Euroopan yhteisöjen tilintarkastustuomioistuimen. LAUSUNTO nro 6/98. (asia: parlamentin jäsenten avustajat)

Transkriptio

1 Euroopan yhteisöjen tilintarkastustuomioistuimen LAUSUNTO nro 6/98 ehdotuksesta neuvoston asetukseksi (EY) Euroopan yhteisöjen virkamiehiin sovellettavien henkilöstösääntöjen ja näiden yhteisöjen muuhun henkilöstöön sovellettavien palvelussuhteen ehtojen vahvistamisesta annetun asetuksen (ETY, Euratom, EHTY) N:o 259/68 muuttamisesta (asia: parlamentin jäsenten avustajat) EUROOPAN YHTEISÖJEN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN, joka ottaa huomioon Euroopan yhteisöjen yhteisen neuvoston ja yhteisen komission perustamisesta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 24 artiklan, ottaa huomioon 15 päivänä toukokuuta 1998 esitetyn komission ehdotuksen (), ottaa huomioon 9 päivänä kesäkuuta 1998 tilintarkastustuomioistuimelle esitetyn neuvoston pyynnön saada kuulla tilintarkastustuomioistuimen kanta kyseisestä ehdotuksesta, sekä katsoo, että ehdotuksen tavoitteena on laatia uusi artikla Euroopan yhteisöjen muuhun henkilöstöön sovellettavien palvelussuhteen ehtojen III osastoon; kyseisen artiklan nojalla voidaan ottaa parlamentin jäsenten avustajat mukaan mainittujen palvelussuhteen ehtojen soveltamisalaan ylimääräisinä toimihenkilöinä, ON ANTANUT SEURAAVAN LAUSUNNON: 1. Euroopan parlamentin jäsenten kuluja ja korvauksia koskevien nykyisten sääntöjen mukaan parlamentin kunkin jäsenen on tehtävä avustajansa tai avustajiensa kanssa yksityisoikeudellinen sopimus asianmukaisen kansallisen lainsäädännön mukaisesti ja noudatettava voimassa olevia oikeudellisia säännöksiä, mukaan lukien vero- ja sosiaaliturvasäännöksiä. 2. Euroopan parlamentti on useaan kertaan ilmaissut päätöslauselmissaan () tahtonsa uudistaa kyseinen oikeudellinen kehys, jotta avustajiin liittyvien menojen valvonta tehostuisi ja jäsenten avustajien sosiaaliturvaa koskevat vähimmäisehdot voitaisiin

2 yhdenmukaistaa, erityisesti Brysselissä. 3. Asetuksen N:o 259/68 muuttamista koskevan ehdotuksen mukaan parlamentin jäsenten avustajat olisi näin ollen otettava mukaan muuhun henkilöstöön sovellettavien palvelussuhteen ehtojen soveltamisalaan ylimääräisinä toimihenkilöinä. Tämä edellyttäisi muuhun henkilöstöön sovellettavien palvelussuhteen ehtojen muuttamista kahdessa kohtaa. Ensinnäkin mainittujen ehtojen 3 artiklaan lisättäisiin uusi kohta, jonka perusteella ylimääräisenä toimihenkilönä voitaisiin pitää henkilöä, joka on palkattu hoitamaan Euroopan parlamentin jäsenen (tai jäsenten) avustajan tehtäviä kyseisen jäsenen (tai jäsenten) toimikauden ajan. Toinen muutos on se, että mainittuihin ehtoihin lisättäisiin 78 a artikla, jonka perusteella Euroopan parlamentti voisi vahvistaa B täytäntöönpanoa koskevien yleisten säännösten muodossa B edellytykset, joita tähän uuteen ylimääräisten toimihenkilöiden ryhmään sovellettaisiin mainittujen ehtojen III osaston säännöksistä poiketen palvelukseen ottamisen, työsopimuksen keston ja palkan osalta. 4. Tilintarkastustuomioistuin toivoo Euroopan parlamentin tavoin, että nykyistä oikeudellista kehystä uudistettaisiin, jotta lisättäisiin avoimuutta ja yhdenmukaista kohtelua parlamentin jäsenten avustajien hallinnoinnissa. Asetusehdotuksen mukaisten ehtojen yleiskattavuus 5. Tilintarkastustuomioistuin toteaa kuitenkin ennen kaikkea, että sille esitetyssä ehdotuksessa ei ilmoiteta riittävän selvästi, kattavatko parlamentin jäsenten avustajiin sovellettavat uudet oikeudelliset säännökset kaikki jäsenten avustajat vai eivät. Ehdotuksen liitteenä olevista perusteluista käy ilmi, että ehdotuksen tarkoituksena on Amahdollistaa@ parlamentin jäsenten avustajien ottaminen mukaan muuhun henkilöstöön sovellettavien palvelussuhteen ehtojen soveltamisalaan. Ehdotuksen 2 artikla, jossa määritetään uudet sovellettavat palvelussuhteen ehdot, koskee niitä parlamentin jäsenten avustajia, jotka on palkattu ylimääräisinä toimihenkilöinä. Tällaisen sanamuodon perusteella Euroopan parlamentti voisi perustellusti katsoa, että uusien palvelussuhteen ehtojen soveltaminen olisi vapaaehtoista ja että ne olisivat käytössä nykyisten ehtojen ohella; nykyisiä ehtoja voitaisiin edelleen soveltaa sellaisiin parlamentin jäsenten avustajiin, joita ei ole otettu palvelukseen ylimääräisinä toimihenkilöinä. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että parlamentin jäsenten avustajia koskevien sääntöjen käyttöönotolla voidaan parantaa parlamentin jäsenten avustajista aiheutuvien kulujen hallinnointia ja lisätä tämän hallinnoinnin avoimuutta vain sillä edellytyksellä, että uusien palvelussuhteen ehtojen soveltaminen on pakollista ja että nämä ehdot kattavat kaikki parlamentin jäsenten avustajat. Käyttöön otettujen palvelussuhteen ehtojen tulisi olla tässä suhteessa yksiselitteiset. Ehdotuksen vaikutus talousarvioon 6. Toiseksi on syytä huomata, että tilintarkastustuomioistuimelle esitettyyn ehdotukseen ei sisälly rahoitusta koskevaa selvitystä, vaikka Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavan varainhoitoasetuksen 3 artiklassa säädetään, että Ajokaiseen komission

3 neuvostolle esittämään ehdotukseen tai tiedonantoon, joka on omiaan vaikuttamaan talousarvioon, mukaan luettuna vaikutus työpaikkojen määrään, on kuuluttava rahoitusta koskeva Vaikka tilintarkastustuomioistuimelle esitetyn ehdotuksen liitteenä olevista perusteluista käy ilmi, että avustajien palkanmaksu ja luokittelu tapahtuu Euroopan parlamentin sisäisissä säännöissä tarkoitetun sihteeristökorvauksen rajoissa, on jo ennakkoon nähtävissä, että asianomaisen henkilöstön siirtämisellä erillisten sääntöjen alaisuuteen on taloudellisia lisävaikutuksia (perhelisät, muut korvaukset, sosiaaliturva), jotka ovat suoraan verrannollisia ehdotettujen palvelussuhteen ehtojen alaisuuteen kuuluvan henkilöstön määrään nähden. Tämän asian suhteen ei ole kuitenkaan annettu mitään tietoja niistä kustannustekijöistä, joilla on keskipitkän aikavälin taloudellinen vaikutus (uusien ja vanhojen palvelussuhteen ehtojen soveltamisalaan kuuluvien avustajien määrä, jäsenkohtaisesti eriteltynä ja yhteensä); samoin puuttuvat tiedot siitä, miten nämä eri muuttujat vaikuttavat menojen kokonaismäärään. Rahoitusta koskevan selvityksen puuttuessa yhteisön lainsäätäjän on mahdotonta arvioida vaikutuksia, joita ehdotetusta säännösten muuttamisesta aiheutuisi talousarvioon. Tällainen säännösten muuttaminen kuitenkin luonnollisesti aiheuttanee määrällisiä muutoksia Euroopan unionin yleisen talousarvion pääluokan I momenttiin 106 Atoimielinten jäsenten sihteeristökorvaukset@ ja momenttiin 111 Amuu henkilöstö@ kirjattuihin määrärahoihin; näiden muutosten suuruus riippuu siitä, onko käyttöön otettujen palvelussuhteen ehtojen soveltaminen vapaaehtoista vai pakollista. Ehdotettujen palvelussuhteen ehtojen tarkoituksenmukaisuus parlamentin jäsenten avustajien tapauksessa 7. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin kysyy, onko tarkoituksenmukaista ottaa parlamentin jäsenten avustajat mukaan ylimääräisiin toimihenkilöihin sovellettavien palvelussuhteen ehtojen soveltamisalaan. Ylimääräisiin toimihenkilöihin sovellettavien palvelussuhteen ehtojen ominaispiirteet 8. Parlamentin jäsenten avustajien tehtäviä on vaikea rinnastaa ylimääräisiin toimihenkilöihin sovellettavissa säännöksissä tarkoitettuihin tehtäviin. Ylimääräisiin toimihenkilöihin sovellettavat palvelussuhteen ehdot perustuvat sellaisiin tavoitteisiin ja sisältävät sellaisia velvoitteita, joiden ei yleensä voida katsoa koskevan parlamentin jäsenten avustajia. Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on täsmentänyt tuomiossaan () ylimääräisen toimihenkilön sopimuksen ominaispiirteen seuraavasti: ajallinen epävarmuus, sillä ylimääräisen toimihenkilön sopimus voidaan tehdä vain tilapäisen sijaisuuden hoitamiseksi tai sellaisten hallinnollisten tehtävien suorittamiseksi, jotka ovat luonteeltaan tilapäisiä tai äkillisen tarpeen vaatimia taikka joita ei ole selkeästi määritelty; koska kyseisen järjestelmän avulla on tarkoitus antaa tehtävät, jotka ovat joko luonteeltaan tai vakituisen toimenhaltijan poissaolon vuoksi tilapäisiä, väliaikaisen henkilöstön hoidettavaksi, mainittua järjestelmää ei saa luonnollisestikaan käyttää väärin siten, että kyseiselle henkilöstölle annettaisiin pitkäksi ajaksi vakituisia tehtäviä ja sitä näin ollen

4 työllistettäisiin tarkoitetusta poikkeavalla tavalla, samalla kun epävarma työtilanne pitkittyisi. Jos pitäydytään tuomioistuimen näkökannassa, kyseiset palvelussuhteen ehdot eivät vaikuta asianmukaisilta sellaisten toimihenkilöiden kohdalla, joiden tehtävät eivät ole luonteeltaan tilapäisiä vaan niitä hoidetaan päinvastoin B kuten ehdotuksessa mainitaan B parlamentin jäsenen Atoimikauden ajan@. Ehdotuksessa tehdään sitä paitsi päätelmät ylimääräisiin toimihenkilöihin sovellettavien palvelussuhteen ehtojen ja kyseisten uudentyyppisten ylimääräisten toimihenkilöiden tilanteen välillä havaittavan yhteensopimattomuuden seurauksista: asetusehdotuksessa säädetään viimeksi mainittujen toimihenkilöiden osalta poikkeuksista, jotka koskevat ylimääräisiin toimihenkilöihin sovellettavien ehtojen kaikkia perustekijöitä (palvelukseen ottamista, työsopimuksen kestoa ja palkkaa koskevia edellytyksiä). Voidaan näin ollen kysyä, millä perusteella parlamentin jäsenten avustajat olisi syytä ottaa mukaan ylimääräisiin toimihenkilöihin sovellettavien palvelussuhteen ehtojen soveltamisalaan, sillä kyseisten ehtojen tarkoitus tai keskeiset säännöt eivät vastaa parlamentin jäsenten avustajien tilannetta. 9. Muuhun henkilöstöön sovellettavissa palvelussuhteen ehdoissa säädetään jo nykyisin (78 artiklassa) niiden ylimääräisten toimihenkilöiden osalta, jotka Euroopan parlamentti on ottanut palvelukseensa istuntojensa ajaksi, palvelukseenottamis- ja palkkaedellytyksistä, jotka poikkeavat ylimääräisiä toimihenkilöitä koskevista tavanomaisista säännöksistä. Mutta nämä poikkeukset, jotka eivät kata työsopimuksen kestoa, koskevat niitä toimihenkilöitä, joiden nimenomaisena tehtävänä on hoitaa luonteeltaan tilapäisiä hallinnollisia tehtäviä, kuten ylimääräisiin toimihenkilöihin sovellettavien palvelussuhteen ehtojen yhtenä tarkoituksena on. Näyttää vaikealta ulottaa nykyisten poikkeusten rajallinen soveltamisala niihin toimihenkilöihin, joiden tehtävät eivät mitenkään vastaa ylimääräisten toimihenkilöiden tehtäviä, muuttamatta täysin ylimääräisiin toimihenkilöihin sovellettavien palvelussuhteen ehtojen luonnetta. Poikkeussäännösten oikeusvarmuus 10. Se, että hyväksyttäisiin ehdotus, joka antaisi Euroopan parlamentille mahdollisuuden laatia täytäntöönpanoa koskevien yleisten säännösten muodossa tiettyä ylimääräisten toimihenkilöiden ryhmää varten poikkeukselliset palvelukseen ottamista, työsopimuksen kestoa ja palkkaa koskevat edellytykset B tavanomaisista sovellettavista säännöksistä huolimatta B ei olisi myöskään riskitöntä, kun tarkastellaan asianomaisen toimielimen ja uusien ehtojen mukaan palvelukseen otettujen parlamentin jäsenten avustajien välisiä suhteita oikeusvarmuuden kannalta. Tuomioistuin on jo katsonut tuomioissaan (), että henkilöstösääntöjen 110 artiklan ensimmäisen kohdan nojalla annetuissa täytäntöönpanoa koskevissa yleisissä säännöksissä voidaan vahvistaa perusteet, joilla pystytään ohjaamaan hallintoa sille kuuluvan harkintavallan käytössä tai täsmentämään epäselvien henkilöstösääntöjen säännösten soveltamisala. Täytäntöönpanoa koskevilla yleisillä säännöksillä ei kuitenkaan voida täsmentää henkilöstösäännöissä olevaa selvää ilmaisua ja kaventaa tällä tavoin henkilöstösääntöjen soveltamisalaa. Tässä tapauksessa sellaisia täytäntöönpanoa koskevia yleisiä säännöksiä, joissa poikettaisiin selkeiden tavanomaisten säännösten B erityisesti työsopimuksen kestoa koskevien säännösten B soveltamisesta

5 tietyn ylimääräisten toimihenkilöiden ryhmän osalta, voitaisiin pitää laittomina; niiden soveltaminen voitaisiin kyseenalaistaa, jos yksittäistä päätöstä vastaan nostettaisiin kanne. Tilintarkastustuomioistuin kehottaa huolehtimaan käyttöön otetun järjestelmän oikeusvarmuudesta. Uusien ehtojen tarkoitus ja luonne 11. Tilintarkastustuomioistuin katsoo puolestaan, että uudistuksen tavoite B luoda parlamentin jäsenten avustajia varten sellaiset palvelussuhteen ehdot, jotka mahdollistavat entistä yhdenmukaisemman ja avoimemman hallinnoinnin B voitaisiin saavuttaa selvittämällä ensin, mikä on avustajan työn pääasiallinen luonne (toimielimen toimihenkilö / toimielimen yksittäisen jäsenen palveluksessa oleva toimihenkilö) ja sopimalla sitten vastaavista säännöksiin liittyvistä ominaispiirteistä. Parlamentin jäsenten avustajat voisivat näin muodostaa täysin uuden, yhteisöissä sopimussuhteisena työskentelevien toimihenkilöiden ryhmän, jolla olisi omat palvelussuhteen ehtonsa ja joka työskentelisi muuhun henkilöstöön sovellettavien palvelussuhteen ehtojen ensimmäisessä artiklassa tarkoitettujen toimihenkilöiden (väliaikaisten toimihenkilöiden, ylimääräisten toimihenkilöiden, paikallisten toimihenkilöiden ja erityisneuvonantajien) ohella. Näin voitaisiin ottaa avoimella tavalla ja kaikilta osin huomioon avustajien tehtävien erityispiirteet muuttamatta toiseen ryhmään sovellettavien palvelussuhteen ehtojen luonnetta täysin, ja tarjota avustajille kuitenkin kaikki säännösten mukaiset oikeudet, jotka heille kuuluvat muuhun henkilöstöön sovellettavien palvelussuhteen ehtojen yhteydessä. Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän lausunnon Luxemburgissa 23. syyskuuta 1998 pitämässään kokouksessa. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta Bernhard FRIEDMANN presidentti