Harmaa talous vai kasvava talous? Kuntapäättäjät eettisten haasteiden edessä

Harmaa talous vai kasvava talous? Kuntapäättäjät eettisten haasteiden edessä

2 58 % vastaajista oli kohdannut epäeettistä toimintaa omassa organisaatiossaan

Yli puolet kuntapäättäjistä tietoisia epäeettisestä toiminnasta omassa organisaatiossaan yhtiöittämisen lisääntyminen huolettaa Suomalainen kuntasektori on muutoksen äärellä. Sosiaali- ja terveysuudistuksen myötä yhtiöittäminen on tapetilla monessa kunnassa. Kunnallisten toimintojen siirtäminen kunnista niiden omistamiin yhtiöihin luo muutospaineita myös valvontarakenteisiin, jotta yhtiöiden toiminnot saadaan pysymään omistajan kontrollissa. EY halusi selvittää, miten hyvin kunnat ovat tähän haasteeseen varautuneet kartoittamalla kunnallisen sektorin käytäntöjä ja näkemyksiä korruptiosta ja taloudellisista väärinkäytöksistä. EY:n kysely toteutettiin lähettämällä se sähköisesti kuntapäättäjille ympäri Suomen. Kyselyyn vastasi yhteensä 367 kunnan- tai kaupunginhallituksen jäsentä, kunnan- tai kaupungin ylintä virkamiestä ja tarkastuslautakunnan jäsentä. Selvityksen perusteella 58 % vastaajista oli kohdannut epäeettistä toimintaa omassa organisaatiossaan. Kyselyssä epäeettisen toiminnan määriteltiin tarkoittavan esimerkiksi korruptiota, lahjontaa tai suhteiden hyödyntämistä. Pääasiassa vastaajat olivat kohdanneet suhteiden hyväksikäyttöä ja toimivallan väärinkäyttöä. Kyselyyn vastanneilla ei välttämättä ollut tietoa siitä, miten epäeettisen toiminnan luomiin uhkiin oli vastattu heidän organisaatiossaan. Osa vastaajista ei kokenut, että epäeettisen toiminnan torjuminen edes kuuluisi heidän vastuualueeseensa. Selvityksen perusteella sote-uudistus ja yhtiöittämisen kiihtyminen aiheuttavat kuntapäättäjissä erityistä huolta. Tietoisuus siitä, miten kunta ja sen yhtiöt tällä hetkellä järjestävät ohjeet ja kontrollit epäeettistä käyttäytymistä vastaan, näytti olevan heikkoa. Kuntien omat, sisäiset eettiset ohjeet (code of conduct) eivät olleet kovinkaan yleisiä. Monet kuntavaikuttajat tuntuivatkin kaipaavan selkeämpiä ohjeita kohtaamiinsa tilanteisiin sekä selkeitä käytännön toimenpiteitä, jotta ohjeet eivät jäisi pelkästään paperin tasolle. Kunnista ja kuntapäättäjistä täytyykin löytyä halu tarttua aiheeseen ja järjestää kuntien sekä niiden tytäryhtiöiden asiat kuntoon. Markus Nylund Väärinkäytöksiin erikoistuneen tiimin johtaja, EY Jani Alenius Vastuullisuuskysymyksiin erikoistuneen tiimin johtaja, EY Kyselyn toteutus Kysely lähetettiin 2992 kuntasektorin toimijalle ympäri Suomen. Vastausprosentti oli 12 %. Vastaajat olivat kunnan/kaupunginhallituksen jäseniä (59 %), ylimpiä virkamiehiä (19 %) tai valtuuston jäseniä (22 %). Valtuuston osalta vastaajat olivat tarkastuslautakuntien jäseniä. Isoksi organisaatioksi määriteltiin yli 500 henkilön organisaatiot; 62 % vastaajista edusti tällaisia tahoja. 3

Kuntakenttä on aika alkuvaiheessa näissä asioissa. Isoissa organisaatioissa epäeettiseen toimintaan oli törmännyt yli 75 % Perinteisesti Suomea pidetään korruptoitumattomuuden mallimaana. Totuus ei kuitenkaan ole näin yksinkertainen. Korruptiota koskevien tutkimusten tulokset, joissa Suomi on pärjännyt hyvin, ovat vaikuttaneet kuvaan hyvästä tilasta. Viimeisimmässä Transparency Internationalin indeksissä (2016) Suomi on rankattu kolmanneksi vähiten korruptoituneeksi maaksi. Ranking on kuitenkin ollut laskusuunnassa edellisestä tutkimuskerrasta, mikä johtuu esimerkiksi virkarikosepäilyjen 2 kasvusta. Toisin kuin Suomen tämän hetkinen sijoitus antaa ymmärtää, ongelmiakin on. Tutkimukset mittaavat usein havaittua katukorruptiota, ei niinkään rakenteellista korruptiota. Jälkimmäinen on kuitenkin Suomessa, kuten myös muissa kehittyneissä maissa, tyypillisempää. Näin ollen kehittyneiden maiden korruptiotapaukset jäävät tämän kaltaisissa tutkimuksissa 3 usein piiloon. Tutkimusten mukaan keskeisimmät riskialueet ovat rakennusala, julkiset hankinnat ja tarjouskilpailut, yhdyskuntasuunnittelu sekä poliittinen päätöksenteko ja rahoitus. Enemmistö kyselymme vastaajista (58 %) oli tietoinen myös omassa organisaatiossaan esiintyneestä epäeettisestä toiminnasta, joka kyselyssä määriteltiin tarkoittavan esimerkiksi korruptiota, lahjontaa tai suhteiden hyödyntämistä. Isoissa organisaatioissa epäeettiseen toimintaan oli törmännyt yli 75 %. Varsinaiseksi uhaksi epäeettisen toiminnan omassa organisaatiossaan koki 41 % vastaajista. Puolet vastaajista oli täysin samaa mieltä tai samaa mieltä siitä, että epäeettisen toiminnan uhka on todellinen suomalaisella kuntasektorilla sekä kunnan omien yhteistyötahojen tai toimittajien keskuudessa. Epäeettisen toiminnan nähdään siis koskettavan jonkin verran enemmän muita toimijoita kuntasektorilla, tai kuntien sidosryhmiä, kuin omaa organisaatiota. Suuret organisaatiot näkivät tilanteen pessimistisempänä kuin pienet organisaatiot, vaikka molemmissa oli silti havaittavissa sama trendi oman organisaation koettiin olevan paremmin suojassa korruptiolta kuin muiden tahojen. Tarkastuslautakunnan jäsenet näkivät epäeettisen toiminnan uhan muita todennäköisempänä. 1 1 http://www.transparency.org/news/feature/corruption_perceptions_index_2016#table 2 http://yle.fi/uutiset/3-9420593 3 Mm. Peurala, J. & Muttilainen, V. (2015). Korruption riskikohteet 2010-luvun Suomessa. Poliisiammattikorkeakoulun raportteja 115 tai Salminen, A. (2015). Rakenteellinen korruptio: kartoitus riskitekijöistä ja niiden hallinnasta Suomessa. Vaasan yliopiston julkaisuja. Selvityksiä ja raportteja 203. 4

Paikallinen pitkäaikainen toimintakulttuuri sallii mm. suhteiden hyväksikäytön tai jopa tiettyjen, esimerkiksi yritysten, suosimisen painostamalla esim. johtavia virkamiehiä tiettyihin ratkaisuihin. Sidonnaisuuksien salaaminen. Epärehellinen rekrytointi. Epäselvät tarjouskäsittelyt. Yleisimmin mainitut esimerkit epäeettisestä toiminnasta, johon henkilöt olivat törmänneet omassa organisaatiossaan, olivat suhteiden hyväksikäyttö (43 %) ja toimivallan väärinkäyttö (35 %). Varsinaisesta lahjonnasta tiesi vain 3 % vastaajista. Lahjontatapaukset olivat tapahtuneet pääosin isoissa organisaatioissa. Suhteiden hyväksikäyttö oli yhtä yleistä molemmissa. Isoissa organisaatioissa toimivallan väärinkäyttö oli yleisempää. 12 % vastaajista oli sitä mieltä, että yksityiseen sektoriin kuuluvat toimijat antavat vastaajien organisaation edustajille henkilökohtaisia, hyvän käytännön vastaisia etuuksia. Esimerkkeinä tällaisista etuuksista mainittiin muun muassa matkat, ravintolakäynnit sekä pääsyliput erilaisiin tilaisuuksiin. Epäeettinen toiminta, josta vastaajat olivat tietoisia omassa organisaatiossaan: Suhteiden hyväksikäyttö 43 % Lahjonta 3 % Toimivallan väärinkäyttö 35 % Muu toiminta 10 % En ole tietoinen 40 % En osaa sanoa 2 % 5

Säännöt ja ohjeet ovat edelleen varsin epämääräisiä. Kyselyn perusteella kunnissa ei välttämättä ole ohjeistusta siitä, mitä saa ja mitä ei saa tehdä - mikä on hyväksyttävää ja mikä ei. Kolme neljäsosaa vastaajista ei ollut tietoinen siitä, oliko heidän organisaatiossaan eettisiä toimintaohjeita (code of conduct). Suuremmissa kunnissa tällainen ohjeistus oli hieman yleisempi (28 %) kuin pienissä (17 %). Vastauksissa raja suhteiden hyväksikäytön ja verkostoitumisen välillä koettiin häilyvänä, kuten myös epäeettisen toiminnan ja normaalin vieraanvaraisuuden ja huomioonottamisen välillä. Riippumattomuuden suhteen vastauksissa vedottiin laissa annettuihin ohjeistuksiin, mikä on sinänsä hyvä kiintopiste. Osa vastaajista tunnisti tärkeäksi myös lain hengen noudattamisen - päätöksenteon tulee myös näyttää riippumattomalta. Yhteisen ohjeistuksen puuttumisen vaarana on, että vastuu oikein toimimisesta jää helposti yksilölle itselleen. Lisäohjeistus edellyttäisi arvokeskustelua kunnan- tai kaupunginhallituksen ja -valtuuston välillä, tietoisuutta potentiaalisista uhkatekijöistä sekä luonnollisesti virkamiesten ja luottamustehtävissä toimivien henkilöiden kouluttamista. Vastaajista viidesosa oli sitä mieltä, että heidän organisaationsa toimijoilla tietoisuus uhkista, jotka liittyvät epäeettiseen toimitaan, ei ole hyvällä tasolla. Niistä organisaatioista, joissa ylipäätään on eettiset toimintaohjeet, vain puolessa järjestetään ohjeisiin liittyvää koulutusta henkilökunnalle tai luottamustehtävissä oleville. Neljä viidesosaa kaikista vastaajista ei itse ollut osallistunut koulutukseen epäeettisen toiminnan torjumisesta. 6

Tämä ei ole hyvä tilanne, päättäjät tarvitsevat ehdottomasti koulutusta. Sidonnaisuuksia ei tiedosteta ja me olemme liian hienotunteisia edes kysymään niistä. Tietämys siitä, millä käytännön toimenpiteillä pyritään vähentämään epäeettisen toiminnan uhkia, vaikuttaisi olevan kunnissa heikolla tasolla. Vaikka suuri osa vastaajista (43 %) oli kohdannut omassa organisaatiossaan suhteiden hyväksikäyttöä, 24 % mukaan heidän organisaatiossaan sidonnaisuuksia ei seurata. Lähtökohtaisesti eturistiriitojen tarkastaminen perustui henkilön omaan ilmoitukseen (59 %), ja lähestulkoon kolmasosa (27 %) vastaajista ei tiennyt, miten eturistiriitoja käytännössä tarkastetaan. Omaan ilmoitukseen luottaminen antaa mahdollisuuden pimittää sidonnaisuuksia. Data-analytiikkaa käytetään vastaajien organisaatioissa vähän (alle 10 %) sidonnaisuuksien, maksatusten ja ostojen asianmukaisuuden varmistamiseen. Data-analytiikan käyttö on yleistymässä yksityisellä sektorilla paitsi maailmalla, myös Suomessa. Vastaajista 41 % ei ollut tietoisia siitä, miten heidän organisaatioissaan selvitetään toimittajien/yhteistyökumppaneiden taustoja tai he eivät tienneet, onko taustojen selvittämiseksi tehty toimenpiteitä. Taustojen laajempi selvittäminen olisi kuitenkin helppo ja hyvä tapa tunnistaa sekä ehkäistä epäeettiseen toimintaan liittyviä riskejä. Vaikka 58 % vastaajista oli havainnut organisaatiossaan epäeettistä toimintaa, 73 % vastaajista ei ollut tietoisia organisaationsa ohjeista tällaisissa tilanteissa toimimiselle tai ohjeita ei ylipäätään ollut. Kolmasosan mukaan mahdollisista havainnoista tai epäilyistä ilmoitetaan organisaatiossa lähiesimiehelle. Pääasiallinen ilmoitustapa oli kertominen henkilökohtaisesti (23 %). 73 % mukaan organisaatiossa pitäisi olla käytössä virallinen ilmiantokanava epäeettisen toiminnan havaintojen ilmoittamiseen. Tarkastuslautakunnan jäsenet suhtautuivat positiivisemmin virallisen ilmiantokanavan kehittämiseen (82 % vs. muiden vastaajien 70 %). Kokemuksemme mukaan whistleblowing eli ilmiantokanavien käyttö on ilmiönä yleistymässä yksityisellä sektorilla, mutta suomalaisissa kunnissa ei tyypillisesti ole erillistä, määriteltyä tahoa, jolle havainnoistaan voisi ilmoittaa. Suomi onkin saanut osakseen kansainvälistä painetta ilmiantokanavien käytön yleistymiseksi ja ilmiantajien suojelua koskevan lainsäädännön lisäämiseksi. 76 % vastaajista ei ollut tietoinen siitä, oliko heidän organisaatiossaan eettisiä toimintaohjeita (code of conduct) 24 % ilmoitti, ettei sidonnaisuuksia seurata heidän organisaatioissaan 59 % organisaatioita eturistiriitojen tarkastaminen perustuu henkilön omaan ilmoitukseen 27 % ei tiennyt, miten eturistiriitoja käytännössä tarkastetaan 73 % mukaan heidän organisaatiossaan ei ole ohjeistusta, miten toimia kun havaitaan epäeettistä toimintaa tai he eivät ole ohjeista tietoisia 7

Näen ison riskin siinä, että koko sosiaali- ja terveydenhuoltoala sekä monet muut julkisen sektorin osat yhtiöitettäisiin tai yksityistettäisiin. Se avaa ovia hyvä veli -systeemin hyväksikäytölle, mikä ei ole terveellistä. Kuntakonsernin tytäryhtiöiden toimintaan ei pääse puuttumaan riittävästi. Sote-uudistuksen myötä yhtiöittäminen ja ohjaustarpeen kasvu on noussut tapetille kunnissa, ja aikataulu hankkeille on tiukka. Sote-yhtiöiden pitää mahdollisesti olla toimintavalmiudessa jo vuoden 2019 alusta alkaen. Vain neljäsosa vastaajista kuitenkin tietää, miten kuntien omistamat tytäryhtiöt ovat järjestäneet väärinkäytösten ja korruptioriskien hallinnan, ja vain viidesosan mukaan tytäryhtiöt raportoivat hallintatoimenpiteistä kunnalle. Tarkastuslautakunnan jäsenistä 79 % ei tiennyt, miten näiden riskien hallinta on kuntien tytäryhtiöissä järjestetty. Muissa vastaajaryhmissä vastausprosentti oli 60 %. Yhtiöittämisen nopea tahti voi aiheuttaa lisähaasteita. Mielenkiintoista oli havaita, että hiukan alle 10 % vastaajista oli sitä mieltä, etteivät kuntien omistamien tytäryhtiöiden asiat tältä osin 1/4 tietää, miten tytäryhtiöt ovat järjestäneet väärinkäytösten ja korruptioriskien hallinnan 1/5 mukaan tytäryhtiöt raportoivat hallintatoimenpiteistä kunnalle 1/10 vastasi, ettei tytäryhtiöiden väärinkäytösriskien hallinta kuulu heille 8

kuuluneet heille heidän toimenkuvansa takia. Konsernivalvonnan pitäisi kuitenkin olla relevantti asia kuntapäättäjien kannalta. Yksityisellä puolella asia nähdään eri tavalla: emoyhtiön hallitukselle kuuluu koko konsernin osalta ohjaukseen liittyvät kysymykset ja haasteet. Yhtiöittämisen myötä myös kunnat joutuvat pohtimaan konserniohjausta yhä enemmän. 56 % vastaajista oli sitä mieltä, että ensisijainen vastuu epäeettisen toiminnan torjumisesta ja siihen liittyvien kontrollien järjestämisestä kuuluisi ensisijaisesti kunnan ylimmälle johdolle. Sisäiselle tarkastukselle vastuun sälytti 19 % ja tilintarkastajalle 4 %. Vaikka tone at the top onkin tärkeä yhteisön yleisen eettisen ilmapiirin kannalta, toimintayksiköiden itsensä pitäisi kuitenkin olla myös mukana operatiivisten kontrollien luomisessa. Myös tilintarkastajan ja sisäisen tarkastuksen varsinaiset roolit ja tehtävänkuvat on otettava huomioon - tyypillisesti heille ei kuulu väärinkäytösten havaitseminen vaan kontrollien toimivuuden tarkastus. Kuntapäättäjät näyttäisivät suhtautuvan positiivisesti aiempaa avoimempaan tiedotuslinjaan. Lähes kaikki vastaajista (95 %) olivat sitä mieltä, että kuntien pitäisi tilastoida ja raportoida avoimemmin todetuista eettisten ohjeiden vastaisista tapauksista, joko sisäisesti tai ulkoisesti. 95 % vastasi, että kuntien pitäisi olla avoimempia todetuista eettisten ohjeiden vastaisista tapauksista Ota yhteyttä Markus Nylund Executive Director, Fraud Investigation & Dispute Services markus.nylund@fi.ey.com +358 40 532 2098 Jani Alenius Senior Manager, Climate Change & Sustainability Services jani.alenius@fi.ey.com +358 50 5982750 9

EY Assurance Tax Transactions Advisory About EY EY is a global leader in assurance, tax, transaction and advisory services. The insights and quality services we deliver help build trust and confidence in the capital markets and in economies the world over. We develop outstanding leaders who team to deliver on our promises to all of our stakeholders. In so doing, we play a critical role in building a better working world for our people, for our clients and for our communities. EY refers to the global organization, and may refer to one or more, of the member firms of Ernst & Young Global Limited, each of which is a separate legal entity. Ernst & Young Global Limited, a UK company limited by guarantee, does not provide services to clients. For more information about our organization, please visit ey.com. 2017 Ernst & Young Oy. All Rights Reserved. ey.com/fi B17007fi