EUROOPAN PARLAMENTTI 2009-2014 Oikeudellisten asioiden valiokunta 11.11.2013 ILMOITUS JÄSENILLE (103/2013) Asia: Kyproksen parlamentin perusteltu lausunto ehdotuksesta neuvoston asetukseksi Euroopan syyttäjänviraston perustamisesta (COM(2013)0534 2013/0255(APP)) Toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen soveltamista koskevassa pöytäkirjassa N:o 2 olevan 6 artiklan mukaisesti kukin kansallinen parlamentti voi kahdeksan viikon kuluessa siitä, kun lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävää säädöstä koskeva esitys on toimitettu, antaa Euroopan parlamentin puhemiehelle sekä neuvoston ja komission puheenjohtajille perustellun lausunnon syistä, joiden perusteella se arvioi, että kyseessä oleva esitys ei ole toissijaisuusperiaatteen mukainen. Euroopan parlamentin työjärjestyksen mukaan toissijaisuusperiaatteen noudattamiseen liittyvät asiat kuuluvat oikeudellisten asioiden valiokunnan toimivaltaan. Jäsenille lähetetään tiedoksi Kyproksen parlamentin perusteltu lausunto edellä mainitusta ehdotuksesta. CM\1009386.doc PE523.037v01-00 Moninaisuudessaan yhtenäinen
Kyproksen tasavallan edustajainhuoneen ulkoasioiden ja Eurooppa-asioiden valiokunnan perusteltu lausunto LIITE Toimitettu Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission puheenjohtajille Euroopan unionista tehtyyn sopimukseen liitetyn, toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen soveltamista koskevan pöytäkirjan (N:o 2) 6 artiklan mukaisesti Ehdotus neuvoston asetukseksi Euroopan syyttäjänviraston perustamisesta [CΟΜ(2013)534]. 1. Toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden soveltamiseen liittyvä perustamissopimuksen rakenne 1.1. SEUT-sopimuksen 5 artiklan 3 kohdassa määrätään seuraavaa: Toissijaisuusperiaatteen mukaisesti unioni toimii aloilla, jotka eivät kuulu sen yksinomaiseen toimivaltaan, ainoastaan jos ja siltä osin kuin jäsenvaltiot eivät voi keskushallinnon tasolla tai alueellisella taikka paikallisella tasolla riittävällä tavalla saavuttaa suunnitellun toiminnan tavoitteita, vaan ne voidaan suunnitellun toiminnan laajuuden tai vaikutusten vuoksi saavuttaa paremmin unionin tasolla. Unionin toimielimet soveltavat toissijaisuusperiaatetta toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen soveltamisesta tehdyn pöytäkirjan mukaisesti. Kansalliset parlamentit valvovat toissijaisuusperiaatteen noudattamista mainitussa pöytäkirjassa määrätyn menettelyn mukaisesti. 1.2. SEUT-sopimukseen liitetyssä pöytäkirjassa N:o 2 olevassa 2 artiklassa määrätään lisäksi, että komissio kuulee laajalti eri tahoja ennen säädösehdotuksen tekemistä ja että näissä kuulemisissa on tarvittaessa otettava huomioon suunniteltujen toimien alueellinen ja paikallinen ulottuvuus. PE523.037v01-00 2/8 CM\1009386.doc
1.3. SEUT-sopimukseen liitetyssä pöytäkirjassa N:o 2 olevassa 5 artiklassa määrätään seuraavaa: Esitykset lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäviksi säädöksiksi perustellaan toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen soveltamisen kannalta. Kaikkiin esityksiin, jotka koskevat lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävää säädöstä, olisi liitettävä selvitys, jonka sisältämien yksityiskohtaisten tietojen perusteella toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen noudattamista voidaan arvioida. Selvityksessä olisi esitettävä tietoja, joiden perusteella voidaan arvioida esityksen rahoitusvaikutuksia ja, kun kyse on direktiivistä, sen vaikutuksia lainsäädäntöön, joka jäsenvaltioiden on pantava täytäntöön, tarvittaessa myös alueelliseen lainsäädäntöön. Syyt, joiden perusteella todetaan, että unionin tavoite voidaan saavuttaa paremmin unionin tasolla, osoitetaan laadullisin ja, aina kun se on mahdollista, määrällisin perustein. Esityksessä lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäväksi säädökseksi otetaan huomioon, että unionille, jäsenvaltioiden hallituksille, alueellisille tai paikallisille viranomaisille, taloudellisille toimijoille ja kansalaisille aiheutuvan taloudellisen tai hallinnollisen rasituksen olisi pysyttävä mahdollisimman pienenä ja sen olisi oltava suhteutettu saavutettavaan tavoitteeseen. 1.4. Lopuksi SEUT-sopimuksen 5 artiklan 3 kohdan ja 12 artiklan b kohdan nojalla kansalliset parlamentit huolehtivat siitä, että toissijaisuusperiaatetta noudatetaan pöytäkirjassa N:o 2 määrätyn menettelyn mukaisesti, toisin sanoen niin, että kansallinen parlamentti voi antaa perustellun lausunnon kahdeksan viikon kuluessa siitä, kun lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävää säädöstä koskeva esitys on toimitettu kaikilla Euroopan unionin virallisilla kielillä. 1.5. Suuntaviivat toissijaisuusperiaatteen soveltamisesta esitettiin Amsterdamin sopimuksessa ja määriteltiin tarkemmin toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden soveltamisesta tehdyssä pöytäkirjassa. On syytä mainita, että nämä suuntaviivat ovat edelleen käyttökelpoisia välineitä kyseisen valvonnan suorittamiseen. Suuntaviivat liittyvät konkreettisesti seuraaviin seikkoihin: jos käsiteltävänä olevassa asiassa on ylikansallisia piirteitä, joita ei voida ratkaista tehokkaasti kansallisen tason toimilla, CM\1009386.doc 3/8 PE523.037v01-00
jos kansallisen tason toimet tai unionin tason toimien puute ovat ristiriidassa Euroopan unionin perussopimusten kanssa tai jos ne ovat jäsenvaltioiden etujen vastaisia ja jos unionin tason toimilla on mittakaavasta tai ehdotettujen toimien vaikutuksista johtuvia selkeitä etuja verrattuna kansallisen tason toimiin. Jotta unionin tason toiminta olisi suhteellisuusperiaatteen mukaista, käytettävien keinojen on oltava asianmukaisia, ja käytettävät keinot eivät saa olla liiallisia tavoitteiden saavuttamiseen nähden. Asiaa koskevat Amsterdamin ja Lissabonin sopimuksen pöytäkirjat asettavat Euroopan unionille seuraavat rajoitteet suhteellisuusperiaatteen soveltamista koskevien vaatimusten osalta: Unionin toimien on oltava muodoltaan mahdollisimman yksinkertaisia, ja Euroopan tason lainsäädännössä olisi suosittava direktiivejä asetusten kustannuksella. On kiinnitettävä huomiota rasitteiden minimoimiseen niin rahoituksessa kuin hallinnossakin, kohdistuipa se kansallisiin hallituksiin, taloudellisiin toimijoihin tai kansalaisiin. Euroopan tason toimilla on annettava mahdollisimman laaja vapaus kansallisille toimille. 2. Asetusehdotuksen pääkohdat ja tavoitteet 2.1. Komission esittämällä lainsäädäntöehdotuksella säädetään riippumattomasta ja hajautetusta Euroopan unionin syyttäjänvirastosta, jolla on yksinomainen toimivalta suorittaa tutkintatoimia, nostaa niiden perusteella syyte ja saattaa tuomioistuimen käsiteltäväksi unionin talousarviota vahingoittavat rikokset, kuten määritellään taloudellisten etujen suojaamista koskevassa direktiivissä 1. Tarkoituksena on, että se käyttää toimivaltaansa jäsenvaltioiden alueella, jota pidetään yhteisenä oikeudellisena alueena. Ehdotuksen mukaan Euroopan syyttäjänvirasto koostuu Euroopan syyttäjästä, varasyyttäjistä sekä jäsenvaltioissa toimivista valtuutetuista Euroopan syyttäjistä. Valtuutetut Euroopan syyttäjät toteuttavat tutkinta- ja syytetoimia jäsenvaltiossaan. Kansalliset virkamiehet tarjoavat heille apua 1 Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi unionin taloudellisiin etuihin kohdistuvien petosten torjunnasta rikosoikeudellisin keinoin (CΟΜ(2012)0363). PE523.037v01-00 4/8 CM\1009386.doc
kansallisen lainsäädännön mukaisten menettelyiden perusteella. Euroopan syyttäjänvirasto koordinoi ja johtaa heidän toimiaan yhtenäisten säännöksien perusteella johdonmukaisuuden ja tehokkuuden varmistamiseksi. Lisäksi on suunniteltu, että valtuutetut Euroopan syyttäjät voivat toimia kansallisina syyttäjinä, mutta kun ne toimivat Euroopan syyttäjänviraston määräysvallan alaisuudessa, ne ovat täysin riippumattomia kansallisista syyttäjälaitoksista. Euroopan syyttäjänvirastolla on laajat valtuudet määrätä tutkintatoimista, ja sillä on tietyin edellytyksin oikeus saada tietoja toimivaltaisilta kansallisilta viranomaisilta, Eurojustilta ja Europolilta. Sillä on yleisesti samat valtuudet kuin kansallisilla syyttäjillä edellä mainittujen rikkomuksien osalta, ja se voi päättää, mihin osallistuvan jäsenvaltion kansalliseen tuomioistuimeen asia siirretään ratkaistavaksi. 2.2. Tämän ehdotuksen oikeusperusta on SEUT-sopimuksen 86 artiklan 1 kohta, jossa määrätään seuraavaa: Unionin taloudellisia etuja vahingoittavien rikosten torjumiseksi neuvosto voi erityistä lainsäätämisjärjestystä noudattaen annetuilla asetuksilla perustaa Eurojustin pohjalta Euroopan syyttäjänviraston. Neuvosto tekee ratkaisunsa yksimielisesti Euroopan parlamentin hyväksynnän saatuaan. 2.3. Ehdotuksen tärkeimpinä tavoitteina on komission mukaan edistää unionin taloudellisten etujen tuloksellisempaa suojelua ja oikeusalueen kehittämistä sekä lisätä EU:n yritysten ja kansalaisten luottamusta unionin toimielimiin siten, että samalla kunnioitetaan kaikkia EU:n perusoikeuskirjassa vahvistettuja perusoikeuksia luoda yhtenäinen eurooppalainen järjestelmä EU:n taloudellisia etuja vahingoittavien rikoksien tutkintaa ja syytteeseenpanoa varten varmistaa tehokkaammat ja tuloksellisemmat tutkinta- ja syytetoimet EU:n taloudellisia etuja vahingoittavien rikosten torjunnassa lisätä syytetoimien ja sen myötä myös tuomioiden määrää sekä vilpillisesti hankittujen unionin varojen takaisinperintää varmistaa EU:n toimijoiden ja jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten välinen tiivis yhteistyö ja tehokas tiedonvaihto tehostaa EU:n taloudellisiin etuihin vaikuttavien rikosten ennaltaehkäisyä. CM\1009386.doc 5/8 PE523.037v01-00
3. Yhdenmukaisuus toissijaisuusperiaatteeseen nähden Ulkoasioiden ja Eurooppa-asioiden valiokunta totesi tätä lainsäädäntöä tarkasteltuaan, että kyseiset ehdotukset eivät ole toissijaisuusperiaatteen mukaisia. Valiokunta päätti erityisesti, että EU:n tason toimien tarpeellisuudelle ei ole riittävästi perusteita ja että niillä rikotaan toissijaisuusperiaatetta. Se katsoi lisäksi, että unionin lainsäädäntötoimien soveltamisala ylittää sen, mikä on tarpeen tavoitteiden saavuttamiseksi, ja että tämä on vastoin suhteellisuusperiaatetta. 4. Syyt 4.1. Ulkoasioiden ja Eurooppa-asioiden valiokunta epäilee, onko kyseinen elin suunnitellussa muodossaan ja suunnitelluilla valtuuksillaan asianmukaisin vaihtoehto ongelman ratkaisemiseksi siten, että toissijaisuusperiaatetta kunnioitetaan. 4.2. Komission vaikutustenarviointiin 1 sisältyy seitsemän eri skenaariota EU:n ongelmiin vastaamiseksi. Komissio piti parhaimpana vaihtoehtoa 4C, eli ehdotusta nykyisessä muodossaan. Komissio toteaa kuitenkin vaikutustenarvioinnin kustannus-hyötyanalyysia koskevassa liitteessä 4, että analyysin keskeiset osat perustuvat oletuksiin tai skenaarioihin, koska se myöntää muun muassa, että saatavilla olevat tiedot ovat hyvin puutteelliset ja että tästä syystä niihin voi sisältyä puolueellisia näkökohtia. On myös mainittava, että esitetyt vaihtoehdot ovat pitkälti tulkinnanvaraisia. Lisäksi on todettu, että päätöstä Euroopan syyttäjänviraston sijainnista ei ole vielä tehty, joten konkreettisia hallinnon integrointitoimia ja niihin liittyviä kustannuksia ja hyötyjä ei ole ollut mahdollista arvioida. Tämä edellyttäisi komission mukaan syvällisempää analyysia. Komissio esittää samassa yhteydessä, että sen kustannus-hyötyanalyysi on sen rajoilla, mikä voi olla tällaisen analyysin osalta mahdollista 2. 4.3. Se toteaa myös, että jäsenvaltioiden oikeusjärjestelmän tehokkuudesta tarvitaan täydentäviä perusteellisia tutkimuksia, koska tämänhetkisessä arvioinnissa huomioon otetut tiedot ovat rajalliset 3. Se toteaa kuitenkin saman kohdan loppupuolella, että syytetoimet voidaan toteuttaa tehokkaammin kyseisellä toimenpiteellä. 1 SWD(2013)0274. 2 ÅThis CBA is very much pushing the limits of what is possible within a CB.... 3 Ks. tässä yhteydessä vaikutustenarvioinnin s. 16 17, asiakirja SWD(2013)0274. PE523.037v01-00 6/8 CM\1009386.doc
4.4. Kun edellä esitetty otetaan huomioon, ulkoasioiden ja Eurooppa-asioiden valiokunta ei katso, että EU:n tason lainsäädäntötoimia tukevat asianmukaiset laadulliset ja määrälliset perusteet tai yksityiskohtaiset tiedot, joita edellytetään SEUT-sopimukseen liitetyssä pöytäkirjassa N:o 2 olevassa 5 artiklassa. Komissio ei ole toisin sanoen perustellut riittävästi ehdotetun vaihtoehdon tarpeellisuutta erityisesti, kun otetaan huomioon sen nykyinen muoto. Koska EU:n tason sääntely on täysin ristiriidassa sen periaatteen kanssa, että päätökset olisi tehtävä mahdollisimman lähellä kansalaisia, tällaisen toiminnan tukena on oltava hyväksyttävät ja vakuuttavat todisteet. Ne eivät saa perustua oletuksiin tai analyyseihin, joissa on merkittävä virhemarginaali. 4.5. Ongelmaan, jota komissio pyrkii sääntelemään tässä lainsäädäntöehdotuksessa, liittyy selvästi rajatylittävä ulottuvuus. Komissio katsoo kuitenkin, että taloudellisten etujen suojaamista koskevassa direktiivissä puututaan vain osittain petoksiin, jotka vaikuttavat unionin taloudelliseen etuun, koska sillä ei säännellä rikoksiin liittyviä tutkinta- ja syytetoimia. Lisäksi se katsoo, että voimassa olevien ennaltaehkäisevien säännöksien vahvistamisella ei vastata tehokkaasti ongelmaan. Komission pitäisi kuitenkin odottaa direktiivin voimaantuloa, jotta se voi arvioida sen tehokkuuden ennen kuin se esittää lainsäädäntötoimeksi asetusta, mikä on tiukin ja vähiten joustava säädöstyyppi. Tässä yhteydessä on muistutettava, että suhteellisuusperiaatteen mukaisesti säädösmuotona olisi suosittava direktiiviä asetuksen kustannuksella aina, kun tämä on mahdollista. Esillä olevassa tapauksessa on kuitenkin ehdotettu ilman minkäänlaisia yksityiskohtaisia perusteluja asetusta, jonka perusteella Euroopan syyttäjänvirastolla on yksinomainen toimivalta tutkia tiettyjä rikoksia ja nostaa niistä syyte. Lukuisilla säännöksillä vaikutetaan siten hyvin suuressa määrin jäsenvaltioiden järjestelmään ja siten rajoitetaan niiden sääntelytoimia 1. Koska komission lainsäädäntöehdotuksen valintaa ei tueta riittävillä todisteilla, katsotaan, että sen sääntelytoimet nykyisessä muodossaan eivät ole ehdottoman välttämättömiä EU:n asettamien tavoittamien saavuttamiseksi. 4.6. Ulkoasioiden ja Eurooppa-asioiden valiokunta on lisäksi pannut merkille, että vaihtoehtoja EU:n toiminnalle ja olemassa olevien järjestelyiden tehokkuuden vahvistamiselle, jotta ehdotuksen tavoitteet saavutetaan, ei ole tarkasteltu asiaankuuluvissa komission asiakirjoissa yhtä laajasti ja perusteellisesti kuin etusijalla olevaa vaihtoehtoa. 1 Ohjeellinen viittaus 26 artiklaan (tutkintatoimet) ja 30 artiklaan (todisteiden hyväksyttävyys). CM\1009386.doc 7/8 PE523.037v01-00
Tämä, yhdessä sen seikan kanssa, että komissio ei ole edes odottanut taloudellisten etujen suojaamista koskevan direktiivin arvioinnin tuloksia ennen asiaan vastaamista, on perustana valiokunnan päätelmälle siitä, että vaihtoehtoisten toimintatapojen tarkastelu ei ole ollut tarpeeksi perusteellinen. 4.7. Lisäksi, koska asetusehdotukseen sisältyviin tutkintatoimiin 1 kuuluu toimenpiteitä, joita ei ole käytössä kaikissa jäsenvaltioissa, epäiltyjen oikeuksia voidaan joissain tapauksissa rajoittaa yhä enemmän. Siksi komission väite siitä, että ehdotuksessa annetaan riittävät epäiltyjen oikeuksia koskevat takeet, ei pidä välttämättä kaikissa tapauksissa paikkansa ehdotukseen sisältyvistä takeista huolimatta. 4.8. Ulkoasioiden ja Eurooppa-asioiden valiokunta katsoo myös, että asetusehdotuksen 13 artiklalla laajennetaan epäsuorasti ehdotetun lainsäädännön soveltamisalaa, millä rajoitetaan edelleen jäsenvaltioiden sääntelytoimia ja rikotaan toissijaisuus- ja suhteellisperiaatetta. Tässä artiklassa säädetään, että jos 12 artiklassa, jossa viitataan taloudellisten etujen suojaamista koskevaan direktiiviin, tarkoitetut rikokset liittyvät erottamattomasti muihin kuin kyseisessä artiklassa tarkoitettuihin rikoksiin, Euroopan syyttäjänvirasto on toimivaltainen myös näiden muiden rikosten osalta. Päätelmät Kun edellä esitetty otetaan huomioon, ulkoasioiden ja Eurooppa-asioiden valiokunta toteaa, että tämä asetusehdotus on ristiriidassa toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen kanssa ja että edellytyksiä, joilla perustellaan unionin erityisten sääntelytoimien tarvetta ja asetuksen soveltamisalaa, ei täytetä riittävällä tavalla suunniteltujen tavoitteiden saavuttamiseksi. 1 Ehdotetun asetuksen 26 artikla. PE523.037v01-00 8/8 CM\1009386.doc