Valtioneuvoston EU-sihteeristö E-KIRJE VNEUS2009-00645 VNEUS Hulkkonen Minna 30.10.2009 Eduskunta Suuri valiokunta Viite Asia Selvitys Eurooppa-neuvoston ja neuvoston työjärjestyksien avoimuutta koskevista määräyksistä U/E-tunnus: EUTORI-numero: Ohessa lähetetään perustuslain 97 :n mukaisesti suuren valiokunnan lausumassaan (SuVX 130/2009 vp) edellyttämä selvitys Eurooppa-neuvoston ja neuvoston työjärjestyksien avoimuutta koskevista määräyksistä. Asia on käsitelty institutionaalisten kysymysten jaoston(eu 40) kirjallisessa menettelyssä 29.- 30.10.2009. EU-asioiden valtiosihteeri Kare Halonen neuvotteleva virkamies Arno Liukko LIITTEET
2(2) Asiasanat Hoitaa Tiedoksi Eurooppa-neuvosto, avoimuus OM, VNEUS MMM, TEM, TPK, VM, TH, LVM, VNK, YM, ALR, STM, PLM, EUE, OPM, SM, UM Lomakepohja: Eduskuntakirjelmä
30.10.2009 SELVITYS EUROOPPA-NEUVOSTON JA NEUVOSTON TYÖJÄRJESTYKSIEN AVOIMUUTTA KOSKEVISTA MÄÄRÄYKSISTÄ Johdanto Käsitellessään 23.10.2009 pääministerin selvitystä 29.- 30.10.2009 pidettävän Eurooppa-neuvoston valmisteluista eduskunnan suuri valiokunta hyväksyi lausuman (SuVX 130/2009 vp), jonka mukaan valiokunta toteaa, että Eurooppa-neuvoston ja Euroopan unionin neuvoston työjärjestysehdotuksiin liittyy huomattavia avoimuutta koskevia ongelmia ja edellyttää, että valtioneuvosto tuo kiireellisesti selvityksen avoimuussäännösten vaikutuksista. Lissabonin sopimuksella EY-sopimus nimetään uudelleen sopimukseksi Euroopan unionin toiminnasta (SEUT) ja sen 15 artiklan sisällytetään määräys, jonka 1 kohdan mukaan: Unionin toimielimet, elimet ja laitokset toimivat mahdollisimman avoimesti edistääkseen hyvää hallintotapaa ja varmistaakseen kansalaisyhteiskunnan osallistumisen. Lissabonin sopimus ja siitä johtuvat muutokset toimielinten toimintaan toimeenpannaan työjärjestyksissä. Neuvoston työjärjestykseen tehtiin jo vuonna 2006 avoimuuden osalta sellaisia muutoksia, joilla pyrittiin ennakoimaan Lissabonin sopimuksen voimaantuloa. Työjärjestykset sisältävät toimielimen toiminnan järjestämistä koskevia määräyksiä. Työjärjestyksen määräyksissä ei voida poiketa perussopimusten määräyksistä. Ensimmäiset luonnokset neuvoston työjärjestyksen muutosten ja Eurooppa-neuvoston työjärjestyksen osalta olivat keskusteltavina Slovenian puheenjohtajakaudella alkuvuonna 2008 puheenjohtajan laatimien luonnosten pohjalta. Slovenian kauden valmistelutyö keskeytyi Irlannin kansanäänestykseen kesäkuun alussa 2008. Tähän mennessä neuvoston työjärjestys oli käytännössä käsitelty kokonaan. Eurooppa-neuvoston työjärjestyksen osalta neuvottelut olivat kesken. Lissabonin sopimuksen täytäntöönpanon valmistelua jatkettiin vuoden tauon jälkeen Ruotsin puheenjohtajakaudella heinäkuusta 2009 alkaen Slovenian kaudella tehdyn työn pohjalta. Valmistelutyötä ja niitä koskevia kantoja on selvitetty eduskunnalle E-kirjein (E 7/2008 vp, E 89/2008 vp). Puheenjohtajavaltio Ruotsi jakoi jäsenvaltioille uudet luonnokset päätöksestä neuvoston työjärjestyksen muuttamiseksi ja päätöksestä Eurooppa-neuvoston työjärjestyksen sisältävän päätöksen hyväksymisestä. Neuvoston työjärjestyksen muutokset tulivat Ruotsin kaudella keskusteluun syyskuussa ja Eurooppa-neuvoston työjärjestys lokakuussa. Uusimmat päätösluonnokset on toimitettu eduskunnalle (E 7/2008 vp, 5. VNK 21.10.2009). Luonnos neuvoston työjärjestykseksi Lissabonin sopimuksessa (SEUT 15 artiklan 2 kohta) määrätään, että neuvoston istunnot ovat julkisia silloin kun neuvosto käsittelee ehdotuksia lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäviksi säädöksiksi ja äänestää niistä.
2 Lissabonin sopimuksen täytäntöönpanoa koskevia keskusteluja on neuvoston työjärjestyksen osalta käyty siitä lähtökohdasta, että neuvoston työjärjestykseen tehdään nyt vain teknisluontoiset muutokset, jotka johtuvat Lissabonin sopimuksen määräyksistä. Sekä Ruotsin että Slovenian tavoitteena on ollut, ettei työjärjestyksiin tehdä muita asiallisia muutoksia. Tämä tarkoittaa, ettei keskusteluun ole tuotu niitä mahdollisia muita avoimuuteen liittyviä puutteita, joita neuvoston työjärjestyksessä on aikaisemmin ollut. Voimassa olevan työjärjestyksen mukaan istuntojen julkisuus koskee vain yhteispäätösmenettelyssä päätettäviä asioita. Lissabonin sopimuksen voimaantulon myötä neuvoston istuntojen julkisuus laajenee ja koskee yleisesti lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäviä säädöksiä. Neuvoston voimassa olevaa työjärjestystä ehdotetaan muutettavaksi useissa kohdin tämän huomioimiseksi. Siten työjärjestysluonnoksen 7 artiklassa määrättäisiin siitä, että neuvoston istunnot ovat julkisia, kun se käsittelee lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäviä säädöksiä. Tähän liittyen työjärjestyksessä olisi useita yksityiskohtaisia määräyksiä siitä, miten julkisuus toteutetaan. Istuntojen julkisuus tarkoittaa käytännössä, että istunto on kenen tahansa suorana lähetyksenä seurattavissa siltä osin kuin siellä käsitellään avoimin ovin käsiteltäviä asiakohtia internetin välityksellä ja tulkattuna. Lisäksi keskustelu on jälkeenpäin tietyn ajan ladattavissa esiin neuvoston internet-sivustolta. Lissabonin sopimuksesta aiheutuvaksi muutokseksi ei ole arvioitu neuvoston työjärjestyksen rajausta, jonka mukaan lainsäädäntöasioiden ulkopuolelle jätetään sellaisen oikeudellisesti sitovan sääntelyn hyväksyminen, joka johtaa sisäisten toimenpiteiden, hallinnollisten tai talousarviota koskevien taikka toimielinten välisiä tai kansainvälisiä suhteita koskevien toimenpiteiden hyväksymiseen. Näiden kysymysten osalta istuntojen julkisuus on jatkossakin harkinnanvaraista lukuun ottamatta tärkeiden uusien ehdotusten ensimmäistä käsittelyä. Alkuvuoden 2008 keskusteluissa Suomi kiinnitti huomiota työjärjestykseen ehdotettujen määräysten vaikeaselkoisuuteen, mutta esitetyt näkemykset eivät saaneet kannatusta. Ruotsi puheenjohtajana ei enää kaudellaan ottanut määräyksiä käsiteltäväksi. Keskeisintä Suomelle kuitenkin on, että Lissabonin sopimuksessa sovitut uudistukset toteutetaan ja että työjärjestysmuutokset eivät miltään osin merkitse heikennystä neuvostoon nykyisin sovellettavaan istuntojen julkisuuteen. Lissabonin sopimuksessa määrätty istuntojen julkisuuden laajenemisen kirjaaminen neuvoston työjärjestykseen on avoimuuden näkökulmasta tärkein neuvoston työjärjestykseen tehtävä muutos. Luonnos Eurooppa-neuvoston työjärjestykseksi Yleistä Lissabonin sopimuksella Eurooppa-neuvostosta tulee toimielin ja siihen sovelletaan siten Lissabonin sopimuksen määräystä (SEUT 15 artiklan 1 kohta), jonka mukaan toimielimet toimivat mahdollisimman avoimesti edistääkseen hyvää hallintotapaa ja varmistaakseen kansalaisyhteiskunnan osallistumisen. Eurooppa-neuvosto eroaa merkittävästi neuvostosta siinä, että Eurooppa-neuvosto ei ole lainsäädäntöelin. Se voi kuitenkin tehdä oikeudellisesti sitovia päätöksiä esimerkiksi nimityksiin liittyen. Lisäksi perussopimuksissa on määrätty kysymyksistä, joissa Eurooppa-neuvosto voi tehdä
3 oikeudellisesti sitovia päätöksiä, esimerkiksi perustamissopimusten yksinkertaistettuihin muuttamismenettelyihin liittyen. Se voi myös tehdä päätöksiä ns. hätäjarrumenettelyissä, joissa jäsenvaltio voi saattaa Eurooppa-neuvoston käsiteltäväksi neuvostossa käsiteltävänä olevan säädösehdotuksen, jonka hyväksytyksi tuleminen olisi sille erityisen vaikeaa. Eurooppa-neuvoston työjärjestysluonnos on tehty ottaen keskeisiltä osin mallia neuvoston työjärjestyksestä sekä toistaen ja täsmentäen perussopimusmääräyksiä, ottaen huomioon Eurooppaneuvoston toiminnan luonteen ei-lakiasäätävänä toimielimenä. Työjärjestys hyväksytään Lissabonin sopimuksen mukaisesti yksinkertaisella enemmistöllä. Avoimuuden kannalta merkityksellisiä ovat ehdotetun Eurooppa-neuvoston työjärjestyksen 10 artiklan 1 kohdan määräys äänestystulosten julkisuudesta, 10 artiklan 2 kohdan määräys asiakirjajulkisuudesta ja 11 artiklan määräys Eurooppa-neuvoston kokouksissa käytäviin keskusteluihin sovellettavasta vaiteliaisuudesta. Eurooppa-neuvoston äänestystulosten julkisuus Eurooppa-neuvoston työjärjestysluonnoksen 10 artiklan 1 kohta koskee äänestysten, äänestysselitysten ja pöytäkirjojen julkisuutta. Säännöksen mukaan tilanteissa, joissa Eurooppaneuvosto tekee päätöksen, se voi päättää julkistaa äänestystulokset sekä pöytäkirjalausumat ja pöytäkirjan asiakohdat, jotka liittyvät tämän päätöksen antamiseen niiden äänestysjärjestelyjen mukaisesti, joita sovelletaan kyseisen päätöksen tekemiseen. Työjärjestysluonnoksen 10 artiklan 1 kohdan säännöksen mallina on ollut voimassa olevan neuvoston työjärjestyksen 9 artiklan 2 kohta, jossa luetellaan tilanteet, joissa äänestystulosten julkistaminen edellyttää erikseen tehtävää päätöstä. Neuvoston voimassa olevan työjärjestyksen 9 artiklan 1 kohdasta ilmenevät lisäksi tilanteet, joissa julkistaminen ei edellytä erityistä päätöstä. Eurooppa-neuvoston työjärjestysluonnokseen ei sisälly vastaavaa muotoilua äänestyspäätösten julkaisemista. Eurooppa-neuvosto tekee pääsäännön mukaisesti ratkaisunsa yhteisymmärryksessä, jollei perussopimuksissa tältä osin ole määrätty poikkeuksesta. Poikkeuksellinen määräenemmistöpäätöksenteko koskee lähinnä nimitysasioita ja yksinkertaisella enemmistöllä tapahtuva päätöksenteko koskee vain työjärjestyksen hyväksymistä. Edellä kerrotusta johtuen ja koska Eurooppa-neuvosto ei ole lainsäädäntöelin, voidaan arvioida, että se tulee äänestämään hyvin harvoissa tilanteissa. Eurooppa-neuvoston jäsenellä on mahdollisuus antaa kirjallinen selvitys äänestyskäyttäytymistään päätöksenteon yhteydessä. Jos päätös on tehty yhteisymmärryksessä, myös päätös äänestysselityksen, pöytäkirjalausuman ja pöytäkirjakirjausten julkistamisesta tehdään yhteisymmärryksessä. Eurooppa-neuvostossa käsiteltävien asiakirjojen julkisuus Asiakirjajulkisuutta koskevan määräyksen mukaan voimassa olevan neuvoston työjärjestyksen liitteestä II ilmenevät määräykset yleisön oikeudesta tutustua neuvoston asiakirjoihin tulevat "mutatis mutandis" eli soveltuvin osin noudatettaviksi Eurooppa-neuvoston asiakirjojen osalta. Määräys jättää soveltamiskysymykset osin epäselviksi ja tulkinnanvaraisiksi. Tulkinnanvaraisuutta
4 jää muun muassa siksi, että Eurooppa-neuvoston ja neuvoston toiminta ja päätöksentekomenettelyt ovat edellä todetusti luonteeltaan hyvin erilaisia. Huomioiden erityisesti Eurooppa-neuvostolle Lissabonin sopimuksessa annettavat uudet tehtävät, jotka johtavat oikeudellisesti sitovien päätösten tekemiseen, parempi vaihtoehto olisi luetella tapaukset, joissa neuvoston asiakirjajulkisuutta koskevat säännöt ainakin tulevat sovellettaviksi. Kun Eurooppa-neuvoston avoimuudesta ja asiakirjajulkisuudesta alkuvuonna 2008 keskusteltiin, Suomi nosti esiin määräyksen sisältämän lähestymistavan ongelmallisuuden ja katsoi, että kun tekstiä täydennetään, tulisi Eurooppa-neuvoston työjärjestyksessä toistaa neuvoston työjärjestyksen määräys eikä pelkästään viitata siihen. Toisaalta riskinä nähtiin, että jos määräykseen ryhdytään neuvotteluissa tavoittelemaan selkeyttä, saattaisi lopputuloksena olla sinänsä selkeämpi, mutta sisällöllisesti avoimuuden kannalta rajatumpi muotoilu. Ruotsin puheenjohtajavaltiona jakamassa työjärjestysluonnoksessa mutatis mutandis -viittauksen sisältävä määräysluonnos on säilytetty eikä Slovenian kaudella keskusteltuun määräykseen enää tänä syksynä palattu. Neuvosto toimii lainsäätäjänä ja sen käsiteltäväksi tulevat asiakirjat poikkeavat siksi merkittävästi Eurooppa-neuvoston käsiteltäviksi tulevista asiakirjoista. Neuvoston piirissä tapahtuvasta jatkuvasta lainsäädäntötyöstä myös seuraa, että neuvostossa käsitellään hyvin suurta määrää asiakirjoja, kun taas Eurooppa-neuvoston käsittelyssä tähän verrattuna tulee olemaan lukumääräisesti selkeästi vähemmän asiakirjoja. Eurooppa-neuvoston keskusteluihin sovellettava vaiteliaisuus Käsittelyssä oleva luonnos Eurooppa-neuvoston työjärjestykseksi sisältää yhden uuden määräyksen verrattuna Slovenian kaudella käsiteltyihin määräyksiin. Uusi määräys on ehdotetun 11 artiklan ensimmäinen kohta, jossa todettaisiin, että jollei Eurooppa- neuvosto toisin päätä, Eurooppaneuvoston käsittelyjä koskee salassapitovelvollisuus, sanotun kuitenkaan rajoittamatta yleisön oikeutta tutustua asiakirjoihin koskevien säännösten soveltamista. Ehdotetun 11 artiklan mukainen määräys on myös neuvoston työjärjestyksessä, sen 6 artiklan 1 kohdassa. Neuvoston työjärjestyksessä on kuitenkin viitattu asiakirjajulkisuutta koskevan poikkeuksen lisäksi myös poikkeuksiin, jotka liittyvät yleisölle avoimiin neuvoston käsittelyihin ja julkisiin keskusteluihin (neuvoston työjärjestyksen 8 artikla) sekä äänestysten, äänestysselitysten ja pöytäkirjojen julkisuuteen (neuvoston työjärjestyksen 9 artikla). Ehdotetun 11 artiklan ensimmäinen kohta ei vastaa Suomen avoimuustavoitteita. Suomi olisi toivonut artiklan tasapainoisempaa muotoilua, joka olisi myös ollut Lissabonin sopimuksen avoimuusmääräyksen hengen mukainen. Ruotsi puheenjohtajavaltiona päätyi kuitenkin ehdottamaan nyt käsittelyssä olevan sisältöistä määräystä. Pysyvien edustajien komitean kokouksessa lokakuussa käydyssä keskustelussa Suomi kiinnitti huomiota työjärjestysluonnoksen 11 artiklan ja Lissabonin sopimuksen mukaisen avoimuusperiaatteen väliseen jännitteeseen. Suomi pyysi artiklaluonnokseen neuvoston oikeuspalvelun näkemystä. Oikeuspalvelun mukaan määräyksen taustalla on SEUT 339 artikla (nyk. SEY 287 artikla), jossa todetaan, että unionin toimielimen jäsen, komitean jäsen, unionin virkamies tai muu sen henkilöstöön kuuluva ei saa, tehtävänsä päätyttyäkään, ilmaista salassapitovelvollisuuden piiriin kuuluvia tietoja. Ainoa jäsenvaltio, joka Suomen lisäksi käytti
5 käydyssä keskustelussa puheenvuoron, esitti muutoksia, jotka olisivat vieneet artiklan muotoilua päinvastaiseen eli avoimuutta heikentävään suuntaan. Eurooppa-neuvoston avoimuutta koskee Lissabonin sopimuksen määräys, jonka mukaisesti myös sen tulee toimia mahdollisimman avoimesti. Euroopan unionin toimielinten istuntojen julkisuudesta on Lissabonin sopimuksessa oma määräyksensä (SEUT 15 artiklan 2 kohta). Sen mukaan "Euroopan parlamentin istunnot ovat julkisia, samoin neuvoston istunnot silloin kun neuvosto käsittelee ehdotuksia lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäviksi säädöksiksi ja äänestää niistä". Eurooppa-neuvoston istuntoja ei siten ole Lissabonin sopimuksen asianomaisessa määräyksessä mainittu julkisuuden piiriin kuuluvina. Käytyjen keskustelujen valossa on ilmeisen selvää, että jäsenvaltiot eivät pidä tarkoituksenmukaisena sitä, että Eurooppa-neuvostossa noudatettaisiin täysin samoja avoimuussääntöjä kuin neuvostossa. Myöskään Suomi ei ole tätä vaatinut. Yleisesti on katsottu, että päämieskeskustelujen avaaminen julkisuudelle tarkoittaisi keskustelujen siirtymistä muihin yhteyksiin ja suppeampiin kokouksiin, joissa kaikilla jäsenvaltioilla ei välttämättä ole edustajaa. Eduskunnan tiedonsaantioikeudesta säädetään perustuslain 97 :ssä. Sen mukaan pääministerin tulee antaa eduskunnalle tai sen valiokunnalle tietoja Eurooppa-neuvoston kokouksessa käsiteltävistä asioista etukäteen sekä viipymättä kokouksen jälkeen. Voimassa olevat menettelyt eduskunnan tiedonsaantioikeuden takaamiseksi jatkuvat muuttumattomina. Määräys salassapitovelvollisuudesta sisältyy jo nykyisin SEY 287 artiklaan ja koskee kaikkia toimielimiä. Määräyksellä ei voida katsoa olleen merkittävää vaikutusta neuvoston toimintaan avoimuuden kannalta. Valtioneuvoston kanta Suomi on johdonmukaisesti ajanut avoimuuden lisäämistä Euroopan unionin toiminnassa. Luonnos Euroopan unionin neuvoston työjärjestykseksi sisältää keskeiset muutokset, jotka johtuvat neuvoston istuntojen avaamisesta yleisölle kaikissa niissä tilanteissa, joissa se toimii lainsäätäjänä. Suomi pitäisi perusteltuna myös joidenkin muiden, työjärjestykseen nykyisin sisältyvien rajausten poistamista, mutta tämä ei ole ollut mahdollista Lissabonin sopimuksesta aiheutuvien muutosten neuvottelemisen yhteydessä. Luonnos Eurooppa-neuvoston työjärjestykseksi sisältää määräyksiä, jotka eivät kaikilta osin ole Suomen avoimuustavoitteiden mukaisia. Suomen esittämät näkemykset eivät kuitenkaan ole saavuttaneet tältä osin riittävää kannatusta ottaen huomioon, että Eurooppa-neuvoston työjärjestys hyväksytään enemmistöpäätöksellä. Valtioneuvosto katsoo, että puheenjohtajavaltion luonnokset Eurooppa-neuvoston työjärjestykseksi ja Euroopan unionin neuvoston työjärjestykseksi ovat hyväksyttävissä.