VAIKUTUSTEN HALLINNAN SEMINAARI

Transkriptio

1 1 (6) VAIKUTUSTEN HALLINNAN SEMINAARI Aika: keskiviikko , klo Paikka: Keskinäinen Eläkevakuutusyhtiö Eteran auditorio, Palkkatilanportti 1, Länsi-Pasila SEMINAARIMUISTIO SEMINAARIN AVAUS (Aulis Nironen, johtaja, Tiehallinto) Seminaarin taustalla on tienpidon vaikutusten hallinnan tutkimusohjelma VAHA, joka on vuonna 2002 syksyllä käynnistetty ja vuoden 2005 loppuun jatkuva Tiehallinnon strateginen projekti. VAHA:n taustalla on Tiehallinnon visiossakin todettu tarve ymmärtää yhteiskunnan tienpitoon kohdistamia tarpeita ja toisaalta tienpidon yhteiskunnallisia vaikutuksia niin ohjelma- kuin hanketasollakin ja erilaisissa päätöksentekotilanteissa. Tiehallinnossa on vakiintumassa käyttöön yleiskehikko, jossa erotellaan ensiksi tienpidon eri toiminnot (kehittäminen, ylläpito ja hoito), toiseksi erilaiset tieympäristöt (päätiet, kaupunkiseudut, maaseutu) ja kolmanneksi eri näkökulmat vaikutuksiin (ihmisten liikkuminen, elinkeinoelämä, aluekehitys ja yhteiskunnalliset reunaehdot). Tienpidon tavoitteena on tuottaa tarpeita vastaavaa laatutasoa, mikä asettaa kovan haasteen myös vaikutusten hallinnalle. PÄÄTÖKSENTEKIJÖIDEN NÄKÖKULMIA VAIKUTUSTEN HALLINTAAN Poliittisen päätöksentekijän näkökulma (Markku Laukkanen, Liikenne- ja viestintävaliokunnan puheenjohtaja) Poimintoja esityksestä Liikenneasiat kiinnostavat yleisesti kansalaisia ja sitä kautta poliitikkoja. Kansanedustajille tulee paljon kyselyjä nimenomaan tiehankkeista, mutta myös muista liikenneasioista. Nykymaailmassa päätökset eivät voi perustua pelkkään lobbaukseen, vaan asiantuntijavalmistelu on keskeisessä roolissa. Liikenneasiatkaan eivät enää ole yleispolitiikkaa, vaan myös eduskunnassa asiantuntijoiden kuulemisella on suuri merkitys päätösten valmistelussa. Vaikutuksia sekä selvitetään että niistä ollaan kiinnostuneita. Päätöksenteossa on painoarvoa monenlaisilla vaikutuksilla, kuten sosiaalisella ja alueellisella tasa-arvolla, elinkeinoelämän toimintaedellytyksillä, liikenneturvallisuudella jne.

2 2 (6) Kehittämishankkeissa kärkihankejoukon valinta perustuu virkamiesvalmisteluun. Eduskunta tekee priorisointia vasta valmistelun esiin nostamien hankkeiden kesken. Näiden ohi nousevia hankkeita ei käytännössä enää ole. Muutos siltarumpupolitiikasta vaikutusten huomioon ottamiseen on ollut suuri viimeisen vuoden aikana. Kansanedustajat saavat tietoa sekä edustamansa alueen tiepiireistä että valtakunnan tason virkamiesvalmistelun kautta. Kokonaisvaltainen näkemys on tärkeä, ja sitä kautta koko maan kannalta tärkeät hankkeet nousevat esille. Erilaisten rahoitusmallien pohdiskelu on tällä hetkellä esillä. Jo päätetyt kehittämishankkeet sitovat pitkään (koko vaalikauden) kehittämisrahat, jos lisää rahaa tai uusia rahoitustapoja ei löydy. Tämä on poliittisesti vaikea tilanne, koska kansanedustajiin kohdistuu suuria odotuksia uusien hankkeiden aloittamiseksi. Yleisökysymyksiä Riittääkö kansanedustajille kiinnostusta pohtia myös perustienpidon rahoitusta? Eduskunnassa kannetaan toki murhetta myös perusväylänpidon rahoituksesta, mm. liikenneturvallisuus ja väyläomaisuuden arvon säilyttäminen huolestuttavat. Ongelmana on arvatenkin rahoitus, koska tarpeita on muuallakin kuin tienpidossa. On kuitenkin myönnettävä, että suurilla hankkeilla on iso julkisuusarvo ja ne nousevat siksi helpommin esiin. Onko vaikutustieto laadultaan hyvää, painottuuko hyöty-kustannussuhde liikaa? Eduskunnan saama vaikutustiedon tasoa voi pitää hyvänä ja laadultaan varsin kattavana. Kokonaisvaltaisemman vaikutusarvioinnin tarve on kasvanut. Kenen toimesta erilaisia tavoitteita painotetaan? Arviointikriteerit ovat poliitikoillakin samoja kuin virkamiesvalmistelussa, mutta niiden painotus esimerkiksi valtakunnan kärkihankejoukon priorisoinnissa on jo poliittista harkintaa. Liikenne- ja viestintäministeriön näkökulma (Anneli Tanttu, yli-insinööri, LVM) Vaikutusten arviointi suunnitteluvaiheessa on kohtuullisesti hallinnassa, sen sijaan toimenpiteiden toteuttamisen jälkeinen vaikutusten seuranta on hyvin heikkoa. Tämän seurauksena ymmärrys hankkeen vaikutuksista erityisesti pitkällä tähtäimellä ei lisäänny. Vaikutusarvioinnissa tarkastellaan perinteisesti noin 30 vuoden ajanjaksoa, mutta vaikutuksista esimerkiksi yhdyskuntarakenteelliset muutokset vaikuttavat satojen vuosien päähän. Vaikutusarvioinnissa korostuvat helposti mitattavat asiat ja niidenkin suhteuttaminen on puutteellista. YHTALI-kehikko soveltuu lähinnä väylähankkeiden arviointiin, huonommin muun tyyppisiin toimenpiteisiin. Pitkän aikavälin vaikutusten käsittely on ongelmallista. Väylähanke ja sen yhteydessä tehdyt ratkaisut voivat ohjata koko alue- tai yhdyskuntarakenteen kehitystä. H/Klaskelma tai hankkeen elinkaaren tarkastelu ei kuvaa tätä. Erityisesti ohjelmatason arviointi on puutteellista, ongelmina mm. syyseuraussuhteiden monimutkaisuus, välittömien taloudellisten vaikutusten ylikorostuminen ja lähtötietojen puutteet. Liikennepoliittiset tavoitteet tulisi täsmentää ja niihin pohjautuvalle tilanseurannalle tulisi luoda yhtenäiset kriteerit. Näin saataisiin aikaan pitkäjänteisyyttä myös vaikutusten arviointiin. Vaikutustarkastelun rajaus on tärkeää (alue, aika ym.).

3 3 (6) Vaikutusarvioinnin tulosten esittämisessä ymmärrettävämmin ja havainnollisemmin on parannettavaa, jotta H/K-suhde ei korostuisi nykyiseen tapaan. Keskustelua Vaikutusten seuranta on yleisesti heikkoa, vaikka asian tärkeys tunnetaan. H/K-laskelma soveltuu autoliikenteen hankkeisiin, koska niissä hyödyt koostuvat pääosin pienistä aikasäästöistä, mutta huonosti kevyen ja joukkoliikenteen hankkeisiin, joissa hyötyjä on vaikeampi mitata ja arvottaa. Väylänpitäjän näkökulma (Maarit Saari, Uudenmaan tiepiiri) Tiehallinnon työ on suurelta osin jatkuvaa, vaikutustietoihin perustuvaa päätöksentekoa. Vaikutusselvitysten määrä on kasvanut ja laatu parantunut. Tähän ovat vaikuttaneet mm. lainsäädännön muutokset. Tiepiirissä vaikutustiedon tarvetta on erityisesti tiepiirin keskeisillä tavoitealueilla (ks. kalvo 2). Ohjelmatasolla vaikutusarvioinnin takaisinkytkentä ohjelmaan ja päätöksentekoon on vielä epämääräinen ja vaikutuksia käsitellään varsin yleisellä tasolla. Innokkuus erilaisten tienpidon linjausten vaikutusten arviointiin on pieni myös siksi, että niiden mielekkyys nähdään kyseenalaiseksi, jos rahan niukkuudesta johtuen erilaisia linjauksia ei juurikaan ole tehtävissä. Hanketasolla Tiehallinnossa on tehty noin 35 YVA-lain mukaista hanke-yvaa. Niillä on ollut merkittäviä vaikutuksia sekä hankkeen sisältöön että yleiseen ajattelutapaan, esimerkiksi suhtautumiseen tunneleihin. Hankkeita on muutettu ympäristön kannalta paremmiksi ja nykyään iso osa hankkeiden kustannuksista muodostuukin ympäristöön liittyvistä ratkaisuista. Välillisten vaikutusten (esim. vaikutukset elinkeinoelämään) arviointi on vaikeaa, koska ne ovat monen muuttujan summa. Samoin sen käsittely, miten erilaiset ihmiset kokevat eri asiat (esim. ihmisten viihtyvyys, hyvinvointi). Hanketasolla rakentamisen aikaiset vaikutukset jäävät usein liian vähälle huomiolle, voivat olla hyvinkin merkittäviä. Hankkeiden vaikutusten seuranta on puutteellista eikä sitä kautta saada riittävää panosta suunnitteluvaiheen vaikutusten arviointiin. Hoidon ja ylläpidon vaikutuksia arvioidaan osin enemmän sattumanvaraisesti ja tapauskohtaisesti. Vaikutusten arvioinnin tehtävänä ei ole tehdä päätöstä hankkeesta, vaan tehdä näkyväksi ne tavoitteet ja arvot, joiden pohjalta päätös tehdään sekä kuvata, mitä päätöksestä seuraa. Päätöksenteossa painottuvat vaikutukset ovat usein hyvinkin karkeita yksinkertaistuksia asioista. Usein nostetaan esiin vaikutuksia, jotka ko. ajankohtana vetävät. Vaikutusten hallintaa olisi tarpeen kehittää perusteluviestinnän avuksi, käytännössä tienpidon rahoituksen perustelujen tueksi. Kehityssuunta on se, että vaikutuksia tullaan jatkossa arvioimaan yhä laajemmin. Mutta onko vaikutusten laajalla arvioinnilla kuitenkaan vaikutusta päätöksenteossa?

4 4 (6) VAIKUTUSTEN HALLINNAN LÄHTÖKOHDAT (Anton Goebel, ylitarkastaja, Tiehallinto) Tiehallinnossa käynnissä tienpidon vaikutusten hallinnan tutkimusohjelma VAHA. Sen tavoitteena on vaikutustiedossa olevat puutteiden korjaaminen, vaikutusten arvioinnin menetelmien kehittäminen, vaikutusten hallinnassa tarvittavia lähtötietojen parantaminen ja vaikutustiedon hyväksikäytön tehostaminen. Lisätietoja tutkimusohjelman sisällöstä ja lähtökohdista on saatavissa VAHA:n Internet-sivuilta Vaikutuksen hallinnan viitekehyksen luominen edellyttää asioiden yksinkertaistamista; ollaan kiinnostuneita asiakkaisiin (väyläpalvelujen käyttäjät), väyläpalvelujen tuottajiin sekä muuhun yhteiskuntaan ja ympäristöön kohdistuvista vaikutuksista. Vaikutusten hallinta käsittää koko väylänpidon: tulee tuntea asiakkaiden ja muun yhteiskunnan tarpeet, kehittää vaikutusten arvioinnin menetelmiä sekä tuottaa tienpidon suunnittelua, hankintaa ja muuta päätöksentekoa palvelevaa vaikutustietoa. Keskustelua Kierretäänkö sen asian arviointia, paljonko rahaa liikennesektorilla tarvittaisiin? Strategiatasolla tarvittaisiin tarkastelua siitä, miten palvelutaso ylläpidetään. Tieverkon kunnon ylläpitovaihtoehtojen seurauksia ei juurikaan tarkastella. Tiehallinnon hankintamenettelyjen muutokset ovat iso asia ja edellyttävät vaikutusten hallinnan kehittämistä. Tällä hetkellä tarkastellaan vain tilaajan kustannuksia. Tulossa on mm. ekotehokkuuden arviointi hankinnassa. Jatkossa hankitaan vaikutuksia ja tällöin vaikutustarkastelut painottuvat aikaisempaan vaiheeseen kuin lopulliseen tilausvaiheeseen. HANKEARVIOINNIN OHJEISTUS MINISTERIÖ- JA VÄYLÄLAITOSTASOILLA Liikenne- ja viestintäministeriön hankearvioinnin ohjeistus (Tuomo Suvanto, yli-insinööri, LVM) Uusi Liikenneväylähankkeiden arvioinnin yleisohje, ns. YHTALI-ohje (LVM:n julkaisuja 34/2003) kokoaa hajallaan eri julkaisuissa olleen ohjeistuksen ja yksikköarvot yhteen raporttiin. Vielä ei ole täysin ymmärretty sitä, että ministeriöön tarjottavat kehittämishanke-ehdokkaat on arvioitava tämän ohjeen mukaisesti. YHTALI-ohjetta täydentävät ja tarkentavat Telematiikkahankkeiden arviointiohje (FITS 3/2002) ja Matkakeskushankkeiden arviointikehikko (17/22) sekä vielä työn alla oleva Opas kevyen liikenteen vaikutusten arviointiin (I/2004). Arvioinnin vaikeutena on se, että eri tahoilla on erilainen näkemys eri vaikutusten merkittävyydestä. Miten eri tahoilta tulevia hanke-ehdokkaita kohdellaan tasapuolisesti valtakunnan tasolla? Hyöty-kustannussuhde on merkittävä arviointikriteeri. Periaatteena on, että H/Ksuhteen on oltava vähintään 1,5, jotta hanke etenee. Sen jälkeen priorisointi tapahtuu muilla(kin) perusteilla.

5 5 (6) Ratahankkeiden hankearvioinnoin ohjeistus (Martti Kerosuo, apulaisjohtaja, Ratahallintokeskus) RHK on laatinut ministeriön ohjeistuksen pohjalta tarkennetun ohjeen ratahankkeiden arviointiin vuonna Uusi ohje on parhaillaan työn alla. Toiveena LVM:n ohjeeseen on mm. sen selventäminen, miten kokonaisvaikutusten tarkastelu tehdään. Ratahankkeilla on ominaisuuksia, jotka tuovat niiden vaikutusarviointiin erityispiirteitä. Henkilöliikenteen hankkeisiin mm. liittyy usein erilaisia maankäyttövaihtoehtoja ja kulkutapasiirtymien käsittely on keskeisessä asemassa. Tavaraliikennehankkeet puolestaan yleensä tehostavat liikennöintiä, mutta saattavat olla myös edellytys lisäliikenteen toteutumiselle. Ratahankkeiden arviointi edellyttää yleensä myös junatarjonnan ja kaluston sisällyttämistä laskelmiin. Liikennejärjestelmä- ja verkkovaikutukset tulee nostaa suurissa hankkeissa esiin. H/K suhde palvelee lähinnä hankkeiden ennakkokarsintaa. Esimerkiksi Itärataselvityksessä aluevaikutukset olivat vahvasti esillä yhteiskuntataloudellisten laskelmien rinnalla ja ne myös vaikuttivat päätöksentekoon ratalinjauksesta. Tiehankkeiden arvioinnin ohjeistus (Anton Goebel, ylitarkastaja, Tiehallinto) Ministeriön vuonna 1994 julkaisema ensimmäinen YHTALI-ohje oli suuri edistysaskel hankearvioinnin kehittämisessä ja yhtenäistämisessä. Tiehallinnolla ei ole ollut erillistä ohjetta tiehankkeiden vaikutusten arvioimiseen, mutta parhaillaan on tekeillä ministeriön uutta YHTALI-ohjetta tarkentava tiehankkeiden arviointiohje, joka otetaan käyttöön vuoden 2004 alussa. Samanaikaisesti on käynnissä uuden yleissuunnitelman laatimisohjeen tekeminen. Nyt laadittava hankearviointiohje tullaan päivittämään vuonna 2005, jolloin käytettävissä ovat VAHA-selvitysten tulokset ja ohjeen käytöstä saadut kokemukset. YHTALI-ohjeen mukainen hankearvioinnin yhteydessä laadittava tiivis hankekortti on ilmeisesti ollut hyvä keksintö, joka palvelee hyvin päätöksentekoa. Ohjeissa hyöty-kustannussuhteen laskenta ohjeistettu kattavasti, mutta eirahamääräisten vaikutusten arvioinnissa on paljon kehitettävää. Keskustelua hankearvioinnin ohjeistuksesta Hyötykustannuslaskelmissa saman jäännösarvoprosentin käyttö kaikille rakenteille ei ole oikein, vaan tulisi määritellä rakennekohtaiset jäännösarvot (rakenteen kestoiät). Esimerkiksi tunnelien käyttöikä huomattavan pitkä. / Eri jäännösarvoja voisi harkita, mutta diskonttauksesta johtuen jäännösarvon merkitys on kuitenkin melko pieni, joten muutoksella ei ole lopputulokseen suurta vaikutusta. YHTALI on tarkoitettu jo toteutukseen tulevien yksittäisten väylähankkeiden vaikutusten arviointiin (rahoituspäätöksen taustaksi). Ongelmana on esimerkiksi liikennejärjestelmäsuunnitelmatasolla tehtävä hankkeiden priorisointi, siihen ei ole ohjeita. Nyt on näkyvissä vahva tahtotila muidenkin vaikutusten kuin hyötykustannussuhteen huomioon ottamiseen päätöksenteossa. Politiikkatasolla ei puhuta H/K-suhteista. Myöskään muilla yhteiskuntasektoreilla ei samalla tavoin lasketa H/K-suhdetta eikä se dominoi vaikutusarviointia. Tiehallinnon nykyinen rooli on arvovapaa ja Tiehallinnon tehtävänä on tuoda esiin eri vaikutukset päätöksentekijöiden painotettavaksi. H/K-suhde sisältää monia hyötyjä, joten siinä mielessä se kuvaa monenlaisia vaikutuksia. Eri vaikutusten keskinäinen painotus on kylläkin valmiiksi tehty arvottamisen yhteydessä.

6 6 (6) H/K-suhde esitetään nykyisin liian tarkkana lukuarvona. Toinen desimaali pois ja yhden luvun sijasta vaihteluväli. TIENPIDON VAIKUTUSTEN HALLINNAN TUTKIMUSOHJELMAN (VAHA) TULOKSIA (Heikki Metsäranta, Strafica Oy ja Sakari Somerpalo, Linea Konsultit Oy) Esitelmäaineisto on liitteenä. Tutkimushankkeiden kuvaukset ja valmistuneiden hankkeiden raportit on saatavissa VAHA:n Internet-sivuilta Seminaarissa olivat esillä seuraavat selvitykset: Verojen käsittely vaikutusarvioinnissa ja yksikköarvoissa Ajokustannuslaskelmien käytön tehostaminen Liikenteen palvelutason määritelmiä, tekijöitä ja mittareita Tienpidon tuotteiden vaikutukset toisiinsa Kevyt liikenne arvioinnin kohteena (JALOIN-projekti) Tienpidon alueellinen merkitys Tienpidon vaikutusten hallintaan soveltuvat menettelytavat ja menetelmät SEMINAARIN PÄÄTÖS (Aulis Nironen, johtaja, Tiehallinto) VAHA:n tehtävä tiedontuojana eri päätöksentekijöille ja päätöksenteon eri tasoille on tämän päivän perusteella osoittautunut tarpeelliseksi mutta erittäin haasteelliseksi. Hankearvioinnin yleisohje todettiin hyväksi ja yhdenmukaisuutta tuovaksi vaikutusten arvioinnin selkärangaksi, jonka jatkokehittelyyn saatiin kuitenkin myös useita vinkkejä. Aivan erityinen tarve todettiin ohjelmatason vaikutusarviointien kehittämiselle ja muutoinkin perinteistä hyöty-kustannusanalyysia laajemmalle näkökulmalle. Vaikutusarvioinnin rooli on kaikkiaan noussut tienpidossa (ja laajemminkin liikennejärjestelmien kehittämisessä ja ylläpidossa) merkittävään rooliin. Vaikutusarviointi ei myöskään ole pelkkää sanahelinää, vaan menetelmät kehittyvät jatkuvasti ja tiedot vaikutuksista ja niiden hallinnasta kasvavat.