Talousvaliokunta Vastine 21.2.2018 HE 175/2017 vp 1/13 HALLITUKSEN ESITYS LAEIKSI UUSIUTUVILLA ENERGIALÄHTEILLÄ TUOTETUN SÄHKÖN TUO- TANTOTUESTA ANNETUN LAIN JA TUULIVOIMAN KOMPENSAATIOALUEISTA ANNETUN LAIN 6 :N MUUTTAMISESTA I OSA Talousvaliokunnan käsittelyssä keskeisimpinä esille nousseiden asioiden osalta työ- ja elinkeinoministeriö esittää kunnioittaen seuraavaa: 1. Ehdotetun preemiojärjestelmän soveltamisalan laajentaminen lämpöä tuottavien laitosten CHP-sähkön tuotantoon liittyviin investointeihin 1.1 CHP:n toimintaedellytysten turvaaminen edellyttää erityisesti verotukseen liittyviä toimia Ehdotettu preemiojärjestelmä ei tähän sovellu Suomalainen yhdistetty sähkön- ja lämmöntuotanto (CHP) on ollut keskitetty ja tehokas tapa tuottaa sähköä ja lämpöä. Sähkön alhainen hinta on tehnyt yhteistuotannosta vähemmän kannattavaa, ja lämmön tarpeen pieneneminen uusissa rakennuksissa on vähentänyt kiinnostusta uusiin yhteistuotannon investointeihin. Uusia investointeja ei viime vuosina ole juuri tehty. Työ- ja elinkeinoministeriö katsoo, että CHP-tuotannon toimintaedellytysten turvaaminen edellyttää sähkön hinnan nousun lisäksi kattavampia, erityisesti verotukseen liittyviä toimia. Ministeriö valmistelee näitä yhteistyössä valtiovarainministeriön kanssa. Ehdotettu preemiojärjestelmä ei ole CHP-tuotannon toimintaedellytysten turvaamista koskevan tavoitteen saavuttamisen kannalta soveltuva politiikan väline, vaan toimien tulee olla kokoluokaltaan selvästi suurempia ja kattavuudeltaan laajempia sekä ottaa huomioon myös olemassa olevat CHP-laitokset. Lisäksi on huomattava, että myös EU:n valtiontukisääntelyn mukaisuus edellyttää tukitoimenpiteeltä tarkoituksenmukaisuutta siten, ehdotettu tukitoimenpide on yhteisen edun mukaisen tavoitteen saavuttamiseen soveltuva politiikan väline.
2/13 1.2 Muutos ei ole säännösteknisesti toteutettavissa Ehdotetun preemiojärjestelmän tarjouskilpailuun olisi lakiehdotuksen mukaan mahdollista osallistua sellaisella CHP-laitosta (puupolttoainevoimala) koskevalla investoinnilla, jossa laitos on voimalaitosrakennusta ja sen perustuksia lukuun ottamatta kokonaisuudessaan uusi eikä sisällä käytettyjä osia. Rajaus on sama kuin muissakin ehdotetun preemiojärjestelmän soveltamisalaan kuuluvissa teknologioissa. Rajausta voidaan pitää myös riittävän tasapuolisena ja syrjimättömänä, vaikka se jossain määrin suosii CHP-hankkeita. Työ- ja elinkeinoministeriö on jo esityksen valmistelun yhteydessä perusteellisesti selvittänyt, olisiko mahdollista muokata tarjouskilpailuun osallistumisen edellytystä siten, että myös muilla kuin lakiehdotuksen 30 :n 1 momentin mukaisesti kokonaan uusilla hankkeilla voisi osallistua tarjouskilpailuun. Vanhan voimalaitoksen osia hyödyntävän hankkeen hyväksyminen tarjouskilpailuun ei ole osoittautunut mahdolliseksi, koska osallistumisen edellytystä koskevaa säännöstä ei ole mahdollista kirjoittaa täsmällisesti ja tarkkarajaisesti. Viittaaminen säännöksessä esimerkiksi sähkön tuotannon mahdollistaviin investointeihin jättäisi ison ja epäselvän harmaan alueen. Tästä seuraisi myös, että osa komponenteista ja CHP-laitoksen osuuksista voi olla uutta, mutta osin komponenttien ja osuuksien elinkaari olisi erilainen kuin varsinaisessa voimalaitoksessa Tilanne voi johtaa siihen, että tarjouskilpailuun osallistuttaisiin myös olemassa olevien laitosten peruskorjaus- tai täydennysinvestoinneilla. Uusiutuvan energian määrä ei kasvaisi samalla tavalla, jos korvataan olemassa olevaa kapasiteettia. Energiaviraston tukijärjestelmään hyväksymistä koskeva päätöksenteko ei perustuisi puhtaasti laillisuusharkintaan, koska ei ole edellytyksiä säätää asiasta yksiselitteisesti ja sitovalla tavalla laissa. Tällainen tapauskohtainen harkinta ja tulkinta eivät sovellu ehdotettuun preemiojärjestelmään, koska se perustuu tarjouskilpailuun. Tarjouskilpailuun osallistumisen edellytysten ja tarjouskilpailun voittajan / voittajien valinnan tulee perustua ehdotetun 30 :n 1 momentin ja 32 :n 1 momentin mukaiseen riittävän täsmälliseen ja tarkkarajaiseen sääntelyyn. Syytä on myös kiinnittää huomiota perustuslain 80 :n 1 momenttiin, jonka mukaan lailla on säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista. Energiavirasto toimii energiasääntelyviranomaisena (ns. regulaattori). Tämä tehtävä edellyttää korostetusti riippumattomuutta. Tukien myöntämiseen liittyvä harkintavalta ei ole sovitettavissa yhteen Energiaviraston sääntelyviranomaistehtävän kanssa. Myös tästä syystä ehdotettuun preemiojärjestelmään hyväksymistä koskevien päätösten tulee perustua tiukasti sidottuun laillisuusharkintaan.
3/13 1.3 Ehdotetun preemiojärjestelmän luonne muuttuisi olennaisesti Ei olisi enää perusteltu uusiutuvan energian vuoden 2030 ja pitkän aikavälin tavoitteiden kannalta Ehdotettu preemiojärjestelmä on Kansallisen energia- ja ilmastostrategian vuoteen 2030 (VNS 7/2016 vp), jäljempänä energia- ja ilmastostrategia, mukaisesti ylimenokauden ratkaisu, jolla pyritään turvamaan energiamurroksen kannalta keskeinen suomalainen hankeosaaminen siten, että vuoden 2030 ja sen jälkeiset uusiutuvan energian tavoitteet voidaan saavuttaa kustannustehokkaasti. Tarpeen on erityisesti Suomen oloissa uusiin uusiutuvan energian teknologioihin liittyvän hankeosaamisen turvaaminen. Soveltamisalan laajentaminen lämpöä tuottavien laitosten CHP-sähkön tuotantoon liittyviin investointeihin ei edistäisi energia- ja ilmastostrategiassa preemiojärjestelmälle asetettua tavoitetta. Soveltamisalan laajentamisesta ei 1.2 kohdassa olevan mukaisesti ole mahdollista säätää tarvittavalla tarkkuudella. Tarjouskilpailuun olisi myös mahdollista osallistua olemassa olevien laitosten peruskorjaus- tai täydennysinvestoinneilla, jolloin uusiutuvan energian määrä ei kasvaisi samalla tavalla olemassa olevan kapasiteetin korvautuessa. Tälläkään perusteella soveltamisalan laajentaminen ei edistäisi energia- ja ilmastostrategiassa preemiojärjestelmälle asetettua tavoitetta. Pääministeri Juha Sipilän hallituksen hallitusohjelman ja energia- ja ilmastostrategian tavoite uusiutuvan energian osuuden lisäämisestä yli 50 prosenttiin 2020-luvulla ja pitkän aikavälin tavoite hiilineutraalista energiajärjestelmästä edellyttävät, että ehdotetun preemiojärjestelmän soveltamisalaa ei laajenneta. Tarjouskilpailuun olisi mahdollista osallistua lakiehdotuksen mukaisesti vain kokonaisuudessaan uusilla investoinneilla, joissa ainoastaan voimalaitosrakennuksen ja sen perustusten ei edellytetä olevan uusia. Nykyisen CHP-laitoskapasiteetin ylläpitoon ehdotettu preemiojärjestelmä ei ole soveltuva politiikan väline. 1.4 Tarjouskilpailu vääristyisi kohtuuttomasti Ehdotetun preemiojärjestelmän kustannustehokkuus ja kustannusvaikuttavuus vaarantuisivat Tarjouskilpailun onnistuminen edellyttää symmetrisyyttä sekä riittävästi tuotantokustannusrakenteeltaan ja -tasoltaan samankaltaisten hankkeiden keskinäistä kilpailua samoin kuin sen varmistamista, että tarjouskilpailun ehdoissa ei ole kilpailua haittaavia tai vääristäviä tekijöitä. Useimmissa maissa tämä on ratkaistu kilpailuttamalla kunkin teknologian hankkeet omissa koreissaan sekä osin lisäksi jakamalla teknologiakohtaisissa koreissa eri kokoluokan hankkeet omiin alakoreihinsa. Teknologianeutraalissa tarjouskilpailussa on erityisesti tarpeen varmistaa, että tarjouskilpailumenettely johtaa optimaaliseen ja oikeasuhteiseen tukitasoon voittaneessa hankkeessa. Soveltamisalan laajentamisesta ei 1.2 kohdassa olevan mukaisesti ole mahdollista säätää riittävän täsmällisesti ja tarkkarajaisesti, vaan se jättäisi lämpöä
4/13 tuottavien laitosten CHP-sähkön tuotantoon liittyvissä investoinnissa ison ja tulkinnanvaraisen harmaan alueen. Tähän harmaaseen alueeseen sisältyvien osioiden osuus kokonaisinvestointikustannuksesta on hankalasti erotettavissa, ja erilaisissa hankkeissa se on erisuuruinen. Koska kustannustarkasteluun liittyy erityisiä hankaluuksia, lakiehdotuksen 30 :n 1 momentin 4 kohdan mukainen turvalauseke, joka mahdollistaisi periaatteessa puuttumisen ylitukeen johtaviin tarjouksiin, soveltuu huonosti käsiteltävänä olevaan tilanteeseen. Turvalausekkeen soveltaminen edellyttää riittävän laajaa ja vertailukelpoista tietoaineistoa. Lämpöä tuottavien laitosten CHP-sähkön tuotantoon liittyvät investoinnit poikkeavat toisistaan, eikä käytettävissä ole vertailukelpoista tietoaineistoa siten, että turvalausekkeen avulla pystyttäisi tehokkaasti estämään ylituki. Samalla kasvaisi strategisten tarjousten ja ylituen riski, jolloin vaarantuisivat tuen kannustavaa vaikutusta ja oikeasuhteisuutta koskevien yleisten edellytysten täyttyminen. Lisäksi tukijärjestelmän kustannustehokkuus ja kustannusvaikuttavuus vaarantuisivat. 1.5 EU:n valtiontukisääntelyn mukaisuus vaarantuisi Teknologianeutraalissa tarjouskilpailussa on EU:n valtiontukisääntelyn mukaisesti erityisesti tarpeen varmistaa, että toteutetaan tuen tarpeellisuutta, tarkoituksenmukaisuutta, tuen kannustavaa vaikutusta ja oikeasuhteisuutta koskevat yleiset edellytykset ja että tarjouskilpailumenettely ei johda optimaalista huonompaan tulokseen. Edellä kuvatun mukaisesti näiden edellytysten toteutuminen vaarantuisi, jos ehdotetun preemiojärjestelmän soveltamisalaa laajennettaisiin lämpöä tuottavien laitosten CHP-sähkön tuotantoon liittyviin investointeihin. Lisäksi EU:n valtiontukisääntelyn mukaisesti tarjouskilpailun tulee olla tasapuolinen ja syrjimätön. Ehdotettu preemiojärjestelmä on teknologianeutraali. Sen soveltamisalan laajentaminen lämpöä tuottavien laitosten CHP-sähkön tuotantoon liittyviin investointeihin suosisi edellä kuvatun mukaisesti tällaisia investointeja, mikä olisi ristiriidassa tasapuolisuutta ja syrjimättömyyttä koskevan vaatimuksen kanssa. 1.6 Soveltamisalan laajentaminen ei ole perusteltua eikä toteutettavissa Edellä olevan perusteella työ- ja elinkeinoministeriö toteaa, että ehdotetun preemiojärjestelmän soveltamisalan laajentaminen lämpöä tuottavien laitosten CHP-sähkön tuotantoon liittyviin investointeihin ei ole perusteltua eikä toteutettavissa.
5/13 2. Ylivoimaista estettä koskevan säännöksen lisääminen lakiin Työ- ja elinkeinoministeriö on talousvaliokunnan kuulemisessa esitettyjen seikkojen perusteella arvioinut, että sääntelyä on mahdollista täydentää ylivoimaista estettä (force majeure) koskevalla säännöksellä. Säännösteknisesti asia olisi toteutettavissa esimerkiksi täydentämällä lakiehdotuksen 36 :ää alla olevan mukaisesti (muutokset lihavoituna). 36. Alituotantokorvaus ja sen maksaminen Sähkön tuottajan on maksettava Energiavirastolle alituotantokorvausta siitä sähkön tuotannon määrästä, joka alittaa tukijakson aikana 33 :n 1 momentin 7 kohdan mukaisesti tuotettavan määrän. Alituotantokorvausta ei kuitenkaan ole maksettava niiltä tunneilta, joina voimalaitoksen sijaintipaikan sähkön markkinahinta on negatiivinen tai vajaus johtuu sähköverkonhaltijasta johtuvasta syystä, jos todentaja on varmentanut kyseessä olevan sähkön määrän ja vajauksen syyn. Alituotantokorvaukseen velvoittavaan sähkön tuotannon määrään sovelletaan muutoin, mitä 34 :n 1 momentissa säädetään preemion mukaisen tuen perusteena olevasta sähkön tuotannon määrästä. Alituotantokorvauksen suuruus lasketaan sen perusteena olevan sähkön tuotannon määrän ja preemiojärjestelmään hyväksymistä koskevan päätöksen mukaisen preemion mukaisesti. Energiavirasto tekee tukijakson päätyttyä päätöksen alituotantokorvauksesta, jos sitä on määrättävä maksettavaksi. Sähkön tuottaja on velvollinen maksamaan alituotantokorvauksen vuoden kuluessa siitä, kun maksuvelvollisuutta koskeva päätös on tullut lainvoimaiseksi. Energiavirasto voi vapauttaa sähkön tuottajan alituotantokorvausta koskevasta maksuvelvollisuudesta siltä osin kuin 33 :n 1 momentin 7 kohdan mukaisen velvollisuuden noudattamatta jättäminen on seurausta epätavallisista ja ennalta arvaamattomista olosuhteista, joihin siihen vetoavan sähkön tuottajan ei ole ollut mahdollista vaikuttaa sekä joiden seurauksia ei olisi voitu välttää kaikesta noudatetusta huolellisuudesta ja sähkön tuottajan viipymättä vireille panemista korjaavista toimenpiteistä huolimatta. Tarkempia säännöksiä alituotantokorvauksesta ja sen maksuvelvollisuudesta vapauttamisesta voidaan antaa valtioneuvoston asetuksella. 3. Väliarviointi ensimmäisen kilpailutuksen jälkeen Työ- ja elinkeinoministeriö pitää hyödyllisenä arviointia tarjouskilpailun ensimmäisen kierroksen jälkeen. Keskeistä olisi arvioida, miten ehdotetun preemiojärjestelmä tavoite on toteutunut ja miten on onnistuttu turvaamaan energiamurroksen kannalta keskeinen suomalainen hankeosaaminen siten, että vuoden 2030 ja sen jälkeiset uusiutuvan energian tavoitteet voidaan saavuttaa kustannustehokkaasti ja kustannusvaikuttavasti.
6/13 4. Vesivoima Vesivoima on keskeisin uusiutuvan sähkön tuotantomuoto Suomessa. Viime vuonna vesivoimalla tuotettiin lähes 15 terawattituntia sähköä, noin puolet Suomen uusiutuvasta sähköstä. Energiajärjestelmän toimivuuden ja käyttövarmuuden kannalta vesivoimalla on erityinen asema nopean säätöominaisuutensa vuoksi. Vesivoimaa voidaan säätää, mutta ei kuitenkaan kaikissa kohteissa. Tuulivoimalla ja aurinkovoimalla tuotetun sähkön osuuden kasvaessa sähköjärjestelmän säätötarve kasvaa. Nykyisen laajuinen vesivoima arvioidaan myös tulevaisuudessa olevan tarpeellinen sähköjärjestelmän kannalta, samoin muiden Pohjoismaiden säätöreservit. Työ- ja elinkeinoministeriö toteaa, että sähköjärjestelmä toimivuus myös jatkossa on mahdollista varmistaa, vaikka uutta suurvesivoimaa ei rakennetta. Tämä kuitenkin edellyttää kysyntäjoustojen kehittämistä ja pidemmällä aikavälillä myös sähkön varastointiteknologian kehittämistä. Vesivoimaloita koskevat hankkeet eivät esityksen mukaan kuuluisi preemiojärjestelmän soveltamisalaan. Uusia suurvesivoimahankkeita on vireillä vain yksi (Sierilä). Suurvesivoimalat ovat Suomessa toteutuneet ilman valtiontukea. Suurvesivoimahankkeet ovat tuotantokustannuksiltaan edullisia pitkän käyttöikänsä ansiosta ja tuotannoltaan riskittömiä. Ehdotetun preemiojärjestelmän soveltamisalan laajentamiseen suurvesivoimahankkeisiin liittyy samankaltaisia ongelmia kuin soveltamisalan laajentamiseen lämpöä tuottavien laitosten CHP-sähkön tuotantoon liittyviin investointeihin. Lisäksi on huomattava, että ehdotetun preemiojärjestelmän mukainen tuki ei ole tarkoitettu kompensoimaan ympäristö- tai muusta velvoittavasta sääntelystä aiheutuvia kustannuksia, esimerkiksi kalatalousvelvoitteisiin liittyviä kustannuksia. Aiheuttamisperiaatteen mukaisesti vesivoimaa tuottava yhtiö vastaa näistä ja muista vastaavista velvoitteista sekä niistä aiheutuvista kustannuksista. Suuri osa Suomen nykyisestä sähkön pientuotannosta on vesivoimaa. Pienvesivoiman taloudellinen kannattavuus verrattuna suuremmassa mittakaavassa tuotettuun vesivoimaan ja hankkeiden työläs toteutus hidastavat lisärakentamista. Työ- ja elinkeinoministeriö on suhtautunut myönteisesti pienvesivoiman (asennettu teho alle 10 megawattia) edistämiseen. Tällaisiin hankkeisiin liittyviin investointeihin on käytettävissä energiatukijärjestelmä, josta säädetään valtionavustuslain (688/2001) nojalla annetussa valtioneuvoston asetuksessa energiatuen myöntämisen yleisistä ehdoista vuosina 2018 2021 (1098/2017). Energiatukea myönnetään pienvesivoiman osalta käytöstä poistettujen ja nykyisten voimalaitosten uudistamis- ja tehonkorotushankkeisiin. Energiatuki on osoittautunut toimivaksi ja hallinnollisesti kevyeksi tukijärjestelmäksi pienvesivoimahankkeiden edistämisessä. Vaikka kyse on harkinnanvaraisesta tuesta, edellytykset täyttäviin pienvesivoimahankkeisiin on pääsääntöisesti myönnetty energiatukea. Ehdotettu tarjouskilpailuun perustuva preemiojärjestelmä
7/13 olisi turhan raskas menettelytapa pienvesivoimahankkeille ja myös huomattavasti epävarmempi tuen saamisen kannalta verrattuna energiatukeen. Lisäksi EU:n valtiontukisääntely edellyttää, että tukea myönnettäessä noudatetaan vesipuitedirektiiviä. Tämän asian arviointi soveltuu huonosti tarjouskilpailun yhteydessä selvitettäväksi, mutta energiatuen myöntämistä koskevan harkinnan yhteydessä on ollut mahdollista joustavasti varmistaa vesipuitedirektiivin noudattaminen. Työ- ja elinkeinoministeriö toteaa lisäksi, että vesivoimaan liittyy hankalasti yhteen sovitettavia erilaisia intressejä, erityisesti erilaisia taloudellisia, ekologisia ja muita intressejä. Toisaalta vesivoima on kotimainen, edullinen ja helposti säädettävä sekä päästötön ja uusiutuva energianlähde. Toisaalta vesivoimasta aiheutuu säännöstelyn ja tekojärvien seurauksena haittoja asukkaille ja ympäristölle sekä kalakannalle. Lisäksi vesivoiman tuotantoon voi liittyä suurtakin vuosittaista vaihtelua sen mukaan, onko kyseessä sateinen vuosi. II OSA Täydentävinä näkökohtina työ- ja elinkeinoministeriö esittää kunnioittaen seuraavaa: 5. Kansallinen energia- ja ilmastostrategia vuoteen 2030 Energia- ja ilmastostrategiassa linjataan konkreettisia toimia ja tavoitteita siten, että Suomi saavuttaa pääministeri Juha Sipilän hallituksen hallitusohjelmassa sekä yhdessä EU:ssa sovitut energia- ja ilmastotavoitteet vuoteen 2030 ja on johdonmukaisesti matkalla kohti vuoden 2050 tavoitteita. Yksi konkreettisista toimista on ylimenokauden ratkaisuksi ja suomalaisen hankeosaamisen ylläpitämiseksi tarvittavat teknologianeutraalit tarjouskilpailut, joiden perusteella maksetaan sähkön tuotantotukea ainoastaan kustannustehokkaimmille ja kilpailukykyisille uusiutuvan sähkön tuotantoinvestoinneille. Energia- ja ilmastostrategian valmistelun taustalla ovat kattavat taustaselvitykset (http://tem.fi/taustaselvitykset) sekä sidosryhmien ja asiantuntijoiden laaja-alainen kuuleminen (http://tem.fi/seminaarit). Päästökauppa ei hinnoittele sähkömarkkinoiden kautta riittävästi päästöjen aiheuttamia kielteisiä ilmastovaikutuksia. Energia- ja ilmastostrategiassa todetun mukaisesti päästökauppa ja sähkömarkkinat eivät nykytilanteessa ohjaa uusiutuvan energian investointeihin riittävästi. Siksi tarvitaan edelleen tukijärjestelmiä kansallisten ja EU:ssa asetettujen energia- ja ilmastotavoitteiden saavuttamiseksi. Energia- ja ilmastostrategian mukaan uusiutuvan energian osuuden lisääminen 50 prosenttiin 2020-luvulla ja täysin hiilineutraali energiajärjestelmä vuonna 2050 edellyttävät aktiivisia politiikkatoimia jo lähivuosina. Tarjouskilpailuun perustuvalla tuotantotukijärjestelmällä on mahdollista ylimenokauden
8/13 ratkaisuna varmistaa uusiutuvan sähkön hankkeisiin liittyvän osaamisen ja kehitystyön jatkuminen, minkä arvioidaan tuovan kustannussäästöjä kansantaloudelle pitkällä aikavälillä. Suomen uusiutuvasta energiasta tuotetaan nykyisin ja myös tulevaisuudessa merkittävä osa puupohjaisilla polttoaineilla. Hiilineutraali energiajärjestelmä edellyttää, että Suomessa on hankeosaamista ja täällä tehdään kehitystyötä myös tuuli- ja aurinkosähkön hyödyntämiseen liittyen, jotka globaalisti ovat energiamurroksen kannalta keskeisiä. Tästä syystä näihin teknologioihin voidaan arvioida liittyvän myös merkittävää vientipotentiaalia. 6. Nykyiset uusiutuvan energian teollisen mittakaavan tukijärjestelmät Nykyisin Suomessa käytössä oleva teollisen mittakaavan uusiutuvan energian keskeinen tukiohjelma on tuotantotukijärjestelmä (ns. syöttötariffijärjestelmä), jolla tuetaan erilaisista uusiutuvista energialähteistä (tuuli, biokaasu, puupolttoaine, metsähake) saatavaa sähkön tuotantoa. Tuotantotukijärjestelmän tarkoituksena on ollut lisätä uusiutuvilla energialähteillä tuotetun sähkön tuotantokapasiteettia ja parantaa metsähakkeen kilpailukykyä etenkin turpeeseen verrattuna. Tukiohjelma on keskeinen Suomelle EU:ssa vuodelle 2020 asetetun uusiutuvan energian velvoitteen kannalta. Tuotantotukijärjestelmä on sulkeutunut uusien tuulivoimaloiden osalta. Esityksen mukaisesti se suljettaisiin myös uusien biokaasuvoimaloiden ja puupolttoainevoimaloiden osalta. Energia- ja ilmastostrategian mukaisesti puuenergian käytön edistämisen kannalta ensisijaiset ohjausjärjestelmät ovat energiaverotus ja päästökauppa sekä lisäksi metsähakesähkön tuotantotuki. Metsähakesähkön tuotantotukijärjestelmään hyväksytyissä metsähakevoimalassa tuotetusta sähköstä maksetaan tukea siten, että metsähakkeen käyttö polttoaineena yhdistetyssä sähkön ja lämmön tuotannossa säilyy kilpailukykyisenä verrattuna turpeeseen. Metsähakkeen kilpailukyky kivihiileen nähden varmistetaan näissä laitoksissa lämmityspolttoaineiden energiaverotuksen avulla. Tuotantotukijärjestelmässä ei ole metsähakevoimaloita koskevaa enimmäiskapasiteettia, vaan metsähakevoimaloita voidaan hyväksyä rajoituksetta tukijärjestelmään komission hyväksymispäätöksen voimassaolon mukaisesti. Metsähakevoimaloille ei tuotantotukijärjestelmässä ole asetettu enimmäis- tai vähimmäistuotantovelvoitetta, eikä tukijärjestelmä myöskään rajoita turpeen tai muiden polttoaineiden käyttöä metsähakevoimaloissa. Energia- ja ilmastostrategian mukaisesti metsähakesähkön tuotantotukijärjestelmä säilytetään nykyisenä komission voimassaolevan valtiontukihyväksynnän mukaisen ajan ja sen tarpeellisuutta ja kehittämistä arvioidaan vuoden 2018 aikana. Lausunnossa MmVL 26/2017 ja eräissä muissa lausunnoissa (ks. Bioenergia ry:n, Metsäteollisuus ry:n ja Sahateollisuus ry:n lausunnot) otettiin jo ennakoivasti kantaa metsähakesähkön tukijärjestelmän puolesta tai sitä vastaan. Työ- ja elinkeinoministeriö ei kuitenkaan tässä vaiheessa vielä ota asiaan kantaa.
9/13 Tuotantotukijärjestelmän lisäksi keskeinen uusiutuvan energian tukiohjelma on energiatuen myöntämisen yleisistä ehdoista vuosina 2018 2021 annetun valtioneuvoston asetuksen mukainen energiatukiohjelma. Energiatukea voidaan myöntää yrityksille ja kunnille sellaisiin investointi- ja selvityshankkeisiin, jotka edistävät uusiutuvan energian tuotantoa tai käyttöä, energiansäästöä tai energian tuotannon tai käytön tehostamista taikka edistävät muutoin energiajärjestelmän muuttumista vähähiiliseksi. Energiatuen soveltamisalaan kuuluvat myös alle teollisen mittakaavan uusiutuvan sähkön investointihankkeet. Energiatukea ei ole ollut mahdollista saada sellaisille uusiutuvan sähkön investointihankkeille, jotka kuuluvat tuotantotukijärjestelmän soveltamisalaan. Vuoden 2018 alussa voimaan tulleessa uudessa energiatukiohjelmassa korostetaan aiempaa enemmän tuen ohjaamista uuden teknologian hankkeisiin. Uusiutuvan energian kärkihankkeita varten on lisäksi vuosina 2016 2018 tukiohjelma, jonka tavoitteena on edistää investointeja uuteen energiateknologiaan ja liikenteen biopolttoaineiden tuotantoon. Tukiohjelmaan sovelletaan valtionavustuslakia ja sen nojalla annettua valtioneuvoston asetusta uusiutuvan energian ja uuden energiateknologian investointituen myöntämisen yleisistä ehdoista (145/2016). Tukea on tähän mennessä osoitettu 18 energiakärkihankkeelle yhteensä 80 miljoonaa euroa. Tuesta 40 miljoonaa euroa on myönnetty yhdeksälle biokaasuhankkeelle. Myös muita uuden energiateknologian hankkeita on tuettu 40 miljoonalla eurolla. Näissä yhdeksässä hankkeessa rakennetaan esimerkiksi Suomen suurin aurinkovoimala, demonstroidaan geotermistä energiaa, laajennetaan julkista sähköautojen latausverkostoa, parannetaan energiatehokkuutta ja edistetään kysyntäjoustoa. Energia- ja ilmastostrategian mukaisesti sähkön pientuotannon osalta säilytetään nykyiset taloudelliset ohjauskeinot ml. sähköveromalli, jossa alle 800 megawattitunnin vuosituotanto on vapautettu sähköverosta omassa käytössä, sekä kotitalousvähennys asennustyöstä. Lisäksi mm. maa- ja metsätalousministeriön toimialalla on tukijärjestelmiä, joilla myös edistetään uusiutuvaa energiaa, esim. laki maatalouden rakennetuista (1476/2007), laki maaseudun kehittämisen tukemisesta (28/2014) ja kestävän metsätalouden määräaikainen rahoituslaki (34/2015). Lausunnossa MmVL 26/2017 vp edellytetyn mukaisesti biokaasuvoimaloiden tuotannon kilpailukyvystä on mahdollista huolehtia muillakin tukitoimenpiteillä kuin ehdotetulla preemiojärjestelmällä. Valtioneuvoston selonteko keskipitkän aikavälin ilmastopolitiikan suunnitelmasta vuoteen 2030 (VNS 7/2017 vp) sisältää mm. arvion tarvittavista lisätoimista liikenteen ja maatalouden osalta.
10/13 7. Ehdotetun preemiojärjestelmän tavoitteet Energia- ja ilmastostrategien mukaisesti ehdotetun preemiojärjestelmän keskeinen tavoite on osaltaan huolehtia siitä, että Suomi saavuttaa hallitusohjelmassa ja EU:ssa sovitut energia- ja ilmastotavoitteet vuoteen 2030 ja on johdonmukaisesti matkalla kohti vuoden 2050 tavoitteita. Kyseessä on ylimenokauden ratkaisu, jolla pyritään turvamaan energiamurroksen kannalta keskeinen suomalainen hankeosaaminen siten, että vuoden 2030 ja sen jälkeiset uusiutuvan energian tavoitteet voidaan saavuttaa kustannustehokkaasti. Tarpeen on erityisesti Suomen oloissa uusiin uusiutuvan energian teknologioihin liittyvän hankeosaamisen turvaaminen. Suomi tulee suurella todennäköisyydellä saavuttamaan Suomelle EU:ssa vuodelle 2020 asetetun uusiutuvan energian velvoitteen. Ehdotetun preemiojärjestelmän tavoitteena ei ole lyhyellä aikavälillä uusiutuvan energian osuuden lisääminen mahdollisimman edullisesti. Ehdotettu preemiojärjestelmä on syöttötariffijärjestelmään verrattuna markkinaehtoisempi tukimuoto, joka on useissa maissa kehittänyt hankeosaamista ja alentanut sähkön tuotantokustannuksia. Preemion mukainen tuki ei ole vastikkeetonta, yleistä tukea yrityksille eikä haitallista yritystukea (toisin Energiateollisuus ry:n lausunnossa), vaan sillä on selkeä energia- ja ilmastopoliittinen tavoite edistää parhaita uusiutuvan sähkön tuotannon hankkeita vuoden 2030 ja pitkän aikavälin energia- ja ilmastotavoitteiden kannalta. Ehdotetun preemiojärjestelmän tavoitteena ei ole erityisesti pientuotannon edistäminen (vrt. MmVL 26/2017 vp) taikka sähkön toimitusvarmuuden edistäminen, sähkön tuotannon säätelymahdollisuuden lisääminen, sähkön saatavuudesta huolehtiminen huippukulutustilanteissa tai CHP-laitosten toimintaedellytysten turvaaminen, mitä useat lausunnonantajat esittivät. Näiden tavoitteiden edistämiseen ehdotettu preemiojärjestelmä soveltuu huonosti. Ottaen huomioon tavoitteena oleva erittäin rajattu kilpailutettavan sähkön vuosituotannon kokonaismäärä (2 terawattituntia), ei mainittujen energiapoliittisten tavoitteiden tehokas edistäminen tämän vuosituotannon kokonaismäärän puitteissa myöskään ole mahdollista. Esimerkiksi CHP-tuotannon toimintaedellytysten turvaaminen edellyttää kokonaisvaltaisempia ja kattavampia, erityisesti verotukseen liittyviä toimia. Näitä suunnitellaan ja valmistellaan valtiovarainministeriön vero-osaston ja työ- ja elinkeinoministeriön energiaosaston yhteistyönä. Ehdotetun preemiojärjestelmän tavoitteena ei myöskään ole metsähakesähkön tuotantotukijärjestelmän toisinto. Useat lausunnonantajat (esim. Bionenergia ry, Energiateollisuus ry, Paikallisvoima ry) tekivät muutosehdotuksia (mm. CHP-voimalassa tuettava sähkön tuotannon osuus yrityksen itsensä määriteltävissä, vanhoja voimalaitoksen osia voitava hyödyntää laajemmin, tuotantovelvoitteeseen ja alituotantokorvaukseen kohdistettu kritiikki), jolla preemiojärjestelmästä tehtäisiin käytännössä metsähakesähkön tukijärjestelmän kanssa päällekkäinen tukijärjestelmä. Energia- ja ilmastostrategian mu-
11/13 kaisesti metsähakesähkön tuotantotukijärjestelmän tarpeellisuutta ja kehittämistä arvioidaan vuoden 2018 aikana. Tämän kanssa olisi olennaisesti ristiriidassa tehdä preemiojärjestelmästä tässä yhteydessä käytännössä metsähakesähkön tuotantotukijärjestelmän toisinto. Tarpeen on myös ottaa huomioon Metsäteollisuus ry:n lausunto, jonka mukaan puuenergian käytön edistämiseksi ei tule ottaa käyttöön uusia tuotantotukia ja metsähakesähkön tuotantotuki tulee poistaa. Ehdotetun preemiojärjestelmän tavoitteen mukaista ei lisäksi ole edistää investointeja muihin kuin lakiehdotuksen 5 :n 16 kohdassa määriteltyihin uusiutuvan energian voimalaitoksiin. Näin varmistetaan, että preemion mukainen tuki ei ohjaudu välillisesti myös muiden kuin uusiutuvien energialähteiden hyödyntämiseen. Lakiehdotuksen 33 :n 1 momentin 6 kohdan a ja b alakohdan mukainen 85 prosentin polttoainevaatimus arvioidaan tältä ja EU:n valtiontukisääntelyn mukaisuuden kannalta jossain määrin ongelmalliseksi, koska sekä ryhmäpoikkeusasetuksen (Komission asetus (EU) N:o 651/2014 tiettyjen tukimuotojen toteamisesta sisämarkkinoille soveltuviksi perussopimuksen 107 ja 108 artiklan mukaisesti) että ympäristö- ja energiatuen suuntaviivojen (Komission tiedonanto: Suuntaviivat valtiontuesta ympäristönsuojelulle ja energia-alalle vuosina 2014 2020; 2014/C 200/01) mukaisesti tuotantotuki on tarkoitettu uusiutuvan energian edistämiseen, ei fossiilisten polttoaineiden käytön edistämiseen. Tiukempi polttoainevaatimus (esim. 90 95 prosenttia) olisi tältä kannalta parempi. CHP-laitosten tarjouskilpailuun osallistumisen edellytysten parantamiseksi polttoainevaatimus laskettiin lakiehdotuksessa kuitenkin 85 prosenttiin. Työ- ja elinkeinoministeriö ei pidä perusteltuna tukijärjestelmän tavoitteiden ja sen EU:n valtiontukisääntelyn mukaisuuden varmistamisen kannalta polttoainevaatimuksen alentamista 85 prosentista (toisin kuin Bioenergia ry:n, Energiateollisuus ry:n, Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry:n, Paikallisvoima ry:n ja Teknologiateollisuus ry:n lausunnoissa). 8. Ehdotetun preemiojärjestelmän kustannustehokkuus ja kustannusvaikuttavuus, erityisesti pientuotannon edistämiseen liittyvät kysymykset Hyväksyminen ehdotettuun preemiojärjestelmään perustuu teknologianeutraaliin tarjouskilpailuun, jossa tarjouskilpailun voittavat edullisimman tarjouksen tehneet sähkön tuottajat. Esityksen mukaisella teknologianeutraalisuudella ja tarjouskilpailulla varmistettaisiin preemiojärjestelmän kustannustehokkuus ja kustannusvaikuttavuus tukijärjestelmälle asetetut tavoitteet huomioon ottaen. Esityksen mukaan tarjouskilpailuun on mahdollista osallistua uusiutuvan energian voimalaitoksella eli tuulivoimalaa, biokaasuvoimalaa, puupolttoainevoimalaa, aaltovoimalaa ja aurinkovoimalaa koskevalla hankkeella, joka täyttää lakiehdotuksen 30 :n 1 momentissa säädetyt edellytykset. Lakiehdotuksen 30 :n 1 momentissa ei ole rajoitettu osallistumista voimalaitoksen asennetun kapasiteetin tai vuosituotantomäärän perusteella. Lakiehdotuksen 32 :n 1 momentista kuitenkin seuraa, että tarjouskilpailuun ei ole
12/13 mahdollista osallistua sellaisella hankkeella, jossa tuotettava sähkön vuosituotannon määrä ylittää kilpailutetun vuosituotannon määrän. Lakiehdotuksen 33 :n 1 momentin 6 kohdan a alakohdan ja 34 :n 1 momentin säännöksillä ehdotettu preemiojärjestelmä on sovitettu yhteen sähkön ja eräiden polttoaineiden valmisteverosta annetussa laissa (1260/1996) tarkoitetun pientuottajan kalenterivuodessa tuottaman sähkön määrän kanssa. Yhteensovittaminen on välttämätöntä ehdotetun preemiojärjestelmän EU:n valtiontukisääntelyn hyväksyttävyyden kannalta ja valtiontukien kumulaation estämiseksi. Tästä syystä lausunnossa MmVL 26/2017 vp edellytetty, mainitussa verolaissa säädetyn vuosituotannon vähimmäisvaatimuksen alentaminen ei ole perusteltua, minkä lisäksi toimenpide heikentäisi uusiutuvan sähkön pientuotannon edellytyksiä. Kuten lausunnossa YmVL 27/2017 vp, työ- ja elinkeinoministeriö katsoo, että pientuotannon verovapaus, investointituet ja työkustannuksiin perustuva kotitaloustuki on syytä säilyttää, jotta markkinat edelleen kasvavat. Lausunnossa MmVL 26/2017 vp edellytettyä pienten CHP-laitosten kilpailukyvyn turvaamista tukitoimenpiteissä olisi kuitenkin mahdollista selvittää esim. arvioitaessa metsähakesähkön tukijärjestelmän tarpeellisuutta ja kehittämistä vuonna 2018. Lausunnossa YmVL 27/2017 vp esitettiin preemiojärjestelmän muuttamista siten, että pienet tuottajat eivät automaattisesti jää tukijärjestelmän ulkopuolelle, taikka vaihtoehtoisesti muita keinoja pienhankkeiden edistämiseksi. Työ- ja elinkeinoministeriö korostaa, että pienet tuottajat eivät automaattisesti jää preemiojärjestelmän ulkopuolelle, vaan kilpailutettavan sähkön tuotantomäärän vähäisyydestä johtuen suurin osa tarjouksista ei johda voimalaitoksen hyväksymiseen preemiojärjestelmään. EU:n valtiontukisääntelyn mukaan pientuotannon erityiskohtelu tuotantotukijärjestelmissä olisi mahdollista. Ehdotetun preemiojärjestelmän kustannustehokkuuden varmistamiseksi järjestelmään ei kuitenkaan ole sisällytetty pientuotantoa varten omaa koria, eikä sellaista myöskään voida pitää perusteltuna preemiojärjestelmän tavoitteiden kannalta. Lisäksi tällainen tarjousten ryhmittely olisi ristiriidassa teknologianeutraalisuuden kanssa ja sen kanssa, että kaikki hankkeet osallistuvat tarjouskilpailuun yhtäläisin ehdoin (esim. aurinkovoimalat voivat olla suuria tai pieniä, mutta teknologia on sama). Ehdotetun preemiojärjestelmän kustannustehokkuus ja kustannusvaikuttavuus ovat myös olleet keskeinen peruste sille, että lakiehdotuksen 32 :n 2 momentin mukaisesti sähkön tuottaja saa tarjouksen mukaiseen preemioon perustuvan tuen (ns. pay-as-bid) ja tukiaika on 12 vuotta sekä 34 :n 2 ja 3 momentin mukaisesti tuki on liukuvan ja kiinteän preemion yhdistelmä. Tarkemmin erilaisia vaihtoehtoja on tarkasteltu hallituksen esityksen yleisperustelujen jaksossa 3.2. Lisäksi 12 vuoden tukiaika ja siihen liittyvä uusiutuvan sähkön tuotantovelvoite ovat keskeisiä vuoden 2030 uusiutuvan energian tavoitteiden kannalta. Näiltäkään osin ei lausunnoissa (esim. Bioenergia ry:n ja Energiateollisuus ry:n lausunnot) ole tullut esiin perusteita muuttaa lakiehdotusta.
13/13 9. Täydentäviä näkökohtia Energia- ja ilmastostrategiaa koskevassa eduskunnan kirjelmässä (EK 12/2017 vp) edellytetyn mukaisesti ehdotetussa preemiojärjestelmässä kohdellaan purua ja kuorta samoin periaatteita kuin metsähaketta, mutta teollisuuden käyttöön soveltuvasta ainespuusta tuotettua sähköä ei preemiojärjestelmässä tuettaisi. Alustavien arvioiden mukaan purua ja kuorta polttoaineena käyttävä CHP-laitoshanke voisi olla tarjouskilpailussa hyvin kilpailukykyinen. Ehdotettuun preemiojärjestelmään hyväksytyn laitoshankkeen investoinnin seurauksena mahdollisesti lisääntyvä purun ja kuoren kysyntä ajoittuisi kuitenkin vasta 2020-luvulle, joten sillä ei olisi mahdollista välittömästi lisätä purun ja kuoren kysyntää. Lausunnossa YmVL 27/2017 vp korostetaan tarvetta kiinnittää huomiota energian käytön lisäämisen kestävyyteen. Lakiehdotuksen 37 :n 2 momentissa on varauduttu siihen, että Euroopan unionin oikeudessa tapahtuu mm. energian tuotannon polttoaineiden kestävyyteen liittyviä muutoksia. Tällöin preemiojärjestelmään hyväksymistä koskevia päätöksiä muutettaisiin. 10. Energiaviraston muutosehdotus 32 :n 1 momentin 5 kohtaan Työ- ja elinkeinoministeriö kannattaa Energiaviraston muutosehdotusta 32 :n 1 momentin 5 kohtaan, jolla osaltaan pyritään ehkäisemään tarjouskilpailua vääristäviä menettelytapoja. Muutosehdotus laajentaisi säännöksen soveltamista myös esimerkiksi verkonhaltijoihin. Muutosehdotusta on kuitenkin tarpeen korjata seuraavasti siten, että lakiehdotuksen alkuperäinen tarkoitus säilyy (muutokset lihavoituna):. Voimalaitosta ei kuitenkaan voida hyväksyä preemiojärjestelmään, jos: ------ 5) tarjous on perustunut sähkön tuottajien tai sähkön tuottajan ja muun osapuolen välisiin sopimuksiin, sähkön tuottajien tai sähkön tuottajan ja muun osapuolen muodostamien yhteenliittymien päätöksiin taikka sähkön tuottajien tai sähkön tuottajan ja muun osapuolen yhdenmukaistettuihin menettelytapoihin, joiden tarkoituksena on merkittävästi estää, rajoittaa tai vääristää tarjouskilpailua tai joista seuraa, että tarjouskilpailu merkittävästi estyy, rajoittuu tai vääristyy; tai ------- Timo Ritonummi Teollisuusneuvos, osastopäällikön sijainen Anja Liukko Hallitusneuvos