AKT:N JA EU:N YHTEINEN PARLAMENTAARINEN EDUSTAJAKOKOUS. Istuntoasiakirja. AKT EU poliittinen vuoropuhelu (8 artikla)

Transkriptio

1 AKT:N JA EU:N YHTEINEN PARLAMENTAARINEN EDUSTAJAKOKOUS Istuntoasiakirja 20. marraskuuta 2004 AKT EU/3689/04/B/fin. MIETINTÖ AKT EU poliittinen vuoropuhelu (8 artikla) Poliittisten asioiden valiokunta Yhteisesittelijä: Karin Jöns ja Joël Nabuka (Fidži) B-osa: Perustelut PR\ doc APP/3689/B

2 PERUSTELUT I. JOHDANTO Kumppanuuden poliittinen ulottuvuus 1 on Cotonoun kumppanuussopimuksen keskeisimpiä uudistuksia ja itse asiassa sopimuksen kolmas pilari kaupan ja avunannon ohella. Poliittinen vuoropuhelu ei ole kuitenkaan mitään uutta AKT EU-yhteistyössä. Aiemmin poliittiset keskustelut osapuolten välillä keskittyivät suhteellisen kapealle aihealueelle (ensisijaisesti ne liittyivät poliittiseen ehdollistamiseen), ja ne järjestettiin melko jäykällä ja muodollisella tavalla, jolloin avoimelle ja suorapuheiselle keskustelulle jäi hyvin vähän tilaa. Sopimuksella poliittinen vuoropuhelu on pyritty muuttamaan kumppanuussopimuksen hoitamisen keskeiseksi välineeksi ja molemminpuolista sitoutumista on lisätty. Sopimuksessa poliittinen vuoropuhelu on ensiarvoisen tärkeää ja sitä pidetään strategisena ja pysyvänä välineenä kumppanuuden vahvistamisessa ja sopimuksen tavoitteiden saavuttamisessa. Tarkoituksena ei ole vain käynnistää asiakohtaista vuoropuhelua, kun merkittäviä ongelmia (kuten ihmisoikeusloukkauksia) ilmaantuu, vaan jättää viestintäkanavat auki käytettäviksi jatkuvasti. Vuoropuhelun pitää kattaa kumppanien sopimat perusperiaatteet, mutta sen lisäksi pitää olla keinoja erimielisyyksien käsittelemiseen. Vuoropuhelu on ensisijainen väline keskinäisen ymmärryksen lisäämiseen ja yhteistyön jatkuvaan vahvistamiseen sekä sopimuksen tavoitteiden saavuttamisen edistämiseen. Cotonoun sopimuksen allekirjoittamisesta asti AKT:n ja EU:n poliittista vuoropuhelua on epäilemättä käyty eri foorumeilla ja eri muodoissa, mutta se on törmännyt myös suuriin esteisiin ja aiheuttanut huomattavia epäilyksiä ja pelkoja. Ne koskevat ennen kaikkea sitä, mitä tapahtuu, jos vuoropuhelu katkeaa ja osapuolet siirtyvät muodollisempiin konsultaatioihin, jotka voivat johtaa viime kädessä 96 artiklan mukaisten sanktioiden käyttöönottoon. Miten 8 artiklan mukainen vuoropuhelu eroaa siitä, mitä aiemmin käytiin hiljakseen eri foorumeilla ja miten se voidaan panna täytäntöön menestyksekkäästi? AKT:n ja EU:n poliittiselle vuoropuhelulle (8 artikla) ehdotetut suuntaviivat, jotka hyväksyttiin AKT:n ja EY:n yhteisen ministerineuvoston 28. istunnossa Brysselissä toukokuussa 2003, vastaa osaltaan tähän kysymykseen. Asiakirja muodostaa myös molemman osapuolen selkeän sitoumuksen, joka vahvistaa poliittisen vuoropuhelun merkityksen AKT:n ja EU:n suhteissa. Tässä mietintöluonnoksessa ei pyritä selvittämään Cotonoun sopimuksen tai suuntaviivojen itsestäänselviä kohtia, vaan se pitäisi nähdä enemmänkin merkkinä siitä, kuinka tärkeänä AKT:n ja EU:n yhteinen parlamentaarinen edustajakokous pitää tätä Cotonou-kumppanuuden ilmentymää, sekä kokouksen jäsenten yrityksenä kehittää edelleen tapoja, joilla voidaan helpottaa AKT-maiden ja Euroopan unionin poliittista vuoropuhelua. 1 Cotonoun kumppanuussopimuksen 8 13 artikla. APP/3689/B 2/7 PR\ doc

3 II. POLIITTISEN VUOROPUHELUN TAVOITTEET Poliittinen dialogi on AKT:n ja EU:n yhteistyön keskeisiä välineitä. Poliittisen vuoropuhelun tavoitteiden pitäisi heijastaa Cotonoun sopimuksen perustavoitteita ja helpottaa yhteistä ymmärrystä ja tulkintaa kulloinkin käsiteltävästä kysymyksestä, mikä sinällään vahvistaa kumppanuutta ja estää sellaisten tilanteiden syntymistä, jossa toinen puoli tuntee tarvetta ryhtyä yksipuolisiin toimiin. Poliittinen vuoropuhelu varmistaa osaltaan Cotonoun sopimuksen todellisen ja oikea-aikaisen täytäntöönpanon ja samalla tehostaa köyhyyden poistamista yhdenmukaisesti kestävän kehityksen tavoitteiden kanssa. Poliittisen vuoropuhelun varsinaisen sisällön pitäisikin liittyä AKT:n ja EU:n kumppanuussopimuksen tavoitteisiin sekä kaikkiin yhteisen, yleisen, alueellisen tai paikallisen edun mukaisiin kysymyksiin. Poliittinen vuoropuhelu voisi näin ollen helpottaa sopimukseen pääsemistä kehitystavoitteista ja lähestymistavoista tai poliittisemmista asioista, jotka liittyvät mm. ihmisoikeuksiin, demokratian periaatteeseen, hyvään hallintoon ja oikeusvaltion periaatteeseen. Se on myöskin avainasemassa, kun puututaan uusiin ongelmiin, joilla on suuri merkitys AKT-valtioiden kehityksessä kuten rauha, konfliktien estäminen, hallitseminen ja ratkaiseminen, asekauppa, maahanmuutto jne. Dialogi ei rajoitu kansalliselle tasolle: se on yhtä tärkeää alueellisella tasolla, kaiken AKT:n ja EY:n kanssakäymisen tasolla ja maailmanlaajuisella tasolla, jotta AKT-ryhmä ja EU voivat päästä sopimukseen yhteisestä kannasta yhteisten etujensa puolustamiseksi kansainvälisillä foorumeilla kuten YK:ssa tai WTO:ssa. Vahvistettu dialogi toimii monessa eri tarkoituksessa: se helpottaa AKT EU-yhteistyön periaatteista sopimista; sen avulla kumppanit voivat arvioida kumppanuuden olennaisissa osissa eli ihmisoikeuksiin sekä demokratian ja oikeusvaltion periaatteeseen liittyvissä kysymyksissä saavutettua edistystä. Tämä voi auttaa osaltaan välttämään viime käden keinoihin kuten avunannon katkaisemiseen turvautumista; se suuntautuu uusille aloille, joilla on merkittävä vaikutus kehitykseen, kuten rauha, konfliktien estäminen, asekauppa, siirtolaisuus, jne.; se kattaa kaikki yhteisen, yleisen, alueellisen tai paikallisen edun mukaiset kysymykset. Vuoropuhelu on selkeästi toimiva tapa ratkaista erimielisyyksiä. 8 artiklan ensisijainen tavoite on kuitenkin keskinäisen ymmärryksen ja AKT:n ja EY:n yhteistyön vahvistaminen. Tämän pitäisi säilyä sen keskeisenä käytännön tavoitteena. III. POLIITTISEN VUOROPUHELUN SUUNTAVIIVAT Vuoropuhelu on määritelmän mukaisesti mielipiteiden vaihtamista, joka edellyttää vähintään kahden osapuolen läsnäoloa. Cotonoun sopimuksessa onkin esitetty periaatteelliset ja laajaalaiset suuntaviivat perinpohjaiselle, tasapainoiselle ja syvälliselle poliittiselle vuoropuhelulle, joka johtaa molemminpuolisiin sitoumuksiin. PR\ doc 3/7 APP/3689/B

4 Cotonoun kumppanuussopimuksen 8 artikla ilmentää AKT-ryhmän ja Euroopan unionin suhteiden normaalitilaa. Se sisältää keskeiset määräykset, jotka muodostavat AKT-maiden ja Euroopan unionin välisen vuoropuhelun kriteerit ja perustan. Vuoropuhelua voidaan järjestää hyvin erilaisista kysymyksistä ja se voi tapahtua joko muodollisissa tai epävirallisissa yhteyksissä ja eri tasoilla (kansallisella, alueellisella tai maailmanlaajuisella). Ei-valtiolliset toimijat voidaan ottaa mukaan poliittiseen dialogiin (jolloin se on monen toimijan vuoropuhelua). Se on myös vastavuoroista ja näin ollen myös AKT-maat voivat pyytää keskusteluja EU:n politiikan johdonmukaisuudesta, niiden vaikutuksista AKT-maihin ja muista aiheista. AKT EU:n poliittiselle vuoropuhelulle (8 artikla) ehdotetut suuntaviivat, jotka hyväksyttiin AKT:n ja EY:n yhteisen ministerineuvoston 28. istunnossa Brysselissä toukokuussa 2003, olivat yritys päästä sopimukseen tietyistä kysymyksistä, joilla voitaisiin edelleen helpottaa ja kannustaa vuoropuhelua. Suuntaviivojen mukaan vuoropuhelun pitää olla joustavaa, kaikki osapuolet huomioonottavaa, avointa ja läpinäkyvää ja sen pitää kattaa suuri määrä aihe-alueita mukaan lukien olennaiset ja perustavanlaatuiset osat. Se voi tapahtua eri muodoissa poliittisesti, sosiaalisesti ja kulttuurisesti ja sitä voidaan harjoittaa eri tasoilla kansainvälisesti, alueellisesti tai kansallisesti. Se on usein perustana muun tyyppiselle vuoropuhelulle ja se voidaan ulottaa kattamaan sosiaalisia, kulttuurisia ja taloudellisia kysymyksiä. AKT:n ja EU:n poliittinen vuoropuhelu tarjoaa: joustavan ja askel askeleelta etenevän prosessin poliittiselle vuoropuhelulle; tarkoituksenmukaisen osallistumistason; asianmukaisen aiheiden ja kysymysten valinnan; jatkuvan vuoropuhelun; tasapainoisen, tasa-arvoisen ja oikeudenmukaisen vuoropuhelun; ja johdonmukaisen ja yhteenkuuluvan lähestymistavan. Siinä nimetään useita periaatteita: joustavuus ja tarkoituksenmukaisuus vuoropuhelun järjestämisessä; avoimuus ja läpinäkyvyys asianomaisten edustajien nimeämisessä; osallistujien pätevyys ja toimivaltaisuus; kaikkien tahojen mukaanottaminen, lainmukaisuus ja vastuuvelvollisuus vuoropuhelussa suhteessa sen aiheeseen ja osallistumiseen ja prosessimainen lähestymistapa, joka sallii poliittisen vuoropuhelun jatkumisen säännöllisesti eikä vain satunnaisesti. AKT:n ja EY:n mielekästä vuoropuhelua on lisännyt suuresti myös AKT-maiden aiemman sisäisen vuoropuhelun hyvä taso. Sen säännöt vahvistettiin Georgetownin sopimuksessa vuonna 1975, jota on sittemmin tarkistettu, ja Librevillen julistuksessa, Santo Domingon julistuksessa ja toimintasuunnitelmassa sekä Nadin julistuksessa, jonka AKT:n valtioiden ja hallitusten päämiehet hyväksyivät. AKT-ryhmän valmistelemiseksi tehokkaaseen ja jatkuvaan vuoropuheluun EU:n kanssa AKT-maiden ministerineuvosto hyväksyi 76. istunnossaan Brysselissä joulukuussa 2002 "Suuntaviivat ja yleiset periaatteet AKT-maiden poliittiselle APP/3689/B 4/7 PR\ doc

5 vuoropuhelulle"; jossa on esitetty yleiset säännöt poliittiselle vuoropuhelulle AKT-maiden välillä. Cotonoun sopimuksen allekirjoittamisen jälkeisinä vuosina 8 artiklan mukaista vuoropuhelua alettiin pitää läheisesti 96 artiklan mukaisiin konsultaatioihin liittyvänä ja oikeastaan niihin johtavana. Kuitenkaan 96 artikla, johon monet viittaavat puhuessaan Cotonoun poliittisesta vuoropuhelusta, ei sisälly Cotonoun sopimuksen II osaston "poliittiseen ulottuvuuteen", vaan sopimuksen loppumääräyksiin. Se koskee tavanomaista konsultaatiomenettelyä, jonka kumpikin osapuoli voi aloittaa katsoessaan, että sopimuksen "olennaisia osia" on rikottu. Sekä 8 että 96 artikla liittyvät toisiinsa siinä, että molemmissa on selkeä viittaus neuvottelijoiden toiveeseen, että tavanomaisella 8 artiklan mukaisella osapuolten välisellä poliittisella vuoropuhelulla voidaan välttää tarve turvautua 96 artiklaan. Koska konsultaatiomenettelyt on kuitenkin laadittu nimenomaan ratkaisemaan kumppanuuden "olennaisia osia" koskevat kiistat, on ensiarvoisen tärkeää, että poliittinen vuoropuhelu on kaikki osapuolet huomioonottavaa ja avointa sekä muotonsa että sisällön puolesta. 8 artiklaa sovelletaan tietenkin jatkuvalla tavalla, eli 96 ja 97 artiklan konsultaatioiden jälkeen, niiden aikana ja niitä ennen. IV. MEKANISMIT JA TOIMINTATAVAT Vuoropuhelu on tarkoitettu tehtäväksi AKT:n ja EU:n toimielinrakenteen sisällä ja sen ulkopuolella tarkoituksenmukaisessa muodossa ja asianmukaisella tasolla. Se on joko epävirallista tai virallista, mutta kokemuksen perusteella sen paremmin AKT kuin Euroopan unionikaan ei pidä järjestelmällisesti kirjaa tällaisista tapauksista ja siksi on vaikeaa saada selvää kokonaiskuvaa siitä kuinka paljon 8 artiklaa on hyödynnetty Cotonoun sopimuksen allekirjoittamisen jälkeen. Poliittisen vuoropuhelun pitäisi olla kaikki osapuolet huomioon ottavaa sisältönsä ja osallistujiensa puolesta. Se liittyy ensisijaisesti Cotonoun sopimuksen tavoitteiden saavuttamiseen, mutta ei rajoitu siihen. Näin ollen 8 artiklan poliittisella vuoropuhelulla pitäisi varmistaa, että olennaiset ja perustavanlaatuiset osat kuuluvat säännöllisesti jatkuvaan poliittiseen vuoropuheluun ja ovat osa sitä ja ettei niitä käytetä ainoastaan ongelmien ja hankaluuksien ilmaannuttua. Sopimuspuolten pitäisi harjoittaa vuoropuhelua myös sellaisista aiheista ja kysymyksistä, jotka eivät kuulu välttämättä kaikkein kiireellisimpiin kysymyksiin. Onnistuneen 8 artiklan mukaisen vuoropuhelun järjestämiseen voi liittyä erilaisia vaikeuksia, jotka vaativat parantamaan sen käymisen mekanismeja ja toimintatapoja. "Suuntaviivat ja yleiset periaatteet AKT-maiden poliittiselle vuoropuhelulle" sisältävät useita ehdotuksia poliittisen vuoropuhelun mekanismien ja toimintatapojen parantamiseksi, muun muassa: AKT:n varhaisvaroitusjärjestelmän perustaminen; vertaisryhmän perustaminen ja AKT:n toimielinten käytön parantaminen tai toimielinmuutokset. PR\ doc 5/7 APP/3689/B

6 Poliittisessa vuoropuhelussa AKT-ryhmä hyödyntää myös AKT-maiden alueellisia integraatiojärjestöjä pannessaan täytäntöön toimia, jotka liittyvät konfliktien estämiseen ja hallitsemiseen, ennalta ehkäisevään diplomatiaan ja rauhanturvaamiseen eri alueilla. Myös eräitä muita kysymyksiä voidaan esittää avoimuutta, läpinäkyvyyttä ja ei-valtiollisten toimijoiden osallistumista koskevissa asioissa. Myös julkinen keskustelu vaikeista asioista ja muiden AKT-maiden osallistuminen siihen vaatii hienotunteisuutta. Tämän tilanteen ratkaisemiseksi olisi hyödyllistä, jos kiinnitettäisiin enemmän huomiota prosessimaiseen lähestymistapaan poliittisessa vuoropuhelussa, sillä usein vuoropuhelun käymisen tapa määrittää kuinka luontevalta se osallistujista tuntuu ja kuinka aktiivisesti ja rakentavasti ne haluavat siihen myötävaikuttaa. Säännöllinen ja tietyllä tavalla ennustettava prosessi, joka mahdollistaa riittävän ajan käyttämisen sisäisiin kuulemisiin kunkin osallistujaryhmän sisällä, on merkittävä seikka, joka voi vahvistaa poliittisen vuoropuhelun todellista vaikutusta. Lisäksi olisi pyrittävä yhdessä hälventämään tietyissä piireissä vallitsevaksi tullutta epämukavaa assosiaatiota 8 artiklan ja viime kädessä sanktioihin johtavan prosessin käynnistämisen välillä. Tämä antaisi myönteisemmän kuvan poliittisesta vuoropuhelusta. Vuoropuhelun pitäisi olla myös kahdensuuntaista ja EU:n pitäisi olla valmistautunut keskustelemaan yleisesti omasta politiikastaan eikä pelkästään kyseistä AKT-maata koskevasta politiikasta. V. TOIMINTAKYKY JA VARAT Suuntaviivoissa poliittiseen vuoropuheluun osallistuvat: kansalliset hallitukset ja toimielimet; AKT-ryhmä, AKT:n ja EU:n toimielimet, alueelliset ja paikalliset järjestöt; ei-valtiolliset toimijat. Cotonoun sopimuksessa vahvistetaan ei-valtiollisten toimijoiden osallistuminen yhteistyöhön ja tunnustetaan täysin niiden rooli poliittisessa vuoropuhelussa. Ei-valtiollisten toimijoiden osallistumista pitää helpottaa kansallisella, alueellisella ja maailmanlaajuisella tasolla ja tämä koskee myös AKT:n ja EU:n yhteisiä toimielimiä, mukaan luettuna AKT:n ja EU:n yhteinen parlamentaarinen edustajakokous. Näiden järjestöjen integraatiota ja niiden merkitystä AKT:n ja EY:n vuoropuhelulle ei pidä aliarvioida, sillä niillä voi olla tärkeä rooli kehityksessä ja ne voivat vaikuttaa suuresti sopimuksen tavoitteiden menestykselliseen saavuttamiseen. Niiden pitäisikin olla avainasemassa laadittaessa AKT-ryhmän kantoja ja toimenpiteitä. Vuoropuhelun järjestämisessä on nähtävissä monia vaikeuksia eri tasoilla. Ajan myötä kokemuksen karttuessa eräät niistä lakkaavat olemasta esteitä, mutta toiset vaativat suurempia muutoksia toimielinten välisissä suhteissa. Tällaisia kysymyksiä ovat muiden muassa: APP/3689/B 6/7 PR\ doc

7 Kenen pitäisi järjestää vuoropuhelu ja johtaa prosessia? Miten ei-valtiollisten toimijoiden osallistuminen poliittiseen vuoropuheluun pitäisi tarvittaessa rahoittaa? Mikä on EU:n erilaisten institutionaalisten rakenteiden rooli (EY:n valtuuskunnat; komissio; neuvoston työryhmät, jne.)? Mutkikkaiden poliittisten ja institutionaalisten muutosten tukeminen AKT-maissa vuoropuhelun, positiivisten toimien ja kansalaisyhteiskunnan kanssa tehtävän yhteistyön avulla vaatii pätevää henkilöstöä kaikilla tasoilla ja tämä vaatii asianmukaista tukea. Jotta vuoropuhelun osallistujat voisivat toimia täysipainoisesti, AKT-maiden ja EY:n pitää käsitellä tätä asiaa suunnitellessaan yhteistyötään. Vuoropuheluun osallistuvana toimielimenä AKT:n ja EU:n yhteinen parlamentaarinen edustajakokous pitää poliittista vuoropuhelua ja 8 artiklan täytäntöönpanoa ja käyttämistä erittäin tärkeänä. PR\ doc 7/7 APP/3689/B