ENEMMÄN KUIN OSIENSA SUMMA

Rannisto Pasi-Heikki, Stenvall Jari, Juusenaho Riitta (toim.) ENEMMÄN KUIN OSIENSA SUMMA Sopimusohjaus ja moniääninen johtaminen Tampereella Tampereen kaupunki Tietotuotanto ja laadunarviointi A 13/2011

Tampereen kaupungin Tietotuotannon ja laadunarvioinnin julkaisusarja A 13/2011 Pasi-Heikki Rannisto, Jari Stenvall, Riitta Juusenaho (toim.) ENEMMÄN KUIN OSIENSA SUMMA Sopimusohjaus ja moniääninen johtaminen Tampereella Tampereen kaupunki 2011

Tampereen kaupunki Konsernihallinnon talous- ja strategiaryhmä Tietotuotanto ja laadunarviointi Aleksis Kiven katu 14 16 C PL 487 33101 Tampere puh. 03 565 611 faksi 03 5656 5644 www.tampere.fi Tampere Euroopan unioni Euroopan aluekehitysrahasto Pasi-Heikki Rannisto, Jari Stenvall, Riitta Juusenaho ja Tampereen kaupunki Juvenes Print Tampereen Yliopistopaino Oy Tampere 2011 ISBN 978-951-609-483-3 ISSN-L 1797-0857 ISSN 1797-0857 (Painettu) ISSN 1798-288X (Verkkojulkaisu)

ESIPUHE Suomalainen kuntatutkimus ja kehitystyö etenevät keskeisesti edelläkävijäkaupunkien aktiivisen toiminnan ja ennakkoluulottomuuden varassa. Tampereen kaupunki on kiistatta yksi Suomen aktiivisimmista ja rohkeimmista uudistajista. Edelläkävijyydestä seuraa sekä onnistumisia että haasteita. Uudet saavutukset tulevat ensimmäisenä ja kaupungin imago kehittyvänä ja elinvoimaisena toimijana kasvaa. Neuvojista ja viisastelijoistakaan ei ole pulaa. Edelläkävijyydestä maksetaan myös hintaa. Kaikkea tavoiteltua ei saavuteta toivotulla vauhdilla, jos koskaan ja kokeiluihin liittyy myös epävarmuus siitä, miksi jotain on saavutettu. Luonnollisesti on myös joitakin hankkeita ja toimia, jotka eivät olekaan onnistuneet ajatellulla tavalla. Julkisuus seuraa tarkkana kaupunkien toimintaa ja on valmis tekemään isoja otsikoita saavutuksista, mutta varsinkin niistä seurauksista, jotka eivät täytä tavoitteita. Toisaalta sekin, että julkisuus on läsnä olevaa, auttaa kaupungin toimijoita ja meitä ulkopuolisia kehittäjiä kiinnittämään huomiomme ennalta arvaamattomiin tärkeisiin seikkoihin sekä tekemään tarpeellisia korjausliikkeitä. Tampereen kaupunki on osoittanut rohkeutensa, ei pelkästään ryhtymällä toimintamallinsa uudistukseen, vaan myös panostamalla resursseja toimintamallin tutkimiseen ja edelleen kehittämiseen. Meille on avattu ovia, tarjottu materiaaleja ja oltu valmiita haastatteluihin ja pohdintoihin asioiden tilasta, syistä ja seurauksista. Eikä sekään ole haitannut, että kompleksiessa ympäristössä kaikkea ei voi edes heti oivaltaa. Tutkijan ja kehittäjän kannalta ympäristö on ihanteellinen kun kaikilla riittää itsetuntoa asioiden käsittelyyn ja ratkomiseen. Tampereella niin poliitikot, johtajat, esimiehet kuin työntekijätkin ovat tahtoneet kehittää asioita eteenpäin, vaikka se välillä tuntuukin myös turhauttavalta tai vaikealta. Nyt käsillä oleva raportti on Kuntapalveluiden järjestämisen uudet innovaatiot hankkeen toinen kokonaisuus. Ensimmäinen julkaistiin Manse mallillaan nimellä Suomen Kuntaliiton toimesta. Tähän toiseen raporttiin on koottu tuloksia keskeisistä hankkeen aikana tehdyistä tutkimuksista ja kehittämishankkeista. Hankkeen alkuvaiheessa havaittiin sopimusohjauksen olevan keskeinen teema Tampere-mallin toimivuuden kannalta ja siksi siihen on keskitytty monesta eri näkökulmasta. Kirja on artikkelikokoelma, jonka artikkelit sisältävät kirjoittajien työpanoksen lisäksi useiden kommentoijien, esitarkastajien ja muiden aktiivien työtä. Tampereen kaupungilla tutkimus- ja arviointipäällikkö Riitta Juusenaho, kehittämispäällikkö Sari Luostarinen ja kehitysjohtaja Kari Hakari avustivat aktiivisesti tutkimustyötä, Tampereen yliopistolla professori Arto Haveri on ollut keskeisessä roolissa hankkeen käynnistämisessä ja tieteellisessä ohjaamisessa, professori Risto Harisalo on sekä kirjoittanut että kommentoinut lukuisia tekstejä ja tutki-

muslomakkeita, amanuenssi Piia Tienhaara on osallistunut artikkelien työstämiseen ja tehnyt korvaamatonta työtä hankkeen ja tutkijoiden järjestyksessä pitämiseksi yhdessä hallintopäällikkö Sari Saastamoisen kanssa. Valtiovarainministeriön neuvotteleva virkamies, HT Inga Nyholm on ollut mukana kehittelemässä ja kommentoimassa monia tutkimushankkeeseen liittyviä asioita ja antanut arvokkaita kommentteja niin tutkimusten sisältöihin kuin toteutustapoihinkin. Erityisasiantuntija Mia Kangasniemi Pirkanmaan liitosta on joustavasti ja ammattitaitoisesti ohjannut hankkeen hallinnollisia toimia ja mahdollistanut hankkeen sujuvan toiminnan. Kiitos teille kaikille arvokkaasta panoksestanne. Kuntapalveluiden järjestämisen uudet innovaatiot hankkeen rahoittajina ovat toimineet Tampereen kaupunki, Pirkanmaan liitto, Euroopan Unionin Euroopan aluekehitysrahasto sekä Kuntaliitto. Kiitämme teitä tästä mahdollisuudesta. Hankkeen ohjausryhmässä ovat toimineet strategiapäällikkö Reija Linnamaa (pj), tutkimus- ja arviointipäällikkö Riitta Juusenaho, kehitysjohtaja Kari Hakari, professori Arto Haveri, professori Juhani Lehto ja kehitysjohtaja Kaija Majoinen. Kiitos ohjausryhmälle asiantuntevasta ja kannustavasta hankkeen johtamisesta, kanssanne on ollut ilo työskennellä. Haluamme myös osoittaa kiitoksemme Tampereen yliopistolle, sen johtamiskorkeakoululle, erityisesti johtamistieteiden laitokselle ja Tutkimus- ja koulutuskeskus Synergokselle, jotka ovat tarjonneet meille inspiroivat ja tekemistämme tukevat työskentelyolosuhteet. Lisäksi keskinäisen innovatiivisuutemme ja yhteydenpidon lähteenä on ollut Tampereen Ilveksen intensiivinen, nousuja ja laskuja sisältänyt pelirupeama. Otteluiden aikana, E-parvella, olemme ratkaisseet monia tämänkin raportin kannalta haastavia kysymyksiä. Pasi-Heikki Rannisto Jari Stenvall

TIIVISTELMÄ Rannisto Pasi-Heikki, Stenvall Jari ja Juusenaho Riitta (toim.) (2011), Enemmän kuin osiensa summa Sopimusohjaus ja moniääninen johtaminen Tampereella Kuntapalveluiden järjestämisen uudet innovaatiot hankkeessa on tutkittu Tampereen kaupungin toimintamalliuudistusta vuosina 2008 2010. Tutkimuksen avulla on tunnistettu kehittämisen kohteita ja osallistuttu kehittämiseen niin kaupungin johtamisen kuin erilaisten prosessien ja toimintojen osalta. Tähän raporttiin on koottu tuloksia keskeisistä hankkeen aikana tehdyistä tutkimuksista ja kehittämishankkeista. Hankkeen alkuvaiheessa havaittiin sopimusohjauksen olevan keskeinen teema Tampere-mallin toimivuuden kannalta ja siksi sitä on tarkasteltu tässä yhteenvedossa monesta eri näkökulmasta. Raportissa luodaan teoriaa ja taustaa sopimusohjauksen toteuttamiselle, minkä jälkeen käsittelyyn yhdistetään Tampereen mallin tutkimuksen yhteydessä tehdyt havainnot sopimusohjauksen kehitystarpeista. Näiden pohjalta on rakennettu vaihtoehtoisia malleja sopimusohjauksen ja sopimuksellisuuden kehittämiseksi Tampereella tulevaisuudessa. Kompleksisessa eli monimutkaisessa todellisuudessa, joissa kaupungit tänä päivänä toimivat, on sopimusohjaus keskeisesti myös johtamista. Sitä ei voi toteuttaa pelkästään mallinnettujen pelisääntöjen ja toimintalogiikoiden varassa. Siksi tarkastelussa ovat myös luottamus, moniääninen johtaminen ja kokonaisuuden hallinta. Tampereen mallin, sopimusohjauksen ja normitetun palvelutuotannon sovittaminen yhteen malliin on osoittautunut joissakin tapauksissa erittäin haasteelliseksi. Erilaisia kehitysteemoja on koeteltu ja monilla menetelmillä on ideoitu ratkaisuja erilaisten sisäisten palvelutuottajien tarpeisiin. Tilaajatuottajamallin toimivuutta ja sopimusohjausta tarkastellaan perusopetuksen osalta. Olennaista on kuitenkin huomata, että ihmisten asenteella ja yhteisellä halulla ratkoa ongelmat saadaan merkittäviä läpimurtoja vaikeissakin asioissa. Kirjan viimeisessä artikkelissa kuvataan ulkoisten palveluntuottajien mielipiteitä ja toiveita Tampereen kaupungin kilpailuttamista ja sopimustoimintaan kohtaan. Toisin kuin julkisuudesta aika ajoin saa kuvan, niin ulkoiset palveluntuottajat ovat varsin tyytyväisiä yhteistyöhön kaupungin kanssa. Toki kehitettävääkin esitetään erityisesti kilpailuttamiskriteerien ja vuorovaikutuksen osalta. Asiasanat: johtaminen, julkisen hallinnon muutos, kompleksisuus, luottamus, moniääninen johtaminen, sopimusohjaus, sopimusohjausmallit, yritysten ja kaupungin yhteistyö

SISÄLLYS ESIPUHE TIIVISTELMÄ SOPIMUSOHJAUS JA OHJAUSTEOREETTINEN AJATTELU... 9 (Jari Stenvall & Pasi-Heikki Rannisto) 1 Johdanto... 9 2 Viitekehys ja aineisto... 10 3 Sopimusohjaus Tampereen mallissa... 13 3.1 Sopimusohjaus Tampereen mallissa periaatteet... 13 3.2 Aineisto... 14 3.3 Sopimusohjauksen perustarkoitus... 15 3.4 Sopimusohjauksen toteuttaminen... 16 3.5 Eri toimijoiden rooli sopimusohjauksessa ja tilaaja-tuottajamallissa... 17 3.6 Sopimusten pitävyys... 18 3.7 Sopimusohjauksen arviointi ja seuranta... 19 3.8 Sopimusten hallinta... 20 3.9 Sopimusten sisältö... 21 4 Lopuksi... 22 SOPIMUSOHJAUSMALLIT... 26 (Jari Stenvall & Pasi-Heikki Rannisto) 1 Johdanto... 26 1.1 Tutkimustehtävä... 26 1.2 Johtamis- ja organisaatiokäytäntöjä koskeva design... 27 1.3 Sopimusohjauksen design julkisessa hallinnossa... 29 1.4 Aineisto... 31 2 Budjettiperustainen sopimusohjausmalli... 33 3 Puhdas sopimusohjausmalli... 37 4 Kumppanuuspohjainen sopimusohjausmalli... 41 5 Prosessiperustainen sopimusohjausmalli... 46 6 Lopuksi... 50 LUOTTAMUKSEEN PERUSTUVA JOHTAMINEN JA SOPIMUSOHJAUS TAMPEREEN KAUPUNGISSA... 54 (Pasi-Heikki Rannisto & Jari Stenvall & Risto Harisalo) 1 Johdanto... 54 2 Tutkimustehtävä... 55 3 Kompleksisuus, sopimuksellisuus ja luottamus... 55 3.1 Kompleksisuus kontekstina ja hallintana... 55 3.2 Sopimuksellisuus ja sopimusohjaus... 57 3.3 Pehmeä ja kova sopimuksellisuus... 59 3.4 Luottamus johtamisessa ja muutoksessa... 60 4 Tutkimusaineisto ja menetelmät... 64 5 Luottamukseen perustuva johtaminen ja sopimusohjaus Tampereen mallissa... 68 5.1 Kompleksisuus ja luottamus... 68 5.2 Kuntakentän haasteet ja valtion toiminta... 69 5.3 Tampereen mallin ominaisuudet ja haasteet johtamiselle... 69 6 Lopuksi... 73

MONIÄÄNINEN JOHTAMINEN JA KOKONAISUUDEN HALLINTA... 75 (Pasi-Heikki Rannisto & Inga Nyholm & Jari Stenvall) 1 Johdanto... 75 2 Artikkelin tavoitteet... 76 3 Moniääninen johtaminen ja kokonaisuuksien hallinta... 78 3.1 Moniäänisyyden ja moniäänisen organisaation käsite... 78 3.2 Kokonaisuuden johtaminen... 80 3.3 Moniäänisyys, kokonaisuuden hallinta ja keskijohdon näkökulma... 81 4 Empiirinen aineisto case Tampere... 83 5 Moniääninen johtaminen ja kokonaisuuden hallinta käytännössä... 85 5.1 Keskijohto vuorovaikutuksen johtajana... 86 5.2 Keskijohto monimuotoisuuden hyödyntäjänä... 89 5.3 Keskijohto päätöksentekijänä ja moniäänisyyden tulkitsijana... 91 5.4 Keskijohto linjausten ja henkilöstön toiminnan yhteen sovittajana... 93 6 Johtopäätökset ja keskustelua... 95 PERUSOPETUS JULKISEN HALLINNON MUUTOKSESSA... 102 (Risto Harisalo & Pasi-Heikki Rannisto) 1 Tehtävä... 102 2 Julkisen palvelun kehitystrendit... 103 3 Laadullinen analyysi... 105 3.1 Aineiston hankinta... 105 3.2 Laadullisen aineiston mallittaminen... 105 3.3 Strategia perustavaa laatua olevana valintana... 106 3.4 Vuorovaikutus strategisena tapana luoda arvoa... 107 3.5 Viides järjestys... 110 3.6 Innovatiivisen potentiaalin avaaminen... 114 4 Pohdinta... 116 TAMPEREEN KAUPUNGILLE PALVELUITA TUOTTAVIEN YRITYSTEN JA YHTEISÖJEN SEKÄ TAMPEREEN KAUPUNGIN VÄLISEN SOPIMUS- MENETTELYN KEHITTÄMINEN... 118 (Pasi-Heikki Rannisto & Piia Tienhaara & Jari Stenvall) 1 Taustaa... 118 2 Kyselyn kuvaus... 119 3 Vastaajan ja yrityksen taustatiedot... 119 4 Kaupunki palvelujen tilaajana ja hankkijana... 124 4.1 Tilaajan toimintatavat... 124 4.2 Erilaisten tekijöiden vaikutus tarjouskilpailussa menestymiselle... 126 5 Tampereen kaupungin ja palvelujen tuottajien välisten sopimusten ja sopimusohjauksen toimivuus... 127 5.1 Sopimusohjaus... 127 5.2 Palveluntuottajien mielipiteitä kilpailuttamisen ja sopimusohjauksen kehittämiseksi... 130 5.3 Palveluntuottajien mielipiteitä yhteistyön kehittymisestä myönteiseen tai kielteiseen suuntaan... 131 6 Yhteenveto... 132 LIITE: Kyselylomake... 134

9 SOPIMUSOHJAUS JA OHJAUSTEOREETTINEN AJATTELU Jari Stenvall Pasi-Heikki Rannisto 1 JOHDANTO Ohjaus on määritelmällisesti yksi politiikkaprosessin osa, jonka avulla demokraattisesti tehdyn politiikkapäätöksen jälkeen ohjataan hallintoa (tai sen osaa) toteuttamaan politiikkaa tai ohjelmaa tavoitteen mukaisella tavalla (Oulasvirta, Ohtonen, Stenvall 2002, 16 21). Sopimusohjaus on yksi ohjauksen muoto (esim. Hyyryläinen 2004; Saarelainen & Virtanen 2010). Tässä artikkelissa keskitymme erityisesti Tampereen kaupungin sisäiseen sopimustoimintaan. Tarkoituksemme on selvittää, miten sopimusohjaus toteutuu Tampereen kaupungin mallissa ohjausteoreettisen käsitteistön ja jäsennysten näkökulmasta. Sisäinen sopimusohjaus viittaa kaupungin omaa palvelutuotannon ohjaukseen. Tämän ohella kaupunki tekee sopimuksia ulkoisten palvelutuottajien, järjestöjen ja yritysten kanssa. Tätä toimintaa analysoimme teoksemme muissa artikkeleissa. Sopimusohjausta koskevaa keskustelua on eri tutkimuksissa varsin runsaasti. Käsite on silti sisällöllisesti laaja-alainen (ks. esim. Best Practices 2008; Saarelainen & Virtanen 2010). Sillä voidaan laajimmassa merkityksessään viitata kaikkiin sopimuksiin, joita on tehty asiakkaiden, palveluiden tuottajien, yhteistyökumppanien tai työntekijöiden kanssa. Se sisältää niin sopimuksiin liittyvien neuvottelujen noudattamiseen, olosuhteisiin, dokumentointiin kuin sopimusten toteutukseen ja toimeenpanoon liittyviä kysymyksiä. Sopimusohjaus on kuvattavaksi myös prosessiksi, jossa ohjaukseen osallistuvat tahot saadaan sopimaan taloudelliset ja toimintaan liittyvät velvoitteet sekä minimoimaan niihin liittyvät riskit. Tampereella sopimusohjausta toteutetaan tilaaja tuottaja-ympäristössä. Suomalaisessa kuntakentässä Tampere on sopimusohjauksen edelläkävijä. Erityisen poikkeuksellista on sopimusohjauksen kokonaisvaltaisuus. Se tarkoittaa sitä, että sopimusohjaus vaikuttaa periaatteessa kaikkiin kaupungin toimintoihin ja rakenteisiin. Sopimusohjausta on tarkasteltu melko vähän ns. julkiseen toimintaan liittyvän ohjausteoreettisen keskustelun yhteydessä. Kuitenkin ohjausteoreettinen lähestymistapa ja siihen kytkeytyvät käsitteet mahdollistavat sopimusohjauksen kattavan tarkastelun. Ohjausteoreettisesta näkökulmasta on mahdollista tarkastella koko ohjausjärjestelmän toimivuutta. Samoin mahdollistuu vertaaminen muuhun ohjaukseen. Voidaan esimerkiksi kysyä, ovatko sopimusohjauksen jännitteet

10 samankaltaisia, joita esiintyy kaikenlaisen ohjauksen yhteydessä vai onko sopimusohjauksessa ainutlaatuisia piirteitä. 2 VIITEKEHYS JA AINEISTO Sopimusohjaus ja ohjausajattelun käsitteet Ohjausteoreettisessa keskustelussa on kiinnitetty huomiota ohjauksesta vastaavien tahojen ja ohjattavien väliseen suhteeseen sekä siihen vaikuttaviin tekijöihin. Avainkäsitteitä ovat ohjausvoima sekä ohjausimpulssi. Ohjausvoimalla tarkoitetaan asemaan tai asiantuntemukseen perustuvaa, usein säädöksissä ilmaistua oikeutta ja valtaa vaikuttaa toisen toimintayksikön käyttäytymiseen. Vastaavasti ohjausimpulssilla tarkoitetaan herätettä tai keinoa, kuten informaatiota, jotka ohjaava yksikkö lähettää ohjattavalle toivottavan käyttäytymisen aikaansaamiseksi. Edellä olevasta näkökulmasta tarkasteltuna mitä merkittävämpi ja voimakkaampi sopimusohjaus on, sitä enemmän siihen sisältyy ohjausvoimaa. Ohjausimpulssi on selkeä, kun sopimusohjauksen yhteydessä nousee esiin linjattuja ja ymmärrettäviä, käyttäytymistä ohjaavia tavoitteita ja tarkoituksia. Toisaalta mahdollista on myös se, että ohjausimpulssi katoaa tai jää kokonaan havaitsematta ohjattavan yksikön toimesta. Ohjausimpulssin yhteydessä voidaankin puhua kohinasta (ts. organisaatio- tai informaatiokohina), jolla tarkoitetaan informaation vapaata kulkua heikentäviä tai estäviä tekijöitä (Zaheer ym. 1998, Ivancevich & Matteson 1999). Ohjaava yksikkö ohjausimpulssi Ohjattava responssi Saavutetut yksikköyksikkö vaikutukset KUVIO 1 Ohjaustapahtuman osatekijät (Ahlstedt, Jahnukainen, Vartola 1974, 43) Ohjauskeinot on jaettavissa negatiivisiin ja positiivisiin (Oulasvirta ym. 2002, 19). Negatiivinen on rankaiseva tai muutoin epäedullinen kohteelle, kun taas positiivinen palkitsee jollakin tapaa kohdetta tietystä käyttäytymisestä. Sopimusohjauksessa esimerkiksi sopimuksia sopimusvelvollisuuksien rikkomisesta voidaan määrätä sanktioita, jolloin sopimusohjaus on rankaisevaa. Vastaavasti erilaiset kannustavat bonukset edustavat konkreettisesti positiivista ohjauskeinoa.

11 Ohjausmuotoja on useita. Tyypillisiä ja tavallisimpia ohjauksen muotoja ovat normi-, resurssi- ja informaatio-ohjaus (Vedung 1998). Näistä ensiksi mainittu tarkoittaa erilaisiin sääntöihin ja ohjeistuksiin perustuvaa ohjausta. Resurssiohjaus liittyy taloudellisten ja muiden resurssien suoraan ohjaamiseen esimerkiksi budjettiperustaisesti. Informaatio-ohjaus on tietoon perustuvaa ohjausta ja siihen kytkeytyvät esimerkiksi erilaiset suositukset ja arviointi (Stenvall ja Syväjärvi 2006). Sopimusohjaus sisältää usein piirteitä kaikista edellä mainituista ohjausmuodoista. Sen yhteydessä voidaan tehdä sopimus käytössä olevista resursseista, määritellään säännöksillä eri osapuolten velvollisuuksista ja sopia toiminnan arvioinnista ja seurannasta eli tuotettavasta informaatiosta. Sopimusohjuksen kokonaisvaltaisuus tarkoittaa sitä, että periaatteessa keskeinen osa ohjauksen muodoista toteutetaan sen kautta. Toisaalta on mahdollista, etteivät esimerkiksi resurssi- tai normiohjaukset kaikilta osin sisälly sopimusohjaukseen. Esimerkiksi valtion vahvalla normiohjauksella vaikutetaan voimakkaasti kuntien eri sektoreiden toimintaan, jolloin se saattaa olla kunnan omaa sopimusohjasta merkittävämpää. Myös kaupungin hallinnolla voi olla useita tapoja ohjata toimintaa. Sopimusohjauksen rinnalla saattaa esiintyä esimerkiksi tulos-, omistaja- tai konserniohjausta. Eri ohjausmuotoihin sisältyvien ristiriitaisten tavoitteiden kautta tulee mahdollisesti myös kohinaa ja epäselkeyttä ohjausimpulsseihin. Ohjauksen vaikutus voi olla suora ja välitön. Ohjaus on toiminnallisesti suoraan vaikuttavaa havaittavien muutosten tapahtuessa. Eri tutkimuksissa onkin tarkasteltu sopimusohjauksen vaikutuksia muun muassa laatuun, asiakaslähtöisyyteen, kustannustehokkuuteen, aikaansaataviin suoritteisiin, toiminnan luotettavuuteen ja läpinäkyvyyteen (esim. Kettl 2010). Toisaalta näidenkin vaikutusten yhteydessä voidaan kysyä, tapahtuvatko ne neuvotteluprosessin tuloksena vai suoraan sopimusohjauksessa tehdyllä ongelmanratkaisulla. Tavallisimmin sopimusohjauksen ytimessä on sopimus, sitä seuraa sopimuksen mukainen toiminta, mistä syntyvät vaikutukset. Tässä suhteessa keskeiseltä osin sopimusohjauksen vaikutukset ovat monesti välillisiä. Välilliset vaikutukset ohjauksen yhteydessä tapahtuvatkin usein epäsuorasti. Monet välilliset vaikutukset voivatkin syntyä sopimusohjauksen yhteydessä pitkäaikaisesti ja tahtomatta. Esimerkiksi kolmannen sektorin organisaatiot ovat tehneet monessa maassa pitkään yhteistyötä julkisen sektorin kanssa. Tähän sopimusohjaus on saattanut aiheuttaa muutoksia ja katkoksia, koska toiminta on kilpailutettava. Kriittisestä näkökulmasta tarkasteltuna sopimuksellisten suhteiden yleistyminen onkin mahdollista nähdä välillisesti kolmannen sektorin - kultaisen hanhen - tappamisena (Smith & Smyth 2010). Välillisten vaikutusten tunnistaminen on silti käytännössä haasteellista niin sopimusohjauksen kuin muunkin ohjauksen yhteydessä, sillä käytännön toiminnan vaikutuksiin saattaa heijastua useita olosuhdetekijöitä. Koska sopimusohjauksen vaikutukset ovat keskeiseltä osin välillisiä, on niiden arvioiminenkin erittäin vaikeaa. Ohjauksessa, kuten muussakin toiminnassa, tarvitaan oikeita toimintatapoja suhteessa siihen, mitä tavoitellaan. Tutkimuskirjallisuudessa on pyritty tunnistamaan onnistuneen ohjauksen kriteerit ja edellytykset. Näitä ovat selkeät ja va-

12 kaat tavoitteet, kyky mitata toteutusta ja lopputulosta, riittävä aika toimeenpanolle (esim. Gelders 2005, 375.). Ohjauksen keinovalikoimaa tulisi pohtia silloin, kun asetetaan tavoitteita ja mietitään niiden toimeenpanoa (ks. Oulasvirta ym. 2002, 23 47). Sopimusohjauksen yhteydessä on keskusteltu toimintatapoina muun muassa tilivelvollisuudesta ja sitä tuottavista järjestelmistä ja toimintatavoista. Tällaisia ovat esimerkiksi arviointi, auditoinnit ja toimintaa ohjaavat koodistot. Samoin on tarkasteltu toimintatapoja toimijoiden välisiin suhteisiin vaikuttavien tekijöiden kuten luottamuksen ja kumppanuuden kannalta (esim. Ketll 2010, 249). Paljon huomiota ovat saaneet osakseen myös sopimusohjauksen sisällölliset kysymykset. Esimerkiksi talousteoreettisesta näkökulmasta on keskusteltu sopimusten pitkäaikaisuudesta, kattavuudesta (jolloin ne sisältävät kaikki mahdolliset tilannetekijät) sekä kirjoitettujen ja kirjoittamattomien sopimusten eroista. Niin sanottu kova sopimuksellisuus viittaa siihen, että sopimusten tulee sisällöllisestikin olla tarkoin määriteltyjä ja oikeudellisesti pitäviä. Pehmeä sopimuksellisuus kytkeytyy enemmänkin kumppanuuteen ja luottamukseen, jolloin sopimusten sisältökin voi olla melko väljästi määritelty. Ohjausteorian yhteydessä esiin nousevat käsitteet luovat perustan ymmärtää ja analysoida sopimusohjauksen kokonaisuutta. Tällaisia keskeisiä käsitteitä ovat ohjausvoima, ohjausimpulssit, ohjausmuodot, vaikutukset ja ohjauskeinot. Samalla on todettavissa, että sopimusohjauksessa käsitellään ylipäänsä samankaltaisia seikkoja kuin kaikessa muussakin ohjauksessa. Kuitenkin sopimusohjaus toimintaympäristönä tuottaa epäilemättä ainutlaatuisia piirteitä ohjauksen toteutukseen.

13 3 SOPIMUSOHJAUS TAMPEREEN MALLISSA 3.1 Sopimusohjaus Tampereen mallissa -periaatteet Tampereella sopimusohjaus pohjautuu voimakkaasti tilaaja tuottajamalliin. Tämän suuntaisia tavoitteita oli Tampereella esillä jo 1990-luvun puolivälissä. Tuolloin uudistusta ei saatu toteutettua (Kallio ym. 2006, 86.). 2000-luvun alussa tilaaja tuottajamallin valinnan keskeisenä perusteluna käytettiin sitä, että palveluiden järjestämisen näkökulmasta kunnallisessa toiminnassa oli tarpeen tehdä suuri muutos, jonka toteuttaminen olisi mahdollista tilaaja tuottajamallin soveltamisen avulla. Lähtökohtana pidettiin sitä, että uuden mallin pitäisi käytännössä tarkoittaa sekä oman palvelutuotannon uudistamista merkittävästi että pyrkimistä yksityisen palvelutuotannon määrän kasvattamiseen. Edellä mainittuun lähtökohtaan perustuen tilaaja tuottajamalli valittiin ensisijaisesti välineeksi tehdä kaupungin palvelujärjestelmää koskevia uudistuksia. Mallin tavoitteiksi on Tampereella määritelty poliittisen ohjausjärjestelmän uudistaminen, palvelutuotteen laadun ja hinnan näkyväksi tekeminen, omien tuotantoorganisaatioiden kehittäminen, vaihtoehtoisten palvelu-tuotantotapojen hyödyntäminen sekä käytännön johtamistyön uudistaminen. Samalla omaksuttiin sopimusohjaus lähtökohdaksi, joka tuli korvaamaan budjettiperustaisen resurssiohjauksen (ks. Määttä 2010). Tampereen mallissa tilaaminen ja tuottaminen on erotettu malliin olennaisesti kuuluvalla tavalla. Tilaaja vastaa mallissa koko järjestelmän ohjaamisesta ja valvonnasta, kuntalaisille tarjottavien palveluiden määrittämisestä, palveluiden tuottajien hyväksynnästä, palveluiden kilpailuttamisesta sekä niiden hankinnasta. Lisäksi tilaajan vastuulla on palvelujärjestelmän rahoittaminen kunnan talousarvion kautta. Tuottajien vastuulla on tuotanto-organisaatioiden toiminta, niiden tuottaman palvelutuotannon kehittäminen, oman toimintansa rahoittaminen palveluita myymällä, kilpaileminen markkinoilla sekä asiakassuhteista huolehtiminen (Hakari 2009, 88). Palveluiden tilaaminen kuuluu Tampereella poliitikoille ja heitä avustaville viranhaltijoille. Tampereen mallissa palveluiden tilaamisesta vastaavat elämänkaariajattelun mukaisesti järjestäytyneet lautakunnat, joiden johdossa on apulaispormestari. Lautakunnissa on valtuutettuja ja varavaltuutettuja. Tuotannon poliittisesta ohjaamisesta vastaavat puolestaan johtokunnat, joiden alaisena kaupungin omat tuotanto-organisaatiot toimivat. Tilaajan ja tuottajan välistä suhdetta ei Tampereen mallissa ohjata hierarkian avulla, vaan sopimuksin. Palvelusopimus valmistellaan tilaajan ja tuottajan yhteistyönä ja sopimusneuvottelut toimivat tärkeänä osana vuosittaista talouden ja toiminnan suunnitteluprosessia. Palveluiden tuotteistaminen on Tampereella nostettu keskeiseen asemaan. Sopimuksissa määritellään sopimusosapuolet, sopimuksen kohde ja tarkoitus, palveluiden sisältö, laatu, määrä ja hinta sekä sovitaan laadun varmistuksen ja sopimuksen seurannan menettelyistä. Tuote-

14 kehityksen ajatellaan mallin mukaan olevan jatkuvaa ja tilaajan ja tuottajan yhteistä toimintaa. Sopimusohjausta on Tampereella kehitetty kokonaisvaltaisesti ja periaatteessa sen eteenpäinviennissä on huomioitu ohjauksen eri piirteet ja myös määritelty eri toimijoiden rooleja ohjausprosessissa. Toinen huomionarvoinen piirre on sopimusohjauksen pitkäaikainen kehittäminen. Sopimusohjauksen kehittäminen on ikään kuin jatkuva prosessi, jossa myös pyritään ratkomaan eteen tulevia ongelmia. Tässäkään kirjoituksessa emme siis tarkastele ns. valmista vaan edelleen kehittyvää järjestelmää. 3.2 Aineisto Kirjoitus liittyy Tampereen yliopiston tutkimushankkeeseen, jonka kohteena on Tampereen kaupungin toimintamallin arviointi ja palveluinnovaatioiden edistäminen. Kirjoituksen tarkoituksena on tuottaa taustamateriaalia Tampereen kaupungin omaa sopimusohjauksen kehittämistä varten sekä tarjota laajemminkin suomalaisille kunnille tietoa sopimusohjauksen eri elementeistä ja toiminnasta. Aineistona on hyödynnetty sopimuksellisuuteen liittyviä ryhmähaastatteluja. Ryhmähaastatteluaineisto muodostaakin kirjoituksen pääaineiston. Näitä toteutettiin neljälle ryhmälle: tilaajan, tuotannon, konsernin ja luottamushenkilöiden ryhmille. Ryhmähaastattelut toteutettiin siten, että kukin neljästä ryhmästä edusti omaa näkökulmaansa. Näin haluttiin saada monipuolinen ja eri näkökulmia korostava aineisto. Ryhmissä käyty keskustelu erosikin toisistaan huomattavasti ja aineistosta muodostui monipuolinen kokonaisuus. Kaikkiaan ryhmähaastatteluihin osallistui noin 30 henkilöä. Ne toteutettiin vuoden 2010 keväällä. Menetelmänä käytettiin focus groupia, joka toimi siten, että haastattelijat esittelivät teemarungon, jonka pohjalta käytiin vapaamuotoista keskustelua. Näin keskustelu oli osaksi itseohjautuvaa, jossa keskusteluun osallistuvat henkilöt reagoivat ja huomioivat toistensa näkemykset. Tämä tavoite täyttyi ja aineiston kautta muodostui selkeä kokonaiskuva sopimusohjauksen tilanteesta Tampereella. Käsittelemme seuraavassa aineistoa yhtenä kokonaisuutena erittelemättä vastaajia ja vastauksia. Jäsennämme aineiston perusteella sopimusohjauksen ydinkysymyksiä. Tällaisia ovat muun muassa sopimusohjauksen perustarkoitus, toteutuksen toimivuus, sopimusohjaukseen kytkeytyvä vuorovaikutus ja eri toimijoiden roolit, sopimusten pitävyys, sopimusten hallinta. Näihin sisältöihin peilaamme seuraavassa ohjauksen käsitteistöä.

15 3.3 Sopimusohjauksen perustarkoitus Tampereen kaupungilla on tilaaja tuottajamalliin liittyen esitetty useita erilaisia tavoitteita. Edellä olleesta johtuen tehdyissä haastatteluissa kysyttiin sitä, miten eri sopimuksilla johtamisen tavoitteet nähdään. Keskustelun pohjana oli seuraava listaus: Kustannusten hallinta Palveluiden toimintavarmuus Avoimuus ja läpinäkyvyys Kehittämisen ja innovatiivisuuden edistäminen Kumppanuuteen perustuva sopimuksellisuus Luottamukseen perustuva sopimuksellisuus???? On todettava, että yleisesti ottaen eri toimijat mieltävät sopimuksilla johtamisen perustavoitteet pääpiirteissään samalla tavalla. Tilaaja tuottajamalli ja siihen liittyvä sopimusohjaus näyttäytyy monitavoitteisena kokonaisuutena ja edellä olevat tavoitteet ovat pääpiirteissään hyväksyttävissä. Samalla se kertoo, että sopimusohjauksen ohjausvoima ulottuu laaja-alaisesti varsin moneen asiakokonaisuuteen. Aineistosta on havaittavissa kuitenkin eroja siinä, mitä asioita painotetaan sopimuksellisuuden perustavoitteena. Näkökulmasta riippuen painopisteenä on kustannusten hallinta, toimivien palveluiden aikaansaaminen tai kaupungissa tehtyjen tavoitteiden jalkauttaminen sopimuksellisen toimintatavan kautta. Kaiken kaikkiaan monitavoitteisuus näyttää tuottavan ohjaukselle hyvin tyypillisiä ongelmia, mutta myös toteutukselle mahdollisuuksia. Tavoitteet näyttäisivät myös jossakin määrin tukevan toisiaan. Eräiden haastatteluihin osallistuneiden mukaan kumppanuuteen ja luottamuksellisuuteen liittyvät periaatteet ovat ikään kuin keinoja, joilla pyritään varmistamaan palveluiden toimivuus ja kustannusten hallinta. Toisaalta eri tavoitteet aiheuttavat jossakin määrin kohinaa ja epäselkeyttä siitä, mitä sopimusohjauksella tavoitellaan. Epäselvyyttä on siis myös siitä, mikä lopultakin on sopimusohjauksen perimmäinen tarkoitus. Tampereella ei ole haastattelujen perusteella erityisen syvällisesti mietitty, millä keinoilla kutakin tavoitetta koetetaan viedä eteenpäin. Tällöin ikään kuin ajaudutaan siihen, että ne tavoitteet, joissa näytetään aikaansaavan vaikutuksia, ohjaavat sopimusohjauksen kehitystä.

16 3.4 Sopimusohjauksen toteuttaminen Useat haastateltavat korostavat näkemystä, että periaatteellisella tasolla sopimuksellisuutta ohjaavat säännöt ja periaatteet ovat melko selkeät. Ongelmia kuitenkin syntyy ja kehittyy periaatteiden tulkinnasta. Toisin sanoen sopimusohjaukseen sisältyvään normiohjaukseen ja sen ohjausvoimaan kohdistuu kritiikkiä, vaikka ns. järjestelmää ohjaavat ohjausimpulssit ovat melko selkeitä. Aineiston perusteella keskeinen toimivuuden ongelma on siinä, ettei tilaaja tuottajamallin kautta toteutettava sopimusohjaus ole vielä riittävän kokonaisvaltainen ja kattava. Tampereella tunnistetaan hyvin selkeästi se, ettei budjetointia tai organisaatiorakenteita ole rakennettu niin, että ne tukisivat tilaaja tuottajamallia tai sopimusohjausta. Tämä tuottaa jatkuvaa kitkaa. Budjettiperustainen resurssiohjaus on siis eräänlainen rinnakkainen ohjausjärjestelmä sopimusohjauksen ohella. Eri toimijat ymmärtävät hyvin budjetoinnin, organisaatiorakenteiden sekä tilaaja tuottajamallin ja sopimusohjauksen väliset jännitteet. Kuitenkin yksimielistä ja hyväksyttyä ratkaisua ongelmaan ei ole. Sopimuksellisuuden ja tilaaja tuottajamallin näkökulmasta järjestelmä saataisiin sujuvammaksi, jos budjettiprosessia muutettaisiin enemmän sopimusohjausta tukevaksi. Toisaalta epäilyjä on esimerkiksi siitä, johtaisiko budjettijärjestelmän muutos kustannusten hallinnan heikkenemiseen. Tietyllä tavalla on siis epäilyjä siitä, ettei sopimusohjaus ole riittävän vaikuttavaa ja ohjausvoimaltaan voimakasta resurssiohjauksen kannalta. Haastatteluissa kiinnitettiin huomiota melko paljon positiivisten ohjauskeinojen puuttumiseen sopimusohjauksessa. Kysymys on siitä, mikä kannustaa eri toimijoita toimimaan sopimusohjauksen edellyttämällä tavalla. Kannustavuus liittyy myös innovatiivisuuden edistämiseen sekä kustannustietoisuuden edistämiseen. Tärkeäksi toimivuuteen vaikuttavaksi tekijäksi aineistoissa nousee johtaminen. Yleistäen voisi sanoa, että mikäli johtaminen toimii, sopimuksilla johtaminenkin onnistuu. Kysymys on paitsi johtamisosaamisesta ja sitoutumisesta niin myös ylipäänsä vuorovaikutteisista johtamisjärjestelmistä. Kaikissa tuotannon organisaatioissa ei ole esimerkiksi sellaista johtamisjärjestelmää, jonka myötä voitaisiin varmistaa sopimusohjauksessa esiin nousevien asioiden toimeenpano ja vuorovaikutteinen keskustelu henkilöstön kanssa. Tästä johtuen myös henkilöstön innovatiivisuuden ja ideoiden esiin nouseminen jää puutteelliseksi. Johtamisen ongelmaksi kokeminen heijastaa lähtökohtaa, ettei sopimusohjaukseen liity riittävästi keinoja, jotka mahdollistaisivat suoran vaikuttamisen käytännön toimeenpanoon. Sopimusohjauksen vaikuttavuus riippuu paljolti siitä, miten sopimusohjauksen kohteena oleva organisaatiot ja työyhteisöt toimivat, eikä tähän liittyviä keinoja ole toistaiseksi kehittynyt.

17 3.5 Eri toimijoiden rooli sopimusohjauksessa ja tilaaja tuottajamallissa Sopimuksilla johtaminen ja siihen liittyvä tilaaja tuottajamalli luovat rooleja eri toimijoille. Mallilla on luotu tilaajan ja tuottajan roolit sekä vaikutettu konsernin sekä poliittisten toimielinten, kuten lautakuntien, kaupunginhallituksen ja valtuuston rooleihin. Eri rooleissa toimijat tarkastelevat asioita toisistaan poikkeavista näkökulmista, mikä luo väistämättä myös jännitteitä. Samalla kuitenkin tuotetaan asetelmaa, jossa yksikään sopimusohjakusen osapuoli ei pysty toimimaan monopolisessa ja hallitsevassa asemassa muihin nähden. Sopimusohjauksen keinot kytkeytyvät hyvin voimakkaasti siihen, miten kyetään luomaan luottamusta ja toimivaa yhteistyötä eri toimijoiden kesken. Tämä kytkeytyy siihen, että sopimusohjaus luo itsessään rakenteellisia jännitteitä ja epäluottamusta eri toimijoiden kesken. Esimerkiksi konsernin, tilaajien ja tuottajien edustajat tarkastelevat asioista toisista poikkeavista näkökulmista ja rooleista. Tämä aikaansaa potentiaalista kitkaa, josta johtuen tarvitaan tutkimusaineiston perusteella luottamusta edistäviä toimintatapoja. Haastatteluaineiston perusteella toimiva vuorovaikutus on myös välillinen tekijä, josta riippuvat sopimusohjauksen vaikutukset. Jos esimerkiksi tilaajat ja tuottajat kykenevät yhteistyölähtöisyyteen, kyetään mallin mukaisesti toimimaan rakentavasti. Tähän liittyy esimeriksi kyky keskinäiseen avoimuuteen, ratkaisujen tekemiseen ja keskinäiseen luottamukseen. Sopimusohjauksen keinojen tulisi siis tukea toimijoiden keskinäistä vuorovaikutusta. Haastatteluaineistossa on lukuisia esimerkkejä, joissa sopimusohjauksen luomat rakenteelliset roolit ja toteutukseen liittyvät keinot aiheuttavat ongelmia, mistä johtuen ei myös saavuteta haluttuja vaikutuksia. Esimerkiksi konserniohjaus näyttäytyy tilaajien ja tuottajien näkökulmasta epäselkeänä ja koordinoimattomana. Osin tämä johtuu riittämättömästä vuorovaikutuksesta tilaajien ja toimijoiden suuntaan. Konserniohjauksen välineet ovat riittämättömiä myös ohjauksen kannalta, koska esimerkiksi kaupunginstrategia ei sisällä kaikkia sopimusohjauksen kannalta tärkeitä asioita ja edellyttää tulkintaa. Konsernin sisällä toiminta on myös koordinoimatonta, eivätkä sen yksiköt riittävästi pyri yhteiseen näkemykseen sopimuksellisuuden suhteen. Kaupunginhallituskin on osin toiminut aineiston perusteella ennustamattomasti tilaaja tuottajatoiminnan näkökulmasta esimerkiksi ns asioiden otto-menettelyn kautta. 1 Poliittisen päätöksenteon näkökulmasta sopimuksilla johtaminen on nostanut entistä tärkeämmäksi seikaksi lautakuntien toiminnan. Kriittisimmillään kysymys on erityisesti siitä, ettei lautakunnilla ole riittävästi itsenäisyyttä toimia tilaajalautakunnan roolissa. Tässä suhteessa mallista poikkeavat menettelytavat ovat siis 1 Toisaalta kysymys voi olla osassa tapauksista siitä, että päätösten lähtökohtien ja niiden perustelujen tulkinnat ovat olleet tilaaja tuottajapuolella erilaiset kuin konsernin tasolla. Tästä johtuen tilaaja tuottajatasolla on tehty konsernin tahdosta poikkeavia ratkaisuja, mikä on puolestaan johtanut ottooikeuden käyttöön.

18 saaneet epäilyjä lautakuntien tosiasiallisista toimivaltuuksista. Eräiden kannanottojen mukaan apulaispormestareiden aseman selkeyttäminen parantaisi merkittävästi sopimusohjausta. Tilaajien ja tuottajien välinen vuorovaikutus näyttää tutkimusaineiston perusteella riippuvan hyvin paljon toimialasta. Henkilöistä ja toimialasta näyttää riippuvan paljon sekin, kuinka vuorovaikutteiseksi ja kumppanuuspohjaukseksi tilaaja tuottajasuhdetta halutaan ylipäänsä kehittää. Osalla toimialoista halutaan kumppanuuspohjaista sopimusohjausta ja osalla korostetaan tuotannosta riippumatonta tilaajaa. Selvää kuitenkin on, että tilaaja tuottajavuorovaikutusta tulisi kehittää rehellisemmäksi ja aidosti vaikutusmahdollisuuksien reunaehdot tunnustavaksi. Jatkuvan keskustelun kohteena on myös se, puuttuuko tilaaja liikaa tuottajan toimintaan vai onko vaihtoehtoisesti tuottaja liian vahva suhteessa tilaajaan. Asetelmassa ei ole tapahtunut erityisen paljon muutoksia sopimusohjauksen toteutuksen yhteydessä. Jossakin määrin eri aineistoissa näkyy kuitenkin se, että tuotannon edustajien voimattomuuden kokemus on kasvanut. Eniten tilaaja tuottajamalli on aiheuttanut keskustelua eri toimijoiden vastuukysymyksistä, kun kohteena on kaupungin oma tuotanto. Kenellä on vastuu esimerkiksi siitä, jos toiminnassa on ongelmia tai se on esimerkiksi resursoitu väärin suhteessa toiminnallisiin vaatimuksiin. Nykyisessä mallissa onkin kyseisen kaltaisia vastuusuhteita vaikeaa yksiselitteisesti ratkaista. Sopimusohjaukseen näyttää siis kaiken kaikkiaan sisältyvän niin paljon erilaisia vuorovaikutussuhteita, että niiden toimivuutta on milteinpä mahdotonta ratkaista yksiselitteisesti joillakin selkeästi määritellyillä toimintatavoilla. Toisaalta kaipuu toimijoiden rooleja, vastuita ja velvollisuuksia jäsentäviin ohjauksen toimintatapoihin on ilmeinen. Perusongelma on myös se, kenen ohjausvoimaa tulisi vahvistaa uusia toimintatapoja tuottamalla. Tämäkin kysymys voidaan perustellusti ratkaista eri tavoin. 3.6 Sopimusten pitävyys Aineistossa sopimusten pitävyys nousee esiin yhdeksi konkreettisimmaksi ongelmaksi. Tampereen kaupungilla on toistuvasti esiintynyt tilanteita, joissa ei ole noudatettu toiminnassa sopimusohjauksen periaatteita. Itse asiassa lukuisat yksittäiset esimerkiksi ohituksista leimaavat sopimuksellisuutta ja tilaaja tuottajamallin toimivuuden arviointia. Ohittamisesta on tullut kriittisimpien arvioiden mukaan jopa eräänlainen kaupungin tapa. Sopimusohjauksen normeilla ei siis ole riittävää ohjausvoimaa, jotta voitaisiin varmistaa järjestelmän toimivuus. Ohitukset ja sopimuksilla johtamisen ongelmat liittyvät erityisesti budjettiylityksiin tai alituksiin, sopimusten pitämättömyyteen ja yllättävien tarpeiden esiintymiseen. Erityisesti säästöjen yhteydessä toimintatapa on ollut paljolti sopi-

19 musohjausta ohittavaa. Kysymyksessä on negatiivisten ohjauskeinojen puuttumisesta sopimusohjauksesta tilanteessa, jossa sopimusta ei noudateta. Käytännössä tilaajat ja tuottajat tekevät usein sopimuksia jotka tiedetään jo etukäteen mahdottomiksi toteuttaa tai pitää. Tämä aikaan saa turhautumista järjestelmään. Tietyllä tavalla sopimusten pitävyyden ongelma on osin johtanut kierteeseen, joka heijastuu siihen, minkälaisia ohjauskeinoja kehitetään. Osassa toimialoista sopimusten pitävyyttä pyritään parantamaan lisäämällä sääntelyä ja tarkentamalla sopimuksia. Samalla koetetaan vahvistaa sopimusten ehdotonta sitovuutta. Tämä on johtamassa jopa keskusteluun, että sisäistenkin sopimusten yhteydessä ristiriitoja on tarkasteltava oikeudellisesta näkökulmasta. Pahimmillaan poliittiset päätöksentekijät, tilaajat ja tuottajat syyttävät myös toisiaan ongelmien esiintyessä ja sopimusten rikkoutuessa. Tällaiset tilanteet ovat kuitenkin melko harvinaisia. Ratkaisuksi haastatteluissa esitetään myös bonus-sanktio -järjestelmän eli positiivisten ja negatiivisten ohjauskeinojen liittämistä sopimustoimintaan. Samalla kuitenkin aineistossa on näkemyksiä bonuksien ja sanktioiden vaikeasta toteutettavuudesta. Edellytyksenä olisi muun muassa se, että palvelusopimukset kyettäisiin tekemään realistisiksi. Tällöin olisi selkeämpää, mistä seikoista ohjauksessa palkitaan. 3.7 Sopimusohjauksen arviointi ja seuranta Sopimusohjauksen arviointi ja kehittäminen eivät näytä olevan aineistojen perusteella riittävästi kenenkään vastuulla. Myös tässä suhteessa sopimuksen toimintatavat edellyttävät jatkokehittämistä. Kuitenkin arviointi ja seuranta ovat keskeisiä tekijöitä, joilla voidaan edistää sopimusohjauksen toimivuutta. Kukaan toimija ei siis vielä ole riittävän aktiivisesti vastuutettu huolehtimaan sopimusohjauksen ja tilaaja tuottajamallin toimivuudesta ja tehokkaan sopimusohjauksen tarvitsemasta riittävästä informaatiosta. Kun kenelläkään ei ole hallussaan raportointi- ja seurantatiedon keräämistä ja käyttämistä, syntyy paineita reagointiin puutteellisen tiedon varassa. Tämä on osaltaan mahdollistanut sopimusohjauksen ohitukset. Sopimusohjausjärjestelmän toimivuudesta huolehtiminen kuuluu periaatteessa konsernille. Valvontaroolin toteutus ei ole kuitenkaan aktiivista vaan lähtökohta on enemmänkin reagoiva. Mikäli ongelmia esiintyy, niitä voidaan viedä konsernin käsittelyyn. Lisäksi esimerkiksi tilinpäätöksen yhteydessä on mahdollista käsitellä sopimusohjauksen toimintaan liittyviä ongelmia. Sopimusten seurantaa toteutetaan myös tilaajien ja tuottajien seurantaryhmien toimesta. Järjestelmää ei ole siis rakennettu niin, että sopimusohjauksen toimivuuteen liittyvät ongelmat nousisivat käytännössä seurannassa erityisen voimakkaasti esiin. Sopimuksilla johtamisen arvioinnin ja valvonnan kehittäminen tarkoittaisivat myös tietoon perustavan toiminnan ja tilivelvollisuuden vahvistumista. Se mer-