Ratkaisun KHO 2006:37 herättämiä ajatuksia. OTK, MMM, MH Tero Laakso Tutkija Joensuun yliopisto Ympäristöoikeus

Transkriptio

1 Ratkaisun KHO 2006:37 herättämiä ajatuksia OTK, MMM, MH Tero Laakso Tutkija Joensuun yliopisto Ympäristöoikeus

2 Käsiteltäviä asioita Metsälain alkuperäinen sääntelyjärjestelmä Uutuus v. 2004: Metsälain erityisen tärkeitä elinympäristöjä koskeva ennakkotieto (MetsäL 14 c ) Sääntelyn lainopillista tulkintaa: KHO 2006:37:n linjauksia erityisesti ennakkotiedon oikeusvaikutusten osalta Entäs sitten? Päätöksen ja sen jälkeisen oikeustilan muuta arviointia

3 Metsälain alkuperäinen sääntelyjärjestelmä I MetsäL 10.2 erityisen tärkeät elinympäristöt Niiden ominaispiirteiden säilyttämisvelvollisuus suoraan MetsäL 10.3 :n nojalla ilman hallintopäätöstä (vrt. LSL 29 ja 30 :n luontotyypit)

4 Metsälain alkuperäinen sääntelyjärjestelmä II Metsäkeskuksen tehtävänä valvoa lain noudattamista, MetsäL 25.1 Kevyt ilmoitusmenettely: Metsänkäyttöilmoitus, MetsäL 14, ei automaattista hallintopäätöstä Metsäkeskuksen toimivalta: Metsäkeskuksen velvollisuus neuvotella tarpeellisen muutoksen aikaansaamiseksi, jos perusteltua syytä epäillä suunnitellun tai aloitetun hakkuun tai muun toimenpiteen olevan tämän lain vastainen, MetsäL 15.1

5 Metsälain alkuperäinen sääntelyjärjestelmä III MetsäL 16 :n käsittelykieltotoimivalta: Jos neuvottelua ei muusta kuin metsäkeskuksesta johtuvasta syystä ole saatua aikaan tai jos neuvottelu ei ole johtanut tulokseen ja jos on perusteltua syytä epäillä, että suunniteltu tai aloitettu hakkuu tai muu toimenpide on tämän lain vastainen metsäkeskus voi kieltää toimenpiteen (Muutos HE 178/2006, ja uusi 16 a )

6 Uutuus 2004: MetsäL 14c :n ennakkotieto I Maanomistaja tai hänen valtuuttamansa metsänhakkuuoikeuden haltija voi hakea ennen hakkuuta tai muuta metsän käsittelyä metsäkeskukselta metsänkäyttöilmoitukseen liittyvän ennakkotiedon MetsäL 10.2 ja 10.3 :ssä tarkoitetusta erityisen tärkeästä elinympäristöstä. Metsäkeskus ratkaisee ennakkotiedossa, onko hakemuksessa erikseen esitetty kohde erityisen tärkeä elinympäristö ja onko ilmoitettu metsän käsittely 10.3 :n vaatimusten mukainen.

7 MetsäL 14c :n ennakkotieto II Metsäkeskuksen on noudatettava antamaansa ennakkotietoa lainvalvonnassa. Ennakkotietoa on noudatettava niin kauan kuin 14 :n mukaan hakkuun tai muun toimenpiteen aloittaminen on mahdollista 1 momentissa tarkoitetun metsänkäyttöilmoituksen perusteella.

8 MetsäL 14c :n ennakkotieto III Ennakkotietoa koskeva hakemus on käsiteltävä olosuhteet huomioon ottaen kiireellisesti. Jos metsänkäyttöilmoituksessa tarkoitettu hakkuu tai muu metsän käsittely aloitetaan ennen ennakkotiedon antamista, asian käsittely raukeaa. Hakemuksessa esitettävistä tiedoista voidaan säätää tarkemmin maa- ja metsätalousministeriön asetuksella.

9 MetsäL 14c :n ennakkotieto IV Metsäkeskuksen toimivalta? - hakemuksessa erikseen esitetty kohde, kohde ylipäätään vai hakijan rajaama alue? - ennakkotiedon suhde MetsäL 15 ja 16 :n toimivaltaan (symmetria vai muu tarkoitus)? - päätöksen valituskelpoisuus (HLL 4 ja 5.1 )

10 MetsäL 14c :n ennakkotieto V Ennakkotiedon sitovuus suhteessa yksilöön ja suhteessa julkisen vallan käyttäjään ( viranomaiseen )? Ennakkotiedon asiallinen sitovuus (mikä sitoo) lainvalvonnassa? Viranomaisen selvittämisvelvollisuus ja selvittämisvastuu? Eduskunnassa säännöksen sanamuoto muuttui osittain, lisäksi HE:n perustelut osin ongelmallisia, -> MmVM 5/2004 vp. keskeiseen asemaan

11 Asiaa jäsentävä kartta alueesta

12 KHO 2006:37, tausta I Maanomistaja teki metsäkeskukseen metsänkäyttöilmoituksen ja ennakkotietoa koskevan hakemuksen Ilmoitettu metsänkäsittely avohakkuu (kuvio 1) ja siemenpuuhakkuu (kuvio 2) Puro ja sen välitön lähiympäristö ilmoitettiin rajatuksi em. toimien ulkopuolelle, mutta puroalueelta poimittaisiin tukkipuustoa TL: ilmoitettu elinympäristö sijaitsi em. kahden kuvion sisällä

13 KHO 2006:37, tausta II Metsäkeskuksen ennakkotietopäätöksen mukaan hakijoiden tekemä maastorajaus ja metsänkäsittely eivät täytä MetsäL 10.2 ja 10.3 :n vaatimuksia. Päätöksen mukaan metsäkeskus on rajannut elinympäristöt (osin noron välitöntä lähiympäristöä, osin kosteaa lehtoa) maastoon mm. kirvespilkoituksella TL: Metsäkeskuksen rajaus oli alueellisesti laajempi kuin hakijoiden tekemä

14 Hallinto-oikeus HaO hylkäsi maaomistajan valituksen (mk:n päätös kumotaan ja metsänomistajan maastorajaus ja poimintahakkuu hyväksytään/ asia palautetaan) metsäkeskuksen ennakkotietopäätöksestä Metsäkeskuksen päätöstä ei ole syytä muuttaa. Mk on voinut rajata osoittamansa alueen erityisen tärkeän luontokohteen turvaamiseksi. TL: HaO katsoi, että metsäkeskuksella oli toimivalta rajata hakemuksessa tehtyä rajausta laajempi alue elinympäristöksi.

15 KHO 2006:37, toimivalta I TL: KHO katsoi, että mk:lla oli toimivalta ennakkotietona päättää hakijaa sitovasti elinympäristön alueellisesta ulottuvuudesta vain hakijoiden tekemän rajauksen osalta TL: Muilta osin mk:lla ei ollut toimivaltaa, joten mk:n kanta ei tältä osin sisältänyt HLL:n mukaista valituskelpoista (sitovaa, lopullista) asiaratkaisua, ei voitu hakea muutosta. Näiltä muilta osin kyse oli lainvalvojan ennakkokäsityksestä, joka ei sido hakijaa, ei voi hakea muutosta.

16 KHO 2006:37, toimivalta II TL: KHO:n mukaan metsäkeskuksella ei ole toimivaltaa antaa ennakkotietona metsän käsittelyä koskevia määräyksiä TL: kyllä/ei täytä Muilta osin ennakkotiedossa olevat lausumat siitä, millaisia toimenpiteitä kohteessa voitiin toteuttaa MetsäL 10.3 :n mukaisesti, olivat lainvalvontatehtävässä esitettyjä ennakollisia käsityksiä, jotka eivät sitoneet hakijaa, eikä niihin voitu hakea muutosta (eivät valituskelpoisia ratkaisuja).

17 Analysointia KHO näki ennakkotietotoimivallan ja esim. MetsäL 15 ja 16 :n toimivallan erillisinä eikä symmetrisinä KHO tulkitsi hakemuksessa erikseen esitetyn kohteen tarkoittavan hakemuksessa tehtyä rajausta, ei kohdetta sinänsä Perusteluna MmVM 5/2004:n perustelut eli tulkittu lainsäätäjän tarkoitus, että ennakkotieto olisi sitova suhteessa annettuihin tietoihin (TL: eli ilmoitettu rajaus, ilmoitettu toimenpide), jos metsänkäyttöilmoitus hyväksytään.

18 Analysointia II Jos taas mk-ilmoitusta ei hyväksytä (esim. kohde laajempi, toimenpide lainvastainen), tällä ei sellaisenaan olisi vaikusta MetsäL 15, 16, 18 ja 20 :n soveltamistilanteissa. Vasta esim. MetsäL 16 :n päätöksellä lopullinen, valituskelpoinen asiaratkaisu koko elinympäristön ulottuvuuden osalta. MetsäL 15 ja 16 sovellettavissa jo suunnitellun hakkuun tai toimenpiteen perusteella -> 14 c sekä 15 ja 16 ajallisesti rinnakkain Uusi säännös mahdollisti erilaisia tulkintoja (ks. LM 1/2007, ns. symmetria),kho linjasi säännöksen tulkintaa tässä ratkaisussa.

19 KHO 2006:37, selvittämisvelvollisuus Ratkaistessaan ennakkotietoa koskevaa hakemusta mk ei ollut sidottu hakemuksessa tehtyyn rajaukseen Laajempi selvittäminen on tarpeen sen ratkaisemiseksi ja perustelemiseksi, täyttääkö hakijoiden rajaus MetsäL:n vaatimukset Tämän katsotaan perusteluissa myös olevan MetsäL 10 :ään liittyvät seuraamusuhat huomioon ottaen hakijan oikeusturvan mukaista.

20 Analysointia I TL: HalL 31 selvittämisvelvollisuus (riittävä ja asianmukainen selvittäminen, tarpeelliset tiedot, aineellinen totuus), MetsäL:ssa ei poikkeavaa säännöstä Selvittämisvastuu viranomaisella, kun kyse esim. kieltojen ja rajoitusten asettamisesta Hallinnollisen päätöksen sisällöstä ei voida sopia ilman nimenomaista säännöstä -> Metsäkeskuksella selvittämisvelvollisuus, joka ulottuu myös hakijoiden tekemän rajauksen ulkopuolelle, metsäkeskus ei ole sidottu hakijoiden esittämään selvitykseen kohdetta ja toimenpidettä koskevista tosiseikoista.

21 Analysointia II PL 2.3 ja 80 :stä seuraa, että yksilöä sitovia hallintopäätöksiä voidaan tehdä vain laissa olevan säännöksen nojalla. Hakijalle etuja tai oikeuksia suova päätös sitoo viranomaista siinä mielessä, että se ei voi sitä myöhemmin itse kaventaa. Hakijalle negatiivisten tai rajoittavien päätösten osalta vastaavaa pysyvyyttä ei synny, vaan se voi myöhemmin rajoituksia lieventää. Vain ratkaisun lopputulos sitoo, ei faktat. Vastaava analogisesti viranomaisen neuvoihin ja ennakkokannanottoihin.

22 KHO 2006:37, ympäristöstään selvästi erottuva MetsäL 10.3 :n edellytyksen oli katsottava koskevan sanottua kohdetta sinänsä. Kohteen rajojen ei tarvinnut olla selvästi maastossa havaittavia. TL: Edellytys asetettu rikosoikeudellisen huolimattomuuden ja tapaturman erottamiseksi (ks. LSL 49 :ää koskenut KHO 2003:38), jos ei voi ylipäätään havaita -> tapaturma TL: jo vanhastaan metsä- ja suotyypit perustuneet kasvilajituntemukseen.

23 Entäs sitten? Oikeusturvaa epäselvissä tapauksissa? 200 euroa, mitä sillä saa? Oikeusturva elinympäristöjen kartoituksissa? Mihin ennakkotietoa enää tarvitaan? (lainvalvojan herättelemiseksi?) Ovatko toimivaltasäännökset selkeät ja helposti hahmotettavissa (=hyvää hallintoa)? Oikeuskäytäntö elinympäristöjen oikeasta tulkinnasta puuttuu 10 vuotta lain voimaantulosta. Pallo on maa- ja metsätalousministeriöllä.