Ehdotus ammattikorkeakoulujen rahoitusmalliksi vuodesta 2014 alkaen

Transkriptio

1 Ehdotus ammattikorkeakoulujen rahoitusmalliksi vuodesta 2014 alkaen 1

2 2 Sisällys 1. Johdanto Muuttuva toimintaympäristö Osaaminen ja asiantuntemus työelämässä Alueiden kehittäminen globaalissa taloudessa Demografinen kehitys ja yhteiskunnan sekä elinkeinorakenteen muutos Kuntarakenteen uudistuminen Valtion strategiset linjaukset ja julkinen talous reunaehtojen asettajana Lähtökohdat mallin rakentamiselle Ammattikorkeakoulujen ohjaus ja rahoitus Poliittiset linjaukset ammattikorkeakoulujen kehittämiselle Kansainvälinen katsaus korkeakoulujen rahoitukseen Yliopistojen rahoitusmallin uudistaminen Johtopäätökset Ehdotukset rahoitusmallin kehittämiseksi Ehdotus rahoitusmalliksi valtionosuusjärjestelmässä Näkemykset rahoitusmallin kehittämiseksi pidemmällä aikavälillä KIRJALLISUUS Liite 1. Rahoitusmallin indikaattorien tietosisältö ja tiedonkeruu Liite 2: Yliopistojen rahoitusmalli vuodesta 2013 alkaen Johdanto Ammattikorkeakoulut ovat merkittävä osa suomalaista koulutus, tutkimus ja innovaatiojärjestelmää. Suomessa on tällä hetkellä 25 opetus ja kulttuuriministeriön toimialaan kuuluvaa ammattikorkeakoulua. Ammattikorkeakoulut ovat kuntien, kuntayhtymien, osakeyhtiöiden tai säätiöiden ylläpitämiä. Osakeyhtiömuoto on yleistynyt ylläpitomuotona. Lisäksi Ahvenanmaalla toimii Högskolan på Åland ja sisäasiainministeriön alaisuudessa Poliisiammattikorkeakoulu. Ammattikorkeakoulujen lakisääteisenä tehtävänä on antaa työelämän ja sen kehittämisen vaatimuksiin sekä tutkimukseen, taiteellisiin, ja sivistyksellisiin lähtökohtiin perustuvaa korkeakouluopetusta ammatillisiin asiantuntijatehtäviin, tukea yksilön ammatillista kasvua ja harjoittaa aluekehitystä tukevaa ja alueen elinkeinorakenteen huomioon ottavaa soveltavaa tutkimus ja kehitystyötä sekä taiteellista toimintaa. Tehtäviään hoitaessaan ammattikorkeakoulujen tulee edistää elinikäistä oppimista. Ammattikorkeakoulut antavat ja kehittävät aikuiskoulutusta työelämäosaamisen ylläpitämiseksi ja vahvistamiseksi. Ammattikorkeakoulut ovat luonteeltaan pääosin monialaisia ja alueellisia korkeakouluja, joiden toiminnassa korostuu yhteys työelämään ja alueelliseen kehittämiseen. Ammattikorkeakouluissa edustettuina olevat koulutusalat ovat humanistinen ja kasvatusala; kulttuuriala; yhteiskuntatieteiden, liiketalouden ja hallinnon ala; luonnontieteiden ala; tekniikan ja liikenteen ala; luonnonvara ja ympäristöala; sosiaali, terveys ja liikunta ala; sekä matkailu, ravitsemis ja talousala. Ammattikorkeakouluissa suoritettavat tutkinnot ovat ammatillispainotteisia korkeakoulututkintoja. Ammattikorkeakoulujen toiminnan painopiste on korkeatasoisessa työelämälähtöisessä opetuksessa sekä erityisesti pientä ja keskisuurta yritystoimintaa ja palvelusektoria tukevassa soveltavassa tutkimus ja kehitystyössä. Korkeakoulusektoreiden työnjaossa alueellisiin työvoimatarpeisiin vastaaminen on erityisesti ammattikorkeakoulujen vastuulla. Ammattikorkeakoululain mukaan ammattikorkeakoulun tulee tehtäviään

3 3 suorittaessaan olla erityisesti omalla alueellaan yhteistyössä elinkeino ja muun työelämän sekä suomalaisten ja ulkomaisten korkeakoulujen samoin kuin muiden oppilaitosten kanssa. Ammattikorkeakouluissa oli vuonna 2011 opiskelijoita yhteensä noin , joista amk tutkintoon johtavassa nuorten koulutuksessa noin , amk tutkintoon johtavassa aikuiskoulutuksessa noin , ylempään amk tutkintoon johtavassa koulutuksessa noin 7 300, opettajankoulutuksessa noin sekä erikoistumisopinnoissa noin opiskelijaa. Vuoden 2011 valtion talousarvioesityksessä kuntien rahoitusosuus ammattikorkeakoulujen toimintaan on 512,3 ja valtion 409,2 miljoonaa euroa. Ammattikorkeakoulut rakennettiin 1990 luvun kestäneen uudistusprosessin aikana. Korkeakoulutuksen kasvu haluttiin suunnata perinteisten yliopistojen sijaan uusiin ammattikorkeakouluihin. Ammattikorkeakoulujen perustana olivat aiemmin opistoasteen ja ammatillisen korkea asteen koulutusta antaneet oppilaitokset, joista kehitettiin ammattikorkeakouluja koulutuksen tasoa nostamalla. Uudistuksessa yhdistettiin ja sulautettiin useita aikaisempia oppilaitoksia tai niiden osia monialaisiksi korkeakouluiksi. Kaikki ammattikorkeakoulut ovat toimineet vakinaisina elokuusta 2000 alkaen. Tavoitteena oli nostaa koulutuksen tasoa ja parantaa laatua ja luoda näin uusi käytäntösuuntautunut korkeakoulutuksen tyyppi osaksi suomalaista korkeakoulujärjestelmää. Uudistuksella pyrittiin parantamaan myös koulutuksen kansainvälistä rinnastettavuutta ja muutoinkin lisäämään kansainvälistä yhteistyötä. Tavoitteena oli myös vahvistaa alueellista kehitystä ja ammattikorkeakoulujen yhteistyötä pienten ja keskisuurten yritysten sekä hyvinvointipalvelujen tuottajien kanssa. Muodostamalla vahvoja, monialaisia yksiköitä pyrittiin aikaansaamaan uusia koulutusohjelmia, jotka palvelevat muuttuvan työelämän tarpeita. Ammattikorkeakouluverkon kehitys nykyiseen muotoonsa on tapahtunut ammattikorkeakoulujärjestelmän kehittyessä vaiheittain. Prosessin kehitystä ovat säädelleet niin valtakunnalliset kuin paikallisetkin tekijät. Verkko on näin muodostunut monien sidosryhmien vaikutuksesta. Ensi vaiheessa yhtenä kokeilulupien myöntämiskriteerinä oli se, ettei kokeiluluvan hakijan toimintapaikkakunnalla sijainnut yliopistoa. Tällä hetkellä maamme ammattikorkeakoulut toimivat yli 60 paikkakunnalla. Ammattikorkeakoulujen keskeisiksi kehittämishaasteiksi on tunnistettu hajanainen ja sirpaloitunut verkosto, koulutuksen ylitarjonta eräillä aloilla, pitkittyvät koulutusajat sekä kasvavat keskeyttämisasteet. Järjestelmän kustannustehokkuus on asiantuntija arvioiden perusteella heikko. Syynä pidetään erityisesti kustannuspohjaista rahoitusjärjestelmää, joka kannustaa heikosti tehokkuuden lisäämiseen. Koulutus ja tutkimusjärjestelmämme yleisiksi ongelmiksi on kansainvälisissä ja kansallisissa arvioinneissa nostettu muun muassa kansainvälistymisen vähäisyys, myöhäinen opintojen aloittaminen, opintojen heikko läpäisy ja pitkät opintoajat, ammattikorkeakoulujen tk toiminnan epäselväksi koettu asemoituminen innovaatiojärjestelmässä sekä tutkimusinfrastruktuurin taso. Laadullisen kehityksen esteenä on nähty liian pienet yksiköt, korkeakouluyhteisön muodostaman innovatiivisen toimintaympäristön puuttuminen ja vähäiset kannusteet riskinottoon. Korkeakoululaitoksen hajanaisuutta ja vähäistä erikoistumista sekä erilaistumista on pidetty esteenä laadun parantamiselle.

4 4 Jyrki Kataisen I hallitusohjelman mukaan korkeakoulutuksen rahoitusta uudistetaan tukemaan nykyistä paremmin koulutuksen tavoitteita, kuten koulutuksen läpäisyn parantamista, nopeampaa siirtymistä työelämään ja hallinnon tehostamista sekä opetuksen ja tutkimuksen laadun parantamista, kansainvälistymistä ja korkeakoulujen profiloitumista vahvuusaloilleen. Valtioneuvoston hyväksymässä koulutuksen ja tutkimuksen kehittämissuunnitelmassa vuosille tavoitteeksi on asetettu, että korkeakoulutuksen rahoitusmallit muodostavat johdonmukaisen kokonaisuuden, jossa huomioidaan korkeakoulusektorien erityispiirteet. Korkeakoulujen rahoitusmalleja kehitetään siten, että ne kannustavat yhteistyöhön ja työnjakoon. Ammattikorkeakoulujen rahoitusmallin uudistaminen toteutetaan kehittämissuunnitelman mukaisesti vuoden 2014 alusta. Rahoitusmallin uudistaminen on osa ammattikorkeakoulu uudistusta, jolla vauhditetaan ammattikorkeakoulujen rakenteiden kehittymistä sekä toiminnan laadun ja vaikuttavuuden parantamista. Uudistuksessa ammattikorkeakoulujen yhteyttä alueensa kehittämiseen ja työelämään tiivistetään ja yleisen johtamisen edellytyksiä vahvistetaan. Kehittämissuunnitelman mukaan opetus ja kulttuuritoimen rahoitusta koskeva lainsäädäntö muutetaan ammattikorkeakoulujen osalta niin, että rahoituksen määräytymisperusteissa ja rahoituskriteereissä otetaan huomioon ammattikorkeakoulujen koko lakisääteinen toiminta laatua, vaikuttavuutta ja tehokkuutta korostaen. Korkeakoulukohtainen rahoitus määräytyy pääasiassa suoritettujen tutkintojen ja opintoprosessien laadun ja tehokkuuden sekä työllistymisen perusteella. Ammattikorkeakoulujen rahoituksen siirto kunnilta valtiolle ja oikeushenkilöaseman muuttamisen toteutus arvioidaan valtionosuusjärjestelmän kokonaisuudistuksen aikataulussa.

5 5 2. Muuttuva toimintaympäristö Korkeakouluilla on tärkeä tehtävä toimintaympäristön muutoksiin ja aikakautemme suuriin haasteisiin vastaamisessa. Kansainvälinen yhteistyö ja kilpailu ovat lisääntyneet ja saaneet uusia muotoja yhteiskuntien avautuessa, keskinäisen riippuvuuden lisääntyessä ja välimatkojen lyhentyessä infrastruktuurien kehittymisen myötä. Globalisaation eteneminen on luonut uusia mekanismeja talouden, koulutuksen, tieteen ja teknologian kehitykselle sekä edistänyt maiden, alueiden ja yhteisöjen rajat ylittävää vuorovaikutusta. Arvoketjujen hajautuminen muuttaa käsitystämme tiedontuotannosta ja uudistaa tuotantorakenteita asettaen uusia tarpeita osaamiselle ja sen uusintamiselle. Tietotekniikka mahdollistaa osaltaan ajasta ja paikasta riippumattoman toiminnan. Nämä muutokset heijastuvat myös maiden keskinäisiin suhteisiin. Merkittävin muutos on ollut Aasiavetoinen kasvu, erityisesti Kiinan nousu merkittäväksi globaalitalouden vaikuttajaksi. Myös Brasilia, Venäjä ja Intia sekä muut nousevat taloudet Aasiassa, Etelä Amerikassa ja Afrikassa ovat kasvattaneet 2000 luvulla poliittista ja taloudellista merkitystään. Nousevien talouksien merkitys on kasvanut huomattavasti myös korkeakoulutuksessa ja tutkimuksessa. Demografinen kehitys, julkisen talouden velkaantuminen, ympäristöhaasteet ja kansainvälinen kilpailu muuttavat koko toimintaympäristöä ja korkeakoulu ja tiedekentän toiminnan edellytyksiä myös Suomessa. Globalisoituneessa maailmassa muutokset tapahtuvat nopeasti, voivat olla eri maissa erisuuntaisia ja niiden heijastusvaikutukset ovat usein maailmanlaajuisia. Alueellisten työmarkkinoiden kehitystä koskevan tutkimuksen mukaan meneillään on rakennemuutos, jossa palvelutyöpaikkojen määrä kasvaa ja alkutuotannon ja jalostuksen työpaikkojen määrä vähenee. Työpaikkojen keskittyminen noin kymmeneen seutukuntaan jatkuu ja näiden seutukuntien osuus maan työpaikoista kasvaa. Työpaikkarakenteessa tapahtuvan laadullisen muutoksen myötä vain korkeaa koulutusta edellyttävien työpaikkojen määrä kasvaa. Lähes kaikkia alueita uhkaa työvoimapula kuluvalla vuosikymmenellä. Ennakointitiedosta tulee yhä tärkeämpää pyrittäessä vastaamaan muuttuvaan ympäristöön, työn ja työnjaon muutoksiin ja esimerkiksi vihreän talouden haasteeseen. Innovaatioiden, tutkimustiedon ja osaamisen merkitys korostuvat silloin entisestään. 2.1 Osaaminen ja asiantuntemus työelämässä Ammattikorkeakoulujen tehtävänä on antaa työelämän ja sen kehittämisen vaatimuksiin sekä tutkimukseen ja taiteellisiin lähtökohtiin perustuvaa korkeakouluopetusta ammatillisiin asiantuntijatehtäviin. Niissä suoritettavat tutkinnot ovat ammatillispainotteisia korkeakoulututkintoja. Ammatillispainotteisuuden kannalta on oleellista, että ammattikorkeakoulutukseen hakeutuu riittävä määrä opiskelijoita myös ammatillisen väylän kautta. Ammattikorkeakoulut ovat luonteeltaan pääosin monialaisia ja alueellisia korkeakouluja, joiden toiminnassa korostuu yhteys työelämään ja alueelliseen kehittämiseen. Ammattikorkeakoulujen keskeisenä tehtävänä on tuottaa ammattitaitoista

6 6 asiantuntijatyövoimaa työmarkkinoille kouluttamalla osaajia yrityksille ja julkisille organisaatioille. Erityisesti alueiden pienten ja keskisuurten yritysten toiminnan näkökulmasta on eduksi, että ammattikorkeakoulujen osaamisalueet kytkeytyvät niiden toimintaan. Tärkeänä asiantuntijuutta määrittävänä ominaisuutena pidetään tutkijoiden mukaan (Lehtinen & Palonen) kykyä hallita nopeasti muuttuvia tilanteita ja joustavasti liikkua eri asiantuntijuuden alueiden välillä. Asiantuntijuus on myös luonteeltaan muuttuvaa. Korkeasti koulutetut työskentelevät tehtävissä, joille on ominaista paitsi sopeutuminen muutokseen, myös muutoksen tuottaminen: uudenlaisten toimintojen, käytäntöjen ja tuotteiden aikaansaaminen. Asiantuntijuus on myös kollektiivien asiantuntijuutta. Asiantuntijaksi kasvetaan osana asiantuntijuuden kulttuuria, sen ongelmanratkaisun ja tiedonmuodostuksen käytäntöjä sekä laajentamalla omia toimintamahdollisuuksia erilaisten verkostojen kautta. Harjoittelun, työssä oppimisen ja erilaisissa ympäristöissä tapahtuvan oppimisen merkitys asiantuntijuuden kehittymiselle on noussut parin viime vuosikymmenen aikana vahvasti esille. Asiantuntijuuden katsotaan olevan kokonaisuus, joka muodostuu toisiinsa kytkeytyvästä teoreettisesta, käytännöllisestä ja sosiokulttuurisesta tiedosta. Se on samanaikaisesti sopeutuvaa ja uutta luovaa, luonteeltaan kollektiivista ja verkostoitunutta ja sen kehittyminen edellyttää osallistumista asiantuntijatyön sosiaalisiin käytäntöihin. Asiantuntijuudelle on ominaista osaamisen jatkuva kehittäminen yhä haasteellisempien tehtävien kautta. Sen korkeatasoinen kehittyminen edellyttää työelämältä ja koulutusjärjestelmältä mekanismeja, jotka tukevat uutta luovaa ja pitkäkestoista harjoittelua. (Lehtinen&Palonen). Perinteisesti jäsentyneessä koulutuksessa on alettu nostaa enenevässä määrin esiin erilaisen informaalin koulutuksen muotoja ja tapoja. Samoin tunnistetaan koulutusorganisaatioiden ja työelämän yhteistyön keskeisyys koulutuksen kehittämisessä. Osaamisen kehittäminen nähdään myös elinikäisenä prosessina, jossa asiantuntijuutta sekä syvennetään että laajennetaan. Suomalaisen yhteiskunnan kehittymisen kannalta yhdeksi avainkysymykseksi nousee se, miten varmistetaan erittäin korkeatasoisen asiantuntijuuden kehittäminen strategisesti tärkeillä aloilla. (Lehtinen&Palonen). Työelämän ja koulutustarpeiden ennakoinnilla pyritään ohjaamaan koulutustarjontaa tulevaisuuden työvoimatarpeisiin vastaamiseksi. Opetus ja kulttuuriministeriön johdolla toiminut koulutustarjonnan ennakoinnin ja mitoittamisen valmisteluryhmä (KT 2016) on ennakoinut koulutuksen määrällisiä tarpeita eri koulutusaloilla ja asteilla. Ennakointi perustuu Valtion taloudellisen tutkimuskeskuksen (VATT) toimialojen arvonlisää ja työllisyyden kehitystä kuvaavaan tavoiteskenaarioon ja Opetushallituksen sen pohjalta ennakoimaan ammattirakenteen tavoitekehitykseen, poistumaan ja aloittajatarpeeseen sekä eri ennakointiselvityksiin ja asiantuntijoiden näkemyksiin. Kysyntäennusteiden mukaan työvoiman tarve kasvaa erityisesti sosiaalipalveluissa, terveydenhoitopalveluissa ja vähittäiskaupassa sekä vahvempaan taloudelliseen kasvuun pohjautuvassa tavoiteskenaariossa koulutus ja tutkimussektorilla. Vastaavasti työvoiman vähentymistä ennakoidaan osalle teollisuussektoreista sekä alkutuotannossa. Ennakoitaessa koulutuksen aloittajamääriä on osalla ammattikorkeakoulujen koulutusaloista havaittavissa merkittäviä muutostarpeita. Kulttuurialalla sekä matkailu, ravitsemis ja talousalan koulutuksessa ammattikorkeakoulujen aloittajatarve on suurimmillaan ennakoitu yli 40 % nykytilaa alhaisemmaksi. Suhteellisesti pienempää aloituspaikkojen vähentämisen tarvetta on tekniikan alalla. Lisäystarvetta on puolestaan sosiaali, terveys ja liikunta alan koulutuksessa.

7 7 2.2 Alueiden kehittäminen globaalissa taloudessa Maailmantalous on epävarmassa tilassa, mikä heikentää tulevaisuudennäkymiä niin kansainvälisessä taloudessa kuin kotimaassakin. Maailman talouskasvu hidastui vuoden 2011 lopulla ja kuluvan alkuvuoden aikana, mutta sen odotetaan kuitenkin kiihtyvän hieman vuonna Talouskasvun painopiste on kehittyvissä maissa. Euromaiden yhteenlasketun BKT:n arvioidaan vähenevän niukasti kuluvana vuonna. Merkittävimmät maailmantalouden kehityksen riskit liittyvät erityisesti erilaisiin kansainvälisiin tekijöihin, kuten euroalueen talous ja rahoituskriiseihin ja odotettua heikompaan yleiseen talouskehitykseen. Lisäksi epävarmuutta aiheuttavat teollisuusmaiden julkisen sektorin velkaantuminen ja talouskasvun epävarmuus, raaka aineiden ja valuuttakurssien hinnan kehitys sekä työttömyyden kasvun uhka. Korkeat alijäämät ja velka asteet osassa EU maista tekevät julkisen sektorin vakautustoimet lähivuosina monissa maissa välttämättömiksi eikä niille pahiten velkaantuneissa maissa käytännössä ole vaihtoehtoja. Verkostoituneessa maailmassa ongelmien välittyminen maasta toiseen on nopeaa ja ongelmat näkyvät nopeasti erityisesti vientivetoisessa taloudessa. Yhtenä merkittävänä haasteena Suomen kehitykselle on demografisen muutoksen myötä vähentyvä työikäinen väestö, mikä heikentää kasvunäkymiä. Talouden kasvuedellytykset ovat eri arvioiden mukaan pääosin kokonaistuottavuuden kasvun varassa. Arvonlisäystä voidaan saada tuottavuuden kasvun ohella uusista innovatiivisista tuotteista ja palveluista. Suomen talous kasvoi ennakkotietojen mukaan 2,9 % vuonna Tilastokeskus arvioi kuluvan vuoden toisen neljänneksen ennakkotietojen perusteella kausitasoitetun bruttokansantuotteen laskeneen 1 % edellisestä vuosineljänneksestä. Työpäiväkorjatun sarjan mukaan BKT oli 0,3 prosenttia alemmalla tasolla edellisvuoden vastaavaan neljännekseen verrattuna. Valtionvarainministeriön suhdanne ennusteen mukaan Suomen talous kasvaa lähiajat hitaasti. Mahdollisen kasvun painopiste on yhä pitkälti kotimaisen kulutuksen varassa. Työttömien määrän arvioidaan kasvavan hieman kuluvana vuonna. Väestörakenteen muutos näkyy erityisesti siinä, että työllisten määrän laskusta huolimatta työllisyysasteen ei odoteta heikkenevän. Suomen kansantalous on yhä tiiviimmin sidoksissa kansainväliseen talouteen, ja suomalaiset yritykset toimivat kilpailuasetelmassa globaaleilla markkinoilla. Näillä markkinoilla kilpailtaessa suorien taloudellisten tekijöiden, kuten verotuksen tason, ohella erittäin merkittäviä kilpailutekijöitä ovat osaava työvoima sekä infrastruktuurin taso. Suomi on panostanut vahvasti osaamiseen, tutkimukseen ja innovaatioihin. Valinnalla on nähty olevan ratkaiseva merkitys Suomen nousussa globalisaatiokehityksen ensimmäisen vaiheen kärkimaiden joukkoon. Korkeakoulujen rooli kansainvälisen kilpailukyvyn ja hyvinvoinnin turvaajana on nähty olennaiseksi. Toisaalta korkeakoulut nähdään keskeisinä myös alueiden kehittymisen kannalta. Kansainvälinen kilpailukyky ja aluekehityksen lähtökohdat kytkeytyvät toisiinsa. Kansainvälisen kilpailukyvyn avulla voidaan edistää suotuisaa aluekehitystä. Toisaalta alueiden elinvoimaisuus luo edellytyksiä kansainväliselle kilpailukyvylle.

8 8 Suomen toteuttama ns. mahdollistava innovaatiopolitiikka tarkoittaa alhaalta ylöspäin nousevaa, toimijoista lähtevää politiikkaa. Korkeakouluilla on tässä politiikassa keskeinen rooli. Lähestymistavassa korostuvat alueiden omista lähtökohdista määritellyt kilpailutekijät. Globalisaatiokehitys voi tulevaisuudessa johtaa tilanteeseen, jossa alueet erilaistuvat erikoistumisen ja työnjaon syvenemisen kautta. Tämä edellyttää alueilta omien vahvuuksien tunnistamista ja siihen pohjautuvaa kehitysstrategiaa. Aluepohjaisessa innovaatiotaloudessa alueiden merkitys, kansallinen yhteistyö ja kansainvälistyminen kytkeytyisivät toisiinsa tiiviisti. Suomen yksi mahdollinen tulevaisuuskuva perustuu näkemykseen, jossa Suomesta oli mahdollista muodostua tunnettu tutkimuksen, tuotekehityksen ja innovaatioperustaisen liiketoiminnan sijaintipaikka. Alueellinen kilpailukyky riippuu monista asioista. Yleisesti alueellisen kilpailukyvyn osatekijöinä pidetään inhimillistä pääomaa, innovatiivisuutta, keskittymistä ja saavutettavuutta. Toisaalta alueen aktiivisilla toimenpiteillä voidaan merkittävästi vaikuttaa kilpailukykyyn. Suomen aluerakenteen kehityskuvissa (mm. Hautamäki) korostuvat innovaatiokeskittymät ja muut eritasoiset keskukset, jotka kaikki pohjautuvat tiedon ja osaamisen tuottamiseen ja hyödyntämiseen. Yleisenä haasteena kehityskuvissa on yhteistyö toimijoiden välillä. Alueellisten osaamiskeskittymien syntyminen ja kehittyminen pohjautuu hyvin pitkälle korkeakoulujen osaamisprofiileihin ja vahvuusaloihin. Alueiden menestymisen mahdollisuudet riippuvat keskeisesti siitä kuinka hyvin alueilla olevaa osaamispotentiaalia pystytään hyödyntämään. Tässä suhteessa ammattikorkeakoulujen rooli ja merkitys osaamisen siirtäjinä on aluetalouksien kehitykselle suuri. Niin ikään alueiden kansainvälisen kilpailukyvyn edistämisessä korostuu osaaminen ja korkeakoulujen rooli. Yhdessä yritysten kanssa ne muodostavat innovaatiojärjestelmän perustan. Suomessa alueiden sitoutuminen korkeakoulu ja innovaatiopolitiikkaan on näkynyt mm. ammattikorkeakoulujärjestelmän kehittämisenä. Maailmanluokan innovaatiokeskittymien muodostumiseksi yliopistojen ja ammattikorkeakoulujen työnjakoa ja yhteistyötä nähdään tarpeelliseksi edelleen kehittää. Pääpiirteissään se tarkoittaa yliopistojen keskittymistä profiilinsa mukaisesti tutkimukseen ja ammattikorkeakoulujen suuntautumista alueelliseen innovaatiotoimintaan. Ammattikorkeakoulut voivat tiedon tuottamisen ja jalostamisen lisäksi toimia yhdistävänä linkkinä tiedon tuottamisen ja sen hyödyntämisen välillä. Niillä on keskeinen tehtävä osaamisen siirtämisessä ja hyödyntämisessä alueilla. Ammattikorkeakoulujen aluevaikuttavuudessa tärkeässä roolissa on käytännönläheinen tutkimus ja kehitystoiminta. Ammattikorkeakouluissa tehtävä tk toiminta on pääosin työelämän tarpeista lähtevää soveltavaa tutkimus ja kehitystyötä, joka kytkeytyy tavallisesti alueen elinkeinorakenteeseen ja sen kehittämiseen. Ammattikorkeakoulujen viime vuosien kehittämiskohteina ovat olleet muun muassa tutkimus ja kehitystyön perusedellytysten vahvistaminen, tk työn ja opetuksen yhteyden vahvistaminen sekä ammattikorkeakoulujen, yliopistojen ja tutkimuslaitosten verkostoitumisen edistäminen. Ammattikorkeakoulujen tk työ on tärkeää opetuksen, opiskelijoiden ja henkilöstön osaamisen, alueen yritysten ja koko työelämän osaamisen ja uudistumisen kannalta. Kehittämistarpeissa korostuvat myös pienten ja keskisuurten yritysten tk työn ja erityisesti palveluinnovaatioiden ja kansainvälistymisvalmiuksien kehittäminen. Ammattikorkeakoulujen tk toiminnan kansainvälisen arvioinnin raportissa (KKA) todetaan, että ammattikorkeakoulujen ja yhteiskunnan välillä ei juurikaan ole systemaattisia kytkentämekanismeja, jotka

9 9 toisivat em. toimijoita lähemmäs toisiaan. Pääsääntöisesti ammattikorkeakoulujen aluevaikuttavuus perustuu ad hoc tyyppiseen yhteistyöhön pk yritysten tai julkisen sektorin kanssa. Arviointipaneeli on tehnyt havaintoja ainoastaan yksittäisistä ammattikorkeakoulujen ja yrityssektorin systemaattisista tiedon yhteistuotannoista tai ammattikorkeakoulun ja alueen toimijoiden yhteisistä innovaatiostrategioista vaikkakin useat ammattikorkeakoulut ottavat osaa alueelliseen innovaatiostrategiatyöhön. Toisaalta kansainvälinen arviointipaneeli toteaa, että rakenteellisten kumppanuuksien ja tk kontaktien rakentamiselle julkissektorin toimijoiden tai yrityskumppaneiden kanssa on hyvin vähän rahoitusinstrumentteja ja insentiivejä. Yksityissektori pitää ammattikorkeakouluja ensisijaisesti osaavan työvoiman kouluttajana, ei niinkään luotettavana tk kumppanina. Toisaalta ammattikorkeakoulujen tk työ on yrityksissä heikosti tunnettua, toisaalta myös ammattikorkeakouluilta näyttäisi puuttuvan näkemys siitä, mikä niiden rooli voisi olla yritystä palvelevassa tk toiminnassa pitemmällä aikavälillä. Ammattikorkeakoulujen tk toiminnan tunnettavuuden ja hyödyntämisen tueksi arvioitsijapaneeli esittää eri toimijoiden yhteensaattamista konkreettisten ongelmien äärelle (esim. innovaatioseteleitä hyödyntäen). Korkeakoulujen tk työtä tulee voida hyödyntää elinkeinorakenteen monipuolistamisessa. Hyötyjä voidaan saada muun muassa uusien kasvualojen, uusien materiaalien ja luonnonvara alan sekä yhteiskunnan palvelurakenteiden kehittymisenä ja kestäväänäkasvuna. 2.3 Demografinen kehitys ja yhteiskunnan sekä elinkeinorakenteen muutos Erityisesti nuorten ja työikäisen väestön ikäluokkakehitys asettaa haasteita osaamispääoman saatavuudelle. Väestön ikääntymisen nopein vaihe ajoittuu 2010 ja 2020 luvuille, jolloin ikääntymiskehitys on Suomessa EU maiden voimakkainta. Yhtenä merkittävänä haasteena Suomen kehitykselle on vähentyvä työikäinen väestö, mikä heikentää kasvunäkymiä. Työikäisen, vuotiaan väestön määrä vähenee vuoteen 2030 mennessä noin hengellä samalla, kun vanhusten määrä ja vanhushuoltosuhde (yli 65 vuotiaat suhteessa työikäisiin) kasvaa 25 prosentista 44 prosenttiin vuoteen 2030 mennessä, mikä kasvattaa työssäkäyvän väestön taakkaa. Suomessa lisäksi väestön ikääntyminen ja suurten ikäluokkien jo alkanut siirtyminen eläkkeelle tapahtuu myös aikaisemmassa vaiheessa kuin useimmissa muissa maissa. Esimerkiksi vuonna 2015 eläkeiän alussa olevan, vuotiaan väestön määrä on jopa 45 % suurempi kuin vuonna 2010, kun vastaavasti EU maissa muutos keskimäärin on noin 20 %.

10 10 Kaavio 2: vuotiaiden keskimääräisen ikäluokan ja vuotiaan väestön määrän kehitys vuoteen 2030 Lähde: Tilastokeskus, väestörakennee ( ) ja väestöennuste ( ) Nuorten, korkeakoulutuksessa aloittavan vuotiaan ikäluokan määrä m lähteee laskuun vuoden jälkeen. Jyrkin lasku tässä nuorten ikäluokassaa ajoittuu 2010 luvun puoliväliin, ja aallonpohjansa nuortenn määrä saavuttaa 2020 luvun alussa. Vuonna 2020 on noin 12 % vähemmän nuoria koulutettavanaa työmarkkinoiden osaamistarpeisiin vastaamassaa verrattuna vuoteen Demografisen muutoksen odotetaan osaltaann pienentävän työttömyyttä ja nostavan työllisyysastetta, joskin talouden epävarmuustekijät ainakin lyhyellä tähtäimellä heikentävät kehitystä. Ikäluokkien osuuksien muutoksen lisäksi väestötasolla työllistymiseen ja alueiden elinvoimaisuuteen vaikuttaa väestön keskittyminen muutamaan kasvukeskukseen. Maahanmuutto ja työvoiman ulkopuolella olevat henkilöt mahdollistavat työn tarjonnan kasvattamisen. Eri toimialojen pitkän tähtäyksen tulevaisuudennäkymien merkittävät erot vaikuttavat huomattavasti niinn tuotantorakenteisiin kuin työvoima ja osaamistarpeisiin. Suomessa erityisesti yli 65 vuotiaiden osuuden kasvun myötä sosiaali ja terveysalalle ennakoidaan tarvittavan huomattava määrä lisää työvoimaa. Pienempiä lisäystarpeita ennakoidaan laskennan oletuksista riippuen olevan o muunn muassa palvelutyössä, koulutuksessa sekä muussa johto ja asiantuntijatyössä. Työvoiman tarpeen ennakoidaan vähenevän esimerkiksi maa ja metsätaloussektorilla, teollisuustyössä ja toimistotyössä. Lisäksi eri alojen työvoiman poistumat työmarkkinoilta, kuten eläköityminen,, vaihtelevatt paljon riippuen kunkin alan työväestön ikärakenteesta. Toimialarakenteen muutoss aiheuttaaa muutospaineita niin työelämää kohti pyrkivienn nuorten koulutuksen kuin k jo työelämässä olevan väestön koulutuksen kehittämiseen. Lisäksi taantumasta seurannut rakennemuutos on aiheuttanutt työvoiman

11 11 kysyntään ja tarjontaan epäsuhtaisuutta, mikä tarkoittaa sitä, että työttömäksi joutuneet eivät välttämättä löydä töitä entisiltä toimialoilta. Väestönmuutos näyttäytyy eri alueilla erilaisena. Monilla alueilla työikäinen väestö on vähentynyt jo usean vuoden ajan ja vanhusväestö kasvanut. Lähivuosina vuoteen 2013 mennessä työikäisen väestön ennustetaan jonkin verran kasvavan lähinnä Uudenmaan alueella. Alueiden toimialarakenne sekä sen kehitys vaihtelevat myös alueellisesti. Muun muassa näistä syistä alueilla on erilaisia tarpeita profiloitumiselle ja painopistevalinnoille. Tulevaisuudenkehitykseen vaikuttavat myös nuorten asenteet koulutusta ja työelämää kohtaan. Esimerkiksi nuorten asenteita tutkivan nuorisobarometrin mukaan suomalaisten nuorten usko kouluttautumiseen ja sen mukanaan tuomiin etuihin on säilynyt korkealla tasolla. Nuorten koulutus ja työasenteet sekä asenneilmasto laajemminkin on merkittävässä roolissa pienentyvien nuorisoikäluokkien tilanteessa vastattaessa tulevaisuuden talous ja muihin haasteisiin. Tämä heijastuu esimerkiksi siinä, kuinka opiskelijoita saadaan koulutukseen eri koulutusasteille ja aloille, miten osaavaa työvoimaa on saatavissa eri aloille sekä ammatteihin tai miten eri asiat, kuten kansainvälistyminen, ympäristöasiat tai suhtautuminen työhön, kiinnostavat nuoria. 2.4 Kuntarakenteen uudistuminen Hallitusohjelman mukaan hallitus toteuttaa koko maan laajuisen kuntauudistuksen, jonka tavoitteena on vahvoihin peruskuntiin pohjautuva elinvoimainen kuntarakenne. Tavoitteena on rakenne, jossa vahvat peruskunnat muodostuvat luonnollisista työssäkäyntialueista ja ovat riittävän suuria pystyäkseen itsenäisesti vastaamaan peruspalveluista. Vahva peruskunta kykenee tulokselliseen elinkeinopolitiikkaan ja kehittämistyöhön sekä voi tehokkaasti vastata yhdyskuntarakenteiden hajautumiskehitykseen. Kuntarakenteen eheytyessä ja vahvistuessa tarve kuntien välisille yhteistoimintarakenteille vähenee, mikä selkeyttää ja yksinkertaistaa hallintoa ja vahvistaa paikallista demokratiaa. Kunta ja palvelurakenteen uudistamisessa otetaan huomioon alueiden erilaisuus, kuten kasvukeskusten erityispiirteet, harva asutus, pitkät etäisyydet, saaristoisuus ja kielelliset olosuhteet. Kansallisen kilpailukyvyn ja kasvupotentiaalin kannalta kunta ja palvelurakenneratkaisujen merkitys korostuu metropolialueella. Hallituksen linjaukset elinvoimaisista kunnista edellyttävät suurta rakennemuutosta. Hallinnon ja aluekehityksen ministeriryhmä linjasi kesäkuussa 2012 kuntarakenteen uudistamista ohjaavat kriteerit. Kunnalla on tarve selvittää kuntaliitosta, jos yksikin kolmesta pääkriteeristä osoittaa selvitystarvetta. Kriteerit ovat palvelu ja väestöpohjakriteeri, työpaikkaomavaraisuus, työssäkäynti ja yhdyskuntarakennekriteeri sekä talouskriteeri. Kunta ei voi jättäytyä selvityksen ulkopuolelle vaikkei yksikään pääkriteeri osoita selvitystarvetta, mikäli alueella ei muutoin ole saavutettu toiminnallista kokonaisuutta. Lisäksi ministeriryhmä linjasi, että Helsingin metropolialueella työpaikkaomavaraisuus, työssäkäynti ja yhdyskuntarakennekriteeriä sovelletaan muusta maasta poikkeavalla tavalla. Kuntauudistuksen toteuttamista on valmisteltu kunnallishallinnon rakennetyöryhmässä. Se on laatinut selvityksen kullekin alueelle tarkoituksenmukaisesta kunta ja palvelurakenteesta. Työryhmän esitykset kuntauudistuksen kriteereistä ovat pohjana hallituksen esitykselle kuntarakennelaista. Rakennelain on tarkoitus tulla voimaan viimeistään

12 12 Kuntarakenneuudistus muodostaa perustan kuntalain kokonaisuudistukselle. Kuntalain on tarkoitus edelleen olla kunnan hallintoa, päätöksentekomenettelyä ja taloutta koskeva yleislaki. Uudistuksella pyritään vähentämään erityislainsäädännön tarvetta. Tavoitteena on uudistaa kuntalaki siten, että siinä otetaan huomioon muun muassa uusista kuntahallinnon rakenteista sekä kuntien muuttuvasta toimintaympäristöstä aiheutuvat muutostarpeet. Tarkoituksena on, että uusi kuntalaki tulisi voimaan vuoden 2015 alussa. Valmistelutyö sovitetaan yhteen eri sektoreilla käynnissä olevien lainsäädäntöhankkeiden kanssa. Kuntalain uudistuksessa tarkastellaan uusien kuntahallinnon rakenteiden ja kuntien muuttuvan toimintaympäristön näkökulmasta erityisesti kunnan talouden sisäistä ohjausta, kuntien johtamisjärjestelmiä, luottamushenkilöiden asemaa, kuntalain ja erityislakien välistä suhdetta, kunnanosahallintoa sekä kuntien ja markkinoiden välistä suhdetta. Kuntalain kokonaisuudistus on tarkoitus valmistella siten, että uusi kuntalaki olisi voimassa samanaikaisesti uuden kuntarakenteen kanssa. Kuntalain kokonaisuudistuksen valmistelun tukena toimii parlamentaarinen seurantaryhmä. Lainvalmistelusta vastaa työvaliokunta. Sen apuna toimii neljä valmistelujaostoa, joita ovat toimielimet ja johtaminen, demokratia, talous sekä kunnat ja markkinat jaosto. Uudistuksen poliittisesta valmistelusta vastaa kuntauudistuksen ohjausryhmä. Kuntien rahoitus ja valtionosuuslaki uudistetaan osana kuntauudistusta. Järjestelmää on tarkoitus yksinkertaistaa ja selkeyttää ja järjestelmän kannustavuutta parantaa. Valtionosuusuudistuksen tavoiteaikatauluna on, että uusi valtionosuusjärjestelmä olisi voimassa vuodesta 2015 lukien. Valtiovarainministeriö on asettanut kesäkuussa 2012 selvitysmiehen valtionosuusjärjestelmän uudistamista varten. Kuntarakenteen ja kuntalainsäädännön uudistamisella on yhtymäkohtia ammattikorkeakouluuudistukseen. Ammattikorkeakouluja ylläpitävät kunnat, kuntayhtymät ja yksityiset yhteisöt. Ammattikorkeakoulutoiminnan järjestämiseen kunnat osallistuvat pääasiassa käyttämällä omistajan valtaa ammattikorkeakoulukuntayhtymissä ja yksityisten ylläpitäjäyhteisöjen hallintoelimissä sekä osallistumalla ammattikorkeakoulujen rahoitukseen. Kuntasektori on halunnut olla mukana ylläpitämässä ja rahoittamassa ammattikorkeakouluja, koska ammattikorkeakoulut ovat alueellisesti tärkeitä toimijoita. Eräillä alueilla ammattikorkeakoulu on myös ainoa korkeakouluopetusta antava oppilaitos. Kuntarakenteen muutoksilla voi olla vaikutusta myös ammattikorkeakoulujen ylläpitäjä ja omistajarakenteisiin. Työryhmän esittämien selvitysalueiden pohjalta muodostava kuntarakenne merkitsisi kuntamäärän olennaista vähentymistä. Manner Suomessa olisi nykyisen 320 kunnan sijaan noin 70 kuntaa. Koulutuksen ja tutkimuksen kehittämissuunnitelmassa vuosille on linjattu, että valtionosuusjärjestelmän kokonaisuudistuksen aikataulussa arvioidaan miten ammattikorkeakoulujen rahoituksen siirto kunnilta valtiolle ja oikeushenkilöaseman muuttaminen toteutetaan. 2.5 Valtion strategiset linjaukset ja julkinen talous reunaehtojen asettajana Suomen julkisen talouden kehitysnäkymiä Maailmantalouden kehitys vaikuttaa suoraan Suomen talouskehityksen näkymiin ja julkisen sektorin rahoituskykyyn. OECD on katsonut Suomen julkisen talouden tilan olevan melko vahva moniin muihin

13 13 OECD maihin verrattuna, mutta useissa eri tahojen tuottamissa raporteissa on kuitenkin huomioitu, että julkisen sektorin ja erityisesti valtiontalouden merkittävänä ongelmana on rahoitusalijäämä ja siitä aiheutuvat haasteet. Keskeistä kilpailukyvyn kannalta on huolehtia tulevaisuussuuntautuneista investoinneista. Korkeakoulutuksella ja tutkimuksella voidaan yhä vahvemmin turvata innovaatiotoiminnan kehityksen pitkäjänteisyys. Suomen vahva julkisen talouden rahoitusasema heikkeni talouskriisin seurauksena. Julkisen talouden alijäämä kuitenkin pieneni selvästi vuonna 2011 kahteen edelliseen vuoteen verrattuna ja on alijäämästä huolimatta yksi EU:n jäsenmaiden vahvimmista. Julkisen talouden alijäämä johtuu erityisesti valtiontalouden alijäämästä, mutta myös kuntatalous on jäämässä alijäämäiseksi keskipitkällä aikavälillä. Julkinen talous on taloudellisesti haastavassa tilanteessa vastaanottamaan tulevaisuuden haasteita. Pitkällä aikavälillä julkisen talouden haasteena on työvoiman vähentymisestä johtuva rahoituspohjan heikentyminen samalla, kun vanhusväestön osuuden kasvu lisää julkisia ikäsidonnaisia menoja, joita alijäämästä johtuen rahoitetaan myös velkarahalla. Vanhusväestön osuuden kasvuun liittyvä kustannuspaine on voimakasta jo kuluvalla vuosikymmenellä ja se ulottuu vuosikymmenien päähän. Tähän vastaaminen pysyy julkisen talouden merkittävimpänä pitkän tähtäimen haasteena. Kaavio 1: Julkiset kokonaistulot ja menot (prosenttia bruttokansantuotteesta) Lähde: Historiatiedot THL:n sosiaalimenotilastosta, tuleva kehitys STM:n SOME malli (Suomen vakausohjelman tarkistus Valtionvarainministeriö, taloudelliset ja talouspoliittiset katsaukset 16a/2011). Menojen luokittelussa voi olla pieniä eroja historiallisen kehityksen ja tulevan kehityksen välillä. Väestörakenteen muutoksen tuomiin haasteisiin vastattaessa tehokkaimmiksi keinoiksi on arvioitu työurien pidentäminen ja julkisten menojen hillitseminen muun muassa palvelujen tuottavuutta parantamalla.

14 14 Pääministeri Jyrki Kataisen hallituksen ohjelmassa tavoitteena on hyvinvointiyhteiskunnan rahoituspohjan vahvistaminen siten, että julkinen talous on kestävällä pohjalla. Pitkän aikavälin kestävyyttä parannetaan ja julkisen sektorin rahoitusasemaa vahvistetaan muun muassa menoja leikkaamalla, veroja korottamalla ja rakenteita uudistamalla. Niin koulutukseen kuin tutkimus ja tuotekehitystoimintaan liittyy myönteisiä talouskasvuvaikutuksia ja odotuksia. Julkisen talouden haasteiden takia poliittisessa päätöksenteossa on lähitulevaisuudessa arvioitava kriittisesti menojen tasoa ja rakennetta ja samalla on arvioitava toimintojen taloudelliset ja yhteiskunnalle tuomat hyödyt sekä kustannustehokkuus. On välttämätöntä huolehtia koulutuksen ja tktoiminnan rahoituksen pitkäjännitteisyydestä, sillä hyödyt realisoituvat pitkällä aikavälillä.

15 15 3. Lähtökohdat mallin rakentamiselle Ammattikorkeakoulu uudistuksen tavoitteena on ammattikorkeakoulu, joka on kansainvälisesti arvostettu, itsenäinen ja vastuullinen osaajien kouluttaja, alueellisen kilpailukyvyn rakentaja, työelämän uudistaja ja innovaatioiden kehittäjä. Uudistusprosessin tavoitteena on luoda lainsäädännölliset puitteet ja toiminnalliset edellytykset tällaiselle ammattikorkeakoululle. 3.1 Ammattikorkeakoulujen ohjaus ja rahoitus Ammattikorkeakoulujen rahoitus osana valtionosuusjärjestelmää Ammattikorkeakoululain 32 :n mukaan ammattikorkeakoulujen ylläpitäjille myönnetään perusrahoitusta ammattikorkeakoulun opiskelijamäärän ja opiskelijaa kohden määrätyn yksikköhinnan perusteella siten kuin opetus ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetussa laissa (1705/2009, jäljempänä rahoituslaki) säädetään. Ammattikorkeakoululain 33 :n mukaan opetus ja kulttuuriministeriö voi myöntää ammattikorkeakoulun ylläpitäjälle hankerahoitusta ammattikorkeakoulun toiminnan kehittämiseen ja tukemiseen valtion talousarvioon otetun määrärahan rajoissa. Opetus ja kulttuuriministeriö voi myös myöntää ammattikorkeakoulun ylläpitäjälle ammattikorkeakoulun tuloksellisen toiminnan perusteella tuloksellisuusrahoitusta valtion talousarvioon otetun määrärahan rajoissa. Lisäksi opetus ja kulttuuriministeriö voi valtion talousarvioon otetun määrärahan rajoissa rahoittaa kaikille ammattikorkeakouluille yhteisiä niiden toimintaa tukevia toimintoja ja hankkeita. Ammattikorkeakoulujen ylläpitäjille maksettava perusrahoitus on osa kuntien valtionosuusjärjestelmää. Nykyinen valtionosuusjärjestelmä on ollut voimassa vuoden 2010 alusta alkaen. Hallinnollisesti Suomen valtionosuusjärjestelmä muodostuu kahdesta osasta: valtiovarainministeriön hallinnoimasta kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta sekä rahoituslain mukaisesta valtionosuusrahoituksesta, jota hallinnoi opetus ja kulttuuriministeriö. Valtionosuudet ovat laskennallisia ja perustuvat asukas tai suoritemäärien lisäksi kunnan palvelutarvetta ja palvelutoiminnan kustannuksia kuvaaviin olosuhdetekijöihin. Rahoituslain mukaisen valtionosuusrahoituksen euromääräisesti merkittävin osa on koulutuksen ylläpitäjille myönnettävä yksikköhintarahoitus lukiokoulutukseen, ammatilliseen koulutukseen ja ammattikorkeakoulutoimintaan. Rahoituslain mukaisista toiminnoista lukiota, ammatillista peruskoulutusta ja ammattikorkeakouluja rahoittavat valtio ja kunta yhdessä. Kunnan omarahoitusosuus opetustoimessa on 58,11 prosenttia, joka käänteisesti osoittaa valtionosuuden määrän, joka on 41,89 prosenttia rahoituksen perusteena käytettävästä euromäärästä. Kuntien itse rahoitettava osuus on asukasta kohden yhtä suuri kaikissa kunnissa. Opetus ja kulttuuritoimen yksikköhintarahoitus määräytyy ammattikorkeakoulussa opiskelijamäärien sekä opiskelijaa kohden määrättyjen yksikköhintojen perusteella. Ammattikorkeakoulusektorilla rahoituksen perustana oleva opiskelijamäärä on ammattikorkeakoululain 8 :n 2 momentissa tarkoitetussa sopimuksessa sovittu opiskelijamäärä.

16 16 Valtioneuvosto säätää vuosittain rahoituslailla rahoitettavien palvelujen keskimääräiset yksikköhinnat, joiden puitteissa opetus ja kulttuuriministeriö määrää yksikköhinnat kutakin koulutuksen järjestäjää varten. Keskimääräisten yksikköhintojen laskennassa otetaan huomioon valtionosuustehtävien laadun ja laajuuden muutokset sekä kustannustason muutos kunnan peruspalvelujen hintaindeksiin perustuen. Voimassa olevan lainsäädännön mukaan ammattikorkeakoulujen yksikköhintaan vaikuttavat eri koulutusaloilla oleva laskennallinen opiskelijamäärä ja ammattikorkeakoulussa kahden vuoden aikana suoritettujen tutkintojen määrä. Opetus ja kulttuuriministeriö voi korottaa yksikköhintaa erityisestä syystä. Viime vuosina tätä korotusta on myönnetty erityisesti yhdistymisiin ja osakeyhtiöittämisestä aiheutuneiden lisäkustannusten korvaamiseen. Lisäksi ruotsinkieliset ammattikorkeakoulut ovat vuodesta 1999 alkaen saaneet yksikköhintaansa viiden prosentin korotuksen, jonka perusteena on laaja koulutustarjonta ja pienet opetusryhmät. Yksikköhinnan korotuksia varten ei ole varattu erillistä rahoitusta, vaan korotuksia vastaava euromäärä vähennetään kaikkien ammattikorkeakoulujen yksikköhintarahoituksesta. Rahoituslailla ei rahoiteta perustamishankkeita, joihin myönnetään rahoitusta toiminnan käytössä olevien tilojen, kaluston ja muun irtaimiston poistojen kautta. Opetus ja kulttuuritoimen kunnan rahoitusosuuteen ei lasketa mukaan ammatillisen opettajankoulutuksen opiskelijoita eikä koulutuksen kustannuksia. Rahoitusosuutta laskettaessa ei myöskään oteta mukaan opiskelijoita, joilla ei ole kotikuntalaissa tarkoitettua kotikuntaa Suomessa, ja tätä kohtaa sovelletaan myös ammattikorkeakouluihin. Investointeja on 1 päivästä tammikuuta 2006 alkaen rahoitettu sisällyttämällä ammattikorkeakoulujen kirjanpidon mukaiset poistot käyttökustannuksiin. Koska ammattikorkeakoulujen poistojen määrä oli muutosvaiheessa varsin alhainen, siirtymäkaudeksi säädettiin silloisen rahoitustason turvaava korotus yksikköhintaan eli niin sanottu takuusumma. Jos poistojen määrä jää takuusummaa pienemmäksi, keskimääräistä yksikköhintaa korotetaan takuusumman ja poistojen välisellä erotuksella. Yksikköhinnan laskemisen pohjana olevat kustannukset ilmoitetaan ja lasketaan arvonlisäverottomina. Yksityisille koulutuksen järjestäjille arvonlisämenojen osuus korvataan korottamalla yksikköhintaa siten, että korotus vastaa kaikkien yksityisten koulutuksen järjestäjien maksamien arvonlisäverojen osuutta näille aiheutuneista arvonlisäverottomista kustannuksista. Arvonlisäveromenojen aiheuttama korotus ammattikorkeakouluille vuosina maksettavaan yksikköhintarahoitukseen on 4,03 prosenttia. Tätä korotusta, toisin kuin yksikköhinnan harkinnanvaraista korotusta, ei vähennetä yksikköhintarahoituksesta vaan se rahoitetaan erikseen. Yksikköhinnan korotuksena voidaan myös korvata sitä menetystä, joka kunnallisen oppilaitoksen ylläpitäjälle seuraa siitä, että se joutuu maksamaan takaisin valtiolle sille palautetut arvonlisäverot, jos se myy sen kiinteistön, tai sen kiinteistön käyttötarkoitus muuttuu, johon palautusvelvoite liittyy. Tässä ei millään tavoin ole kysymys rahoituslain mukaisten käyttökustannusten rahoittamisesta, vaan ainoastaan teknisestä tavasta järjestää mahdollisuus arvonlisäverolaista poikkeamiseen koskematta tuohon lakiin. Kunnan ja valtion välinen kustannustenjako otetaan huomioon joka neljäs vuosi toteutettavalla kustannustenjaon tarkistuksella, jossa yksikköhinnat tarkistetaan vastaamaan valtakunnallisia todellisia kokonaiskustannuksia koko maan tasolla. Kustannustenjaon tarkistusvuonna ammattikorkeakouluille myönnettyä hankerahoitusta vastaava euromäärä vähennetään kustannustenjaon piirissä olevista

17 17 kokonaiskustannuksista. Vuonna 2012 toteutetussa kustannustenjaon tarkistuksessa hankerahoituksen yhteismäärä oli ammattikorkeakoulujen osalta 15.1 miljoonaa euroa. Valtionosuusrahoituksen maksaminen tapahtuu yhdistetysti. Valtion talous ja henkilöstöhallinnon palvelukeskus maksaa kunnan peruspalvelujen valtionosuuden ja kotikuntakorvaukset sekä opetus ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetussa laissa ja vapaasta sivistystyöstä annetussa laissa tarkoitetut valtionosuudet ja muun rahoituksen yhtenä kokonaisuutena. OKM:n toimeksiannosta OPH vastaa valtionosuusjärjestelmän tietojen keruusta ja laskentapalveluista. Laskennan tietojärjestelmäpalvelut OKM ostaa Tampereen yliopiston tietokonekeskukselta ja osan tiedonkeruusta Tilastokeskukselta. Vuoden 2012 valtion talousarvioesityksessä kuntien rahoitusosuus ammattikorkeakoulujen toimintaan on 536,3 ja valtion 405,2 miljoonaa euroa. Ammattikorkeakoulujen ohjaus Lainsäädännössä asetetaan ammattikorkeakouluille tehtävät ja toimintapuitteet. Kunkin hallituskauden merkittävimmät poliittiset linjaukset asetetaan hallitusohjelmassa. Osaltaan niitä toteutetaan ja tarkennetaan muilla ohjausvälineillä, kuten Valtioneuvoston hyväksymällä koulutuksen ja tutkimuksen kehittämissuunnitelmalla. Talousarviossa määritellään valtiolta korkeakoulusektorin käyttöön saatavat perusvoimavarat sekä esitetään erilaisia tavoitteita muun muassa korkeakoulutuksen kehittämiselle ja hyödyntämiselle. Korkeakoulujen valtionrahoituksen perustana ovat niiden tuottamat kiistattomat hyödyt yhteiskunnalle ja kansalaisille. Näitä hyötyjä ovat muun muassa tiedon ja osaamisen kehittyminen niin kansallisella kuin yksilötasollakin, tätä kautta syntyvä parempi taloudellinen ja muu kilpailukyky sekä sivistyspääoman karttuminen. Valtionrahoitukseen liittyy erilaisia ohjausmekanismeja, joiden yleisenä perusteena on verovaroista annettavan rahoituksen kohdentuminen tarkoituksenmukaisella ja yhteiskuntaa parhaiten hyödyntävällä tavalla. Ohjausmekanismeja ovat muun muassa poliittinen ohjaus, määrärahaohjaus, säädösohjaus ja informaatio ohjaus. Ohjauksessa korostuu tiivis vuorovaikutus opetus ja kulttuuriministeriön sekä ammattikorkeakoulujen välillä. Ohjauksella ja tavoitteiden asettamisella edistetään eduskunnan ja hallituksen koulutuksen ja tutkimuksen kehittämiselle asettamia keskeisiä linjauksia. Ohjauksen keskeisiä välineitä ovat opetus ja kulttuuriministeriön, ammattikorkeakoulujen ylläpitäjien sekä ammattikorkeakoulujen väliset sopimukset, palautemenettely ja seurantajärjestelmät sekä näiden sähköiset työkalut, kuten KOTAtulosohjausjärjestelmä ja Vipunen tilastopalvelu. Opetus ja kulttuuriministeriön ja ammattikorkeakoulujen välisessä sopimusmenettelyssä huolehditaan siitä, että sovittavat tavoitteet tukevat koko korkeakoululaitoksen strategista kehittämistä ja ottavat tarvittavassa määrin huomioon myös ammattikorkeakoulujen omat strategiat ja profiloitumisen. Korkeakoulujen sopimuskausi rytmitetään vuodesta 2013 alkaen vaalikauteen siten, että tavoitteet sovitaan nelivuotiskaudeksi. Sopimuskausi ja sopimusneuvottelujen aikataulutus mahdollistavat uuden hallituksen korkeakoulu ja tiedepoliittisten linjausten huomioimisen ohjauksessa. Sopimusneuvottelut

18 18 käydään ensimmäistä sopimusvuotta edeltävänä vuonna ja sopimuskauden aikana, mikäli opetus ja kulttuuriministeriö katsoo sen tarpeelliseksi. Yhteys ammattikorkeakouluihin turvataan sopimuskauden välivuosina eri tasoilla tapahtuvalla vuorovaikutuksella ja informaatio ohjauksella. Lisäksi ministeriö seuraa palautteessa erityisesti valtakunnallisen korkeakoulu ja tiedepolitiikan sekä korkeakoulujen kanssa sovittujen tavoitteiden toteutumista. Sopimusten rakenne muodostuu korkeakoululaitoksen yhteisistä tavoitteista, korkeakoulun tehtävästä, profiilista ja painoaloista, määrällisistä tavoitteista kuten tutkintotavoitteet ja muut toimintaa kuvaavat indikaattorit, merkittävistä kehittämistoimista sekä rahoituksesta. Ammattikorkeakoulujen perusrahoituksen lähtökohtana on laskennallinen opiskelijamäärä. Lisäksi suoritettavat tutkinnot vaikuttavat perusrahoituksen määrään. Ammattikorkeakoululle määrätään opiskelijaa kohti yksikköhinta, jonka suuruuteen vaikuttavat sen eri koulutusaloilla oleva opiskelijamäärä sekä ammattikorkeakoulussa kahden vuoden aikana suoritettujen tutkintojen määrä. Opetus ja kulttuuriministeriön ja ammattikorkeakoulujen välisissä sopimusneuvotteluissa sovitaan rahoituksesta siltä osin kuin se ei määräydy laskennallisesti. Yksin ammattikorkeakoulujen ohjauksen tai rahoituksen keinoin ei ole mahdollista vastata kaikkiin yhteiskunnan korkeakouluihin kohdistamiin odotuksiin. Eri alueiden ja alojen työvoimatarjontaan vaikuttavat esimerkiksi nuorten kouluttautumishalukkuus, palkkaus, ammattien sisällölliset asiat ja alueellinen kehitys. Rahoitusmallin ohjausvaikutuksen selkeys edellyttää sitä, että rahoitusmallin rahoituskriteerit liittyvät tavoiteltuihin tuotoksiin ja panoksiin, ja että ammattikorkeakouluilla on niihin selkeät vaikutusmahdollisuudet. Ammattikorkeakoulu voi omalla toiminnallaan luoda lisäedellytyksiä profiloitumiseen muun muassa kilpaillun rahoituksen avulla. Ammattikorkeakoulujen taloudellisen ja hallinnollisen aseman selvittäminen Ammattikorkeakoulujen taloudellisen ja hallinnollisen aseman uudistamista koskeva selvitystyö valmistui loppuvuodesta Selvityshenkilöt näkivät ammattikorkeakoulujen taloudellisen ja hallinnollisen autonomian välttämättömyytenä ja pitivät ensisijaisena oikeushenkilömuotona osakeyhtiömallia. Selvityshenkilöt toivat esille ammattikorkeakouluverkon hajanaisuuden ja sirpaloituneisuuden sekä koulutuksen liikatarjonnan. He näkivät myös perusrahoituksen kustannusperusteisuuden ongelmallisena. Selvityshenkilöt katsoivat, että rahoituksen tulee tukea ammattikorkeakoulujen perustehtäviä: työelämälähtöistä koulutusta ja aluekehitystä palvelevaa soveltavaa tutkimusta. Selvityshenkilöt esittivät myös, että ammattikorkeakoulujen rahoitus siirtyy kustannusneutraalisti kokonaan kunnilta valtiolle ja että ammattikorkeakoulujen toimiluvat uudistetaan. 3.2 Poliittiset linjaukset ammattikorkeakoulujen kehittämiselle Ammattikorkeakoulujen tehtävät Ammattikorkeakoululain (351/2003) 4 :n mukaisesti ammattikorkeakoulujen tehtävänä on antaa työelämän ja sen kehittämisen vaatimuksiin sekä tutkimukseen, taiteellisiin ja sivistyksellisiin lähtökohtiin perustuvaa korkeakouluopetusta ammatillisiin asiantuntijatehtäviin, tukea yksilön ammatillista kasvua ja

19 19 harjoittaa ammattikorkeakouluopetusta palvelevaa sekä työelämää ja aluekehitystä tukevaa ja alueen elinkeinorakenteen huomioon ottavaa soveltavaa tutkimus ja kehitystyötä sekä taiteellista toimintaa. Tehtäviään hoitaessaan ammattikorkeakoulujen tulee edistää elinikäistä oppimista. Ammattikorkeakoulut antavat ja kehittävät aikuiskoulutusta työelämäosaamisen ylläpitämiseksi ja vahvistamiseksi. Ammattikorkeakoulu voi antaa ammatillista opettajankoulutusta sen mukaan kuin siitä erikseen säädetään. Ammattikorkeakoulujen uudistaminen Pääministeri Jyrki Kataisen hallitusohjelman mukaan alueellisesti kattava koulutusverkosto on suomalaisen osaamisen perusta. Sen avulla turvataan osaamis ja lahjakkuusreservien mahdollisimman tehokas käyttö ja alueilla tarvittava osaaminen. Yliopistojen ja ammattikorkeakoulujen yhteistyötä alueidensa innovaatiotoiminnan keskeisiin toimijoihin vahvistetaan. Hallitusohjelman mukaan ammattikorkeakoulujen rahoitusta ja hallintoa koskeva lainsäädäntö uudistetaan. Vastuu ammattikorkeakoulujen perusrahoituksesta siirretään kokonaan valtiolle ja ammattikorkeakouluista tehdään itsenäisiä oikeushenkilöitä. Ammattikorkeakoulujen toimiluvat uudistetaan korostaen toiminnan laatua ja vaikuttavuutta. Samordningsdelegationen för de svenska högskolorna osallistuu aktiivisesti ja aloitteellisesti ruotsinkielisen ammattikorkeakoulurakenteen kehittämiseen. Hallitusohjelmaa tarkentavassa Koulutuksen ja tutkimuksen kehittämissuunnitelmassa (KESU) vuosille linjataan, että ammattikorkeakoulujen rahoitus ja säädösohjausta uudistetaan vuoden 2014 alusta vauhdittamaan ammattikorkeakoulujen rakenteellista uudistamista ja toiminnan laadun ja vaikuttavuuden parantamista. Ammattikorkeakoulujen toimiluvat uudistetaan vuoden 2014 alusta, jolloin koulutustarjontaa voidaan suunnata työelämän tarpeisiin paremmin vastaavaksi. KESU linjausten mukaisesti opetus ja kulttuuritoimen rahoitusta koskeva lainsäädäntö muutetaan ammattikorkeakoulujen osalta niin, että rahoituksen määräytymisperusteissa ja rahoituskriteereissä otetaan huomioon ammattikorkeakoulujen koko lakisääteinen toiminta laatua, vaikuttavuutta ja tehokkuutta korostaen. Korkeakoulukohtainen rahoitus määräytyy pääasiassa suoritettujen tutkintojen ja opintoprosessien laadun ja tehokkuuden sekä työllistymisen perusteella. Opetus ja kulttuuriministeriön järjestelmällisellä seurannalla ja arvioinnilla varmistetaan ammattikorkeakoulujen uudistamisen eteneminen ja asetettujen tavoitteiden toteuttaminen. Valtionosuusjärjestelmän kokonaisuudistuksen aikataulussa arvioidaan miten ammattikorkeakoulujen rahoituksen siirto kunnilta valtiolle ja oikeushenkilöaseman muuttaminen toteutetaan. Ammattikorkeakoulujen rahoitusmallin uudistaminen ja toimintaedellytysten vahvistaminen Sivistyspoliittisen ministeriryhmän kannanoton mukaisesti toimilupien uudistamisen tavoitteena on parantaa ammattikorkeakoulujen opetuksen, tk toiminnan sekä näihin kytkeytyvän aluekehittämistoiminnan laatua ja vaikuttavuutta sekä turvata ammattikorkeakoulujen opiskelija ja muiden palveluiden taso ja toiminnan tuloksellisuus. Toimiluparatkaisulla toteutetaan hallitusohjelman

20 20 mukainen korkeakoulujen nykyisen toimipisteverkon kokoaminen riittävän laajoiksi, laadukkaiksi ja innovatiivisiksi osaamisympäristöiksi. Kaikilla yksiköillä tulee olla edellytykset tarjota opiskelijoille laadullisesti tasavertaiset koulutus ja opiskelijapalvelut sekä toteuttaa korkeatasoista työelämää, pkyrityksiä ja alueita palvelevaa tk toimintaa. Toimiluvassa päätetään kunkin ammattikorkeakoulun koulutustehtävään sisältyvästä koulutusvastuusta eri aloilla tutkinnoittain ja tutkintonimikkeittäin sekä korkeakoulun opetus ja tutkintokielestä. Toimilupahakemusta arvioidaan kokonaisuutena seuraavien kriteerien perusteella: i) hakijalla on pitkän tähtäimen taloudelliset ja toiminnalliset edellytykset ammattikorkeakoululain 4 :n mukaisen tehtävän asianmukaiseen ja kansainvälisesti korkeatasoiseen järjestämiseen toiminnan laatu, vaikuttavuus ja tuloksellisuus huomioon ottaen; ii) ammattikorkeakoulun toiminta vastaa alueelliseen ja valtakunnalliseen koulutustarpeeseen; koulutustarpeen arvioinnissa otetaan huomioon kansallisten ennakointien alakohtaiset linjaukset ja korkeakoulutuksen saavutettavuus suuralueella ja iii) ammattikorkeakoulu on riittävän suuri koulutustarpeeseen suhteutettuna ja koulutus järjestetään kooltaan tarkoituksenmukaisissa ryhmissä, jotta saadaan varmistettua riittävä resurssipohja opetukseen ja tk toimintaan. Koulutuksen ja tutkimuksen kehittämissuunnitelman mukaisesti yliopistoja ja ammattikorkeakouluja kehitetään niiden erilaiset lähtökohdat ja tavoitteet huomioiden erilaisina ja toisiaan täydentävinä kokonaisuuksina, jotka perustuvat toisistaan poikkeaviin tutkintoihin, tutkintonimikkeisiin ja tehtäviin. Korkeakoulutuksen rahoitusmallit muodostavat johdonmukaisen kokonaisuuden, jossa huomioidaan korkeakoulusektorien erityispiirteet. Korkeakoulujen rahoitusmalleja kehitetään siten, että ne kannustavat yhteistyöhön ja työnjakoon. KESU linjausten mukaisesti korkeakoulut nostavat opetuksen ja ohjauksen tasoa ja parantavat tutkintojen läpäisyä kaikilla tutkintotasoilla: Jokaiselle opiskelijalle turvataan laadullisesti tasavertaiset koulutusedellytykset ja opiskelijapalvelut koulutuspaikkakunnasta riippumatta. Ammattikorkeakoulujen uudessa rahoitusjärjestelmässä otetaan huomioon mm. tutkinnot, opintoprosessien laatu ja korkeakoulun strategista kehittämistä tukevat toimet. Hallitusohjelmalinjausten mukaan korkeakouluille luodaan yhteisiä yritysten kanssa tehtävän tutkimusyhteistyön muotoja. Lisätään yliopistojen ja ammattikorkeakoulujen niiden erilaisia profiileja tukevaa tutkimusyhteistyötä. Ammattikorkeakoulujen tutkimus ja kehittämistoiminnan osuutta niiden rahoituksesta vahvistetaan nykyisestä. Opetus ja kulttuuriministeriön rahoituksella voidaan vastata vain rajoitetusti ammattikorkeakoulujen ja niiden yhteistyötahojen kehittämistarpeisiin. Ammattikorkeakoulujen tulee olla kiinnostavia yhteistyökumppaneita työ ja elinkeinoelämän suuntaan ja niiden tulee pyrkiä aktiivisesti hankkimaan täydentävää rahoitusta eri lähteistä, kuten yrityksiltä, tk toimintaa rahoittavilta tahoilta sekä erilaisista kansainvälisistä lähteistä. Yhteistyöstä saatavalla rahoituksella on huomattava merkitys laadun sekä vaikuttavuuden näkökulmasta, minkä lisäksi erityisen oleelliseksi rahoituspohjan monipuolistamisen tekee vallitseva taloustilanne, jossa merkittävän julkisen lisärahoituksen hankkiminen ei ole realistista. Ammattikorkeakoulujen ulkopuolisen rahoituksen osuus oli 9,2 % vuonna 2010 ja tutkimus ja kehittämistoiminnan menot olivat noin 150 miljoonaa euroa.