Maahanmuuttajien kuntoutumisen ja työllistymisen tukeminen Helsingissä Ulla Peltola Laura Metso
Maahanmuuttajien kuntoutumisen ja työllistymisen tukeminen Helsingissä Ulla Peltola Laura Metso Kuntoutussäätiön tutkimuksia research reports 79/2008
Julkaisija: Kuntoutussäätiö Pakarituvantie 4 5 00410 Helsinki Julkaisumyynti, puh. (09) 53041 www.kuntoutussaatio.fi Helsinki 2008 Painopaikka: Yliopistopaino ISSN 0358-089X ISBN 978-952-5017-71-7 Kannen kuva: Photodisc/Kuvapörssi Graafinen suunnittelu: Jaana Viitakangas
Tiivistelmä Peltola U, Metso L Maahanmuuttajien kuntoutumisen ja työllistymisen tukeminen Helsingissä. Kuntoutussäätiön tutkimuksia 79/2008. Monet maahanmuuttajat eivät hyödy riittävästi julkisen sektorin tarjoamista palveluista integroituakseen suomalaiseen yhteiskuntaan joko työllistymisen kautta tai muulla tavoin. Maahanmuuttajien asema ja oikeudet julkisessa palvelujärjestelmässä jakautuvat kotoutumisvaiheen erityispalveluihin ja tämän jälkeiseen peruspalvelujen käyttöön. Peruspalvelujen piiriin kuuluu jo huomattava määrä kotoutumisvaiheen ohittaneita maahanmuuttajia, jotka jäävät eri syistä ilman tarvitsemiaan terveys-, sosiaali-, työllistymis- ja kuntoutuspalveluja. Kaikkein heikoimmassa asemassa ja syrjäytymisvaarassa ovat kotoutumisvaiheen ohittaneet maahanmuuttajat, joilla on samanaikaisesti terveyteen, sosiaaliseen integraatioon ja työllistymiseen liittyviä ongelmia. Tässä tutkimuksessa on selvitetty helsinkiläisten kotoutumisvaiheen ohittaneiden maahanmuuttajien osalta, millaisia terveyden, sosiaalisen integraation ja työllistymisen edistämiseen liittyviä palvelutarpeita heillä on ja miten nykyinen palvelujärjestelmä pystyy näihin tarpeisiin vastaamaan. Lisäksi selvitettiin, miten voidaan tukea maahanmuuttajien valmiuksia käyttää olemassa olevia julkisia palveluja, miten julkisissa palveluissa voidaan palvella maahanmuuttajia nykyistä paremmin ja missä määrin ilmenee tarpeita kehittää uusia palveluja. Tutkimuksen aineisto koostuu Helsingin kaupungin sosiaaliviraston, Helsingin työvoimatoimiston, Helsingin työvoiman palvelukeskuksen ja joidenkin järjestöjen johtajien ja työntekijöiden teemahaastatteluista (n = 19). Haastattelut koodattiin teemoittain ja teemoja analysoitiin sisällönanalyysin avulla. Tutkimuksen tuloksia käsiteltiin kahden pääteeman alla, jotka olivat asiakastyön yleiset haasteet sekä asiakkaiden tarpeet ja palvelujen toimivuus. Asiakastyön haasteet saattavat ilmetä kuntoutumisen ja työllistymisen tukitarpeita omaavien maahanmuuttajien asiakkuudessa palvelusta riippumatta. Haasteena on yhdenvertaisuuden toteutuminen silloin, kun palveluissa suhtaudutaan maahanmuuttajiin kielteisesti, asiakkaana olevan maahanmuuttajan suomen kielen taito on heikko tai työntekijän ja asiakkaan välistä kommunikaatiota heikentävät kulttuurierot ja asiakkaalle vieras palvelujärjestelmä. Asiakkaiden tarpeiden ja palvelujen toimivuuden yhteydessä käsiteltiin maahanmuuttajien palvelutarpeita ja olemassa olevien kotouttamis-, terveys-, sosiaali-, työllistymis- ja kuntoutuspalvelujen kykyä vastata niihin. Esiin nousivat etenkin toimivien mielenterveyspalvelujen puute, isojen perheiden äitien ja yksinhuoltajien vaikea asema, luku- ja kirjoitustaidottomilta ja oppimisvaikeuksia omaavilta puuttuvat palvelut sekä työllistymisen tukemisesta puuttuvat yksilölliset sekä työnhakijalle että työnantajille suunnatut palvelut. Kuntoutuspalveluihin ohjaaminen vaikuttaa erittäin vähäiseltä, eivätkä mahdollisuudet asiakkaiden tilanteiden kokonaisvaltaiseen selvittämiseen vastaa tarvetta. Yhdenvertaisten palvelujen takaaminen myös maahanmuuttajille edellyttää työntekijöiden asenteiden ja työtapojen muokkaamista, puuttuvien palvelujen kehittämistä ja palvelujen välisen yhteistyön lisäämistä sekä panostamista kuntoutusprosessien kokonaisvaltaiseen tukemiseen kuntoutusluotsauksen keinoin. Avainsanat: maahanmuuttajat, kuntoutus, työllistyminen, yhdenvertaisuus, kotouttamispalvelut, terveyspalvelut, sosiaalipalvelut, työllistymispalvelut, kuntoutuspalvelut, Helsingin kaupunki 3
4
Esipuhe Suomessa asuu kaikkiaan noin 160 000 ulkomaan kansalaista tai ulkomailla syntynyttä ja heistä suuri osa, lähes 40 prosenttia asuu pääkaupunkiseudulla. Maahanmuuttajien työttömyys on noin kolminkertainen kantaväestöön verrattuna ja näyttää siltä, että useat maahanmuuttajat eivät edelleenkään riittävästi hyödy julkisen sektorin tarjoamista palveluista integroituakseen suomalaiseen yhteiskuntaan. Erityisen ongelmallinen tilanne on vajaakuntoisten ja vammaisten maahanmuuttajien osalta, ja eri yhteyksissä onkin korostettu, että jo kotoutumisen alkuvaiheessa tulisi ottaa käyttöön kaikki kuntoutuksen keinot. Tavoitteena on, että maahanmuuttajat kotoutumisvaiheen päättyessä ja osin jo sen aikana siirtyvät heille tarjolla olevista erityispalveluista peruspalvelujen käyttäjiksi. Tämä on osoittautunut ongelmalliseksi monestakin syystä. Kuntoutussäätiön Kuntoutusalan tutkimus- ja kehittämiskeskus aloitti keväällä 2007 tutkimuksen, jossa selvitettiin millaisia palvelutarpeita Helsingissä asuvilla maahanmuuttajilla ilmenee ja miten palvelujärjestelmä erityisesti peruspalvelut kykenevät näihin tarpeisiin vastaamaan. Tässä julkaisussa raportoidut tutkimuksen tulokset osoittavat, että maahanmuuttajien kuntoutukseen ja työllistymiseen liittyvät kitkakohdat koskevat erityisesti kuntoutuspalveluihin ohjaamista, työllistymisen tukemista sekä peruspalveluihin siirtymistä. Viimeksi mainitun ongelman osasyynä ovat sekä palvelujärjestelmän pirstaleisuus ja monimutkaisuus että ammattilaisten asenteet. Hankkeen tiedonkeruuta varten haastateltiin asiantuntijoita työhallinnosta, sosiaali- ja terveystoimesta sekä kolmannen sektorin organisaatioista. Hankkeen ohjausryhmässä oli edustajat Uudenmaan TE-keskuksesta, Kansaneläkelaitoksesta, Helsingin työvoimatoimistosta sekä Helsingin kaupungin sosiaalivirastosta ja Helsingin työvoiman palvelukeskuksesta. Hanke rahoitettiin Euroopan Sosiaalirahaston tavoite 3 -ohjelmasta. Kiitokset sekä haastatelluille asiantuntijoille että ohjausryhmän jäsenille paneutumisesta ja aktiivisesta osallistumisesta tutkimuksen toteuttamiseen ja toteutumiseen. Helsingissä toukokuun 7. päivänä 2008 Kristiina Härkäpää tutkimus- ja kehittämispäällikkö 5
Sisällys 1 JOHDANTO 9 1.1 Suomen maahanmuuttohistoria 10 1.2 Helsingissä asuvat maahanmuuttajat 12 1.3 Helsingin kaupungin maahanmuuttopolitiikka 13 1.4 Maahanmuuttajien elinolot Helsingissä 19 2 TUTKIMUKSEN TAVOITE JA TOTEUTUS 24 2.1 Tutkimuksen tausta 24 2.2 Tavoite ja toteutus 25 3 ASIAKASTYÖN YLEISET HAASTEET 33 3.1 Yhdenvertaisuus 33 Yhdenvertaisuus ja sen toteutuminen Asenteiden merkitys 3.2 Suomen kielen taito 38 Kirjallisen asioinnin ongelmat Asiointitulkkien käyttäminen 3.3 Kulttuurierot 47 Kulttuurista johtuvat erot Suhtautuminen kulttuurien tuntemiseen Sosiaalisen näkökulman puuttuminen 3.4 Vieras palvelujärjestelmä 54 Asiointitaitoja koskevat odotukset Asioinnin ongelmat Työtapojen muokkaaminen 4 ASIAKKAIDEN TARPEET JA PALVELUJEN TOIMIVUUS 62 4.1 Kotouttamispalvelut 62 Kotouttamislaki ja sen toteutuminen Kunnat kotouttajina Kotouttamisajan kuntoutus- ja työllistymishaasteet 4.2 Terveyspalvelut 73 Mielenterveyspalvelut Helsingissä Maahanmuuttajat ja mielenterveysongelmat Mielenterveyspalvelujen toimivuus Muut terveyspalvelut 4.3 Sosiaalipalvelut 83 Sosiaalipalvelut Helsingissä Maahanmuuttajat ja sosiaaliset ongelmat Sosiaalipalvelujen toimivuus 6
4.4 Työllistymispalvelut 95 Työllistymistä tukevat palvelut Helsingissä Työllisyystilanteen merkitys Maahanmuuttajat työnhakijoina Työelämässä tarvittava suomen kielen taito Työllistymistä tukevien palvelujen toimivuus Työnantajien suhtautuminen maahanmuuttajiin 4.5 Kuntoutuspalvelut 113 Maahanmuuttajien kuntoutustarpeet Yhteistyön ja kuntoutusluotsauksen puute Kuntoutuspalvelujen toimivuus 5 LOPUKSI 120 5.1 Keskeiset tulokset 120 5.2 Kaikkien laadukkaat peruspalvelut 125 LÄHTEET 129 LIITE 136 7
8
1 Johdanto Suomessa käydään tällä hetkellä vilkasta keskustelua suurten ikäluokkien eläköitymisen mahdollisesti aiheuttavasta työvoimapulasta sekä mahdollisuudesta paikata sitä työperäistä maahanmuuttoa edistämällä. Keskusteluissa sivuutetaan usein kokonaan Suomessa jo olevat työttömät maahanmuuttajat ja heidän työllistymisensä tukeminen. Näin siitä huolimatta, että huomattava osa Suomessa asuvista maahanmuuttajista on parhaassa työiässä. Suomessa jo asuvien ulkomaan kansalaisten työttömyysaste on edelleen Suomen kansalaisia korkeampi ja työllisyysaste matalampi. Pääkaupunkiseudulla asuvien ulkomaan kansalaisten ja vieraskielisten työllisyystilanne on parempi kuin muualla maassa, mutta kuitenkin huomattavasti heikompi kuin muiden kuntalaisten. Lisäksi joukossa on maahanmuuttajia, joiden työttömyys on pitkittynyt ja kytkeytyy muihin ongelmiin. Vaikuttaa siltä, että nämä maahanmuuttajat eivät hyödy riittävästi julkisen sektorin palveluista integroituakseen suomalaiseen yhteiskuntaan ja työmarkkinoille. Helsingissä jo asuvien maahanmuuttajien kuntoutumisen ja työllistymisen tukeminen on myös Helsingin kaupungin etujen mukaista. Helsinkiläisillä maahanmuuttajilla on muiden kuntalaisten kanssa yhtäläiset oikeudet asioida peruspalveluissa ja saada niistä laadukasta, ammattitaitoista ja yhdenvertaista palvelua. Palvelujen kehittäminen jo nyt sellaisiksi, että ne vastaavat myös maahanmuuttajien palvelutarpeisiin, hyödyttää myös vasta tulevaisuudessa Helsinkiin työn perässä muuttavia. Maahanmuuttajien työllistymisen edistäminen koituu sekä maahanmuuttajien itsensä että kaupungin hyödyksi. Selvitämme tässä tutkimuksessa helsinkiläisten kotoutumisvaiheen ohittaneiden maahanmuuttajien osalta, millaisia terveyden, sosiaalisen integraation ja työllistymisen edistämiseen liittyviä palvelutarpeita heillä on ja miten olemassa olevat palvelut pystyvät näihin tarpeisiin vastaamaan. 9
Lisäksi selvitämme, miten voitaisiin tukea maahanmuuttajien valmiuksia käyttää hyväkseen olemassa olevia palveluja, miten palveluissa voitaisiin tukea maahanmuuttajien asiointia nykyistä paremmin ja missä määrin ilmenee tarpeita kehittää uusia palveluja. Tutkimuksen rakenne on seuraavanlainen. Johdantoluvussa esittelemme yleisesti Suomen maahanmuuttohistoriaa ja luomme katsauksen erityisesti Helsingin tilanteeseen. Tarkastelemme Helsingissä asuvien maahanmuuttajien määrän kasvua sekä käsittelemme lyhyesti Helsingin kaupungin maahanmuuttopolitiikkaa ja Helsingissä asuvien maahanmuuttajien elinoloja. Toisessa luvussa käymme lyhyesti läpi tutkimuksen taustan, tavoitteen ja toteutuksen. Luvuissa kolme ja neljä esittelemme tutkimuksen tulokset. Kolmannessa luvussa tarkastelemme tilanteita, joissa maahanmuuttajien muiden kuntalaisten kanssa yhtäläiset oikeudet asioida kaikille tarkoitetuissa peruspalveluissa ovat vaarassa jäädä toteutumatta. Yhdenvertaisuuden toteutumista käsitellään työntekijöiden asenteiden, asiakkaiden suomen kielen taidon sekä kulttuurierojen ja asiakkaille vieraan palvelujärjestelmän näkökulmista. Neljännessä luvussa perehdymme maahanmuuttajien palvelutarpeisiin ja olemassa olevien kotouttamis-, terveys-, sosiaali-, työllistymis- ja kuntoutuspalvelujen kykyyn vastata niihin. Esittelemme eri palveluita käsittelevien alalukujen alussa kaikille Helsingissä pysyvästi asuville tarjolla olevat palvelut, jonka jälkeen käsittelemme tutkimuksessa esiin nousseita maahanmuuttajia koskevia palvelutarpeita ja olemassa olevien palvelujen toimivuutta niiden näkökulmasta. Viimeisessä luvussa kertaamme lyhyesti tutkimuksen keskeiset tulokset ja pohdimme niiden valossa, mitä maahanmuuttajille muiden kuntalaisten kanssa yhdenvertaisten palvelujen takaaminen edellyttäisi. 1.1 Suomen maahanmuuttohistoria Suomen maahanmuuttohistoria on hyvin lyhyt muihin läntisiin teollisuusmaihin verrattuna. Suomi oli pitkään itse maastamuuttomaa, josta muutettiin työn perässä etenkin Ruotsiin, Yhdysvaltioihin ja Australiaan. Suomi pysyi aina 1900-luvun loppupuolelle saakka melko sivussa kansainvälisistä muuttoliikkeistä. Suomen maahanmuuttohistoria alkoi oikeastaan vasta 1970-luvulla, kun Suomi vastaanotti ensimmäiset suuremmat pakolaisryhmät Chilestä vuosikymmenen alussa ja Vietnamista sen loppupuolella. (Pohjanpää ym. 2003, 10 11.) 10 Johdanto
Suomeen saapuneiden maahanmuuttajien määrä ylitti maasta lähteneiden määrän kuitenkin ensimmäisen kerran vasta 1980-luvun alussa. Kasvanut maahanmuutto ei kuitenkaan johtunut Suomen houkuttelevuudesta, vaan sen syyt olivat pääosin maan rajojen ulkopuolella. Sodat ja muut kriisit alkoivat ajaa pakolaisia ja turvapaikanhakijoita myös Suomeen 1990-luvulla, jolloin suurimmat ryhmät turvapaikanhakijoita tulivat Somaliasta, entisestä Jugoslaviasta, Iranista ja Irakista. Samanaikaisesti maahanmuuttajien kokonaismäärää kasvattivat myös vuosittain maahan otetut kiintiöpakolaiset sekä inkerinsuomalaisten paluumuuttajien ja heidän perheenjäseniensä vuonna 1990 alkanut muutto. (Mts. 10 11.) Suomeen on kuitenkin muutettu pakolaisuutta ja paluumuuttajuutta huomattavasti yleisemmin erilaisten perhesyiden takia. Perhesyyt ovat olleet muuton taustalla 60 65 prosentilla muuttajista. Perhesyiksi katsotaan esimerkiksi avioliitto Suomen kansalaisen tai Suomessa pysyvästi asuvan ulkomaan kansalaisen kanssa. Sen sijaan työn vuoksi Suomeen on muutettu vain harvoin. Työministeriön arvion mukaan 1990- ja 2000-luvulla vain 5 10 prosenttia maahanmuuttajista on tullut Suomeen työn takia. (Heikkilä, Pikkarainen 2008, 19, 6.) Suomeen 2000-luvun puolella suuntautuneessa maahanmuutossa on kuitenkin alkanut vähitellen näkyä myös työperustainen muuttaminen. Suurten ikäluokkien eläköitymisen ennustetaan aiheuttavan työvoima pulaa, jota pyritään paikkaamaan työperustaista maahanmuuttoa lisäämällä. Etenkin pääkaupunkiseudulle on kaivattu maahanmuuttajia työvoimaksi niin it-alan huippuosaamista vaativiin töihin kuin myös suorittavan tason tehtäviin. Tällöin sivuutetaan usein maassa jo olevat maahanmuuttajataustaiset työttömät työnhakijat, joiden työllistämisen tukeminen ja työvoiman hyödyntäminen voitaisiin toteuttaa uuden työvoiman tuomista huomattavasti halvemmin taloudellisin ja sosiaalisin kustannuksin. (Vähätalo 2005, 17.) Kun tarkastellaan Suomessa asuvien ulkomaalaisten määrää, voidaan sen todeta miltei kymmenkertaistuneen 1980-luvun alun jälkeen (Taulukko 1). Suurin määrällinen kasvu koettiin 1990-luvun alkupuolella pakolaisten, turvapaikanhakijoiden ja paluumuuttajien määrän kasvaessa samanaikaisesti. Sen jälkeen kasvu on jatkunut tasaisempana. Vuoden 2006 lopussa Taulukko 1. Suomessa ja Helsingissä asuvien ulkomaan kansalaisten määrän kasvu (Tilastokeskus 2004, 2007). 1980 1985 1990 1995 2000 2004 2006 Suomi 12 835 17 034 26 255 62 012 87 680 107 003 121 739 Helsinki 3 701 4 369 6 996 18 669 25 884 29 635 33 196 11
Suomessa asui vajaa 122 000 ulkomaan kansalaista, mikä oli 2,3 prosenttia väestöstä. Vieraskielisiä oli kuitenkin miltei 160 000 eli 3,0 prosenttia väes töstä (Tilastokeskus 2007). 1.2 Helsingissä asuvat maahanmuuttajat Helsingissä asuvien ulkomaan kansalaisten määrän kasvu on seurannut tasaisesti koko maan tasolla tapahtunutta kasvua (Taulukko 1). Aina 1980-luvun alusta lähtien koko maassa asuvista ulkomaan kansalaisista on asunut Helsingissä 26 30 prosenttia. Vuonna 2006 Helsingissä asui yhteensä noin 33 000 ulkomaan kansalaista eli noin 6 prosenttia kaupunkilaisista. Kun mukaan lasketaan myös ulkomailla syntyneet nousee luku lähes 47 000:een, joka oli 8,3 prosenttia kaupunkilaisista. (Tilastokeskus 2007.) Helsingissä vuonna 2006 asuneista ulkomaan kansalaisista kaksi selkeästi suurinta ryhmää olivat Venäjän ja Viron kansalaiset. Kolmanneksi suurimman ryhmän muodostivat Somalian kansalaiset. Muiden maiden kansalaisten ryhmät ovat huomattavasti pienempiä, mutta yhdessä niiden osuus kaikista ulkomaan kansalaisista on yli 60 prosenttia. Koko maan keskiarvoon verrattuna Helsingissä asuvien Viron ja Somalian kansalaisten osuus oli hieman suurempi ja Venäjän kansalaisten osuus hieman pienempi. (Taulukko 2.) Taulukko 2. Ulkomaan kansalaisten määrä ja osuus Helsingissä ja Suomessa vuonna 2006 (Tilastokeskus 2007). Helsinki Suomi Kansalaisuus n % n % Venäjä 5 424 16 25 326 21 Viro 5 343 16 17 599 14 Somalia 2 436 7 4 623 4 Kiina 973 3 3 382 3 Puola 242 1 1 083 1 Muu 18 778 57 69 726 57 Yhteensä 33 196 100 121 739 100 Ulkomaan kansalaisuuden ohella on kuitenkin syytä tarkastella myös Helsingissä asuvien vieraskielisten määrää, koska se antaa tilanteesta hieman toisenlaisen kuvan (Taulukko 3). Vieraskielisten määrä on selvästi suurempi kuin ulkomaan kansalaisten määrä, koska viisi vuotta maassa asuneet voivat saada Suomen kansalaisuuden ja poistua sitä kautta ulko- 12 Johdanto
Taulukko 3. Helsingissä ja Suomessa asuvien vieraskielisten määrä ja osuus vuonna 2006 (Tilastokeskus 2007). Helsinki Suomi Kieli n % n % Venäjä 11 093 24 42 182 27 Somali 5 065 11 8 990 6 Viro 5 030 9 17 489 11 Englanti 3 298 7 9 659 6 Arabia 2 188 5 7 564 5 Muut 19 868 44 72 715 45 Yhteensä 46 542 100 158 599 100 maan kansalaisuutta koskevista tilastoista (Munter 2005, 11). Vuonna 2006 Helsingissä asuvien vieraskielisten määrä oli kolmetoista tuhatta suurempi kuin ulkomaan kansalaisten määrä. Vieraskielisyyden perusteella tarkasteltuna kolme suurinta ryhmää pysyivät kuitenkin samana kuin ulkomaan kansalaisuuden perusteella tarkasteltuna, joskin venäjänkielisiä on kaksinkertainen määrä somalia ja viroa äidinkielenään puhuviin verrattuna. Myös englantia ja arabiaa äidinkielenään puhuvat erottuivat selkeästi isompina ryhminä, mutta lukuisiin muihin pienempiin kieliryhmiin kuului yhteensä yli 40 prosenttia vieraskielisistä. Koko maan keskiarvoon verrattuna Helsingissä asuvien somalinkielisten osuus oli hieman suurempi sekä venäjänkielisten ja vironkielisten osuus hieman pienempi. 1.3 Helsingin kaupungin maahanmuuttopolitiikka Suomen ulkomaalaispolitiikan ja siihen liittyvän lainsäädännön kehittäminen alkoi oikeastaan vasta 1990-luvulla. Sitä ennen Suomella ei ollut lainkaan virallisesti vahvistettua ulkomaalaispolitiikkaa, vaan maahanmuuttajatyölle oli ominaista siihen liittyvien palvelurakenteiden vakiintumattomuus ja usein tapahtuneet vastuunjaon muutokset. 1990-luvun alussa alkanut kehittämistyö oli voimakasta koko vuosikymmenen ajan. Vuonna 1991 tuli voimaan uusi ulkomaalaislaki ja ulkomaalaiskuraattorin virka muutettiin ulkomaalaisvaltuutetun viraksi. Vuonna 1995 perustettiin ulkomaalaisvirasto ja asetettiin Maahanmuutto- ja pakolaispoliittinen toimikunta laatimaan hallitukselle ehdotus ulkomaalais- ja pakolaispoliittiseksi ohjelmaksi. Vuonna 1999 astui voimaan laki maahanmuuttajien kotouttamisesta ja turvapaikanhakijoiden vastaanotosta. Kehittämistyötä on jatkettu myös 2000-luvulla. Vuonna 2001 hyväksyttiin hallituksen etnisen syrjin- 13
14 Johdanto nän ja rasismin vastainen toimintaohjelma Kohti etnistä yhdenvertaisuutta ja monimuotoisuutta sekä muutettiin ulkomaalaisvaltuutetun virka vähemmistövaltuutetun viraksi. Vuonna 2004 astui voimaan yhdenvertaisuuslaki, joka velvoittaa viranomaiset edistämään etnistä yhdenvertaisuutta. (Joronen 2005a, 47 49.) Helsingin kaupungin ulkomaalaispolitiikka on seurannut Suomen ulko maalaispolitiikkaa. Ulkomaalais- ja maahanmuuttopolitiikan käsittelyyn laajemmin keskittyviä poliittisia ohjelmia alettiin laatia 1990-luvun alussa. Palvelujen kannalta katsottuna keskeisimpiä voimassa olevista ohjelmista ovat Helsingin ulkomaalaispolitiikka (1995), Maahanmuuttajien kotouttamisohjelma (1999) ja Hyvät etniset suhteet pääkaupunkiseudulla (2007). Vuonna 1995 valmistui erikseen nimetyn ulkomaalaisasiain neuvottelukunnan laatima kokonaisselvitys Helsingin kaupungin ulkomaalais- ja pakolaispolitiikasta Helsingin ulkomaalaispolitiikka -nimisenä mietintönä. Mietinnössä todetaan muutamaa vuotta aiemmin ilmestyneessä raportissa Helsingin ulkomaalaispolitiikka perusteet ja käytäntö (1991) esitetyn ulkomaalaispolitiikan tavoitteen olevan edelleen ajankohtainen ja oikean suuntainen, ja esitetään siksi sen säilyttämistä Helsingin ulkomaalaispolitiikan perusteena. Helsingin kaupungin ulkomaalaispolitiikan tavoitteeksi asetettiin kaupungin muuttuminen kansainväliseksi, monikulttuuriseksi pääkaupungiksi, jossa ulkomaalaisilla on tasavertaiset oikeudet kunnan palveluiden käyttöön sekä mahdollisuus integroitua Helsinkiin oman kielija kulttuuritaustansa säilyttäen (Helsingin kaupunginkanslia 1991). Kaupungin ulkomaalaispolitiikan kannalta keskeisenä kysymyksenä pidettiin edelleen sitä, kuinka ulkomaalaisille helsinkiläisinä kuuluvat palvelut pystytään takaamaan tasavertaisesti muiden kuntalaisten kanssa ja miten mahdollistetaan ulkomaalaisten integroituminen Helsinkiin (Helsingin kaupunginkanslia 1995, 10). Mietinnössä maahanmuuttajien palvelujen kohderyhmäksi määriteltiin koko ulkomaalaisväestö. Ohjelma jakaantuu kolmeen painopistealueeseen: ulkomaalaisten vastaanottoon, ulkomaalaisten integroitumiseen suomalaiseen yhteiskuntaan ja ulkomaalaisten oman kieli- ja kulttuuritaustan säilymiseen. Ohjelmassa määritellään erikseen maahanmuuttajille kunnan normaalin palveluvalikoiman lisäksi tarjottavat palvelut, joita katsotaan tarvittavan etenkin vastaanottovaiheessa, mutta joiltain osin myös myöhemmin. Integroitumista tukeviksi palveluiksi katsottiin suomen kielen opetus, työllistymismahdollisuuksien parantaminen ja omaehtoisen elämän edellytysten luominen. Ohjelmaan on kirjattu valtakunnallisen ohjauksen mukaisesti peruspalvelujen käytön periaate. Kotoutumisen perustana pide-
tään maahanmuuttajien omaa aktiivisuutta, vastuuta ja osallisuutta päätöksentekoon. Suomalaiseen yhteiskuntaan integroiminen tulee toteuttaa ohjaamalla maahanmuuttajat normaalin palvelujärjestelmän piiriin, mutta myös palvelujärjestelmää tulee kehittää samaan aikaan vastaamaan aiempaa paremmin monikulttuurisen väestön tarpeita. (Joronen 2005a, 71 72.) Peruspalvelujen käyttöä halutaan tukea panostamalla maahanmuuton alkuvaiheessa tiedotukseen, ohjaukseen ja koulutukseen, jotka tukevat ulko maalaisten mahdollisuuksia käyttää kaupungin palveluja tasavertaisesti muiden kuntalaisten kanssa. Mietinnön mukaan kaupungin henkilöstö on avainasemassa maahanmuuttajien palvelujen järjestämisessä. Ulkomaalaisuuden ei nähdä sinänsä asettavan työntekijän ammattitaidolle erityisiä vaatimuksia, mutta kylläkin edellyttävän kielitaidon ohella kykyä asennoitua ulkomaalaisiin suvaitsevaisesti sekä tietoa uuteen maahan sopeutumiseen, pakolaisuuteen, siirtolaisuuteen ja kulttuureihin liittyvistä tekijöistä. Työntekijöiden tulee pyrkiä yhdistämään oma ammattitaitonsa tietoon maahanmuuttoon liittyvistä tekijöistä sekä yrittää ymmärtää eri puolilta maailmaa tulevien ihmisten taustoja. (Helsingin kaupunginkanslia 1995, 18.) Sosiaalitoimen tulevaisuuden haasteena pidettiin syrjäytymisen ehkäi semistä. Syrjäytymisen ehkäiseminen liitetään läheisesti työhön ja työllistymiseen, joita pidetään keskeisinä integroitumista edistävinä tekijöinä. Tämän vuoksi katsotaan, että sosiaalitoimi voi työllisyystilanteen sitä edellyttäessä osallistua uusien tekemisen mallien kehittämiseen yhdessä etnisten ryhmien kanssa. Mietinnössä pidetään ulkomaalaisten työllistymisen suurimpana esteenä kielitaidon puutetta. Muina ongelmina mainitaan ammatillisen koulutuksen puute tai suomalaisen työelämän tarpeita vastaamattomuus, kulttuuriset erot ja työpaikoilla ulkomaalaisiin mahdollisesti kohdistetut negatiiviset asenteet. (Mts. 19 20.) Helsingin kaupungin ensimmäinen Maahanmuuttajien kotouttamisohjelma valmistui vain muutama viikko kotouttamislain voimaan astumisen jälkeen vuonna 1999 (Joronen 2005a, 66). Kotouttamisohjelman tavoitteena on tukea suunnitelmallista kotouttamistyötä maahanmuuton alkuvaiheessa ja kotoutumista edistävien menetelmien löytämistä. Ohjelman mukaan maahanmuuttajien kotouttamispolitiikkaa toteutetaan valtakunnallisesti kolmella tasolla, jotka ovat valtakunnallinen kotouttamispolitiikka, kunnalliset maahanmuuttopoliittiset ohjelmat ja kotouttamisohjelmat sekä yksilö- ja perhekohtaiset kotoutumissuunnitelmat. Helsingin kaupungin maahanmuuttopoliittinen ohjelma on Helsingin ulkomaalaispolitiikka, ja Maahanmuuttajien kotouttamisohjelma on toimeenpanosuunnitelma siinä esitettyjen tavoitteiden saavuttamiseksi. (Helsingin kaupunginkanslia 1999, 3 4.) 15
16 Johdanto Helsingin kaupungin tavoitteet maahanmuuttajien kotouttamisessa ovat seuraavat: Helsingin kaupungin tavoitteena on edistää maahanmuuttajien kotoutumista tukemalla suomen kielen oppimista, koulutusta, työllistymistä ja osallistumista kulttuuri- ja vapaa-ajantoimintaan sekä osallistumista ja vaikuttamista maahanmuuttajia koskevien asioiden valmisteluun ja suunnitteluun. Ensiarvoisen tärkeätä maahanmuuttajien kotoutumisen kannalta on suvaitsevaisuuden edistäminen kaupungin palvelutarjonnassa ja asukkaiden keskuudessa. Kaupunki tukee myös maahanmuuttajien oman kielen ja kulttuurin ylläpitämistä muun muassa tarjoamalla oman äidinkielen opetusta ja tukemalla maahanmuuttajien omaa toimintaa. (Mts. 11.) Kotouttamisen painopisteen todetaan olevan maahanmuuton alkuvaiheessa, jolloin maahanmuuttajien kotoutumista tuetaan tehostetuilla kotouttamistoimenpiteillä sekä kaupungin työntekijöiden ja kansaneläkelaitoksen kanssa tekemän suunnitelmallisen yhteistyön keinoin. Alkuvaiheen jälkeen korostetaan maahanmuuttajien oman aktiivisuuden ja valinnanvapauden merkitystä sekä tasa-arvoisuutta suomalaisen kantaväestön kanssa. Alkuvaiheenkin jälkeen voidaan kuitenkin järjestää erityisiä tukitoimia, jos maahanmuuttajien mahdollisuus käyttää kaupungin tarjoamia palveluja tasa-arvoisesti suomalaisen kantaväestön kanssa ei muutoin toteudu. (Mts. 11.) Kotouttamisohjelmassa kuvaillaan maahanmuuttajien tilannetta Helsingissä kotoutumisen eri osa-alueiden kannalta. Sosiaalipalvelujen osalta todetaan, että maahanmuuttajilla on muiden helsinkiläisten kanssa yhdenvertaiset oikeudet käyttää kunnallisia sosiaalipalveluja ja saada etuisuuksia. Maahanmuuttajia koskevat myös samat velvollisuudet kuin syntyperäisiä suomalaisia, joskin erityistilanteet tulee ottaa huomioon. On sosiaalitoimen tehtävä huolehtia, että maahanmuuttajat saavat samanlaisen kohtelun kuin muutkin asiakkaat. Tasavertaisten palvelujen toteutumisen kannalta olennaisena tekijänä pidetään toimivia ja nopeasti saatavia tulkkipalveluja. (Mts. 36.) Kotouttamisohjelmassa nostetaan sosiaalipalvelujen kohdalla esiin kaksi eräänlaista väliinputoajaryhmää. Yhden ryhmän muodostavat suoraan alueellisen sosiaalityön piiriin tulevat maahanmuuttajat, joista suurin osa on muuttanut Suomeen avioliiton vuoksi. He jäävät usein vaille perehdytystä yhteiskuntaan ja kielikoulutusta, mistä voi seurata työttömyyttä ja syrjäytymistä. Toiseen ryhmään kuuluvat muualta Suomesta Helsinkiin muuttavat pakolaiset, joiden tukemiseksi ja syrjäytymisen ehkäisemiseksi katsottiin tarvittavan uusia työmalleja. Yleisemmällä tasolla todetaan, että sosiaalitoimen palvelujen kehittämisessä ja ryhmäkohtaisten palvelujen järjestämisessä tulee ottaa huomioon eri etnisten ryhmien ja kieliryhmien
suuruus. Esimerkiksi vanhustenhuollossa ja päivähoidossa pystytään suurille maahanmuuttajaryhmille kohdentamaan ryhmäkohtaisia palveluja heidän etnisen taustansa ja kielensä huomioon ottaen. Pieniin ryhmiin kuuluville voidaan puolestaan räätälöidä palveluja tapauskohtaisesti. (Mts. 36 37.) Kaiken kaikkiaan palvelujen järjestämisen osalta kotouttamisohjelmassa todetaan, että Helsingin kaupungin harjoittama sektoroitunut hyvinvointipolitiikka ei riitä enää yksin torjumaan syrjäytymisen ja sosiaalisen segregaation uhkaa. Sitä vastoin eri kaupunginosissa täytyy pystyä reagoimaan nykyistä paremmin paikallisiin ongelmiin. Tähän tarvitaan eri hallintokuntien välille uutta yhteistyön kulttuuria sekä kolmannen sektorin ja kansalaisyhteiskunnan entistä tehokkaampaa hyödyntämistä. (Mts. 41.) Suvaitsevaisuuden edistämisen osalta kotouttamisohjelmassa todetaan, että vastuu hyvästä asiakaspalvelusta ja tasavertaisten palvelujen tarjoamisesta maahanmuuttajille on viime kädessä yksittäisillä työntekijöillä. Kaupungin velvollisuus on puolestaan tukea työntekijöitä erilaisuuden kohtaamisessa ja kulttuurieroista johtuvien ristiriitojen ratkaisussa. Tavoitteena on, että kaupungin henkilöstön palvelukoulutuksessa huomioidaan maahanmuuttajat asiakasryhmänä ja painotetaan suvaitsevaisuuden edistämistä asiakaspalvelussa. Kaupungin henkilöstölle luvataan myös järjestää tarpeen mukaan kielikoulutusta ja opastusta tulkkipalvelujen käyttöön. (Mts. 45.) Vuonna 2007 ilmestyneessä mietinnössä Hyvät etniset suhteet pääkaupunkiseudulla käsitellään maahanmuuttajia koskevia asioita erityisesti asenteiden ja hyvien etnisten suhteiden osalta. Mietinnön valmistelleen Etnisten suhteiden neuvottelukunnan (ETNO) asettaman työryhmän tehtävänä oli tuoda esille pääkaupunkiseudun vahvuuksia ja haasteita sekä tehdä ehdotuksia ja aloitteita politiikkojen, strategioiden, käytäntöjen ja seurannan kehittämiseksi valtakunnallisella, alueellisella ja paikallisella tasolla (Etnisten suhteiden neuvottelukunta 2007, 3). Mietinnössä tuodaan esiin pääkaupunkiseudun erityinen asema. Pääkaupunkiseudulla asuu viidesosa koko Suomen väestöstä ja lähes puolet kaikista maassa asuvista vieraskielisistä henkilöistä. Pääkaupunkiseudun väestö on myös muutoin hyvin monimuotoista: alueelle kohdistui suuri osa 1960-70-lukujen maan sisäisestä muuttoliikkeestä ja alueelle on keskittynyt vanhojen vähemmistöjen edustajia kuten romaaniväestöä, vanhan venäläisen yhteisön jäseniä, juutalais- ja tataariyhteisöjen jäseniä ja alkuperäiskansa saamelaisia. Vakinaisten asukkaiden lisäksi pääkaupunkiseudulla vierailee tai oleskelee vuosittain lyhytaikaisesti paljon eri maista tulevia ihmisiä. (Mts. 4.) Mietinnössä todetaan, että vaikka maahanmuuttajia asuu joka puo- 17
18 Johdanto lella pääkaupunkiseutua, on maahanmuuttajien asumisessa havaittu myös alueellista keskittymistä. Maahanmuuttajien korkean osuuden asuinalueiden on havaittu olevan myös korkean sairastavuuden ja vailla työtä olevien ihmisten asuinalueita. Mietinnössä esitetäänkin, että syrjäytymisen ehkäisemiseksi asuinaluekohtaisessa suunnittelussa tulisi ottaa huomioon etnisten ryhmien erityistarpeet kuten tulkkaus ja eri kielillä tapahtuva tiedottaminen. (Mts. 7 8.) Mietinnössä käsitellään myös kielitaidon merkitystä. Maahanmuuttajataustaisten aikuisten suomen kielen taidon vaatimukset vaihtelevat sen mukaan ovatko he töissä, opiskelemassa vai työelämän ulkopuolella. Kielitaitoa koskevat vaatimukset ovat erilaisia myös erilaisissa töissä ja opinnoissa sekä työelämän ulkopuolella olevien osalta elämänvaiheen mukaan. Kielitaitovaatimuksia käytetään työelämässä usein myös epäsuoran syrjinnän välineenä. Sen estämiseksi mietinnössä ehdotetaan muun muassa, että eri ammattialoille ja työtehtäviin laadittaisiin viitteelliset tehtäväkohtaiset suomen kielen taidon minimivaatimukset. Tämä auttaisi myös maahanmuuttajia suunnittelemaan kielenopiskeluaan tavoittelemansa työn kielitaitovaatimusten mukaiseksi. Mietinnössä suositellaan myös työn ohessa tapahtuvan kielenopiskelun lisäämistä. (Mts. 9 11.) Työelämän osalta mietinnössä tuodaan esiin, että eri kansallisuuksiin, uskontoihin ja lähtömaihin liittyvät ennakkokäsitykset vaikuttavat siihen keiden uskotaan olevan hyviä työntekijöitä ja keiden ei. Mietinnössä on listattu erilaisia suosituksia maahanmuuttajien työmarkkina-aseman parantamiseksi: pääkaupunkiseudun kaupunkien henkilöstöstrategioihin tulisi sisällyttää tavoite nostaa etnisiin vähemmistöihin kuuluvien työntekijöiden osuus vastaamaan heidän väestöosuuttaan, etnisiin vähemmistöihin kuuluvia tulisi tukea urakehityksessä ja vakituisen työpaikan saamisessa ja etnisiin vähemmistöihin kuuluvia työntekijöitä tulisi saada myös johtotehtäviin. (Mts. 13.) Kaiken kaikkiaan mietinnössä tuodaan esiin, että integraatio on kaksi suuntainen dynaaminen prosessi. Kaksisuuntainen integraatioprosessi edellyttää paitsi maahanmuuttajan myös vastaanottavan yhteiskunnan ja väestön muuttumista. Maahanmuuttajan kohdalla muuttuminen voi tarkoittaa uusien taitojen hankkimista, vastaanottavan yhteiskunnan ja väestön kohdalla palvelujen ja rakenteiden uusimista ja uusien tulijoiden tarpeisiin vastaamista. (Mts. 14.) Helsingin kaupungin viimeisin maahanmuuttoa koskeva hallinnollinen uudistus on ollut maahanmuutto-osaston perustaminen henkilöstökeskukseen ja maahanmuuttojohtajan nimittäminen alkuvuonna 2007. Maahanmuutto-osaston tehtävänä on ohjata, kehittää ja linjata maahan-