HALLITUKSEN ESITYS EDUSKUNNALLE PAINELAITELAIKSI

Transkriptio

1 LAUSUNTO 1(2) Heidi Lettojärvi Eduskunnan talousvaliokunnalle Viite: HE 117/2016 vp, kuuleminen HALLITUKSEN ESITYS EDUSKUNNALLE PAINELAITELAIKSI Painelainsäädäntö on nykyaikaistettava uudistuksen yhteydessä Nykyinen painelaitelaki ja sen nojalla annetut alemmantasoiset säädökset on annettu vuonna Tämä vanha lainsäädäntö ja sen vakiintuneet valvontakäytännöt ovat asettaneet kattilalaitoksille epätarkoituksenmukaisia käytönvalvontavaatimuksia, jotka eivät paranna painelaiteturvallisuutta. Uuden painelaitelainsäädännön valmistelu on pohjautunut tuotesääntelyyn liittyvän laajan direktiivipaketin täytäntöönpanoon ja perustuslain mukaisen säädöshierarkian toteuttamiseen. Näiden lisäksi valmistelussa ei ole huomioitu lainsäädännön sisällöllistä ajantasaistamista, vaan lähtökohtana ovat olleet nykyiset kansalliset vaatimukset. Valmistelua ei ole tehty laaja-alaisessa työssä siten, että toiminnanharjoittajien näkökulmat olisivat tulleet esille. Uuden lainsäädännön on tuettava turvallisuusjärjestelmien kehittymistä Kattilalaitoksen omistajan ja haltijan esisijainen tavoite on toiminnan korkea turvallisuustaso. Tavoitteen saavuttaminen mahdollistaa henkilövahinkojen ja omaisuusvahinkojen välttämisen. Korkealla turvallisuustasolla ylläpidetään myös laitosten hyvää käytettävyyttä ja suorituskykyä sekä minimoidaan ympäristövaikutukset. Näiden ansiosta luodaan edellytykset kustannustehokkaalle ja kilpailukykyiselle toiminnalle. Uusi lainsäädäntö ei saa pohjautua vanhoihin yksityiskohtaisiin vaatimuksiin, vaan sen on tuettava riskiperusteisten kokonaisvaltaisten turvallisuusjärjestelmien kehittämistä. Korkea turvallisuustaso voidaan taata valvovan viranomaisen hyväksymillä kattavilla vaaranarvioinneilla ja riskien vähentämiseksi toteutettavilla toimenpiteillä. Nykyaikainen turvallisuustekniikka ja automaatio, suojatut ja varmennetut tietoliikenneyhteydet sekä nykyaikainen turvallisuusjohtaminen mahdollistavat mm. laitosten turvallisen käytön ja valvonnan ohjauspaikan fyysisestä sijainnista riippumatta. Nykyiset säädökset ja valvontakäytännöt sen sijaan nojaavat turvallisuuden kannalta perusteettomiin laitosluokituksiin ja laitosten valvonnan fyysiseen läheisyyteen. Fredrikinkatu B, Helsinki PL 100, Helsinki Puhelin: (09) , faksi: (09)

2 2(2) Painelaitelain nojalla annettavassa VNA:ssa ei saa toistaa vanhentuneita vaatimuksia Painelakiesitykseen on nostettu useimmat nykyiset asetus- tai päätöstasoiset vaatimukset, mutta toiminnanharjoittajien kannalta ongelmallisimmat kattilalaitosten käytön valvontaan ja nimettyjen käytönvalvojan tehtäviin liittyvät vaatimukset jäävät valmisteltavana olevaan valtioneuvoston asetukseen. Esityksen mukainen laki on sinällään toimivia, mutta lain sisältämissä käytönvalvontaa koskevissa asetuksenantovaltuuksissa (71 ja 75 perusteluineen) tulee huomioita vaatimus säädösten nykyaikaistamiselle. Painelaitelain käsittelyä eduskunnassa tulisi myös lykätä siihen saakka, kunnes VNA:n keskeinen sisältö on tiedossa ja uuden painelaitelainsäädännön kokonaisvaikutukset ovat arvioitavissa. Kunnioittavasti Heidi Lettojärvi Asiantuntija LIITE :n ja Metsäteollisuus ry:n esitys TEM:lle painelaitelainsäädännön kehittämiseksi ( )

3 ESITYS 1(5) Heidi Lettojärvi Työ- ja elinkeinoministeriö Työelämä- ja markkinaosasto / Kuluttajapolitiikka ja tekninen lainsäädäntö Kaupallinen neuvos Tomi Lounema Painelaitelainsäädännön kehittämisesityksiä ja Metsäteollisuus ry pyytävät ministeriötä huomioimaan seuraavat kehittämisesityksemme painelaitelainsäädännön valmistelussa. Esityksemme liittyy kattilalaitosten käytön valvontaa ja käytönvalvojan tehtäviä koskevien nykyisten säädösten ja/tai niiden tulkinnan uudistamiseen eräillä osin. Nämä nykyiset 70-luvulta peräisin olevat säädökset ovat aiheuttaneet epätarkoituksenmukaisia vaatimuksia ja käytäntöjä, jotka eivät paranna painelaiteturvallisuutta. Sen sijaan viime vuosikymmeninä korostunut turvallisuuskulttuuri sekä turvallisuustekniikan kehittyminen mahdollistavat nykyisten säädösten uudistamisen säilyttäen korkean turvallisuustason. Luonnos painelaitelakia koskevasta hallituksen esityksestä on ollut lausunnolla alkuvuonna 2016 ja hallitus antanee lakia koskevan esityksen eduskunnalle kesällä Uusi pitkälle valmisteltu painelaitelaki sisältää osin nykyisiä käytönvalvontaa koskevia säädöksiä. Nämä lakiin nostetut säädökset ovat näkemyksemme mukaan perusteltuja ja niihin emme esitä muutosta. Osa nykyisistä säännöksistä on tarkoitus siirtää valmisteltavaan valtioneuvoston asetukseen. Esitämme, että uuteen asetukseen ei otettaisi nykyisiä ongelmallisia säädöksiä sellaisenaan, vaan asetuksen valmistelussa huomioitaisiin esityksemme. Fredrikinkatu B, Helsinki PL 100, Helsinki Puhelin: (09) , faksi: (09)

4 1. Valvomon sijainti jatkuvassa käytön valvonnassa 2(5) KTM:n painelaiteturvallisuuspäätöksen (953/1999) 27 :n mukaan: Jatkuvassa käytön valvonnassa: 1) käyttäjän on seurattava jatkuvasti kattilalaitoksen turvallisuuden kannalta olennaisia käyttötietoja laitoksessa tai laitoksen ulkopuolella sijaitsevalla ohjauspaikalla; jos ohjauspaikka sijaitsee kattilalaitoksen ulkopuolella, käyttäjällä tulee olla sieltä esteetön pääsy kattilalaitokseen välittömästi tai kaikissa olosuhteissa enintään viidessä minuutissa; Säädös edellyttää kattilalaitoksen valvomon (ohjauspaikka) sijoittamista laitoksen läheisyyteen. Turvallisuuden kannalta valvomon sijainnilla ei kuitenkaan ole merkitystä, vaan varmistettujen tietoliikenneyhteyksien avulla etäkäyttö ja -valvonta on mahdollista valvomon sijainnista riippumatta. Nykyinen säädös on saattanut jopa heikentää turvallisuutta. Häiriö- ja vaaratilanteissa kattilalaitoksen ohjaaminen kauempana olevasta valvomosta on turvallisempaa kuin esim. kattilarakennuksen yhteydessä olevasta valvomosta. Tehdas-/laitosalueen yhteinen valvomo mahdollistaa alueen toisiinsa kytkeytyvien prosessien yhteisen seuraamisen ja ohjaamisen, mikä puolestaan mahdollistaa paremman turvallisuustason yksiköiden/prosessien erillisiin valvomoihin nähden. Säädös on estänyt kattilalaitosten turvallisuusjohtamisen sekä energia-alan yleistä kehittämistä. Kattilalaitoksia tulee voida käyttää esim. useiden eri alueilla sijaitsevien kattilaitosten yhteisessä keskusvalvomossa tai tehdas-/laitosalueen yhteisessä valvomossa. Valvomossa olevan käyttäjän lisäksi jatkuvan käytön kattilalaitoksella on tarpeen olla käyttäjä, jolla on esteetön pääsy kattilalaitokseen kohtuullisessa ajassa kaikissa olosuhteissa. Siten esityksemme ei tarkoita sitä, että jatkuvan käytön valvonnan kattilalaitokset olisivat miehittämättömiä. Nykyinen 27 :n alkuosa on esitetty siirrettäväksi lakiin (HEluonnos , 74.2 ) nykyisessä muodossaan: Jatkuvassa käytönvalvonnassa tulee seurata jatkuvasti kattilalaitoksen turvallisuuden kannalta olennaisia käyttötietoja laitoksessa tai laitoksen ulkopuolella sijaitsevalla ohjauspaikalla. Esitämme, että nykyinen 27 :n loppuosa kirjoitettaisiin valmisteltavaan asetukseen muotoon Jatkuvassa käytönvalvonnassa käyttäjällä tulee olla esteetön pääsy kattilalaitokseen kohtuullisessa ajassa kaikissa olosuhteissa. 2. Jaksottaisen käytön valvonnan tehorajat KTM:n painelaiteturvallisuuspäätöksen (953/1999) 28 :n mukaan: Jaksottaisesti voidaan valvoa: 1) höyrykattilaa, jonka teho on enintään 20 MW ja jossa käytetään kiinteää polttoainetta tai jossa tulipesään varautunut energiamäärä voi vahingoittaa kattilaa toimintahäiriön aikana; 2) muuta höyrykattilaa, jonka teho on enintään 40 MW; 3) 3 momentissa tarkoitettua höyrykattilaa; 4) kuumavesikattilaa, jonka teho on enintään 120 MW.

5 3(5) Jaksottaisessa käytön valvonnassa: 1) käyttäjän ei tarvitse olla jatkuvasti kattilalaitoksessa tai ohjauspaikalla, mutta käyttäjän on saatava viivytyksettä tieto hälytyksestä ryhtyäkseen tarvittaviin toimenpiteisiin; 2) käyttäjän tulee olla kattilalaitoksessa kattilan kylmäkäynnistyksessä; 3) kattilassa tulee olla jaksottaiseen valvontaan tarvittavat varmistetut varojärjestelmät, jotka luotettavasti, itsetoimisesti ja turvallisesti estävät sallittujen käyttö- tai raja-arvojen ylittymisen tai alittumisen ja tarvittaessa itsetoimisesti ohjaavat kattilan turvalliseen tilaan; 4) kattilalaitokseen on tehtävä säännöllisesti valvontakäyntejä; valvontakäyntien aikaväli on määriteltävä ottaen huomioon laitoksen käyttö- ja valvontajärjestelyt ja vaaran arviointi eikä aikaväli saa ylittää 84 tuntia. Edellä 2 momentin 1 kohdassa säädetystä poiketen käyttäjän tulee olla jatkuvasti ohjauspaikalla ja valvontakäyntien aikaväli saa olla enintään 24 tuntia, jos kysymyksessä on: 1) höyrykattila, jonka teho on yli 20 MW mutta enintään 40 MW ja jossa käytetään kiinteää polttoainetta tai jossa tulipesään varautunut energiamäärä voi vahingoittaa kattilaa toimintahäiriön aikana; 2) muu höyrykattila, jonka teho on yli 40 MW mutta enintään 60 MW. Edellä 3 momentissa tarkoitetun ohjauspaikan laitteistolla on voitava valvoa ja ohjata turvallisuuden kannalta keskeisiä käyttöarvoja sekä ohjata kattila turvalliseen tilaan. Säädös mahdollistaa jaksottaisen käytön valvonnan ainoastaan tietyn tehon alittaville kattilalaitoksille. Jaksottainen käytön valvonta sallii laitoksen käytön miehittämättömänä, mutta valvotusti. Kuumavesikattiloille asetettu jaksottaisen käytön valvonnan enimmäistehoraja (120 MW) on perusteltu. Höyrykattiloille asetetut enimmäisrajat sen sijaan voivat olla perustellusti nykyisiä rajoja korkeammat. Kiinteän polttoaineen höyrykattiloille on nyt asetettu kattilatekniikasta riippumaton enimmäistehoraja (40 MW), joka on matala erityisesti leijutekniikkaan perustuville kattilalaitoksille. Leijukattiloissa polttoaineen palaminen päättyy lyhyellä viipeellä polttoaineen syötön päättymisen jälkeen, kun taas arinakattiloissa polttoaineen palaminen tulipesän arinalla jatkuu polttoaineen syötön päättymisen jälkeen. Öljy- ja kaasukattiloissa palaminen päättyy välittömästi polttoaineen syötön päättymiseen ja tulipesään ei varaudu energiaa. Öljy- ja kaasukäyttöisille höyrykattiloille nyt asetettu enimmäistehoraja (60 MW) on matala. Tehorajojen nosto on perustelu edellä kuvatusti etäkäytön- ja valvonnan mahdollistamiseksi. Myös turva-automaatiojärjestelmät, palonilmaisu- ja sammutusjärjestelmät sekä kameravalvonta ovat kehittyneet merkittävästi nykyisen säädöksen valmistelun ajoista ja myös siksi tehorajoja on mahdollista nostaa. Lisäksi nykyinen säädös on tarpeen selkeyttää kirjoitusasultaan. Nykyisen 28 :n 3 momentin mukaisia tehorajoja (40 MW ja 60 MW) tulee nostaa. Mikäli valmisteltavassa asetuksessa voidaan uudistaa nykyisiä säädöksiä perusteellisemmin, tulisi valmistelussa huomioida, että kattiloiden jaottelu polttoainelajin sekä

6 4(5) tulipesään varautuvan energiamäärän mukaisesti ei kaikilta osin ole perusteltu. Kattilalaitosten turvallisuuteen vaikuttaa useat seikat ja käytön valvonnan määräykset tulisikin lähtökohtaisesti perustua laitoskohtaiseen kokonaisvaltaiseen vaaranarviointiin. Nimellisteho, jaottelu vesi- ja höyrykattiloihin, jaottelu kiinteään ja neste- /kaasumaisen polttoaineen kattiloihin tai kattilatyyppi voivat toimia ohjeellisena perusteena muiden seikkojen rinnalla. Todettakoon, että nykyisestä säädöksestä on esitetty siirrettäväksi lakiin (HEluonnos , 74.3 ) ainoastaan seuraava lause: Jaksottaisessa käytön valvonnassa ei tarvitse olla jatkuvasti kattilalaitoksessa tai ohjauspaikalla. Painelaitteen käyttäjän on kuitenkin saatava viivytyksettä tieto hälytyksestä ryhtyäkseen tarvittaviin toimenpiteisiin.. Lakiluonnoksen ja näkemyksemme mukaan olennaista ei ole käyttäjän jatkuva läsnäolo (etä)valvomossa, vaan mahdollisuus toimia tarvittaessa viivytyksettä esim. puhelimeen tulevan hälytyksen perusteella. 3. Kattilan siirtäminen jatkuvasta käytönvalvonnasta jaksoittaiseen käytönvalvontaan riskiperusteisesti Nykyinen painelaitelainsäädäntö lähtee siitä, että kattilat ovat teholuokkansa mukaisesti (ks. edellä) joko jatkuvassa tai jaksottaisessa käytön valvonnassa. Nykyiset säädöksen eivät tunnista kattiloiden yleistä käyttötapaa, jossa tuotanto sekä erilaiset seisokki- ja säilöntätilanteet vaihtelevat. Kaukolämpöä tuottavien kattiloiden käyttö vaihtelee kaukolämmön kysynnän sekä kaukolämpöverkon muiden tuotantoyksiköiden mukaan. Muuttuneen sähkömarkkinatilanteen myötä sähköä tuottavien kattiloiden erilaiset seisokki- ja säilöntätilanteet ovat aiempaa yleisempiä. Näissä tilanteissa myös riski erilaisiin häiriö- ja onnettomuustilanteisiin on pieni tai olematon, kun kattilan paine on huomattavasti tuotantopainetta matalampi tai kattila on paineeton. Tämän vuoksi kattilan nimellisteho yksinään ei kuvaa turvallisuusriskiä. Jatkuvan käytönvalvonnan edellyttäminen yksiselitteisesti teholuokan mukaan on käytännössä voinut tarkoittaa esimerkiksi jatkuvaa valvomoseurantaa seisokissa olevalle kattilalla. Jaksottainen käytönvalvonta on perusteltu suurissakin kattiloissa tilanteissa, joissa vaaranarvioinnin avulla voidaan todeta jatkuva käytönvalvonta tarpeettomaksi. Käytännössä kattilan ensimmäisessä määräaikaistarkastuksessa tai muutostarkastuksessa tulisi määritellä kriteerit, joiden mukaan kattilan siirtäminen jatkuvan ja jaksottaisen käytönvalvonnan välillä on toistuvasti mahdollista ilman erillistä ilmoitusta tai tarkastusta. Yksittäisen kattilan siirtäminen jatkuvan ja jaksottaisen käytönvalvonnan välillä voi olla ym. syiden vuoksi tarpeen useita kertoja vuodessa. Esitämme, että nykyiseen (953/1999) 28 :n lisättäisiin kohta, jonka mukaan: Kaikkia kattiloita voidaan 1 momentin tehorajoista riippumatta valvoa jaksottaisesti, mikäli [painelaitelain xx :n mukaisessa] ensimmäisessä määräaikaistarkastuksessa tai [painelaitelain xx :n mukaisessa] muutostarkastuksessa jaksoittainen käyttö on hyväksytty [painelaitelain xx :n mukaiseen] vaaranarviointiin perustuen. Asetuksessa tulee siten selkeyttää myös sitä, että lakiluonnoksen (HEluonnos , 74.4 ) mukainen säädös: Painelaitteelle, joka on tarkoitus siirtää jatkuvasta käytönvalvonnasta jaksottaiseen käytön valvontaan, on tehtävä 60 :ssä tarkoitettu muutostarkastus. on tulkittavissa siten, että muutostarkastus ei ole tarpeen sa-

7 5(5) mantapaisena toistuvissa siirtymisissä jatkuvan ja jaksottaisin käytönvalvonnan välillä. 4. Käytönvalvojan rooli Rekisteröidylle painelaitteelle on nimettävä käytön valvoja. Nykyisellään kullekin painelaitteelle on tyypillisesti nimetty käytönvalvojan lisäksi 1-2 varakäytönvalvojaa. Nämä nimetyt käytönvalvojat työskentelevät tyypillisesti päivätyössä ja siten kattilalaitoksella tai edes työvuorossa ei ole käytönvalvojaa jatkuvasti. Käytön valvojalla on ja tulee olla huomattava vastuu painelaitteen käytön turvallisuudesta. Tämä perusteltu lähtökohta on johtanut sellaisiin viranomaisvaatimuksiin, joissa käytönvalvojan on edellytetty vastaavan myös vapaa-ajallaan painelaiteturvallisuudesta ja asumaan noin 1 h / 50 km etäisyydellä laitoksesta. Näitä kohtuuttomia saavutettavuusvaatimuksia on perusteltu sillä, että käytön valvojan tulisi johtaa poikkeustilanteiden toimenpiteitä. Käytännössä kattilalaitoksen turvallisuudesta kiireellisissä häiriö- ja onnettomuustilanteissa vastaa laitosta käyttävä työvuorossa oleva henkilöstö. Kiireellisissä poikkeustilanteissa päätökset toimenpiteistä on tehtävä välittömästi ensimmäisinä minuutteina, eikä käytön valvojan tavoittaminen saa olla ensisijaista. Käytön valvojalla ei ole käytännössä mahdollista vastata kiireellisistä turvallisuustoimenpiteistä esim. vapaaajallaan, jolloin myöskään kohtuuttomilla yksityiselämää rajoittavilla valvontamääräyksillä ei ole perustetta. Käytönvalvojan rooli tulee nähdä korkeatasoisen turvallisuuskulttuurin ja johtamisen sekä oikeiden toimintatapojen ja riittävien resurssien turvaajana. Käytön valvojan rooliin kuuluu kattilan käyttäjien kouluttaminen siten, että käyttöhenkilökunta osaa toimia asianmukaisesti ja viivytyksettä myös poikkeustilanteissa. Käytön valvojan rooliin kuuluu myös mahdollisten poikkeustilanteiden johdosta tehtävät kiireettömät jatkotoimenpiteet. Käytönvalvojan tehtävät on kuvattu täysin hyväksyttävästi painelaitelainsäädännössä, mutta käytön valvojan vastuiden tulkinta ei ole perusteltu. Käytönvalvojalla ei pidä olla jatkuvaa operatiivista vastuuta kiireellisten toimien osalta, mikä tulee selkeyttää valmisteltavassa asetuksessa. Kunnioittavasti Jukka Leskelä Johtaja Jouni Punnonen Johtaja Metsäteollisuus ry Lisätietoja antaa: Asiantuntija Heidi Lettojärvi p heidi.lettojarvi@energia.fi