Pohjoismainen hyvinvointivaltio

Transkriptio

1 Leijona ja kolme kruunua 200 vuotta Suomen sodasta ja rauhasta Eduskunnan juhlaseminaari Pauli Kettunen Pohjoismainen hyvinvointivaltio 1. Vuonna 1961 julkaistiin Pekka Kuusen teos 60-luvun sosiaalipolitiikka, jota luonnehditaan usein suomalaisen hyvinvointivaltion suunnitelmaksi. Kuuselle kyse oli kansakunnan eloonjäämisestä. Hän kirjoitti: Jos mielimme Ruotsin ja Neuvostoliiton, kahden kasvutietoisen ja kykyisen kansan, välissä jatkaa omaa elämäämme, me olemme tuomitut kasvamaan. Ruotsiin Suomi oli jo menettänyt työvoimaansa, ja ennen pitkää alkaisi joukkomuutto Neuvostoliittoon, mikäli suomalaiset epäonnistuisivat siinä, mitä nämä naapurimaat erityisen voimallisesti todistivat, eli ihmiskunnan yleisessä pyrkimyksessä talouskasvuun. Tarvittiin suunnitelmallista yhteiskuntapolitiikkaa ja sen osana sosiaalipolitiikkaa. Se, mikä oli välttämätöntä, oli myös mahdollista, sillä arvokkaimmat poliittiset tavoitteet tukivat toisiaan: Kansanvalta, sosiaalinen tasoitus ja taloudellinen kasvu näyttävät nykyyhteiskunnassa kytkeytyvän onnellisella tavalla toisiinsa. Kuusen ennuste maailmanmenosta on altis jälkiviisaalle kritiikille. Tiedämme, ettei suomalaisten joukkomuuttoa itään ilmaantunut, kun taas muuttoliike Ruotsiin kasvoi 1960-luvun lopulla. Myöskään Kuusen kansallinen ohjelma ei sellaisenaan toteutunut. Sosiaaliturvan, sosiaalisten palvelujen, työelämän ja koulutuksen uudistukset eivät syntyneet kokonaisvaltaisen yhteiskuntapolitiikan johdonmukaisina askelina, vaan ne olivat kiistojen tuloksia ja kompromisseja. Vaihtelevassa määrin tämä pätee kaikkiin hyvinvointivaltioihin, ruotsalaiseenkin. Kuitenkin Kuusen näkemykset ilmaisivat ja edistivät olennaisia piirteitä pohjoismaisten hyvinvointivaltioiden kehityksestä. Ensiksikin hyvinvointivaltiot syntyivät kansainvälisten vuorovaikutusten, ristiriitojen ja muutosten kentässä. Toiseksi ne rakentuivat pyrkimyksistä käsitellä sosiaalisen ja taloudellisen jännitettä. Ruotsalaiseen yhteiskuntatieteilijään Gunnar Myrdaliin tukeutuen Kuusi luotti hyvään kehään, jolla laajentuva demokratia, lisääntyvä sosiaalinen tasa-arvo ja voimistuva talouskasvu tukisivat toisiaan. Niin kiisteltyjä kuin hyvinvointivaltioita rakentaneet

2 2 reformit olivat Pohjoismaissakin, niitä pohjusti tällainen varsin laajalti omaksuttu hyvän kehän näkemys. Tarkastelen pohjoismaisen hyvinvointivaltion muotoutumista siitä näkökulmasta, miten siinä suhteutettiin toisiinsa kansallista ja kansainvälistä sekä sosiaalista ja taloudellista. Globalisoituneen kapitalismin oloissa ja sen nykyisen kriisin vaiheessa pohjoismaisen hyvinvointivaltion haasteet liittyvät näihin kysymyksiin. 2. Markkinatalous ei syntynyt luonnollisena toimintatapana, joka vain odotti vapauttamistaan valtiollisista rajoituksista, vaan se on historiallinen ilmiö, joka synnytettiin poliittisin päätöksin. Sitä, miten Euroopan köyhä pohjoinen periferia integroitui laajenevaan maailmantalouteen 1800-luvulla, voidaan luonnehtia valtiollisesti käynnistetyksi kapitalismiksi. Valtiolle lankesi keskeinen osa markkinatalouden edellytysten luomisessa. Tämä antoi samalla sisältöä sille, miten Ruotsi ja Suomi muotoutuivat kansallisvaltioiksi. Pohjoismaista muodostui pieniä avoimia talouksia, joiden kansainvälinen riippuvuus loi edellytyksiä kansantalouden, kansallisen talouden, korostuksille. Tämä näkyi myös 1800-luvun lopun ja 1900-luvun alun Amerikan-siirtolaisuuden virittämässä keskustelussa. Siinä selviteltiin syitä Pohjois-Amerikan teolliseen ylivoimaisuuteen ja haettiin sieltä oppia. Etenkin Ruotsissa tehtyjen laajojen valtiollisten siirtolaisuusselvitysten yhteydessä kansalliseen tietoisuuteen iskostettiin uudenlaisia taloudellis-sosiaalisen integraation ajatuksia. Sivistyksellinen, poliittinen ja taloudellinen eliitti ja sittemmin myös kansanliikkeet, kuten työväenliike, omaksuivat ajattelutavan, jonka mukaan ongelmia piti ennakoida ja niiden ratkaisuja hahmottaa hankkimalla tietoa edistyneempien maiden kokemuksista, ratkaisuista ja virheistä. Jälkeenjääneisyyden etuja käytettiin määrätietoisesti hyväksi. Pohjoismaisuus muodostui yhteiseksi viitekehykseksi yhteiskunnallisia ongelmia ja ratkaisuja koskevan tiedon tuottamiselle ja välittämiselle luvun lopulta lähtien pohjoismaisuus konkretisoi niin viranomaisten kuin ei-valtiollisten toimijoiden, kuten työväenliikkeen, työnantajajärjestöjen ja osuustoimintaliikkeen, yhteistoiminnassa. Kansalliset identiteetit ja instituutiot ja sittemmin myös yhteisen

3 3 pohjoismaisen hyvinvointimallin viisi erilaista poikkeusta muotoutuivat jatkuvan vertailun tietä luvulla moderniudesta tuli uudella tavalla läsnä oleva osa itse pohjoismaisuutta. Erityisesti Ruotsissa modernius nostettiin 1930-luvulla laajalla rintamalla kansallisen identiteetin ainekseksi, köyhyyden kukistajaksi. Edistyksen kärkeä ei enää tunnistettu vain tarkkaamalla Pohjolan ulkopuolelle, vaan pohjoismaisen yhteiskunnan ja pohjoismaisen demokratian käsitteisiin latautui kärjessä olemisen ajatus. Kansansivistyksessä, sosiaalipolitiikassa ja työelämän suhteissa Tanska oli ollut edelläkävijä Pohjolassa luvulla Ruotsi nousi modernisaation pohjoismaiseksi kärkimaaksi. Tämä oli yhteydessä siihen, että sosiaalidemokratia kohosi poliittisen agendan määrittelijäksi Ruotsissa vahvemmin kuin muissa Pohjoismaissa. Pohjaa oli kuitenkin jo varhemmassa historiallisessa kokemuksessa. Ruotsalainen nationalismi ei muovautunut 1800-luvulla ulkoisen uhan torjunnaksi sillä tavoin kuin tanskalainen, norjalainen ja suomalainen. Sen sijaan korostettiin kansallisen yhteisön sisäistä suuruutta ja 1930-luvulta lähtien ja erityisesti toisen maailmansodan jälkeen myös tähän liittyvää esikuvallisuutta. Kun Suomea luonnehdittiin pohjoismaiseksi yhteiskunnaksi, tähän sisältyi sodanjälkeisinä vuosikymmeninä rajaveto itäblokkiin. Pohjoismainen yhteiskunta oli kuitenkin myös suomalaisen yhteiskunnan sisäinen tulevaisuudenkoodi, joka tunnistettiin tavallisimmin siinä, mikä oli jo toteutunut Ruotsissa luvun lopulla ruotsalaiset sosiaalidemokraatit kaappasivat haltuunsa kotimetaforan, jota konservatiivit olivat mielellään sovittaneet kansakuntaan. He pyrkivät osoittamaan, etteivät Ruotsin olot vastanneet kansankodin vaatimuksia, ja ryhtyivät täyttämään kuilua sekä työväenliikkeen toiminnalla että tieteeseen luottavalla valtiollisella suunnittelulla ja sosiaalisella insinööritaidolla. Kansankodin politiikkaan viittasi jo 1930-luvulla ja sittemmin toisen maailmansodan jälkeen kylmän sodan aikana käsite kolmas tie tai keskitie, jota sovellettiin erityisesti Ruotsiin ja usein myös yhteisesti Pohjoismaihin. Samalla kun kolmatta tietä linjasi rajanveto neuvostokommunismiin ja amerikkalaiseen kapitalismiin, se oli kompromissien politiikkaa. Sitä suuntasivat 1930-luvun pohjoismaiset luokkakompromissit, jotka syntyivät johtopäätöksinä vuosikymmenen alun suuresta talouslamasta ja siihen liittyneistä demokratian uhista. Kompromissit heijastivat näiden maiden luokkarakenteita ja ilmenivät

4 4 sosiaalidemokraattien ja agraaripuolueiden yhteistyössä sekä teollisten työmarkkinoiden kollektiivisen sopimusjärjestelmän vahvistumisessa. Suomessa tosin vain edellinen toteutui ennen toista maailmansotaa, ja tätä selittävät yhä hyvin maatalousvaltainen yhteiskuntarakenne sekä vuoden 1918 sisällissodan poliittinen perintö luvun pohjoismaisissa luokkakompromisseissa oli useita eri tasoja ja niillä kaikilla kyse eräänlaisesta hyvästä kehästä. Ensiksikin uuden talouspoliittisen ajattelun mukaan maanviljelijöiden, työnantajien ja työntekijöiden ryhmäedut saattoivat myös tukea toisiaan. Toiseksi vahvistui luottamus tasa-arvon, tehokkuuden ja solidaarisuuden hyvään kehään. Kolmannella tasolla kietoutuivat toisiinsa pohjoismaisen modernisaation kolme suurta ideologista juonnetta: ensiksikin vapaan pohjoismaisen talonpojan vahvasti idealisoitu traditio, toiseksi kapitalismin henki ja kolmanneksi sosialismin utopia. 3. Traditiot eivät ole vaikuttaneet pohjoismaisen hyvinvointivaltion rakentumiseen vain jatkuvuutensa voimalla vaan myös kritiikin ja irtioton kohteina. Pohjoismaiset kyläyhteisöt, perheyhteisöt ja työyhteisöt eivät olleet vain talonpoikaisen tasa-arvon tyyssijoja vaan myös paternalistisen alistuksen paikkoja. Henkilökohtaisten alistussuhteiden murtaminen hahmottuu tärkeäksi linjaksi pohjoismaisen mallin muotoutumisessa. Traditioiden jatkamisen ja murtamisen prosessissa luterilainen oppi kristittyjen yleisestä pappeudesta ja yksilöllisestä suhteesta Jumalaan maallistui tasaarvoisen kansalaisuuden korostukseksi ja luterilainen oppi arkisesta työstä kutsumuksena muuntui ajatukseksi, että jokaisella oli oltava oikeus täyttää velvollisuutensa tehdä työtä. Ruotsalainen historioitsija Lars Trägårdh kutsuu ruotsalaisen ja laajemmin pohjoismaisen hyvinvointivaltion rakentamisen päälinjaa valtioindividualismiksi : vahva valtio kehittyi edistämään yksilön autonomiaa ja 1970-luvulla kehkeytyneessä järjestelmässä, näin Trägårdh yleistää, sosiaalisen turvan tuottaminen ei ole perheen eikä kansalaisyhteiskunnan vapaaehtoisten tai markkinoiden yksityisten organisaatioiden tehtävä eikä sitä tuoteta myöskään perheyksikölle kohdennettavien etuuksien tietä. Sen sijaan sosiaalinen turva ja sen verorahoitus perustuvat toisistaan erillisten yksilöiden ja valtion väliseen yhteiskuntasopimukseen.

5 5 Teesi valtioindividualismista tavoittaa pohjoismaisen hyvinvointivaltion tärkeitä piirteitä mutta myös sivuuttaa niitä. Sosiaalisen turvan tuottamiseen ovat kaiken aikaa osallistuneet vaihtelevin ja muuttuvin tavoin myös muut tahot kuin valtiokoneisto: vapaaehtoiset järjestöt, yritykset, seurakunnat ja ennen kaikkea kunnat. Paikallisen itsehallinnon organisaatiolla on ollut keskeinen asema sekä hyvinvointivaltion universaaleimman puolen eli julkisten palvelujen järjestämisessä että köyhäinhoidon perinteestä juontuvan tarveharkintaisen tuen hoitamisessa. Olennainen pohjoismainen piirre on myös se, että työsuhteita ja työelämää säännellään vahvasti järjestäytyneiden työmarkkinaosapuolten sopimuksilla. Resursseiltaan erilaisten kuntien ja voimaltaan vaihtelevien työmarkkinaintressien keskeisyys pohjoismaisessa mallissa on ongelmallista universaalin sosiaalisen kansalaisuuden kannalta. Toisaalta sosiaaliseen kansalaisuuteen on Pohjoismaissa liittynyt muutakin kuin yksilön oikeus sosiaaliturvaan ja sosiaalipalveluihin. Sitä on tavoiteltu myös tasoittamalla epätasaarvoisia sosiaalisia suhteita niin, että myös näiden sosiaalisten suhteiden osapuolina, kuten palkkatyöntekijöinä, yksilöt kykenisivät ajamaan etuaan ja toimimaan aktiivisesti. Pohjoismaisen hyvinvointivaltion rakentaminen toisen maailmansodan jälkeen 1980-luvulle saakka oli palkkatyöyhteiskunnan rakentamista. Sosiaalista kansalaisuutta ja palkkatyön normaaliutta vahvistettiin yksillä ja samoilla toimilla. Täystyöllisyystavoitteeseen latautui ajatus työstä oikeutena. Aiemmin sosiaalisena ongelmana tai toimeentulon välttämättömyytenä käsiteltyä naisten ansiotyötä tarkasteltiin 1960-luvulta lähtien henkilökohtaisen vapauden lähteenä ja tasa-arvon kysymyksenä. Ansiosidonnaiseksi painottunut sosiaaliturva, etenkin eläkejärjestelmä, rakentui tukemaan palkkatyöllä elämisen mallia ja myös työmarkkinaliikkuvuutta. Sosiaalisena infrastruktuurina julkiset palvelut tukivat äitiyden ja ansiotyön yhdistämistä. Pohjoismaisen mallin ominaispiirteeksi kehittyi naisten vahva osallisuus palkkatyöhön mutta samalla työmarkkinoiden sukupuolen mukainen eriytyminen. Sosiaali- ja terveyspalvelut sekä kasvatus ja koulutus muodostuivat naisten töiksi: perheen sisäinen sukupuolten työnjako yleistettiin yhteiskunnalliseksi. Palkkatyöläisyyden ja kansalaisuuuden pohjoismaiseen yhteensovitukseen kuuluu olennaisesti myös työelämän neuvottelu- ja sopimusjärjestelmä. Periaate, jonka mukaan työelämän asioita säännellään tasavertaisten työmarkkinaosapuolten

6 6 kollektiivisopimuksilla, kohosi myös mittapuuksi tunnistaa, arvostella ja muuttaa työelämän epäsymmetrisiä valtasuhteita. 4. Pohjoismaisesta mallista tuli suosittu käsite 1980-luvulla. Sen avulla alettiin hahmottaa kansallisen sosiaalisen sääntelyn suhdetta integroituvaan Euroopaan ja globalisoituvaan kapitalismiin. Toisinaan käsitteellä viitataan vanhaan rakenteeseen, jota uudet haasteet uhkaavat, toisinaan taas tapaan vastata näihin haasteisiin. Kummassakin tapauksessa näkökulmana on globalisaatio kansallisena haasteena. Globalisaatio on antanut pontta nationalismille. Tässä en tarkoita vain rasistisia tai protektionistisia reaktioita globalisaatiota vastaan, vaan ennen muuta sitä, miten kansallisen kilpailukyvyn vaatimukset ovat ohjanneet poliittista agendaa. Meidän on kansallisissa ja paikallisissa yhteyksissämme osoitettava luotettavuutemme ja houkuttelevuutemme niiden tilan siteistä vapautuneiden ylikansallisten toimijoiden edessä, joiden päätökset ohjaavat rahavirtoja ja sijoituksia, tuotannon ja työpaikkojen sijaintia ja niin sanotun luovan luokan liikkuvuutta. Julkinen valta on saanut ja ottanut tehtäviä, joihin useat tutkijat ovat viitanneet kilpailuvaltion käsitteellä. Miten tämä merkitsee hyvinvointivaltiolle? Pohjoismaiden kansalaiset ja myös maahanmuuttajat ovat ilmaisseet vahvan kannatuksensa hyvinvointivaltiolle. Hyvinvointivaltiota on toisaalta voitu muovata täyttämään kilpailuvaltiollisia tehtäviä. Jopa taloudellisen eliitin piirissä monet ovat esittäneet, etteivät pohjoismainen hyvinvointivaltio ja kollektiivinen sopimusjärjestelmä ole kilpailukyvyn esteitä vaan kilpailuetuja. On tunnustettu, että tietoon, koulutukseen, innovaatioon ja sitoutuneisiin työntekijöihin perustuva kilpailustrategia edellyttää korkeita ja kattavia sosiaalisia normeja. Ne luovat yrityksille innovatiivisia haasteita ja antavat työntekijöille sellaisen turvallisuuden, joka vasta mahdollistaa sitoutumisen työprosessin ja yrityksen tavoitteisiin. Kuitenkin voidaan kysyä, miten pitkälle hyvinvointi- ja koulutusjärjestelmän tasa-arvoperiaatteita on mahdollista perustella kilpailuetuargumentin avulla. Näitä periaatteita voidaan kuitenkin arvostaa muista syistä, päämäärinä sinänsä tai sosiaalisen kiinteyden turvaamiseksi. Hyvinvointivaltio on rakentunut ihmisten elämismaailmaan; se jäsentää elämänkulkua ja muovaa tulevaisuuden odotuksia, ja hyvinvointivaltion tulevaisuudella on merkitystä jo sen

7 7 kannalta, antavatko kansalaiset hiljaisen hyväksyntänsä päätöksentekojärjestelmälle. Tällaisten kansallisten rakenteiden ylläpitäminen näyttää edellyttävän ylikansallista sääntelyä, joka esimerkiksi estää verokilpailua tuhoamasta julkisen hyvinvointi- ja koulutusjärjestelmän rahoituspohjaa. Globalisaation ja sen nykyisen kriisin haasteet koskevat kuitenkin vielä syvemmin politiikan kansallisvaltiollisia rajoja. Hyvätkään vastaukset kansallisen kilpailukyvyn kysymyksiin eivät riitä vastauksiksi kysymyksiin demokratiasta, kansalaisuudesta, sosiaalisesta tasa-arvosta ja elämän ekologisista ehdoista. Nämä kysymykset ovat yhtä aikaa paikallisia, kansallisia, eurooppalaisia ja globaaleja, ja niiden yhteydessä me määrittyy toisin kuin sosiaalidarwinistisessa puheessa globaaliin talouskilpailuun osallistuvasta kansallisesta kilpailukyky-yhteisöstä. Vastaukset kansallisen kilpailukyvyn kysymyksiin siis kilpailuvaltion toimintalogiikka eivät riitä vastauksiksi myöskään itse talousjärjestelmän toimivuuden ongelmiin. Nostalgisesta hyvinvointinationalismista ei ole kilpailukykynationalismin voittajaksi, vaan tarvitaan kansallisen katseen rajojen murtamista. Tähänkin voi löytää tukea ruotsalaisen ja suomalaisen hyvinvointivaltion tiennäyttäjiltä. Gunnar Myrdal kyseenalaisti jo 1950-luvulla hyvinvointivaltion nationalismin ja kehitteli vision hyvinvointimaailmasta, jossa sosiaalisen tasoituksen, laajenevan demokratian ja talouskasvun hyvä kehä toteutuisi globaalilla tasolla. Myös Pekka Kuusi laajensi näkökulmaansa kansallisen eloonjäämisen ongelmasta. Teoksessaan Tämä ihmisen maailma vuodelta 1982 hän käsitteli kasvun rajoja ja etsi ratkaisua ihmiskunnan eloonjäämiseen. Väkevällä välttämättömyyden retoriikallaan hän vaati: Kasvusidonnaisen tuotannon valtionsisäinen kesyttäminen on laajennettava valtioiden välisen kilpailun säätelyksi; se on laajennettava globaaliseksi luonnonvarojen käytön yhteissäätelyksi. Valtioittain rakennetut sosiaaliset yhteiskuntajärjestelmät on lähisukupolvien aikana koottava ja ohjattava kehittyväksi, sosiaaliseksi maailmanyhteisöksi. Vaatimus tuntuu ajankohtaiselta vielä kylmän sodan jälkeisessä globalisoituneen kapitalismin maailmassa, jossa ekonominen ja ekologinen kriisi varjostaa odotushorisonttia.