PERUSRAKENTEIDEN KEHITTÄMINEN Johdatus kaupunkien perusrakenneproblematiikkaan. Pentti Siitonen & Ari-Veikko Anttiroiko Tampereen yliopisto

Transkriptio

1 PERUSRAKENTEIDEN KEHITTÄMINEN Johdatus kaupunkien perusrakenneproblematiikkaan Pentti Siitonen & Ari-Veikko Anttiroiko Tampereen yliopisto Tampere 2009

2 2 Alkusanat Suomen suurimpien kaupunkien teknisistä palveluista ja infrastruktuurista vastaavat tahot perustivat muutama vuosi sitten KEHTO-konsortion tukemaan teknisen palvelusektorin kehitystyötä. Konsortio on valinnut yhteistyöosapuolikseen Teknillisen korkeakoulun BIT Tutkimuskeskuksen ja Tampereen yliopiston Yhdyskuntatieteiden laitoksen. Tämän yhteistyön tuloksena laadittiin hankesuunnitelma Kuntien perusrakenteiden ja perusrakennepalvelujen rahoituksen, omistajuuden ja tuotannon innovaatiot (KUPERA), jolle haettiin Tekes -rahoitusta. Loppukesällä 2009 Tekes teki myönteisen rahoituspäätöksen, jonka pohjalta käynnistyi tällä hetkellä maamme suurin kuntien perusrakenteiden kehittämiseen keskittyvä kehittämis- ja tutkimushanke. KUPERA-hankkeen ideana on yhtäältä tunnistaa ja analysoida innovatiivisia toimintamalleja ja toisaalta jalkauttaa perusrakennepalvelujen kehittämiskonsepteja yhteistyössä kaupunkien teknisen toimen kanssa. Tampereen yliopiston Yhdyskuntatieteiden laitoksen koordinoimassa tutkimusosiossa kuvataan ja selitetään kaupunkien perusrakennepalvelujen muutosta kansainvälisten esimerkkien avulla ja arvioidaan kansainvälisten kokemusten kansallisia soveltamismahdollisuuksia. Tutkimusosiossa erityisen huomion kohteena ovat perusrakennepalvelujen rahoituksen, omistajuuden ja operoinnin innovaatiot, joilla tarkoitetaan uusia ja hyödyllisiä perusrakennepalvelujen hallinnan tapoja. BIT Tutkimuskeskuksen vastuulla olevassa kehittämisosiossa viedään läpi em. teemoihin liittyviä kokeiluja ja pilottihankkeita ja käynnistetään niiden pohjalta valittuja kehittämishankkeita. Kehittämistoimilla on tarkoitus samalla organisoida ja vakiinnuttaa KEHTO-konsortion toiminta kuntien perusrakennesektoriin kohdistuvaa tutkimus- ja kehittämistoimintaa tukevaksi pysyväksi yhteistyöverkostoksi (KEHTO-foorumi). Tutkimustulosten ja toteutettujen pilottihankkeiden perusteella laaditaan ja annetaan keskeisiin omistuksen, rahoituksen ja tuotannon kehittämiskysymyksiin liittyviä suosituksia kuntien perusrakennesektorin toiminnan kehittämiseksi ja liiketoimintapotentiaalin liikkeelle saattamiseksi. Käsillä oleva kirjoitus on KUPERA-hankkeen tutkimusosion alkuvaiheen esiselvitys, jossa täsmennetään hankkeen peruskäsitteitä. Kirjoitustyöhön ovat tekijöiden lisäksi osallistuneet Pekka Valkama ja Olavi Kallio TaY:n Taloustieteiden laitokselta. Tampereella 9. marraskuuta 2009 Pentti Siitonen ja Ari-Veikko Anttiroiko Tampereen yliopisto Yhdyskuntatieteiden laitos

3 3 Sisältö JOHDANTO...4 KAUPUNKIEN PERUSRAKENNEPALVELUT...5 TEKNISEN SEKTORIN KÄSITEKENTTÄ...5 YHDYSKUNTARAKENNE...6 YHDYSKUNTATEKNIIKKA...7 TEKNISET PALVELUT...8 TEKNISEN SEKTORIN ORGANISOINTI...9 TEKNISEN SEKTORIN VOLYYMIT...12 PERUSRAKENTEIDEN KEHITTÄMINEN...14 TOIMINTAYMPÄRISTÖN MUUTOS...14 JULKISEN SEKTORIN MUUTTUVA ROOLI...16 ULKOISET JA SISÄISET MUUTOSPAINEET...17 KOHTI UUTTA OMISTAJAPOLITIIKKAA...18 MONINAISET KEHITTÄMISTARPEET...19 LOPUKSI...20 LÄHTEET...21

4 4 JOHDANTO Omaisuuden hallinta ja ylläpito sekä perusrakennejärjestelmiin perustuva palvelutoiminta muodostaa hyvinvointimme perustan. Työ, arki ja vapaa-aika ovat kaiken aikaa sidoksissa fyysisen ympäristömme ominaisuuksiin, jotka joko rikastuttavat tai latistavat elämäämme sen eri vaiheissa. Välittömän hyvinvointikokemuksemme ohella kaupunkien ja alueiden kilpailukyky edellyttää toimivia yhdyskuntarakenteita ja viihtyisiä ja turvallisia elinympäristöjä. Perusrakenteen suunnitteluun, tuottamiseen ja ylläpitoon sekä uusimiseen ja kehittämiseen joudutaan tekemään huomattavia panostuksia, joiden raamit ovat tiukat julkisen sektorin nykyisten talousnäkymien valossa. Perusrakenteeseen liittyvät tehtävät on yleensä organisoitu kaupunkien teknisen sektorin vastuulle. Teknisen sektorin tehtävien hoitoon kohdistuu sekä tehostamis- että innovaatiohaasteita. Nämä haasteet merkitsevät sitä, että perusrakenteiden omistajat ja perusrakennepalvelujen järjestäjät joutuvat uudistamaan toimintojaan ja työskentelytapojaan sekä lyhyen aikavälin kustannustehokkuuden että pitkän aikavälin vaikuttavuuden ja innovatiivisuuden näkökulmasta. Teknisen sektorin palvelutoiminnan painopiste näyttää siirtyvän asteittain kuntien omasta tuotannosta kohti hallinta- ja koordinointitehtäviä ja myös seudullisia palvelutuotannon järjestelyjä. Taustalla vaikuttaa näkemys, että merkittävä osa teknisen sektorin palvelutehtävistä voidaan hoitaa vaihtoehtoisilla palvelutuotantomuodoilla. Samalla kun tämä muutos edistää tehokkuutta ja uudistaa julkisen sektorin roolia perusrakenteiden kehittäjänä ja turvaajana, se luo myös merkittävää liiketoimintapotentiaalia. Osaaminen ja kokemus perusrakenteisiin liittyvien omistuksen, tuottamisen ja ylläpidon osaamisalueilla paikallisella tasolla voi parhaassa tapauksessa luoda edellytyksiä ja mahdollisuuksia jopa kansainväliselle liiketoiminnalle. Esimerkkejä tällaisesta kehityksestä löytyy mm. Ranskasta. Kuntien perusrakenteiden hallinnan kehittämiselle ja siihen liittyen myös uusien toimintamuotojen ja uuden liiketoiminnan käynnistymiselle on kuitenkin monenlaisia esteitä. Perusrakenteita koskeva informaatio on puutteellista ja hajanaista. Päättäjät eivät välttämättä tiedosta julkisen omaisuuden hallinnan merkitystä. Lisäksi kuntien perusrakenteiden kulumista vastaavia korjaus- ja täydennysinvestointeja ei aina saada liikkeelle onnistuneesti johtuen riittämättömästä tiedostamisesta, vaihtoehtoisten hankintamuotojen soveltamisongelmista ja kuntien investointimäärärahojen niukkuudesta. Edellä lyhyesti kuvattu tilanne on antanut pontta teknisen sektorin innovatiiviselle ja ennakkoluulottomalle kehittämiselle. Keskustelua ovat herättäneet erityisesti teknisen sektorin omistajapolitiikkaan, perusrakenteiden rahoitukseen ja innovatiivisiin palvelutuotantotapoihin liittyvät kysymykset. Näiden kysymysten pohdinta edellyttää perusrakenteita koskevan käsitteellisen kentän selkiyttämistä ja kehittämistyön yleisten lähtökohtien kartoittamista. Näitä kysymyksiä käsitellään lyhyesti tässä raportissa. Varsinaisia rahoitus-, omistus- ja operointi-innovaatioita käsitellään KUPERA-hankkeen muissa raporteissa ja kehittämisprosesseissa.

5 5 KAUPUNKIEN PERUSRAKENNEPALVELUT Teknisen sektorin käsitekenttä Kunnilla on paikallisen fyysisen perusrakenteen tuottamisen, omistamisen ja rahoituksen osalta laaja vastuu. Perusrakenteen käsitteeseen sisällytetään tässä kaikki yhdyskunnan toiminnalle välttämättömät fyysiset elementit. Tähän kokonaisuuteen kuuluvat maaalueet ja fyysinen infrastruktuuri, mukaan lukien rakennukset, rakennelmat, tekniset verkostot ja laitteet sekä liikenneväylät. Tämä perusrakenne yhdessä luonnonympäristön kanssa muodostaa toimintaympäristömme fyysiset puitteet. Toiminnallisesti perusrakenteen käsitteeseen liittyvät kiinteästi myös kaikki ne palvelut ja palvelujärjestelmät, jotka liittyvät olennaisesti näihin rakenteisiin. Tällaisia ovat suunnittelu, rakentaminen sekä ylläpito- ja huoltotoimet ym. tehtävät, jotka varmistavat jatkuvan laadukkaan palvelujen satavuuden. Näiden perusrakenteiden suunnittelun, rakentamisen ja ylläpidon tehtävien hoidosta muodostuu organisoituna kokonaisuutena kunnan tekninen sektori. Teknisiin palveluihin viittaava käsitteistö muodostaa varsin moniulotteisen kentän, jossa on paljon perheyhtäläisyyksien yhdistämiä käsitteitä. Tämän kentän jäsentäminen edellyttää termien perusluonteiden tunnistamista. Alan keskeisimmät käsitteet voidaan perustermien ja viittaussuhteiden perusteella ryhmitellä neljään pääluokkaan, joita ovat rakennekäsitteet, tekniikkakäsitteet, palvelukäsitteet ja organisaatiokäsitteet. Näiden muodostamaa kokonaisuutta ja niihin liittyviä käsitteitä havainnollistaa seuraava kuvio. RAKENTEET ORGANISAATIO Perusrakenteet Yhdyskuntarakenne Tekninen sektori Tekninen toimi TEKNIIKKA PALVELUT Yhdyskuntatekniikka Kunnallistekniikka Tekniset palvelut Perusrakennepalvelut Kuvio 1. Teknisen sektorin käsitekenttä. Käytännössä fyysiseen perusrakenteeseen liittyvien tehtävien hoito on kunnissa yleisesti organisoitu teknisen sektorin tehtäväalueiksi. Käsitteistö, jolla tätä toimintasektoria lähestytään, eritellään ja rajataan, ei ole toimialan pitkästä historiasta huolimatta täysin vakiintunutta. Tämä johtuu määrittelytarpeiden ja tarkastelunäkökulmien moninaisuudesta ja osin myös kyseisen ilmiöalueen erityisluonteesta, johon liittyy yleisiä yhdyskuntarakenteen ulottuvuuksia ja laaja kirjo erilaisia toimi- ja tehtäväaloja.

6 6 Varsinaisia yhdyskunnan fyysis-rakenteellisia puolia kuvataan yleensä käsitteillä perusrakenne, yhdyskuntarakenne, kuntainfrastruktuuri ja yhdyskuntainfrastruktuuri. Tekniikkaa ja teknisiä järjestelmiä kuvaavia käsitteitä ovat kunnallistekniikka, yhdyskuntatekniikka ja kuntatekniikka. Teknisen sektorin palveluihin viitataan termeillä kaupunkirakennepalvelut, yhdyskuntapalvelut, infrastruktuuripalvelut, tekniset palvelut ja kunnallistekniset palvelut. (Ks. Siitonen 2000; 2001.) Lisäksi tähän kenttään kuuluu sektori- ja organisaatiorajoja määrittäviä käsitteitä, kuten tekninen sektori ja tekninen toimi kuin myös eri toimi- ja tehtäväalueiden erityisterminologiaa (toimitilapalvelut, kiinteistöhuolto, rakennusvalvonta, vesihuolto, palo- ja pelastustoimi jne.). Teknisen sektorin käsitekenttää voidaan jäsentää seuraavan kuvion havainnollistamana kokonaisuutena. Fyysiset rakenteet Maa- ja vesialueet Rakennukset Liikenneväylät Laitokset ja laitteet Ympäristöpolitiikka Perusrakenteet Yhdyskuntarakenne Yhdyskuntatekniikka Teknisen sektorin tehtävät Yhdyskunnan fyysiset rakenteet Yhdyskuntasuunnittelu Yhdyskuntasuunnittelu Tekniset rakenteet ja verkot Tekniset palvelut Tekninen sektori Tekniset palvelut Perusrakennepalvelut Kuvio 2. Teknisen sektorin käsitekentän ulottuvuuksia. Teknisen sektorin peruskäsitteistössä keskeinen dualismi rakentuu yhdyskuntarakenteen ja -tekniikan käsitteiden ympärille, joiden raja käytännön tasolla ei ole kovin selvä. Yllä olevassa kuviossa ne on integroitu perusrakenteen käsitteellä, johon on liitetty siihen olennaisesti kytkeytyvä palvelu-ulottuvuus. Näin saadaan yhdistettyä teknisen sektorin perinteisiä käsitteitä yhtenäiseksi kokonaisuudeksi. Seuraavassa teknisen sektorin käsitteistöä hahmotetaan rakenne-, tekniikka-, palvelu- ja organisaatioulottuvuuksien kautta. Yhdyskuntarakenne Yhdyskunnan fyysis-rakenteelliseen kokonaisuuteen viitataan käsitteellä perusrakenne tai yhdyskuntarakenne. Yhdyskuntarakenteen käsite on sisällöllisesti väljä, mutta se viittaa lähtökohtaisesti siihen fyysiseen kokonaisuuteen, jonka asuin- ja työympäristö kaikkine niitä palvelevine rakenteineen muodostaa. Kyse on yhdyskuntasuunnittelun kohteena olevasta yhdyskunnasta. (Lahti ym. 1985, 16.)

7 7 Fyysisen yhdyskuntarakenteen perusulottuvuudet ovat rakennettu ympäristö ja luonto. Hienojakoisemmin ryhmiteltynä siihen kuuluvat rakennukset, liikenneverkko, pihat, puistot ym. yleiset alueet ja teknisen huollon verkot. (Lahti ym. 1985, 16.) Kun tätä ryhmittelyä viedään toiminnallisempaan suuntaan, saadaan seuraava luettelo yhdyskuntasuunnittelun sisältöalueista (Lahti ym. 1985, 17): - Asuinrakennukset - Tuotantorakennukset - Julkiset palvelut ja toiminnot (koulut, sairaalat, päiväkodit ym.) - Yksityiset palvelut (myymälät, pankit, hotellit, ravintolat ym.) - Liikenneverkko (väylät, sillat, paikoitusalueet ym.) - Tietoliikenneverkko - Vesihuoltoverkko (vesi- ja viemäriverkot, säiliöt, pumppaamot ym.) - Energiahuoltoverkko (sähkö- ja kaukolämpöverkot, voimalaitokset ym.) - Jätehuoltolaitokset (kaatopaikat, jätteenkäsittelylaitokset ym.) - Puistot, kentät, viheralueet, istutukset, pihat ym. vapaa-alueet. Perusrakenteen osia ja kuntien perusrakennetehtäviä on havainnollistettu seuraavassa kuviossa. FYYSINEN YMPÄRISTÖ, RAKENTEET JA VARALLISUUS LUONTO, LUONNON ELEMENTIT YHDYSKUNTA- RAKENNE, MAA, TONTIT LIIKENNE- VÄYLÄT, YLEISET ALUEET TEKNINEN INFRA VERKOSTOT LAITOKSET HUONETILA RAKENNUKSET Fyysiset rakenteet ja tekniikka FYYSISET PERUSRAKENTEET MAAPOLITIIKKA YHDYSKUNTA- SUUNNITTELU KAUP.RAKENNE- PALVELUT KADUNPITO PUISTO- TOIMI TEKNISEN INFRAN PALVELUT TILA- PALVELUT ASUMIS- PALVELUT Organisointi ja palvelut YMPÄRISTÖN VALVONTA JA TURVALLISUUS FYYSISEEN YMPÄRISTÖÖN JA RAKENTEISIIN KYTKEYTYVÄT YLLÄPITO, HOITO- JA PALVELUTOIMINNOT Kuvio 3. Fyysinen perusrakenne ja siihen liittyvät tehtävät ja toimialat (vrt. Siitonen 2001, 79; Siitonen & Martikainen 2005, 30). Yhdyskuntatekniikka Yhdyskunta viittaa asukkaiden ja heidän ympäristönsä muodostamaan alueyhteisöön. Suunnitteluun yhdyskunta-käsite tuli sen nykymerkityksessä 1960-luvulla, kun suunnitteluun otettiin ammatillisesti suuntautuvaa asemakaavaoppia laajentavia näkökulmia. Tekniikka puolestaan viittaa taitoon tai osaamiseen ja yleensä käytännössä nimenomaan välineisiin tai laitteisiin, joilla kyetään tekemään haluttuja asioita. Se viittaa laajasti ymmärrettynä siten niihin keinoihin, joilla ihminen hallitsee ympäristöään. Tästä lähtökohdasta Rytilä (1988, 11) on tiivistänyt yhdyskuntatekniikan idean tarkoittamaan

8 8 kekseliäitä keinoja hallita yhteisiä ympäristöjämme. Lahti ym. (1985, 17) ovat määritelleet yhdyskuntatekniikan tekniseksi perusrakenteeksi, joka on edellytys yhdyskuntien tekniselle toimivuudelle. Siihen kuuluvat siten liikenteen, energia-, vesi- ja jätehuollon sekä tiedonvälitykset edellyttämät rakenteet sekä niiden tuottaminen ja ylläpito. Yhdyskuntatekniikan käsitteellä on yleiskäsitteen luonne, joten sitä käytetään yleensä laaja-alaisesti kuvaamaan varsinaisen tekniikan ohella myös yhdyskunnan suunnitteluun ja huolto- ja ylläpitotehtäviin liittyvää toiminnallista kokonaisuutta. Tässä mielessä se laajenee ammattikielessä sekä perusrakenteiden suunnittelun ja hallinnan että teknisen palvelun alueelle. Tekniset palvelut Kaupunkien tekninen sektori voidaan nähdä erillisenä palvelusektorina, jonka keskeisenä tunnuspiirteenä on sen toiminnan olennainen kytkentä fyysiseen ympäristöön ja sen rakenteisiin, resursseihin, ohjaamiseen ja kehittämiseen. Sen puitteissa organisoidaan kaupunkien tekniset palvelut. Teknisen palvelun käsitteellä viitataan yleensä kaikkiin niihin palveluihin, jotka suoranaisesti liittyvät yhdyskuntarakenteeseen, erilaisiin fyysisiin rakenteisiin ja niiden säilymistä ja turvaamista edistäviin toimintoihin. (Siitonen & Martikainen 2000, 29; Valkama & Siitonen & Martikainen 2002; Siitonen & Martikainen 2005.) Tätä palvelukokonaisuutta havainnollistaa kuvio 4. IV Yhdyskuntatekniset erityispalvelut Toimitilat, joukkoliikenne, tietoliikenne, satamat jne. III Tekniset valvonta- ja turvallisuuspalvelut Rakennusvalvonta, ympäristönsuojelu, pelastustoimi II Yhdyskuntatekniset huoltopalvelut Vesihuolto, jätehuolto, energiahuolto Tekniset palvelut I Yhdyskuntatekniset peruspalvelut Yhdyskuntasuunnittelu, liikenneväylät, yleiset alueet Kuvio 4. Kuntien tekniset palvelut. (vrt. Siitonen & Martikainen 2000, 31; Siitonen & Martikainen 2005, 28.) Kuten edellä kävin ilmi, teknisten palvelujen kokonaisuuteen viitataan usein myös käsitteillä yhdyskuntatekniikka tai kunnallistekniikka tai käsitteellä perusrakennepalvelut (Siitonen 2001). Kuntien kannalta yhdyskuntarakenteen kehittämisen ja ylläpidon edellytyksiä luodaan yhdyskuntateknisillä peruspalveluilla eli lyhyemmin yhdyskuntapalveluilla, joihin sisältyvät kaupunkirakenteen ohjaaminen, yhdyskuntasuunnittelu, maapolitiikka,

9 9 kaavoitus ja muu ympäristön rakentamista koskeva ohjaus ja sääntely. Lisäksi sen piiriin kuuluvat sellaiset fyysisen yhdyskuntarakenteen rakentamis- ja ylläpitotehtävät, jotka kohdistuvat erityisesti liikenneväyliin, puistoihin ja yleisiin alueisiin. Yhdyskuntatekniset huoltopalvelut keskittyvät vesi-, jäte- ja energiahuoltoon eli yhdyskunnan huollon ja toimivuuden kannalta strategisiin teknisiin palveluihin. Ne ovat perusluonteeltaan eräänlaisia teknisiä hyvinvointipalveluja. Kolmas erityisalue on teknisen sektorin valvonta- ja turvallisuuspalvelut, kuten ympäristönsuojelu, rakennusvalvonta sekä paloja pelastustoimi. Näiden lisäksi teknisen sektorin piiriin kuuluu koko joukko erityisiä teknisiä palveluja, jotka keskittyvät lähinnä toimitila- ja logistiikkapalveluihin. Tällaisia ovat toimitila-, varasto-, varikko- ja vuokrauspalvelut, satamat, joukkoliikenne, tietoliikenne ja vastaavat. (Siitonen & Martikainen 2005, 29; Siitonen & Martikainen 2000, 32-37; vrt. Siitonen & Martikainen 2002; Muujärvi & Oulasvirta & Siitonen 1997.) Teknisen sektorin muodostamaa palvelukokonaisuutta voidaan kutsua perusrakennepalveluiksi. Ne ovat palveluja, jotka luovat perustaa ihmisten hyvinvoinnille, kaupunkirakenteen toimivuudelle, yhdyskuntien viihtyisyydelle ja sosiaaliselle integraatiolle. Tässä mielessä ne ovat palveluja, joiden varaan rakennetaan kunnan päätoimialojen hyvinvointipalvelut (Siitonen & Martikainen 2005, 29). Paikallisyhteisö, kuntalaiset ja palvelujen käyttäjät Koulupalvelut Sosiaalipalvelut Terveyspalvelut Vapaa-ajan palvelut Muut palvelut Tekniset hyvinvointipalvelut Teknisen sektorin palvelut Kuvio 5. Kuntien tekniset palvelut kuntien palvelutuotannon kentässä. Luonnonolojen, väestökehityksen, sijainnin ja monien historiallisten tekijöiden vuoksi kunnat ovat yhdyskuntina hyvin erilaisia, mikä heijastuu suoraan teknisen sektorin palvelutarpeisiin. Osa kuntien tarjoamista palveluista on muodossa tai toisessa järjestettävä kaikissa kunnissa, mutta monien palvelujen kehitys on tiiviisti sidoksissa kunnan luonnonoloihin, yhdyskuntarakenteeseen, väkilukuun, asukastiheyteen ja alueelliseen asemaan. Erityisesti suurissa kaupungeissa jo yhdyskuntarakenteesta ja kaupunkielämän monimuotoisuudesta johtuen teknisen sektorin palvelujen kirjo on laaja. Teknisen sektorin organisointi Kaupunkien tekninen toimi on organisoitu omaksi kokonaisuudekseen, johon sisältyvät edellä mainitut yhdyskuntatekniikkaan ja teknisiin palveluihin sisällytettävät toimialat. Organisoinnissa esiintyy tosin merkittäviä kuntakohtaisia eroja. Kuntien teknisen toimen toiminta koostuu rajauksesta riippuen eri toimialan tehtävästä.

10 10 Kuvio 6. Tekninen toimi Espoon kaupungin organisaatiossa. (Lähde: Tekninen sektori voi olla lähes kokonaisuudessaan linjaorganisaatioon kuuluvan teknisen toimen alla, mutta usein osa tekniseen sektoriin luettavasta toiminnasta on organisoitu jonkin muun toimialan kuin teknisen toimen yhteyteen. Usein teknisen toimen tehtävät on organisoitu erityiselle tekniselle palvelukeskukselle, kuten Porissa, Kemissä, Kokkolassa, Kajaanissa, Lieksassa, Huittisissa jne. Esimerkiksi Porin tekninen palvelukeskus kuvaa tehtäviään näin: Tekninen palvelukeskus luo Porin kaupungin rakenteellisen toimintaympäristön: tontit, liikenneväylät, viheralueet ja julkiset toimitilat. Toimintaympäristön luomisen ja ylläpitämisen tavoitteena on hyvän ja viihtyisän elinympäristön turvaaminen porilaisille. Tekninen palvelukeskus valmistelee ja panee täytäntöön teknisen lautakunnan toimialaan kuuluvat asiat. Teknisen palvelukeskuksen tehtävänä on tuottaa, ylläpitää ja luoda palveluja kaupunkilaisille ja eri hallintokunnille sekä huolehtia kaupungin omaisuudesta valtuuston myöntämien resurssien puitteissa. Lähde: Teknisen sektorin organisoinnin kannalta keskeinen taustalla vaikuttava tekijä on yhdyskunnan ja siihen liittyen kunnan organisaation koko. Suuret kaupungit hoitavat tehtäviä enemmän oman organisaation puitteissa ja myös kumppanuussopimuksilla, kun taas pienissä kunnissa varsinkin sopimusyhteistyö on laajaa (Valkama et al. 2002). Niin ikään toimialoittaiset erot ovat suuret. Ympäristönsuojelussa, rakennusvalvonnassa, vesihuollossa ja puistojen ylläpidossa lähtökohtana on yleensä virasto-organisaatio, kun taas kaavoituksessa ja liikenneväylissä yleisintä on sopimusyhteistyö (ostopalvelujen

11 11 käyttö). Erilaisia kumppanuus- ja yhtiömalleja käytetään tällä hetkellä suhteellisesti eniten kaukolämmön tuotannossa ja jakelussa. Kaiken kaikkiaan yhteistyö teknisen toimen alalla on monipuolista. Yksityisen sektorin kanssa tehdään laajasti yhteistyötä niin ostopalvelujen muodossa kuin myös kumppanuusperiaatteella, jossa palvelutuotannon hoitaa esimerkiksi yksityisenemmistöinen osakeyhtiö. (Valkama et al ) Yksi teknisen sektorin organisoinnin erityispiirre on liikelaitosten ja osakeyhtiöiden runsaus verrattuna moniin muihin toimialoihin. Kyse on toimialasta, jolle on tunnusomaista tekninen erityisasiantuntemus ja toiminnallinen eriytyneisyys. Niiden tuloksena on synnytetty yksiköitä, joille on annettu tiettyä itsenäisyyttä kuntakonsernin kokonaisuudessa. Lisäksi tällä toimialalla lähtökohtaisesti esimerkiksi asiakaskontaktit, interaktiiviset palvelut ja lähipalvelut eivät ole samassa asemassa kuin mitä ne ovat kunnan päätoimialoilla eli sosiaali-, terveys- ja sivistystoimessa. Organisoinnissa on lisäksi olennaista se, että monet teknisen sektorin palvelut maankäyttö, kaavoitus, rakentaminen ja hankinnat kuuluvat kunnan strategisen kehittämisen ydinalueelle ja ovat siten yhteydessä moniin muihin kunnan toimialoihin ja palvelutehtäviin. Tämäkin asettaa omat haasteensa teknisen sektorin poliittiselle ohjaukselle ja toiminnan organisoinnille. Kuntien teknisen sektorin palvelujen organisointi on uudistunut viime vuosina monilta osiltaan. Erityisesti muutoksia on tapahtunut kuntien yhteistoiminnan ja uudenlaisten organisointimuotojen käyttöönoton muodossa. Palo- ja pelastustoimen uudistus on yksi merkittävimmistä viime vuosien top-down-prosessina toteutetusta uudistuksesta. Organisointimuutoksia on tapahtunut myös jätehuollossa, jossa kuntien omalla organisaatiolla hoidetusta toiminnasta on siirrytty yleisesti kuntien yhteistoiminnassa perustamien jätehuoltoyhtiöiden hoitamaan jätehuoltoon. Vaikuttavina tekijöinä jälkimmäisessä ovat olleet mm. EU-sääntely ja Suomen jätehuoltolainsäädännössä tapahtuneet muutokset. Jätteiden käsittelyn organisoinnissa tapahtuneita muutoksia on havainnollistettu seuraavassa kuviossa (otoksena KuntaSuomi-kunnat). (Ks. EU:n vaikutuksesta jätehuoltoon Salo 2005). JÄTTEEN KÄSITTELYN ORGANISOINTIMUODOT 1996 ja 2004 KuntaSuomi 2004-kunnat (n=47) 1) Virasto-organis. 2 % 2) Kunnan OY Jätekäsit % 23 % 57 % 3) Sopim./Ostopalv 4 % 6 % 4) Kuntayhtymä Jätekäsit % 19 % 5) Kuntien yht. OY 6) Partners-organis 0 % 20 % 40 % 60 % 80 % 100 % Kuvio 7. Organisoinnin muutos jätteiden käsittelyssä KuntaSuomi-kunnissa. (ks. Siitonen & Martikainen 2005).

12 12 Seudulliset jätehuoltoyhtiöt Suomessa Kuvio 8. Kuntien jätehuoltoyhtiöt Suomessa 1996, 2000 ja (Valkama & Siitonen 2002, 13-14; Tekes 2005, 3.) Teknisen sektorin organisoinnin yksi suurimpia tulevaisuuden haasteita on kehittämistyön koordinointi ja integrointi, verkostojen, kumppanuuksien ja sidosryhmäsuhteiden hallinta, seutuistumiskehitys sekä tilaus- ja hankintaprosessien hallinta. Toiminnallisella tasolla tulee olemaan tärkeää saada kokemuksia julkisen ja yksityisen kumppanuuden (PPP), yhtiöittämisen, elinkaarimallin ja muiden mallien toimivuudesta. Myös asiakkuuksien ja sidosryhmäsuhteiden hallinta tulee olemaan yleinen haaste, mikä edellyttää huomion kiinnittämistä hanketason integrointiin (esim. Urban Design Management, UDM), paikallisen osallistavuuden ja kumppanuuden yhdistämiseen uuteen teknologiaan (esim. kaupunkien tietojärjestelmät, kaupunki-informatiikka ja kaupunki 2.0) sekä yrityksiä, käyttäjiä ja yhteisöä korostaviin yhteistyömuotoihin (esim. 4P-malli eli Public-Private-People Partnership), joille kaikille on tunnusomaista integroiva, synerginen ja osallistava luonne. Teknisen sektorin volyymit Kuten edellä todettiin, perusrakenne ilmenee (a) fyysisenä ympäristönä, rakenteina omaisuutena ja varallisuutena ja toisaalta (b) fyysisiin rakenteisiin kytkeytyvinä palvelujärjestelminä sekä hoito- ja palvelutoimintoina. Näistä muodostuva taloudellisten toimintojen kokonaisuus on sekä kaupunki- että kansantaloudellisesti merkittävä. Yksiselitteisten ja vertailukelpoisten lukujen esittäminen teknisen sektorin suhteellisesta osuudesta kunnan taloudesta on sikäli ongelmallista, että kuntien palvelujen organisointitavat poikkeavat toisistaan, mikä heijastuu taloustilastoihin. Monet teknisen sektorin toiminnot on viime vuosina siirretty kuntien yhtiöiden hoidettavaksi ja osa on

13 13 organisoitu nettobudjetoiduiksi yksiköiksi, jolloin kuntien yleisen taloustilaston tiedot eivät sellaisinaan ole sen enempää kattavia kuin vertailukelpoisiakaan. Toisaalta ne antavat yleiskuvaa kunnan budjettitalouden piiriin kuuluvan teknisen sektorin toiminnan volyymeista. Kuntien vuotuisen toiminnan menotaloudessa teknisen sektorin palvelujen osuus on rajauksesta ja kunnasta riippuen 8-15 %. Olennaista on kuitenkin se, että perusrakennepalveluissa toiminta ja vastuut painottuvat voimakkaasti investointeihin ja omaisuuden ylläpitoon, jolloin investointitalouden ja omistuksen merkitys korostuu. Karkeasti ja keskimääräisesti tarkastellen kuntien teknisen sektorin vuotuisessa menotaloudessa investointien osuus on 30-40% ja toimintamenojen osuus noin 60-70%. Pääomataloudessa olemassa oleviin rakenteisiin kohdistuva peruskorjausluonteinen panostus vaihtelee melkoisesti kaupungista ja tilanteesta riippuen (50-100%), joten myös teknisen sektorin uusinvestoinneissa voi esiintyä suuria kuntakohtaisia ja vuosittaisia vaihteluita. (Siitonen & Martikainen 2002.) Taulukko 1. Perusrakenteeseen ja perusrakennepalveluihin liittyvä talousvolyymi v koko maassa (Altika tietokanta, kuntien käyttötalous 2007 ja kuntien investoinnit 2007). Toiminta- ja investointimenot yhteensä Käyttötalous, milj. Investoinnit, milj. Yhteensä, milj. 410 Yhdyskuntasuunnittelu Rakennusvalvonta Ympäristön huolto Liikenneväylät Puistot ja yleiset alueet Palo- ja pelastustoimi Toimitila- ja vuokrauspalvelut Vesihuolto * Energiahuolto * Jätehuolto * Tekninen palvelusektori yhteensä Tekninen palvelusektori yht. % menoista 11,5 % 45,4 % 14,2 % 700 Käyttötalous ja investoinnit yhteensä * Erityisesti liiketoiminnan luoteisten tehtävien kohdalla tiedot ovat puutteellisia johtuen kuntien erilaisista organisointitavoista. Tässä taulukossa ei ole mukana yhtiömuotoisen toiminnan menoja. Teknisen sektorin volyymit ovat joka tapauksessa huomattavat sekä vuotuisen käyttötalouden että investointien ja ennen kaikkea peruskorjausluontoisen ylläpidon osalta. Tämä korostaa rahoitusmallien, investointiin liittyvien kysymysten sekä omistajapolitiikan erityistä roolia sektorin hallinnassa ja kehittämisessä. Samasta syystä myös teknisen sektorin liiketoimintapotentiaali on poikkeuksellisen suuri.

14 14 PERUSRAKENTEIDEN KEHITTÄMINEN Toimintaympäristön muutos Tekniseen sektoriin kohdistuu lukuisia muutospaineita. Näistä yksi keskeisimpiä on globalisaatio, joka on vaikuttanut ja tulee edelleen vaikuttamaan syvällisesti kaupunkikehitykseen ja kaupunkiyhdyskuntiin (Castells 1999; Horttanainen & Salo 2007). Globalisaation vaikutukset ovat pääosin epäsuoria ja välittyneitä, mutta samalla kuitenkin syvällisesti kaupunkielämää muuttavia. Globalisaatioon läheisesti liittyvä alueelliseen organisoitumiseen vaikuttava kehityssuunta on regionalisaatio ja Euroopan osalta Euroopan integraatio, jolla on niin ikään sekä välillisiä että suoria vaikutuksia maamme kaupunkikehitykseen (ks. Antola ym. 2005). Toinen paljon keskustelua herättänyt megatrendi voidaan tiivistää tietoyhteiskunnan käsitteeseen, jolla on niin ikään vaikutusta sekä kaupunkikehitykseen yleisesti että teknisen sektorin toimintoihin ja organisointiin. On sinänsä mielenkiintoinen kysymys, miten uutta teknologiaa voidaan hyödyntää yhdyskuntateknisten järjestelmien ylläpidossa ja kehittämisessä toiminnan tehostamiseksi ja laadun parantamiseksi. Yksi teknistä sektoria mullistava visio on koko tieto- ja viestintäteknologisen ekosysteemin integrointi saumattomasti seuraavan sukupolven fyysiseen infrastruktuuriin, jonka tuloksena voidaan synnyttää useita kunnallisia tai alueellisia yhdyskuntateknisiä mikroverkkoja, joita kunnan tekninen toimi voi hallita sensorien ja vastaavien ubiikkien järjestelmien avulla. (Corbin 2009; vrt. Brandon 2009.) Tällaiset järjestelmät muodostavat osan älykkäästä kaupungista (intelligent city), jossa kaupungin infrastruktuuriin lisätään systeemistä älykkyyttä. Lisäksi yhteiskuntakehityksessä on jo pitkään ilmennyt vahvoja merkkejä sosiaalisen organisoitumisen uusista periaatteista ja muodoista, joiden suuntana on siirtyminen hierarkioista verkostoihin, kumppanuuksiin ja markkinaehtoisiin järjestelmiin. Tämä kehitys näkyy erityisen selvänä julkisella sektorilla useimmissa länsimaissa. Esimerkiksi Castells (1999) on luonnehtinut oman aikamme yhteiskuntia verkostoyhteiskunniksi, joiden organisoitumisen logiikka noudattelee globaalien instrumentaalisten verkostojen logiikkaa. Neljäs globaali muutos liittyy sinänsä moniulotteisen kokonaisuuden muodostavaan postmoderniin kulttuurin, jonka ilmentymiä ovat mm. yksilöllistyminen, koulutustason nousu, elämäntyylien kirjavoituminen ja monikulttuurisuuden lisääntyminen. Näitä muutostrendejä on havainnollistettu seuraavassa kuviossa.

15 15 GLOBALISAATIO JA REGIONALISAATIO Globaali keskinäisriippuvuus ja monitasohallinta KUMPPANUUS- HALLINTA Ulkoistaminen ja kumppanuuksien luominen TEKNINEN SEKTORI Teknologiset välitysmuodot ja tietointensiivisyys TIETO- YHTEISKUNTA Yksilöllisen lisäarvon tuottaminen ja sensitiivisyys yksilöiden preferensseille ja elämäntilanteille YKSILÖLLISTYMIEN JA POSTMODERNI KULTTUURI Kuvio 9. Yhteiskuntakehityksen megatrendejä. Globaali markkinaehtoisuus, uudet yritysmäiset toimintaperiaatteet ja yksilöllistymiskehitys ovat trendejä, jotka vaikuttavat ratkaisevasti julkisten palvelujen tulevaisuuteen. Professori Ifen (2001) mukaan tällaiset trendit muodostavat seuraavanlaisia haasteita hyvinvoinnin kollektiiviselle järjestämiselle: 1) Globaalin markkinatalouden marginalisoimien ihmisten ja yhteisöjen hyvinvoinnin turvaaminen. 2) Paikallisuuden ja yhteisöllisen elämän yhdistäminen globaalisuuteen. 3) Markkinamekanismin hyödyntämisen ongelmat yhteiskunnallisten ongelmien ratkaisemisessa ja tasa-arvon turvaamisessa. 4) Perinteisten perhe- ja yhteisörakenteiden mureneminen lisääntyvän liikkuvuuden, individualismin ja yksilökeskeisen kulutuksen paineessa. 5) Ikääntyvän yhteiskunnan ongelmat. 6) Työn luonteen muuttuminen ja erityisesti ns. epätyypillisten työsuhteiden nopea lisääntyminen. 7) Yksilöiden liikkuvuuden lisääntyminen. 8) Kulttuurisen monimuotoisuuden lisääntyminen ja alkuperäiskansojen oikeudet. Edellä esitetty luettelo kertoo siitä, että globaali markkinajärjestelmä ideologiana ja reaalisena prosessina on muuttanut ja edelleen muuttamassa yksilöllisyyden ja kollektiivisuuden välistä suhdetta (Wilsonin 2001). Samoin se kertoo siitä, että globalisaatio kärjistää markkinaperusteisen kilpailun ja yhteisöllisesti rakentuneen hyvinvointipolitiikan jännitettä (Väyrynen 1999, 47). Tällaisiin yhteiskunnallisiin muutoksiin on syytä liittää myös ekologiset tekijät, kestävä kehitys ja ilmastonmuutos, jotka muodostavat pysyvän haasteen maamme kaupungeille (Neuvonen 2009). Näihin tekijöihin liittyen on syytä vielä muistuttaa kaupungistumiseen ja kaupunkiseutuihin liittyvistä erityisongelmista, joilla on suora kytkentä perusrakenteisiin

16 16 ja perusrakennepalveluihin (ks. esim. Thomassen 2005). Erityisesti hajautunut yhdyskuntarakenne on mainittu yhtenä yleisenä kaupunkeja ja kaupunkiseutuja vaivaavana ongelmana (Ympäristöministeriö 2003, 73-76). Muutoin korkean elintason maissa kaupungistumisen ongelmia ovat olleet mm. suurkaupunkeihin pesiytynyt työttömyys, köyhyys ja asunnottomuus, jotka yhteisvaikutuksinaan lisäävät syrjäytymistä. Myös rikollisuus ja ympäristöongelmat ovat tyypillisiä suurkaupunkien ongelmia. (Laakso & Loikkanen 2004.) Vaikka fyysinen ympäristö ja tekniset palvelut eivät välttämättä suoraan sen enempää aiheuta näitä ongelmia kuin kykene niitä poistamaankaan, yhdyskuntien fyysisellä ympäristöllä on ratkaiseva vaikutus yhdyskuntien sosiaaliseen ja taloudelliseen kehitykseen. Julkisen sektorin muuttuva rooli Hyvinvointivaltio on mahdollistanut suhteellisen tasa-arvoisen yhteiskunnan, jossa riippuvuus valtiosta on nähty pienempänä pahana kuin riippuvuus perheestä, työnantajasta tai yksityisestä hyväntekeväisyydestä. Kyse on siis yhteiskunnallisesta projektista, joka on mahdollistanut yhteiskunnan jäsenille suhteellisen riippumattomuuden. (Päivärinta 1993, 74.) Taloudellisen kasvun ja lähes täystyöllisyyden oloissa luodut hyvinvointivaltiolliset järjestelmät eivät toimi entiseen tapaan globaalin kilpailun oloissa, minkä lisäksi hyvinvointipalvelujen tuottamiselle asetetaan yhä kasvavia vaatimuksia palvelun laadun ja myös hinnan suhteen. Tätä kautta globalisaatio vahvistaa sellaista kehitystä, jossa riippuvuus kollektiivisesti luoduista hyvinvointijärjestelmistä korvautuu tendenssimäisesti yhä enemmän kaupallisesti määräytyneellä markkinariippuvuudella. Asia voidaan ilmaista myös kääntäen: kollektiivisesti tuotettu riippumattomuus markkinoista korvautuu globalisaation vaikutuksesta yhä enemmän yksilön riippumattomuudella julkisista hyvinvointijärjestelmistä. Tämän asetelman ristiriitaisuus syntyy siitä, että riippuen arvolähtökohdista vapauden ja yksilön hyvinvoinnin perustan lähtökohtana voidaan pitää yhtä lailla kollektivismia ja siten mahdollisimman alhaista markkinariippuvuutta kuin individualismia ja siihen liittyen mahdollisimman alhaista järjestelmäriippuvuuttakin (Hautamäki 2003, 109). Viime vuosikymmeninä voimistuneet trendit joka tapauksessa haastavat solidaristisesti painottuneen pohjoismaisen hyvinvointiyhteiskunta-ajattelun ja vaativat tämän ajattelun perusteiden ja varsinkin käytännön toteutusmuotojen uudelleenarviointia. Hyvinvoinnin tuottamisen ehtojen muuttuminen globalisaation oloissa on yksi keskeisimmistä puitevaikutuksista, koska se yhdenmukaistaa niitä kriteereitä ja perustoja, joiden varassa hyvinvointia tuotetaan. Globalisaatio siis vähentää tosiasiassa paikallisen valinnan vaihtoehtojen alaa, vaikka paikalliset luovat ratkaisut ovat sinänsä edelleenkin globalisaatioon sovittautumisen kannalta tärkeitä. Käytännössä tämä merkitsee yleisen tehokkuus- ja kehittämisorientaation ujuttautumista kunnallis- ja kaupunkipolitiikan eri lohkoille. Yksi johtopäätös edellä mainitusta kehityskulusta on se, että hyvinvointipolitiikka on yhä suoremmin alisteinen kehittämispolitiikalle. John Logan (1999) on kuvannut tätä siten, että syrjäytymisen ehkäiseminen, sosiaalinen tasapainoisuus, peruskoulutus ja ympäristö ovat muodostumassa alemman tason yhteiskuntapolitiikaksi. Niihin panostetaan uusia resursseja vain siinä tapauksessa, että ne tukevat kasvu- ja kilpailukykypolitiikkaa. Meillä Suomessa tämä on heijastunut mm. siihen, miten luvun julkisen sektorin kustannusleikkaukset kohdistuivat pitkälti heikoimmassa asemassa oleviin väestöryhmiin mielenterveyspalvelujen, päihdehuollon, vanhusten kotipalvelujen ja laitoshoidon piirissä (Kantola 2002, ). Teknisen sektorin osalta

17 17 on mielenkiintoista seurata, tapahtuuko sen osalta tulevaisuudessa tätä jännitettä heijastavia sektorin sisäisiä priorisointeja ja painopisteiden muutoksia. Toinen selvä puitevaikutus on luonteeltaan ideologinen, joka ilmenee julkisyhteisöjen roolin muutoksena. Julkisyhteisöjen rooli on muuttunut palvelujen tuottajasta yhä enemmän palvelujen järjestäjäksi ja omaehtoisuuden mahdollistajaksi. Euroopassa tämä kehitys alkoi voimakkaimpana Iso-Britanniassa, minkä jälkeen se on rantautunut Suomeen ja muihin Pohjoismaihin. Hallinto-, panos- ja tasa-arvo-orientoituneesta hyvinvointipalvelujen tuottamisesta on siirrytty yhä enemmän kohti asiakas-, tulos- ja tehokkuusorientoitunutta hyvinvointimallia. (Butcher 2002.) Tämäkin siirtymä ilmentää kehittämisorientaation yleistä vahvistumista yhteiskunta- ja kunnallispolitiikan muotoilussa ja toteuttamisessa. Suuntaus voi sinänsä lisätä kollektiivista hyvinvointia, kunhan sen virtaviivaistava vaikutus ei marginalisoi hyvinvointipolitiikkaa eikä tuota lyhyen aikavälin säästöihin tähtääviä osittaisoptimoituja ja räikeää eriarvoisuutta lisääviä ratkaisuja. Ulkoiset ja sisäiset muutospaineet Toimintaympäristön syvällinen muutos ja varsinkin globaalien riippuvuuksien ja vaikutusyhteyksien lisääntyminen ovat merkinneet sitä, että kaupunkien mahdollisuudet hallita kehitystä ovat käyneet yhä vaikeammiksi. Tässä pyrkimyksessä on tärkeää toimintaympäristön muutossuuntien strateginen ja tavoitehakuinen suhteuttaminen kaupungin kehitysedellytyksiin. Toisaalta kun yhdyskuntasuunnittelun ja teknisen sektorin palvelujen kehittäminen vaatii suhteellisen pitkää aikahorisonttia, yhdyskuntien kehittämiseen syntyy haastava ajallinen jännite ketterän reagoinnin ja pitkävaikutteisten investointien välille. (Karessuo 2004.) Väestön ikääntyminen, yritysten välinen globaali kilpailu, verojärjestelmän harmonisointi ja monet vastaavat tekijät tulevat pitämään huolen siitä, että julkisen talouden raamit ovat tulevaisuudessakin tiukat. Tällaisessa tilanteessa strateginen kehittäminen, innovatiivisuuden lisääminen ja niiden rinnalla myös nykyisen toiminnan kustannustehokkuuden kasvattaminen ovat kaikki tärkeitä kehittämisen osa-alueita. Tässä kokonaisuudessa toimiva yhdyskuntarakenne ja hyvä asuinympäristö ovat keskeisiä kilpailutekijöitä, mikä korostaa teknisen sektorin roolia kaupungin tehtävien ja palveluportfolion kokonaisuudessa. (Karessuo 2004.) Nykykehitys tulee jatkuessaan vahvistamaan kuntien, seutujen ja alueiden erilaistumista. Kasvavien seutujen haasteena on kasvun hallinta, mihin tarvitaan mm. määrätietoista yhdyskuntasuunnittelua ja maapolitiikkaa, jotta kasvun aiheuttama tonttien ja palveluinvestointien tarve voidaan tyydyttää optimaalisella tavalla. Haasteina tällaisilla alueilla ovat mm. asukkaiden tarpeiden ja odotusten tyydyttäminen, yhdyskuntarakenteen hallittu kehitys, liikenteen ja maankäytön yhteensovittaminen sekä joukkoliikenteen toimintaedellytysten varmistaminen (Ks. maapolitiikasta Virtanen 2000). Vastaavasti pysähtyneen tai supistuvan kehityksen kunnissa haaste on olemassa olevien resurssien sovittaminen supistuviin tarpeisiin ja alueen yleinen sopeuttaminen uuteen tilanteeseen. Tällaisessa tilanteessa kuntien haasteena on tietysti myös omien vahvuuksien löytäminen ja niiden hyödyntäminen. (Karessuo 2004.) Samalla kun globalisaatio ja Euroopan integraatio vaikuttavat Suomeen monien ulkoapäin tulevien muutosten muodossa, yhdyskuntarakenteemme kehitykseen vaikuttaa olennaisesti tietysti myös oma toimintamme. Yksi keskeisimpiä kehitystä ehdollistavia piirteitä on yhdyskuntarakenteen hajautuminen. Hajautumiskehitys on

18 18 omalla tavallaan luonnollinen seuraus kävelyyn perustuvista etäisyyksistä joukkoliikenteen myötä laajentuneeseen toimintapiiriin ja myöhemmin autoilun lisääntymisen tuloksena syntyneeseen hajautuneeseen kaupunkirakenteeseen, jossa keskusten suhteellinen merkitys vähenee. (Ympäristöministeriö 2003.) Kehitys heijastelee meilläkin eurooppalaista perusmallia, jossa kaupungistumista seurasi esikaupungistuminen ja sen jälkeen ensin kaupungistumisen väheneminen ja viimeisimpänä trendinä uuskaupungistuminen (Kuvio 10). Tosin Suomen erityispiirre on tässä suhteessa se, että maamme kaupungistui oikeastaan lähiöistymällä tai esikaupungistumalla (Hankonen 1994). Väestömäärän kehitys Vaihe 1 Vaihe 2 Vaihe 3 Vaihe 4 Kaupungis- Esikaupun- Desurbani- Uuskaupuntuminen gistuminen saatio gistuminen + Keskusta _ Kaupunkiseutu Kaupunkiseudun ympäristö Kuvio 10. Illustraatio kaupunkikehityksen vaiheista. (Symes 1995, 19.) Suomalaiset yhdyskunnat ovat kansainvälisessä vertailussa poikkeuksellisen harvaanasuttuja ja hajautumiskehitys näyttää edelleen jatkuvan. Kaupunkiseutujen asukastiheys näyttää yleisesti alenevan Suomessa. Hajautuneesta rakenteesta seuraa liikennemäärien ja energiankulutuksen kasvua, liikkumistarpeen lisääntymistä, kaukolämmön käyttömahdollisuuksien vähenemistä, yhdyskuntateknisten verkostojen laajentamistarpeita sekä koulukuljetusten ja eräiden muiden palvelujen lisäämispaineita. Samalla osalle väestöä matkakohteiden tavoittaminen tulee ongelmallisemmaksi, kun hajautuneessa yhdyskunnassa kohteiden saavutettavuus perustuu yksityisautoiluun. (Ympäristöministeriö 2003, ) Kohti uutta omistajapolitiikkaa Teknisen sektorin palveluista vastaavat viranhaltijat ovat usein kokeneet, että kuntatalouden kiristyessä menojen leikkaukset kohdistetaan usein juuri teknisen sektorin toimintoihin, jolloin uhkana on perusrakenteiden rappeutuminen. Tämä ongelma näkyy sekä investoinneissa että kunnossapidossa (Siitonen 2000, 216). Esimerkiksi katujen, kiinteistöjen ja kunnallisteknisten verkostojen ylläpito ja peruskorjaus pysyvät kaikissa kunnissa keskeisinä tehtävinä, jotka pitäisi pystyä rahoittamaan ja toteuttamaan asianmukaisesti myös laskusuhdanteiden aikana. Tämän lisäksi kunnallistekniikan ja palvelurakentamisen investointitarpeet pysyvät suurina varsinkin kasvavilla seuduilla.

19 19 Tahokkuusvaatimukset ja muuttuva toimintaympäristö pakottavat etsimään uusia yhteistyömalleja erityisesti rahoituksen ja yleisemminkin julkisen ja yksityisen yhteistyön saralla. Yksi haaste tässä suhteessa on se, että yksityisen sektorin kiinnostus kohdistuu ymmärrettävistä syistä niihin toimintoihin, joissa sillä on mahdollisuus taloudellisiin voittoihin. Kuten Karessuo (2004, 9) kirjoittaa, Ongelmia aiheuttaa se, että yksityinen sektori on kiinnostunut erityisesti toiminnan tuottavista osista. Vaarana on, että kuntien vastuulle jäävät kannattamattomat ja vaikeasti hoidettavat osat palveluista. Liiketoimintamahdollisuuksien avautumisen näkökulmasta yritysten laajentuminen erityisesti maksurahoitteisesti painottuneille teknisen palvelun alueille, kuten kiinteistöjen hoidon, tilapalvelujen sekä vesi-, energia- ja jätehuollon alueelle, on sinänsä hyvä asia, mutta yhdyskuntateknisten palvelujen tuottamisen synergiaetujen ja toiminnan koordinoinnin kannalta kehityssuunnalla lienee myös varjopuolensa. Yleinen markkinaehtoistuminen lisää palvelutuotannon fragmentaarisuutta, mikä puolestaan edellyttää palveluintegraatiota sekä käyttäjien että tuottajien kannalta. Tästä syystä teknisen sektorin yksityistämis- ja ulkoistamiskehitystä tulisi tarkastella pitkäjänteisesti toiminnallisena kokonaisuutena. Kaupungin omistajapolitiikalla on kaksi pääulottuvuutta: (a) kunnan omaisuuden hoidon ja hallinnan ulottuvuus ja toisaalta (b) kunnallisten yhtiöiden ja yhteisöjen omistajuuden ulottuvuus. Kaupunkien on arvioitava olennaiset omaisuuseränsä ja niiden arvot, selvitettävä niiden käyttötarkoitus ja päätettävä niiden organisoinnista ja tehtävä selvitykset myös käytöstä aiheutuneista kustannuksista ja omistamisen vaihtoehdoista kustannuksineen. Pääomien ja tuotantovälineiden omistaminen perustuu kaupungin tekemiin päätöksiin siitä, mitä tehtäviä kaupunki on ottanut hoitaakseen. Yksi nykykehityksen kannalta tärkeä kysymys tiivistyy klassiseen make-or-buy tyyppiseen valintaan eli sen päättämiseen, mitä kaupunki tekee itse, mitä se toteuttaa yhteistyöjärjestelyjen muodossa ja mitkä tehtävät se toteuttaa ostopalveluina tai hankintoina markkinoilta. Olennaista tietysti jälkimmäisessä on se, ettei kunnan tarvitse tehdä tuotannon edellyttämiä investointeja. Taloudelliselta kannalta tarkasteltuna tällaiset ratkaisut perustuvat sen pohdintaan, mikä on tehokkain tapa käyttää rajallisia resursseja. (Paloposki 2004.) Samalla joudutaan tietysti tekemään myös arvovalintoja ja priorisointeja, jotka perustuvat lopulta ideologisiin kysymyksiin. Tähän liittyen kunnat joutuvat ottamaan omistajapolitiikassaan kantaa myös koko paikallisyhteisöä, markkinarakenteita ja elinkeinotoiminnan kehitysedellytyksiä koskeviin kysymyksiin, joten omistajapolitiikkaan on lähtökohtaisesti otettava riittävän laaja-alainen näkökulma (Kuopila et al. 2007, 34). Moninaiset kehittämistarpeet KuntaSuomi 2004-hankkeen TEKNO-osiossa kartoitettiin muun ohella teknisen sektorin kehittämiskysymyksiä. Niissä nousi esille muutamia teknisen sektorin kehittämisen kannalta kiinnostavia havaintoja. Kunnallista päätöksentekoa pidettiin yleisesti suhteellisen hyvänä, joskin tältä osin oli havaittavissa myös tehtäväalueittaisia eroja: kehittämistarpeet ovat rakennusvalvonnan tai puistotoimen osalta vähäiset, kun taas maapolitiikassa ja vesihuollossa ja ennen kaikkea palo- ja pelastustoimessa päätöksenteon kehittämistä pidettiin kohtuullisen tarpeellisena. Lisäksi on huomattava, että päätöksenteon kehittämistarpeet nousivat selvemmin esille varsinkin suuremmissa kaupungeissa. (Siitonen & Martikainen 2002, 110). Yhtenä paljon keskustelua herättäneenä kysymyksenä on noussut esiin kaavoituksen hitaus, joka osaltaan vaikuttaa siihen, että tonttien kysyntä ja tarjonta eivät kohtaa

20 20 dynaamisen aluekehityksen edellyttämällä tavalla. Kaavoituksen ohella syytä tulisi kuitenkin hakea laajemmin kaupungin kykyä hallita maankäytön ohjauksen ja toteuttamisen kokonaisuutta. Tässä suhteessa kaupunkien kyvyt ja valmiudet poikkeavat huomattavasti toisistaan, mikä heijastuu lopulta mm. maa- ja asuntopolitiikan kautta kuntien kilpailukykyyn. (Laine 2004.) Kiinnostavaa tässä on se, että vaikka sidosryhmäsuhteiden hallinnan merkitys on keskeinen, kaavoituksesta vastaavat viranhaltijat eivät näe kuntalaisten vaikutusmahdollisuuksien lisäämistä kovin tärkeänä asiana (Siitonen & Martikainen 2002, 110). Tämä antaa viitteitä siitä, että viranhaltijat pitävät nykyistä osallistumisen intensiteettiä riittävänä. Liikenneväyläinvestointien riittämättömästä tasosta kannettiin myös yleisesti huolta. Sama koskee pääosin muitakin pääomavaltaisia tehtäväalueita puistotoimesta vesihuoltoon. (Siitonen & Martikainen 2002, 110). Jätehuollossa kehittämistarpeet olivat vähäisempiä erityisesti sen vuoksi, että useissa kunnissa jätehuollon käytännön toteutus on ulkoistettu. Tälläkin sektorilla tosin esimerkiksi jätteiden hyötykäytön lisäämistä pidettiin yleisesti tärkeänä, vaikka se riippuu käytännössä paljon valtiovallan lainsäädännöllisistä toimenpiteistä. Suhteellisen uutena toimialana ympäristönsuojelussa keskeinen kehittämistarve kohdistui henkilöstöresurssien lisäämiseen. (Siitonen & Martikainen 2002, 110). Pelastustoimi kuuluu niihin tehtäväalueisiin, joiden kehittäminen on ollut ajankohtainen kysymys jo vuosia. Vaikka monet kuntien viranhaltijat vastustivat 2000-luvun alussa käynnistettyä pelastustoimen alueellistamishanketta, alueellistaminen toteutettiin suunnitellulla tavalla. Pelastustoimen järjestämisvastuu siirrettiin pelastustoimen alueille vuoden 2004 alussa (ks. Kallio 2003). Alueellistamisen onnistumista analysoivan tutkimuksen mukaan alueellinen pelastustoimi on selviytynyt ensimmäisistä muutoksen jälkeisistä vuosista hyvin. Pelastustoimen palvelutaso on osin jopa parantunut ilman, että kustannustasossa on tapahtunut merkittävää nousua (ks. Kallio 2008). LOPUKSI Tekninen sektori kuuluu kunnan strategisen kehittämisen ydinalueelle. Se on samalla sektori, joka on uudistumassa nopeasti uusien hallinta- ja organisaatioinnovaatioiden levitessä ko. sektorin eri osa-alueille. Teknisen sektorin kehittämishaasteet ovat melkoiset. Kireä taloustilanne ja lisääntyvät tehokkuusvaatimukset luovat paineita toiminnan tehostamiseen ja kustannustehokkuutta edistävien innovaatioiden omaksumiseen. Samalla kehittämisessä tulisi luoda kokonaan uusia ajattelu- ja toimintatapoja ja visioita, jotka ylittävät tavanomaiset kapea-alaiset kehittämistyön lähtökohdat.

21 21 Lähteet Antola, Esko ym. (2005) Euroopan unionin vaikutukset kuntien hyvinvointipalveluihin. Helsinki: Suomen kuntaliitto. Butcher, Tony (2002) Delivering Welfare. Second Edition. Buckingham: Open University Press. Brandon, J. (2009) City 2.0: Using tech building blocks in tomorrow's urban centers. Computerworld Retrieved 28 June, 2009, from Castells, Manuel (1999) The Rise of the Network Society. The Information Age: Economy, Society and Culture. Vol. I. First published Reprint. Massachusetts: Blackwell. Corbin, K. (2009) HP Pitches 'City 2.0'. Computing giant looking to bring smart, energy-efficient datacenter at the core of nation's physical infrastructure. InternetNews.com, March 11, Retrieved June 28, 2009, from Hankonen, Johanna (1994) Lähiöt ja tehokkuuden yhteiskunta. Suunnittelujärjestelmän läpimurto suomalaisten asuntoalueiden rakentumisessa 1960-luvulla. Otatieto Oy. Helsinki: Gaudeamus. Hautamäki, Antti (2003) Kyllä Amerikka opettaa. Hyvinvointivaltio muutosten edessä. Helsinki: Edita. Horttanainen, Erja & Salo, Raija (toim.) (2007) Kunnat ja globalisaatio. Helsinki: Suomen Kuntaliitto. Ife, Jim (2001) World Trends in Social Welfare and Human Rights. Human Rights Conference, Seoul, November Kallio, Olavi (2003) Pelastustoimen alueellistaminen lähtökuopissa. Seurantatutkimuksen ensimmäisen vaiheen loppuraportti. Tampere: Tampere University Press. Kallio, Olavi (2008) Pelastustoimen alueellistamisen lähtölaukaus Ensimmäisten vuosien kokemuksia alueiden, asukkaiden ja kuntien näkökulmasta. Tampere: Tampere University Press. Kantola, Anu (2002b) Julkiset palvelut tienhaarassa. Teoksessa Anu Kantola & Mikko Kautto (toim.) Hyvinvoinnin valinnat. Suomen malli 2000-luvulla, s Suomen itsenäisyyden juhlarahaston julkaisusarja, Sitra 251. Helsinki: Edita. Karessuo, Leena (2004) Yhdyskunnat muuttuvassa toimintaympäristössä. Teoksessa Marketta Tanskanen (toim.) Yhdyskunta tehdään yhdessä, s Helsinki: Suomen Kuntaliitto. Laakso, Seppo & Loikkanen, Heikki A. (2004) Kaupunkitalous. Johdatus kaupungistumiseen, kaupunkien maankäyttöön sekä yritysten ja kotitalouksien sijoittumiseen. Helsinki: Gaudeamus. Lahti, Pekka & Ekberg, Jan & Himanen, veli & Tamminen, Eero & Mankki, Pirjo & Saarikoski, Kari & Pajakkala, Pekka & Tolsa, Heimo (1985) Yhdyskuntarakenteen kehitysnäkymät erityisesti yhdyskuntatekniikan ja teknologisen kehityksen näkökulmasta. Suomen Kaupunkiliiton julkaisusarja C 109. Suomen Kaupunkiliitto. Laine, Ritva (2004) Maankäytön ohjaus on kunnan käsissä. Teoksessa Marketta Tanskanen (toim.) Yhdyskunta tehdään yhdessä, s Helsinki: Suomen Kuntaliitto. Logan, John R. (1999) Competing for urban growth: coalitions around the globe. Teoksessa M. Sotarauta (ed.) Urban Futures: A Loss of Shadows in the Flowing Spaces. Futura, Vol. 18, No. 3, pp Muujärvi, Ossi & Oulasvirta, Lasse & Siitonen, Pentti (1997) Huolehtimista perusrakenteista. KuntaSuomi 2004-tutkimuksia nro 7. Acta nro 83. Helsinki: Suomen Kuntaliitto. Neuvonen, Aleksi (2009) Kestävä kehitys ja ilmastonmuutos kaupunkien pysyväishaasteena. Teoksessa Olli Voutilainen (toim.) Kaupungit kurkottavat 2010-luvulle. Näkymiä ja haasteita uudistuvalle kaupunkipolitiikalle, s Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 12/2009. Helsinki: Työ- ja elinkeinoministeriö. Paloposki, Jaakko (2004) Omistajapolitiikka ja teknisten palvelujen vaihtoehtoiset tuotantotavat. Teoksessa Marketta Tanskanen (toim.) Yhdyskunta tehdään yhdessä, s Helsinki: Suomen Kuntaliitto. Päivärinta, Tuija (1993) Jaettu vastuu. Tutkimus sosiaalipalvelujen organisoinnista Suomessa vuosina Suomen Kaupunkiliitto. Rytilä, Pekka (1988) Yhdyskuntatekniikka. Espoo: Otakustantamo.