Viranomaisyhteistyön kehittäminen

Työryhmämuistioita 5/1999 Viranomaisyhteistyön kehittäminen selvityshankkeen väliraportti ISSN 0788-6322 ISBN 951-804-074-5

1 Sisällysluettelo 1. JOHDANTO...3 1.1. TOIMEKSIANTO...3 1.2. TALOUSRIKOSTORJUNTAOHJELMA...3 1.3. SELVITYSTYÖN LÄHTÖKOHDAT JA TAVOITTEET...4 2. HARMAAN TALOUDEN JA TALOUSRIKOLLISUUDEN TORJUNTA...6 2.1. MITÄ HARMAALLA TALOUDELLA JA TALOUSRIKOLLISUUDELLA TARKOITETAAN...6 2.2. MITÄ HARMAAN TALOUDEN JA TALOUSRIKOLLISUUDEN TORJUNTAAN SISÄLTYY...8 2.2.1. Harmaan talouden ja talousrikosten paljastaminen...8 2.2.2. Tapausten tutkinta ja asianomistajavaateiden määrittely...9 2.2.3. Täytäntöönpano...9 2.2.4. Lainvastaisen toiminnan pysäyttäminen...10 2.2.5. Harmaata taloutta ja talousrikollisuutta koskevan tilannekuvan ylläpitäminen...10 2.3. VIRANOMAISET JA NIIDEN ROOLIT TALOUSRIKOSTEN TORJUNNASSA...10 2.3.1. Julkisyhteisöjen tulorahoituksen valvonta...11 2.3.2. Julkisyhteisöjen menojen käytön valvonta...11 2.3.3. Tiettyyn toimialaan tai toimintaan kohdistuva valvonta...12 2.3.4. Elinkeinoelämän sisäinen valvonta...12 2.3.4. Täytäntöönpano...13 3. POLIISIN TIETOON TULLEET TALOUSRIKOKSET JA NIISTÄ TUOMITUT RANGAISTUKSET...14 3.1. POLIISIN TIETOON TULLUT TALOUSRIKOLLISUUS TILASTOJEN VALOSSA...14 3.2. TALOUSRIKOSTEN TUTKINTA...17 3.2.1 Talousrikostutkinnan organisointi ja toteuttaminen...19 3.3. TALOUSRIKOKSISTA ANNETUT TUOMIOT...20 3.3.1. Syytekynnys ja syytteiden menestyminen...21 3.3.2. Syyttäjän rooli rikosasioiden oikeudenkäyntimenettelyn uudistuksen jälkeen...24 3.3.3. Prosessien kestoajat...25 3.3.4. Liiketoimintakielto...27 4. ULOSOTTO JA RIKOSHYÖDYN JÄLJITTÄMINEN...28 4.1. TALOUSRIKOSTEN TEKIJÖILTÄ PERITTYJEN KORVAUSTEN SUHDE RIKOSVAHINKOIHIN...28 4.2. VEROJÄÄMÄT JA NIIDEN PERINTÄ...29 4.3. ULOSOTTO JA ERIKOISPERINNÄN TEHOSTAMINEN...31 4.4. VIRANOMAISYHTEISTYÖ RIKOSHYÖDYN JÄLJITTÄMISESSÄ...33 5. HARMAA TALOUS...35 5.1. TUTKIMUKSET HARMAAN TALOUDEN MÄÄRÄSTÄ...35 5.2. HARMAAN TALOUDEN TOIMINTAEDELLYTYSTEN PARANTUMINEN...36 5.3. HARMAAN TALOUDEN ESIINTYMISMUODOISTA...36 5.3.1. Rakennusalan harmaa talous...37 5.3.2. Ravintola-alan harmaa talous...39 5.3.3. Harmaa talous muilla toimialoilla...41 5.4. VEROHALLINTO JA HARMAAN TALOUDEN TORJUNTA...43 5.4.1. Verovalvonta...43 5.4.2. Verotarkastustoiminta...45 5.4.3. Harmaan talouden paljastaminen ja torjunta...48 6. KONKURSSIT JA NIIDEN VALVONTA...53 6.1. KONKURSSIEN VALVONNAN JÄRJESTÄMINEN...53 6.2. KONKURSSEIHIN KÄTKEYTYVÄ TALOUSRIKOLLISUUS...54 6.2.1. Tutkimus sadasta konkurssista...55 6.2.3. Rauenneita konkursseja koskeva tutkimus...56 7. TULLI JA SEN VALVONNAN PIIRIIN KUULUVA RIKOLLISUUS...58 7.1. TULLIN VALVONTATEHTÄVÄT...58 7.2. TULLIN TOIMINNASSA PALJASTUNEET RIKOKSET...60

2 8. JULKISYHTEISÖJEN MENOIHIN KOHDISTUVAT VÄÄRINKÄYTÖKSET...63 8.1. JULKISET MENOT POTENTIAALISINA TALOUSRIKOSTEN KOHTEINA...63 8.2. YRITYKSILLE MAKSETUT TUET...66 8.3. YRITYSTUKIEN VALVONTA JA TUKIIN KOHDISTUVAT VÄÄRINKÄYTÖKSET...69 8.3.1. Tukiin liittyviä väärinkäytöksiä koskeva tutkimus...69 8.3.2. Tukiin liittyvän valvontamenettelyn kehittyminen...71 8.3.4. Yritystukiin liittyvät väärinkäytösriskit ja valvonnan toimivuus...75 8.3.5. Tukiin liittyvän valvontamenettelyn toimivuuden arviointia...77 9. TALOUSRIKOSTEN JA HARMAAN TALOUDEN TORJUNNAN ONGELMA-ALUEITA...79 9.1. IDÄNKAUPPAAN LIITTYVÄ RIKOLLISUUS...79 9.1.1. Viro suomalaisten talousrikollisten verokeidasvaltion...79 9.1.2. Suomalaisten liiketoiminta Venäjällä...80 9.1.3. Venäläisten liiketoiminta Suomessa...80 9.1.4. Suomi venäläisen ja virolaisen rikollisuuden kauttakulkumaana...83 9.1.5. Viranomaisten torjuntatoimet; itäprojekti ja sen tulokset...84 9.2. PERINTEISEN JA JÄRJESTÄYTYNEEN RIKOLLISUUDEN MUKANAOLO TALOUSRIKOKSISSA...86 9.2.1. Talousrikollisten rekrytointi perinteisen rikollisuuden puolelta...86 9.2.2. Huumerikollisuus harmaan talouden taustatekijänä...87 9.2.3. Järjestäytyneen rikollisuuden panos talousrikollisuudessa ja harmaassa taloudessa...88 9.3. ARVOPAPERIKAUPPAAN JA SIJOITUSTOIMINTAAN LIITTYVÄT VÄÄRINKÄYTÖKSET...90 9.4. VEROKEIDASVALTIOYHTIÖT TALOUSRIKOSTEN JA HARMAAN TALOUDEN TYÖVÄLINEINÄ...93 9.4.1. Kotimaiset pöytälaatikkoyhtiöt...94 9.4.2. Verokeidasvaltioihin rekisteröidyt yhtiöt...95 9.5. ARVONLISÄVEROPETOKSET...97 9.5.1. Arvonlisäverojärjestelmän vaikutukset harmaaseen talouteen...97 9.5.2. Suoranaiset arvonlisäverojärjestelmään kohdistuvat petokset...98 10. VIRANOMAISYHTEISTYÖN MAHDOLLISUUDET TALOUSRIKOSTORJUNNAN VAIKUTTAVUUDEN PARANTAMISESSA...100 10.1. VIRANOMAISYHTEISTYÖN MERKITYS...100 10.2. TALOUSRIKOSTEN PALJASTAMISEN TEHOSTAMINEN...101 10.2.1. Perusvalvonta...101 10.2.2. Valvontatietojen yhdistäminen ja ristikontrollit...102 10.2.3. Sisäinen valvonta...103 10.2.4. Tarkastustoiminta...103 10.3. TALOUSRIKOSTORJUNNAN KOORDINOINTI JA TILANNEKUVAN YLLÄPITÄMINEN...105 11. TOIMENPIDE-EHDOTUKSET...106 12. TIIVISTELMÄ...110 LÄHDELUETTELO JA HAASTATTELUT...113

3 1. JOHDANTO 1.1. Toimeksianto Valtiovarainministeriö asetti 30.10.1998 valtioneuvoston hyväksymän uuden talousrikostorjuntaohjelman mukaisen selvityshankkeen, jossa tehtävänä oli yhteistyössä sisäasiainministeriön ja oikeusministeriön sekä talousrikosjohtoryhmän kanssa selvittää: - harmaan talouden ja rikollisuuden torjuntaa haittaavat osaamiseen, asenteisiin, säännöstöön ja toimintatapoihin liittyvät esteet viranomaisyhteistyössä ja - tehdä ehdotus tarvittavista toimenpiteistä sekä toimintojen organisoinnista erityisesti kansainvälisen ja järjestäytyneen taloudellisen rikollisuuden torjunnan vaatimat erityistarpeet huomioon ottaen. Selvitysmieheksi määrättiin johtaja Markku Hirvonen Verohallituksesta 1.12.1998-31.5.1999 väliseksi ajaksi. Hänen tuli antaa väliraportti työstään 28.2.1999 mennessä ja lopulliset ehdotuksensa 31.5.1999 mennessä. Selvityshankkeessa tuli kuulla eri osapuolia. 1.2. Talousrikostorjuntaohjelma Valtioneuvosto teki 22.10.1998 periaatepäätöksen hallituksen toimintaohjelmaksi talousrikollisuuden ja harmaan talouden vähentämiseksi. Ohjelma on jatkoa hallituksen 1.2.1996 periaatepäätöksellään vahvistamalle talousrikollisuuden ja harmaan talouden vähentämistä koskevalle toimintaohjelmalle vuosiksi 1996 1998. Periaatepäätöksen mukaan keskeisinä vaikuttamistapoina ovat elinkeinonharjoittajien, yksittäisten kansalaisten ja viranomaisten asenteisiin, osaamiseen ja toimintamahdollisuuksiin kohdistuvat toimenpiteet. Eri hallinnonalojen toimien koordinointia varten asetettava talousrikostorjunnan johtoryhmä ottaa työskentelyssään huomioon myös Euroopan unionin oikeus- ja sisäasiain alaan kuuluvissa työryhmissä valmistellut rikosten torjuntaa koskevat hankkeet, muun muassa vuoden 1997 kesäkuussa Amsterdamin Eurooppa-neuvostossa hyväksytyn järjestäytyneen rikollisuuden vastaisen toimintaohjelman. Talousrikostorjuntaohjelmaan sisältyy erillisten valvonta- ja tutkintatyötä tehostavien hankkeiden valmistelu. Viranomaisten valvontaedellytysten turvaamisessa ovat viranomaisten tiedonsaanti- ja tiedonvaihtomahdollisuudet keskeisessä asemassa. Valvonta- ja tutkintaviranomaisten tulee muuttaa toimintatapojaan siten, että ne entistäkin varhaisemmin voivat puuttua rikolliseen toimintaan. Valvontaviranomaisten tulee ilmoittaa tavanomaisen valvontansa yhteydessä havaitsemistaan rikosepäilyistä mahdollisimman varhaisessa vaiheessa esitutkintaviranomaisille.

Viranomaisten torjuntamuotoihin tulee tämän lisäksi aikaisempaa useammin kuulua tuloksellisuuden kannalta oikein kohdennetut toimenpiteet yhdessä muiden viranomaisten kanssa sekä painotus rikoshyödyn poisottamiseen. Laajojen talousrikosten torjunnassa tiivis monitasoinen yhteistyö eri viranomaisten välillä tulee saattaa normaaliksi työtavaksi. Viranomaisten tuloksellisen yhteistyön parantamiseksi selvitetään, mitkä ovat eri viranomaisten asenteisiin, osaamiseen ja lainsäädäntöön liittyvät suurimmat ongelmat viranomaisyhteistyössä. Selvityksen pohjalta laaditaan kokonaisvaltainen esitys niistä toimenpiteistä, joihin tulee ryhtyä näiden ongelmien poistamiseksi. Talousrikollisuuden ja harmaan talouden torjunnan yhteistä koulutusta käytetään keinona lisätä viranomaisten välistä yhteistyötä sekä keinona parantaa viranomaisosaamista. 4 1.3. Selvitystyön lähtökohdat ja tavoitteet Viranomaisyhteistyötä ei voida tarkastella toimintaympäristöstään ja tehtävästään irrallisena Viranomaisyhteistyö ei ole itsetarkoitus vaan väline, jolla pyritään parantamaan viranomaistoiminnan vaikuttavuutta rikosten ja harmaan talouden torjunnassa. Selvitystyössä on pyritty hakemaan vastauksia seuraaviin kysymyksiin: 1. Mikä on harmaan talouden ja talousrikollisuuden kokonaistilanne tämän päivän Suomessa ja mihin se on kehittymässä? - Kuinka laajoista ilmiöistä on kysymys ja miten hyvin ne tunnetaan? - Paljonko näillä alueilla on piilorikollisuutta? - Onko meillä rikostyyppejä tai ilmiöitä, jotka jäävät kokonaan paljastumatta? - Missä määrin harmaa talous ja talousrikollisuus ovat kansainvälistyneet? - Voidaanko näillä alueilla puhua järjestäytyneestä rikollisuudesta? - Missä määrin harmaaseen talouteen ja talousrikoksiin liittyy muun tyyppistä rikollisuutta? - Missä määrin harmaaseen talouteen ja talousrikollisuuteen liittyy yhteiskuntaa laajemmin korruptoivia ilmiöitä? - Mitkä tekijät edistävät rikollisuutta ja parantavat sen toimintaedellytyksiä? - Millaisia odotuksia ja ennusteita Suomen harmaan talouden ja talousrikollisuuden kehittymiselle on kansainvälisten kokemusten perusteella? 2. Mikä on viranomaistoiminnan vaikuttavuus harmaan talouden ja talousrikollisuuden torjunnassa? - Miten harmaata taloutta ja talousrikollisuutta kyetään paljastamaan? - Miltä osin ja missä ajassa paljastuneet tai epäillyt tapaukset saadaan tutkittua? - Miten hyvin täytäntöönpano onnistuu; saadaanko rikolliset tuomittua ja rikoshyöty takaisin?

- Missä määrin näillä toimenpiteillä voidaan vaikuttaa rikolliseen toimintaan, erityisesti talousrikollisuuteen ja siitä aiheutuviin vahinkoihin? - Voidaanko näillä toimenpiteillä ylläpitää vero- ja tukijärjestelmän uskottavuutta, elinkeinoelämän kilpailuneutraliteettia ja kansalaisten veronmaksumoraalia? 3. Missä määrin viranomaisyhteistyön kehittämisellä voidaan parantaa viranomaistoiminnan vaikuttavuutta harmaan talouden ja talousrikollisuuden torjunnassa? - Miten viranomaisyhteistyö nykyisin toimii ja millaisia kokemuksia siitä on saatu? - Mitkä ovat viranomaisyhteistyössä havaitut ongelmat ja esteet? - Missä määrin viranomaistoiminnan puutteet johtuvat viranomaisyhteistyön puutteista? - Mitä ongelmien poistamiseksi voitaisiin tehdä? - Missä määrin viranomaistoimintaa voidaan tehostaa organisaatioratkaisuilla? Käytettävissä olevan ajan puitteissa aihepiirin perusteellinen ja kattava tutkimus ei luonnollisestikaan ole ollut mahdollista. Useat esitetyistä kysymyksistä vaatisivat omaa perustutkimusta, osasta sellaisia on jo aikaisemmin tehty ja osassa vireillä. Selvityshankkeen väliraportissa on pyritty ennen kaikkea kokonaiskuvan saamiseen. Loppuraportissa on tarkoituksena täsmentää eräitä selvitystyön osa-alueita ja tarkentaa tehtyjä ehdotuksia. Siinä on myös tarkoitus käsitellä väliraportista vielä lähes kokonaan puuttuvaa viranomaistoiminnan kansainvälistä ulottuvuutta. Selvitystyössä on käytetty hyväksi harmaasta taloudesta ja talousrikollisuudesta tehtyjä tutkimuksia ja selvityksiä. 1 Merkittävä osuus on ollut harmaan talouden ja talousrikollisuuden torjunnassa keskeisesti mukana olleiden asiantuntijoiden haastatteluilla ja poliisin talousrikostutkintaryhmien vetäjille tehtyyn kyselyyn saaduilla vastauksilla. Yhteenveto viimeksi mainituista on tehty Poliisiammattikorkeakoulussa. 2 Oma merkityksensä on luonnollisesti ollut verohallinnon ja selvitysmiehen omilla harmaasta taloudesta, viranomaistoiminnasta ja viranomaisyhteistyöstä saaduilla kokemuksilla. Ajankohtaisen ja selvitystyön kohteena olevan aihepiirin kannalta merkittävän tietolähteen muodostaa parhaillaan valmisteilla oleva valtiovarainministeriön 11.10.1996 tekemällä päätöksellä Uudenmaan veroviraston yhteyteen asetetun harmaan talouden projektiryhmän loppuraportti. 3 5 1 Laaja ja tuore kokonaisselvitys talousrikollisuuden ja harmaan talouden torjuntatilanteesta sisältyy rikostarkastaja Helge Vuotin valtioneuvoston periaatepäätöksen pohjaksi laatimaan raporttiin; Talousrikollisuuden ja harmaan talouden torjunta, Torjuntastrategia vuosille 1999 2002, Sisäasiainministeriön poliisiosasto 31.5.1998. Muihin lähteisiin viitataan asianomaisissa kohdissa. 2 Yhteenvedon ovat laatineet Poliisiammattikorkeakoulussa tutkijat Anne Alvesalo ja Janne Häyrynen. He ovat myös tehneet koosteen rikosylikonstaapeli Erkki Rajamäen kahdella verorikoskurssilla eri viranomaisten edustajilla teettämistä, viranomaisyhteistyötä ja sen ongelmia kartoittaneista selvityksistä. 3 Harmaan talouden projektiryhmän loppuraportti, Valtiovarainministeriön työryhmämuistioita 1/1999. Merkittävän esivalmistelutyön selvitystyöhön liittyvän aineiston käsittelyssä on tehnyt vanhempi verotarkastaja Tenho Tikkanen Uudenmaan verovirastosta. Raportin tekstiin ja tehtyihin ehdotuksiin olen saanut paljon apua keskusteluista sisäasiainministeriön poliisiosastolla poliisiylitarkastaja Jouni Välkin ja ylikomisario Matti Rinteen kanssa.

6 2. HARMAAN TALOUDEN JA TALOUSRIKOLLISUUDEN TORJUNTA 2.1. Mitä harmaalla taloudella ja talousrikollisuudella tarkoitetaan Harmaa talous ja talousrikollisuus menevät käsitteinä osittain päällekkäin. Harmaalla taloudella tarkoitetaan sinänsä laillista taloudellista toimintaa, joka tapahtuu viranomaisilta salassa tai jonka tuottama tulo salataan toiminnasta menevien verojen ja maksujen välttämiseksi. 4 Harmaan talouden rajaaminen muun tyyppisestä veronkierrosta ja verorikollisuudesta ei ole kovinkaan helppoa. Selvää on, että harmaan talouden ulkopuolelle jäävät erilaiset tulkintatilanteet samoin kuin suuri osa tapauksista, joissa verovelvollisen verosuunnitteluun liittyviin järjestelyihin puututaan verotuksessa veronkiertosäännösten nojalla. Sitä vastoin esimerkiksi tekaistuilla kuiteilla aikaansaadut perusteettomat kulukirjaukset ja bulvaanien käyttö voidaan katsoa harmaan talouden piiriin kuuluviksi. Talousrikollisuudella tarkoitetaan yleisemmin yrityksen tai muun yhteisön toiminnan yhteydessä tapahtuvia taloudelliseen hyötyyn tähtääviä rangaistavia tekoja. 5 Yritystoiminnan yhteydessä tapahtuva harmaa talous täyttää edellä olevan määritelmän mukaisesti taloudellisen rikollisuuden tunnusmerkit. Harmaan talouden lisäksi talousrikoksiin kuuluu lukuisa joukko muitakin kuin verotukseen liittyviä tai veronsaajiin kohdistuvia lainvastaisia tekoja. Tässä selvityshankkeessa lähtökohta on ollut ensi sijassa pragmaattinen eikä oikeustieteellinen tai oikeussosiologinen. Kokonaiskuvan saamiseksi kohteena olevasta aihepiiristä talousrikollisuutena tai sitä sivuavina ilmiöinä on jokseenkin väljästi käsitelty - julkisyhteisöjen tulorahoitukseen kohdistuvia vero- ja maksupetoksia yritystoimintaan liittyvä harmaa talous mukaan lukien, - julkisyhteisöihin, elinkeinoelämään ja kuluttajiin kohdistuvia petoksia, jotka voivat realisoitua joko konkurssiin liittyen tai ennen sitä (avustuspetokset, etumaksupetokset, tuotevastuun välttäminen, velallisen rikokset ym.), - sinänsä laitonta toimintaa, jolla pyritään järjestelmälliseen taloudellisen hyödyn tavoitteluun pysyviä organisaatiorakenteita hyväksikäyttäen (esim. ammattimainen salakuljetus, huumekauppa ja prostituutio), - rikollisen toiminnan tulosten kätkemistä yritystoiminnassa (rahanpesu ja varastetun tavaran kätkeminen) ja - yritystoiminnan epäeettisiä muotoja (perusteettomien kilpailu- ja muiden etujen hankkiminen, lahjonta, korruptio). 4 Harmaan talouden selvitystyöryhmän loppuraportti, VM:n työryhmämuistioita 6/1995, Helsinki 1995 5 Talousrikollisuudesta ei ole olemassa yhtenäistä ja yleisesti käytettyä määritelmää. Määrittelykysymystä on käsitelty mm. teoksissa Ahti Laitinen Anne Alvesalo: Talouden varjopuoli, Poliisin oppikirjasarja 3/94 ja Ahti Laitinen Erja Virta: Talousrikokset, teoria ja käytäntö, Poliisiammattikorkeakoulun oppikirjat 2/1998

Talousrikollisuuteen liittyvät usein myös ns. välinerikokset, joilla pyritään mahdollistamaan varsinaisia talousrikoksia tai jotka ovat niiden seurauksia (kirjanpitorikos, väärennys, rekisterimerkintärikos, liiketoimintakiellon rikkominen). Tarkastelun kohteena olevaa ilmiökokonaisuutta ja sen kohderyhmiä on pyritty hahmottamaan seuraavassa kuviossa. 7 Talousrikosten kohderyhmät Suomen kansainvälinen status Kuluttajat Välittömänä kohteena: - rahankeräyspetokset - sijoituspetokset - asunnonvälitys- - ym petokset Välillisenä kohteena: - kuluttajansuoja - ympäristö - veronmaksaja Yhteiskuntamoraali Välittömät ja välilliset verot, valmisteverot, tullit, eläke- ja muut sosiaalivakuutusmaksut Julkinen tulorahoitus Talousrikokset laillisen yritystoiminnan yhteydessä Laiton organisoitu toiminta Julkisten menojen käyttö Yritystuet, sosiaalietuudet, palkkaturva, alv-palautukset EU:n tulo- ja menorahoitus Elinkeinoelämä Välittömänä kohteena: - velallisen rikokset - pankkirikokset - vakuutuspetokset - rahoituspetokset - tilauspetokset ym. Välillisenä kohteena: - kilpailuasema - toimintaympäristö Venäjän valtiontalous Harmaa talous ja talousrikollisuus muodostavat kokonaisuuden, jonka tarkastelu rikosnimikkeittäin tai yksittäiseen asianomistajaan kohdistuvan toiminnan ja siitä aiheutuvien vahinkojen kannalta jättää kuvan auttamattoman yksipuoliseksi ja vajavaiseksi. Selvitystyön kannalta keskeisinä voidaan pitää seuraavia hypoteeseja: - Yhteiskunnan kannalta merkittävin talousrikollisuus ei muodostu yksittäisistä teoista vaan yritystoimintaa hyväksi käyttäen tapahtuvasta laittomasta hyödyn tavoittelusta, jonka vaikutukset kohdistuvat samanaikaisesti moniin kohderyhmiin. - Talousrikollisuus on ammattimaistunut ja sen tekijät etsivät uusia kohteita sieltä, missä tekomahdollisuudet ja tuotot näyttävät parhailta.

- Lailliseen ja näkyvään yritystoimintaan liittyvä harmaa talous ja talousrikollisuus ovat entistä useammin kytkeytyneitä myös ns. perinteiseen järjestäytyneeseen rikollisuuteen. - Suomalainen talousrikollisuus on kansainvälistynyt. Sen tekijäkunta saa voimakasta vahvistusta rajojen takaa, sitä johdetaan usein Suomen ulkopuolelta ja sen vaikutukset ulottuvat Suomen rajojen ulkopuolelle. 8 2.2. Mitä harmaan talouden ja talousrikollisuuden torjuntaan sisältyy Yleisellä tasolla harmaan talouden ja talousrikollisuuden torjuntana voidaan pitää kaikkea sitä toimintaa, jonka tarkoituksena on - harmaan talouden ja talousrikollisuuden määrän vähentäminen tai kasvun estäminen ja - niiden yhteiskunnalle aiheuttamien vahinkojen vähentäminen tai kasvun estäminen. Tämän laajan määritelmän mukaiseen torjuntaan sisältyvät esimerkiksi yhteiskunnan ja sen taloudellisen toiminnan rakenteeseen ja toimintatapoihin, verotuksen ja sosiaaliturvamaksujen tasoon sekä asenteisiin vaikuttavat toimenpiteet. Nyt tehtävässä selvitystyössä torjuntatoimenpiteet on käytännön syistä rajattu viranomaistoimintaan, johon voidaan katsoa kuuluvaksi a) harmaan talouden ja talousrikollisuuden paljastaminen, b) tapausten tutkiminen ja asianomistajavaateiden määritteleminen (esitutkinta, vero tarkastus, verotuspäätökset), c) täytäntöönpano (ulosotto, rikoshyödyn jäljittäminen, syytetoimenpiteet, tuomio), d) lainvastaisen toiminnan keskeyttäminen ja e) rikollisuutta koskevan tilannekuvan ylläpitäminen ja torjunnan koordinointi 2.2.1. Harmaan talouden ja talousrikosten paljastaminen Taloudellisten rikosten paljastuminen tapahtuu harvoin niin, että tekijä jäisi kiinni itse teossa tai edes siten, että toteutettu rikos havaittaisiin. Toisin kuin perinteisissä omaisuusrikoksissa uhri ei usein edes havaitse menetystään tai ainakaan miellä sen johtuneen rikoksesta. Teon seuraukset saattavat mennä maksukyvyttömyyden tai tulkintavirheiden tiliin ja rikoksen osoittaminen vaatii erityistä näyttöä tai selvitystä. Harmaan talouden ja talousrikollisuuden paljastumiseen vaikuttavat monet tekijät. Näitä ovat esimerkiksi: 1) Asianomistajatahon halukkuus rikosten paljastamiseen ja niiden saattamiseen esitutkintaan.

2) Asianomistajatahon kyky tuoda esiin väärinkäytöksiä. 3) Tiettyä toimialaa tai toimintoa valvovan viranomaisen olemassaolo ja sen kyky rikollisuuden paljastamiseen. 4) Poliisin tiedustelu- ja valvontatoiminnan kohdistuminen ja sen tehokkuus. 5) Suuren yleisön ja esimerkiksi kilpailevien elinkeinonharjoittajien asenteet ja halukkuus ilmoitusten tekemiseen. 6) Viranomaisyhteistyö eli muiden kuin asianomistaja- tai varsinaista valvontatahoa edustavien viranomaisten mahdollisuudet ja halu paljastaa toisen viranomaisen toimialaan tai valvontavastuuseen kuuluvia väärinkäytöksiä. 7) Taloudelliseen toimintaan liittyvien rekistereiden ja järjestelmien luotettavuus ja niiden antamat mahdollisuudet toimijoiden tunnistamiseen ja toimenpiteiden seurantaan. 9 2.2.2. Tapausten tutkinta ja asianomistajavaateiden määrittely Harmaan talouden tai talousrikoksen paljastamisella tarkoitetaan tässä selvityksessä konkreettista esiin tuotua epäilyä väärinkäytöksestä tai lainvastaisesta toiminnasta. Paljastaminen ei sellaisenaan johda seurauksiin tapahtuneen johdosta, vaan tämä edellyttää tapauksen tutkimista. Tutkimisella tarkoitetaan tässä sekä poliisin tai muun esitutkintaviranomaisen suorittamaa esitutkintaa että hallinnollisen viranomaisen suorittamaa selvitystä, joka johtaa hallinnollisiin seuraamuksiin (esimerkiksi verotarkastus) tai asianomistajan kärsimän vahingon määrittelyyn oikeudenkäyntiä varten. Kumpikin saattaa edellyttää erillistä hallinnollista päätöstä hallinnollisen tai oikeudenkäyntivaateen toteuttamiseksi (esimerkiksi verotuspäätös tai päätös etuuden takaisinperinnästä). Hallinnollisten seuraamusten määrittelyn ohella asianomistaja tai valvontaviranomainen saattaa joutua tekemään erillisen päätöksen rikosilmoituksen tekemisestä. Poliisin mahdollisuudet suorittaa esitutkintaa riippuvat käytännössä pitkälti paitsi rikoksen paljastumisesta, myös asianomistajaviranomaisen aktiivisuudesta tapauksen selvittämiseen ja asian viemiseen eteenpäin rikosasiana. 2.2.3. Täytäntöönpano Täytäntöönpano on tässä ymmärretty rikoksesta tai laiminlyönnistä aiheutuneen seuraamuksen toteuttamisena kahdessa merkityksessä: a) Taloudellinen täytäntöönpano, joka sisältää rikoksella saadun hyödyn poisottamisen, verojen tai muiden maksujen perinnän ja sakko- tai vahingonkorvausvaateiden toteuttamisen turvaamis-, ulosotto- tai perintätoimenpiteiden avulla. b) Oikeudellinen täytäntöönpano, joka sisältää esitutkintaa seuraavat syytetoimenpiteet, oikeuden päätöksen ja vapausrangaistuksen täytäntöönpanon.

10 2.2.4. Lainvastaisen toiminnan pysäyttäminen Keskeinen ja kriittinen kysymys harmaan talouden ja talousrikollisuuden torjunnassa on viranomaisten kyky pysäyttää lainvastainen toiminta. Kysymys voi eri tasoilla tarkasteltuna olla a) yksittäisen teon (esimerkiksi perusteettoman tuen maksatus) ennalta ehkäisystä, b) teko- tai rikossarjan pysäyttämisestä (esimerkiksi harmaa työmaa, laiton maahantuonti), c) henkilön jatkuvan rikollisen tai säännösten vastaisen toiminnan pysäyttämisestä tai d) jonkin rikosilmiön katkaisemisesta. Poliisin rikostorjuntastrategioissa on viime aikoina korostettu tekijäkeskeistä lähestymistapaa lähinnä yksittäisiin tekoihin kohdistuvan tekokeskeisen toiminnan vastapainona. Tekijäkeskeisellä lähestymistavalla pyritään erityisesti ammatti- ja taparikollisuuden torjuntaan. Tekijäkeskeisen lähestymistavan kanssa kilpailee jossain määrin tilaisuuspainotteinen talousrikostorjunta, jolla pyritään tietyn tyyppisten rikollisten tekojen estämiseen tai vaikeuttamiseen. 6 Talousrikosten alueella perinteinen keino yrityksen vilpillisen toiminnan pysäyttämiseksi on ollut yrityksen saattaminen konkurssiin. Tätä on pyritty täydentämään yrityksen johtoon kohdistuvalla liiketoimintakiellolla. Luvanvaraiseen elinkeinotoimintaan voi liittyä tietynlainen nuhteettomuusvaatimus, jolla perusteella esimerkiksi Tuotevalvontakeskus valvoo anniskeluluvan hakijoita. Myös elinkeinoelämän piirissä on herännyt kiinnostusta vilpillisesti toimivien kilpailuetujen poistamiseen. Pisimmälle on ajatusta viety rakennusalalla, jolla järjestöt ovat sopineet mm. verovelka- ja LEL-maksutodistusten vaatimisesta urakkatarjousten yhteydessä harmaan talouden puolella toimivien yrittäjien karsimiseksi. 2.2.5. Harmaata taloutta ja talousrikollisuutta koskevan tilannekuvan ylläpitäminen Harmaa talous ja talousrikollisuus ovat monimuotoisia ja jatkuvasti kehittyviä ilmiöitä, joiden torjunta edellyttää jatkuvaa tutkimusta ja seurantaa useiden eri viranomaisten toiminta-alueilla. Torjuntatoimien suunnittelu, rikoksentekomahdollisuuksien vähentäminen ja ennalta ehkäisevän lainsäädännön valmistelu edellyttävät rikollisuuden uusien ilmiöiden ja rikollisuutta helpottavien rakenteiden selvittämistä. 2.3. Viranomaiset ja niiden roolit talousrikosten torjunnassa Päävastuu rikosten torjunnasta kuuluu Suomessa poliisille. Poliisi on ennen kaikkea esitutkintaa suorittava viranomainen. Sen tehtäviin sisältyy myös rikosten ennalta eh- 6 Esim. Markku Lehtola Kauko Paksula: Talousrikosten tilannetorjunta, Oikeuspoliittinen tutkimuslaitos, Helsinki 1997; Hannu Kiehelä Kimmo Hakonen: Rikostorjunnan perusteet, Poliisin oppikirjasarja 2/93, Helsinki 1993

käisy, rikosten paljastaminen ja eräät yritystoimintaan kuuluvat lupa- ja yleisvalvontatehtävät, mm. liiketoimintakiellon valvonta. 7 Talousrikollisuuden luonteen vuoksi sen paljastaminen ei voi kuulua yksinomaan eikä edes pääsääntöisesti poliisin vastuulle. Suomessa toimii suuri joukko viranomaisia, joiden tehtävänä on tietyn talousrikollisuuden potentiaalisen kohdealueen valvonta ja siihen kohdistuvien rikosten ja väärinkäytösten paljastaminen ja ehkäiseminen. 11 2.3.1. Julkisyhteisöjen tulorahoituksen valvonta Verohallinnon tehtävänä on välittömien ja välillisten verojen ja eräiden maksujen valvonta ja siten valtion ja muiden veronsaajien tulorahoitukseen kohdistuvien väärinkäytösten ehkäiseminen ja paljastaminen. 8 Tullihallinnon tehtävänä on maahan tuotavien ja maasta vietävien tavaroiden ja ulkomaanliikenteen tullivalvonta sekä tulli- ja valmisteverojen valvonta. Tullihallinnon tehtävänä on maahantuontiin liittyvän valtion tai Suomen EU-jäsenyyden jälkeen pikemminkin Euroopan Unionin tulorahoituksen valvonnan lisäksi eräiden maatalouteen liittyvien EU-tukien valvonta. Tulli vastaa myös ns. piraattituotteiden maahantuontiin liittyvästä valvonnasta. Sillä on oikeus suorittaa esitutkinta tullirikosten osalta. 9 Työeläkejärjestelmä toimii Suomessa vakuutusperusteisena ja sen valvonnasta vastaavat toisaalta yksityissektoriin kuuluvat eläkevakuutusyhtiöt, toisaalta eräät julkisyhteisöluonteiset yhteisöt. Yksityisen sektorin työeläkejärjestelmässä Eläketurvakeskus hoitaa TEL- ja YEL- valvonnan yhdessä TEL- ja YEL- eläkelaitosten kanssa. LEL- Työeläkekassa hoitaa LEL-valvonnan, Esiintyvien taiteilijoiden eläkekassa TaEL-valvonnan sekä Maatalousyrittäjien eläkelaitos MYEL-valvonnan. 10 2.3.2. Julkisyhteisöjen menojen käytön valvonta Useilla yritystukia myöntävillä ministeriöillä (kauppa- ja teollisuusministeriö, työministeriö, sisäministeriö, maa- ja metsätalousministeriö, opetusministeriö, liikenneministeriö) on maksamiinsa tukiin ja niiden käyttöön kohdistuva valvontatehtävä. Tehtävä ei kohdistu vain Suomen valtion vaan myös erittäin suuressa määrin Euroopan unionin menojen käytön valvontaan. 11 7 Poliisilaki 493/1995, 1 8 Verohallintolaki 18.12.1995/1557, 2 ja 7, Verohallintoasetus 22.12.1995/1707 9 Laki tullilaitoksesta 8.2.1991/228, Tullilaki 29.12.1994/466 10 Laki työeläkevakuutusyhtiöstä 25.4.1997/354, Eläkesäätiölaki 29.12.1995/1774, Työntekijäin eläkelaki 8.7.1961 /395, Lyhytaikaisissa työsuhteissa olevien työntekijöiden eläkelaki 9.2.1964/134, Esiintyvien taiteilijoiden ja eräiden erityisryhmien eläkekassa 26.7.1985/662, Yrittäjien eläkelaki 14.7.1969/468 11 Vellamo Kivistö: Valtion virastojen ja laitosten sisäinen valvonta, EU-vaikutukset., Valtiovarainministeriön työryhmämuistioita 11/1998

Palkkaturvan myöntämisestä huolehtivat TE-keskusten yhteydessä toimivat työvoimapiirit, joiden tehtäviin kuuluu myös palkkaturvana myönnettäviin varoihin kohdistuvien väärinkäytösten ehkäiseminen. 12 Työttömyystukia ja sosiaalietuja myöntävät Kansaneläkelaitos, työttömyyskassat ja kuntien sosiaaliviranomaiset. Niiden tehtäviin kuuluu myös etuihin kohdistuvien väärinkäytösten ehkäiseminen ja valvonta. 13 Valtiontalouden tarkastusvirasto valvoo valtion virastojen ja laitosten toiminnan ja varojen käytön laillisuutta ja tarkoituksenmukaisuutta. Valvonta täydentää virastojen ja laitosten omaa sisäistä valvontaa ja tarkastusta. 14 12 2.3.3. Tiettyyn toimialaan tai toimintaan kohdistuva valvonta Konkurssiasiamiehen toimiston tehtävänä on konkursseihin liittyvien väärinkäytösten ehkäisy ja valvonta. 15 Rahoitustarkastus valvoo pankki- ja sijoitustoimintaa sekä arvopaperimarkkinoihin liittyviä väärinkäytöksiä. Se ilmoittaa poliisille mm. epäillyistä sisäpiiritiedon väärinkäytöksistä. 16 Tuotevalvontakeskus myöntää anniskeluluvat ja valvoo niiden saajien toimintaa. 17 Patentti- ja rekisterihallituksen yhteydessä toimiva kaupparekisteri on talousrikostorjunnan kannalta keskeisessä asemassa, koska sen tulisi valvoa sitä, että yrityksistä on rekisterissä oikeat ja ajantasaiset tiedot. 18 Mm. työsuojelu-, kuluttaja-, ympäristö- ja kilpailuviranomaisilla on omaan päätehtäväänsä liittyvässä valvontatoiminnassa mahdollisuus saada harmaan talouden ja talousrikollisuuden paljastamisen kannalta merkittäviä tietoja. 19 2.3.4. Elinkeinoelämän sisäinen valvonta Merkittävin potentiaalinen talousrikosten ehkäisemiseen tarkoitettu instituutio yksityissektorilla on tilintarkastus, jonka valvontaelimenä toimii tilintarkastuslautakunta. 20 12 13 14 15 16 17 18 19 Laki työvoima- ja elinkeinokeskuksista 10.1.1997/23, Palkkaturvalaki 10.8.1973/649 Mm. Työttömyysturvalaki 24.8.1984/602, Työttömyyskassalaki 24.8.1984/603, Toimeentulotukilaki 30.12.1997/ 1412, Asumistukilaki 4.6.1975/408, Kansaneläkelaki 8.6.1956/347 5 luku Laki valtiontalouden tarkastuksesta 23.12.1947/967 Laki konkurssipesien hallinnon valvonnasta 31.1.1995/109 Rahoitustarkastuslaki 11.6.1993/503 Alkoholilaki 8.12.1994/1143, 8 luku, Ohjaus ja valvonta: Tuotevalvontakeskus 41 Laki patentti- ja rekisterihallituksesta 26.6.1992/575 Mm. Laki työsuojelun valvonnasta 16.2.1973/131, Laki kuluttajavirastosta 9.2.1990/110, Laki ympäristöhallinnosta 24.1.1995/55, Laki kilpailuvirastosta 29.7.1988/711, Rakennuslaki 16.8.1958/370 Kansanterveyslaki, 28.1.1972/66,

13 Useat elinkeinoelämän järjestöt ovat sopimuksin ja sisäisen valvonnan avulla pyrkineet harmaan talouden ja talousrikosten ehkäisemiseen. 2.3.4. Täytäntöönpano Täytäntöönpanoviranomaisena toimii verojen, maksujen ja muiden saatavien perinnän osalta ulosottolaitos. Rikosten saattamisesta oikeuteen huolehtii syyttäjälaitos, jonka johtoon on perustettu valtakunnansyyttäjänvirasto. Tuomitsemisesta huolehtii oikeuslaitos ja vankeusrangaistusten täytäntöönpanosta vankeinhoitolaitos. Talousrikostorjunnassa tavalla tai toisella mukana olevien pääasiallisten viranomaisten rooleja voidaan kuvata seuraavalla kaaviolla: Viranomaisverkosto talousrikostorjunnassa Yleisvalvonta Julkisyhteisöjen tulorahoituksen valvonta Verohallinto Tullihallinto Työeläkelaitokset Esitutkinta ja täytäntöönpano Kaupparekisteri Rahoitustarkastus Poliisi Tuotevalvonta keskus Työsuojelu Ulosotto Konkurssiasiamies Kuluttaja ympäristö ym. Julkisyhteisöjen menojen valvonta Syyttäjälaitos Tuomioistuimet Palkkaturvaviranomaiset Työttömyyskorvausten maksajat Elinkeinotukien maksajat Valtiontalouden tarkastusvirasto 20 Tilintarkastuslaki 28.10.1994/936, Osakeyhtiölaki 29.9.1978/734, 10 luku Tilintarkastus, Kauppakamariasetus 15.4.1988/337, 13 ja 19.

14 3. POLIISIN TIETOON TULLEET TALOUSRIKOKSET JA NIISTÄ TUO- MITUT RANGAISTUKSET 3.1. Poliisin tietoon tullut talousrikollisuus tilastojen valossa Rikollisuuden laajuutta ja kehitystä mitataan lähtökohtaisesti poliisille tehtyihin rikosilmoituksiin perustuvilla tilastoilla. Viime vuosina on pyritty entistä enemmän arvioimaan myös piiloon jäävän rikollisuuden määrää käyttäen erilaisia tilastollisia indikaattoreita tai esimerkiksi uhrikokemuksia kartoittavia haastattelututkimuksia. 21 Harmaa talous ja talousrikollisuus ovat mitä suurimmassa määrin piilorikollisuutta. Rikosilmoitusten ja oikeustilastojen antama kuva talousrikollisuudesta on vajavainen ja vääristynyt, koska se riippuu olennaisesti asianomistajien ja viranomaisten halusta ja kyvystä havaita ja paljastaa talousrikoksia. Selvityksen perusteella tätä voidaan erityisesti tiettyjen rikostyyppien osalta pitää varsin huonona. Talousrikollisuuden luonteen ja kehityksen seuraamista vaikeuttaa piilorikollisuuden suuren osuuden lisäksi se, että tilastot kerätään rikosnimikkeittäin. Jotkut nimikkeistä (veropetos, velallisen rikos, kirjanpitorikos) viittaavat selvästi talousrikokseen, mutta esimerkiksi petos sisältää rikosnimikkeenä sekä talous- että muun tyyppisiä rikoksia. Tilastojen tulkintaa vaikeuttaa myös se, että samaan asiakokonaisuuteen saattaa liittyä useiden henkilöiden tekemiä tai saman henkilön useita erillisinä rikoksina tilastoituja tekoja. Seuraavassa taulukossa on kuvattu eräiden poliisin tietoon tulleiden talousrikoslajien määrällistä kehitystä 1990-luvulla. Vuosi Kirjanpitorikos Velallisen rikos Lievä veropetos Törkeä veropetos 1991 305 171 222 40 1992 375 262 173 50 1993 533 469 203 56 1994 560 650 267 77 1995 825 822 401 189 1996 1099 853 1006 293 1997 1082 639 484 366 21 Suomalaisesta talousrikoksia käsittelevästä tutkimuksesta on laaja katsaus Ahti Laitisen ja Erja Virran teoksessa Talousrikokset, teoria ja käytäntö, s. 55 63.

15 3500 3000 2500 2000 1500 1000 Törkeä veropetos Lievä veropetos Velallisen rikos Kirjanpitorikos 500 0 1 2 3 4 5 6 7 Tilastoista näkyy - velallisten rikosten määrän lasku konkurssien vähennyttyä 1990-luvun alkupuolen laman jälkeen, - poliisin tietoon tulleiden kirjanpitorikosten määrän nousu verohallinnon saatua vuonna 1994 oikeuden ilmoittaa havaitsemistaan konkurssirikoksista poliisille ja - esiin tulleiden veropetosten, erityisesti törkeiden veropetosten määrän kasvu verohallinnon muutettua 1990-luvun puolen välin jälkeen valvontamenetelmiään harmaan talouden torjumiseksi. Tilastot eivät, velallisen petoksia kenties lukuun ottamatta, kuvaa vaihteluita rikollisuuden määrässä vaan viranomaisten valvontamenetelmissä ja ilmoituskäytännössä. Sisäasiainministeriön poliisiosasto on 1990-luvun puolen välin jälkeen kerännyt tietoja poliisin tutkimista talousrikoksista juttukokonaisuuksittain. Poliisipiirien itsensä talousrikoksiksi määrittelemien, vuoden aikana tutkittujen juttukokonaisuuksien määrä on kehittynyt seuraavasti: 1995 1996 1997 1998 Vuoden aikana tutkittujen talousrikosjuttukokonaisuuksien lukumäärä 2 136 2 332 3 903 3 890 Tilastot eivät kerro paljoakaan tutkittujen talousrikosten sisällöstä ja niiden kohteista. Esimerkiksi veropetoksiin sisältyy sekä verohallinnon että tullin valvomiin veroihin liittyviä rikoksia. Samoin velallisen rikoksissa rikoksen kohteena voivat olla sekä veronsaajat että yksityiset velalliset. Poliisin tutkimia talousrikoksia on Suomessa analysoitu eräissä yksittäisissä tutkimuksissa. Ahti Laitisen ja Anne Alvesalon vuonna 1994 tekemässä tutkimuksessa 22 käytiin läpi noin 1.000 tuomioistuimissa vuosina 1991 ja 1992 käsiteltyä talousrikosta. Lukumääräisesti rikokset kohdistuivat eri asianomistajiin seuraavasti: 22 Ahti Laitinen Anne Alvesalo: Talouden varjopuoli, Poliisin oppikirjasarja 3/94, ss. 93-136

16 Tuomioistuimissa vuosina 1991-1992 käsiteltyjen talousrikosten pääasiallinen asianomistaja Lukum. % Veronsaaja 287 33,3 Useita 157 18,2 Muu yritys 146 16,9 Rahoitusyhtiö 90 10,4 Pankki 74 8,6 Muu 56 6,5 Luonnollinen henkilö 33 3,8 Luottolaitos 15 1,7 Vakuutusyhtiö 4 0,5 Yhteensä 862 99,9 Edellä mainitussa aineistossa eivät olleet vielä vaikuttamassa pankkikriisin yhteydessä paljastuneet pankkeihin kohdistuneet rikokset, jotka alkoivat tulla näkyviin vasta vuoden 1992 alussa. 23 0 % 2 % Veronsaaja 9 % 6 % 4 % 34 % Useita Muu yritys Rahoitusyhtiö Pankki 10 % Muu 17 % 18 % Luonnollinen henkilö Luottolaitos Vakuutusyhtiö Tutkimuksessa selvitetty vuonna 1991 tunnettujen talousrikosten kokonaisarvo oli 2,5 miljardia markkaa. Tutkimuksesta ei kuitenkaan käy ilmi, miten määrä jakautuu eri asianomistajien kesken. Pelkästään pankkeihin kohdistuneiden, vuosina 1992 1993 poliisin tutkittavaksi tulleiden rikosten pankeille aiheuttaman vahingon kokonaismääräksi on arvioitu 3 miljardia markkaa. 24 Poliisin tutkimissa talousrikosjutuissa asianomistajan ilmoittamien vahinkojen arvo on viime vuosina ollut seuraava: 1995 1996 1997 1998 Tutkituissa jutuissa rikoksella aiheutettu vahinko (mmk) asianomistajan ilmoituksen mukaan 3 771 2 375 1 585 645 23 24 Ari Huhtamäki: Pankkirikokset, Helsinki 1994, s. 31 Huhtamäki, s. 140

17 3.2. Talousrikosten tutkinta Talousrikollisuus nousi Suomessa julkisuuteen 1970-luvulla. Tällöin kiinnitettiin huomiota poliisin puutteellisiin resursseihin ja puuttuvaan ammattitaitoon talousrikosten tutkinnassa. Erityisesti verorikosten tutkinnassa poliisin yhteistyö verohallitukseen perustetun, rajoitetut poliisivaltuudet omaavan kommandoryhmän kanssa muodostui tärkeäksi. Myös poliisin omia resursseja pyrittiin vähitellen vahvistamaan ja vuonna 1983 Keskusrikospoliisiin perustettiin erillinen talousrikosyksikkö. 25 Vielä vuonna 1992 poliisipiireille tehtyyn kyselyyn saaduissa vastauksissa talousrikostutkinnan merkittävimpinä ongelmina pidettiin koulutuksen puutetta (23 %), resurssipulaa (19,7 %) ja ajankäyttöongelmia (14,5 %). 26 Vuonna 1997 laajalle talousrikosten kanssa tekemisiin joutuvalle ammattilaisjoukolle tehtyyn kyselyyn saaduissa vastauksissa tilanne oli jo koulutuksen osalta selvästi muuttunut. Pahimpina ongelmina pidettiin juttujen vaativuutta ja monimutkaisuutta, ajankäyttöongelmia ja resurssipulaa. Sitä vastoin koulutuksen puutetta ei poliisin ja veroviranomaisten puolella pidetty enää merkittävänä talousrikostutkinnan ongelmana. 27 Poliisille on myös osoitettu puhtaasti talousrikostutkintaan kohdistettuja resursseja. Vuoden 1996 talousrikostorjuntaa koskevan periaatepäätöksen yhteydessä poliisille osoitettiin talousrikostutkintaan 60 uutta vakanssia. Vuoden 1998 lopussa poliisilla oli päätoimisia talousrikostutkijoita 417. Poliisin kyky talousrikosten tutkintaan on viime vuosina parantunut lisääntyneen koulutuksen ja talousrikostutkintaan suunnattujen lisäresurssien ansiosta. Tämä näkyy tutkittujen juttukokonaisuuksien määrän lisääntymisenä ja tutkinnan aloittamista odottavan juttuvaraston lievänä supistumisena. Sisäasiainministeriön poliisiosaston keräämien tilastojen mukaan nämä ovat kehittyneet seuraavasti: 1995 1996 1997 1998 Vuoden aikana tutkittujen talousrikosjuttukokonaisuuksien lukumäärä 2 136 2 332 3 903 3 890 Vuoden lopussa aloittamatta tai vielä tutkinnassa olevien juttujen lukumäärä 1 867 1 719 1 460 1 479 25 Tuija Hietaniemi: Totuuden jäljillä, Suomalaisen rikospoliisin taival, Keskusrikospoliisi 1995, s. 396-402 26 Ahti Laitinen Anne Alvesalo: Talouden varjopuoli, s.21 27 Ahti Laitinen Erja Virta: Talousrikokset, teoria ja käytäntö, s. 105-106

18 Poliisin tutkimat talousrikokset 4 500 4 000 3 500 3 000 2 500 2 000 1 500 1 000 500 0 1995 1996 1997 1998 Vuoden aikana tutkittujen talousrikosjuttukokonaisuuksien lukumäärä Vuoden lopussa aloittamatta tai vielä tutkinnassa olevien juttujen lukumäärä Myös talousrikosjuttujen tutkinta-ajat ja tutkinnan viiveet (aika rikosilmoituksesta esitutkinnan käynnistymiseen) ovat lyhentyneet: Ajanjakso Tutkintaviive (pv) Tutkinnan kesto (pv) Yhteensä pv 1 6/1997 177 143 320 vuosi 1998 104 119 223 Kenties merkittävin lisäys viranomaistoiminnan vaikuttavuudessa on viime vuosina tapahtunut rikoshyödyn takaisinsaannin puolella. Tähän on ollut vaikuttamassa asian painotus mm. poliisin tulostavoitteissa, vero- ja ulosottoviranomaisten voimavarojen kohdentaminen rikoshyödyn jäljittämiseen ja takaisinsaantiin, tehokkaat yhteistoimintamuodot sekä pyrkimys toiminnan reaaliaikaistamiseen. Poliisin tilastoissa luvut näkyvät takaisinsaadun rikoshyödyn määrän kasvuna sekä absoluuttisesti että suhteessa talousrikosten osalta ilmoitettuihin rikosvahinkoihin. 1995 1996 1997 1998 28 Takaisinsaatu rikoshyöty, netto (mmk) 143 198 142 170 Vakuustakavarikko/hukkaamiskielto, brutto (mmk) 101 297 123 138 Tutkituissa jutuissa rikoksella aiheutettu vahinko (mmk) asianomistajan ilmoituksen mukaan 3 771 2 375 1 585 645 Aloittamatta olevissa jutuissa vahingot (mmk) asianomistajan ilmoituksen mukaan 3 744 1 883 911 769 28 Arvio

19 Takaisin saatu rikoshyöty tutkittujen juttujen rikosvahingoista 4 000 3 500 3 000 2 500 Takaisinsaatu rikoshyöty, netto (m m k ) 2 000 1 500 1 000 Tutkituissa jutuissa rikoksella aiheutettu vahinko (m m k) asianom istajan ilm oituksen mukaan 500 0 1995 1996 1997 1998 Poliisille ilmoitettujen talousrikosten vahinkomäärän tasainen pienentyminen vuoden 1995 jälkeen on ilmiö, joka kaipaisi tarkempaa tutkimusta. Todennäköisesti syynä ei ole talousrikollisuuden vahingollisuuden vähentyminen vaan sen muuttuminen entistä enemmän piilorikollisuudeksi, jonka esiin saaminen vaatii entistä kovempaa työtä. Vuosikymmenen alkupuoliskolla paljastui pankkikriisin ja konkurssiaallon yhteydessä laajoja talousrikoksia, jotka kohdistuivat selkeästi yksittäisiin asianomistajiin. Näiden tilalle ovat entistä enemmän tulleet yhteiskuntaan yleisemmin kohdistuvat rikokset, jotka ilman tehokkaita valvonta- ja tiedustelutoimenpiteitä jäävät pimentoon. 3.2.1 Talousrikostutkinnan organisointi ja toteuttaminen Vaativista talousrikosjutuista vastaa edelleen Keskusrikospoliisi. Vuonna 1998 tapahtuneen uudelleenorganisoinnin jälkeen Keskusrikospoliisissa ei ole enää erillistä talousrikostoimistoa. Talousrikosten tutkintaan on pääosastossa kohdistettu kolme tutkintayksikköä, joissa on yhteensä noin 50 henkilöä. Keskusrikospoliisin kolme alueellista yksikköä keskittyy myös pitkälti talousrikosasioihin. Valtakunnallisesti talousrikostutkinnan organisointi on jossain määrin kirjavaa. Talousrikostutkintaan erikoistuneita ryhmiä on kihlakuntien poliisilaitoksissa, mutta viime vuosina voimavaroja ja ammattitaitoa on pyritty keskittämään muodostamalla alueellisia talousrikostutkintaryhmiä esimerkiksi maakunnan tai talousalueen puitteissa. Viranomaisten yhteisiä rikoshyödyn jäljittämiseen erikoistuneita ryhmiä toimii sekä KRP:n alueyksiköiden, alueellisten talousrikosyksiköiden että kihlakuntien poliisilaitosten yhteydessä. Talousrikostiedustelun ja tutkinnan järjestäminen on koettu poliisiorganisaatiossa jossain määrin ongelmalliseksi ja siihen on haettu hyvinkin vaihtelevia ratkaisuja. Tiedustelu ja tutkinta ovat käytännössä olleet eriytyneitä siten, että suuremmissa poliisin yksiköissä on ollut joitakin talousrikostiedusteluun erikoistuneita henkilöitä, usein rikoshyödyn jäljittämisryhmiin sijoitettuina. Rikostiedustelu kuuluu poliisin rikostorjuntaan liittyviin tehtäviin. Tiedustelun tehtävänä on ensi sijassa piilorikollisuuden paljastaminen. Käytännön ongelmana on ollut

paljastettujen rikosepäilyjen saaminen tutkintaan, joka jo ennestään on ollut täystyöllistetty. Kysymys on olennainen rikostorjunnan ja tutkinnan reaaliaikaisuuden kannalta. Jos tutkintaresurssit ovat jatkuvasti kiinni parin vuoden takaisten rikosilmoitusten tutkinnassa, ei käynnissä olevan rikollisen toiminnan katkaisemiseen oli juuri mahdollisuuksia. Kysymys on kuitenkin paljolti myös ajattelutavan ja toimintatapojen muutoksista. Talousrikostiedustelu voidaan nähdä, paitsi erillisenä toimintona, myös olennaisena osana talousrikostutkintaa. Kun tutkinnan kohteena perinteisesti on ollut rikosilmoitukseen sisältyvä, lyhemmän tai pitemmän aikaa sitten tapahtunut teko, poliisin mielenkiinto tutkintahetkellä vallitsevaan tilanteeseen on liittynyt lähinnä henkilöiden ja omaisuuden tavoittamiseen. Jos tutkintaan liitettäisiin automaattisesti myös talousrikostiedustelu epäiltyjen yhteyksien ja tutkintahetken mahdollisen rikollisen toiminnan kartoittamiseksi, mahdollisuudet reaaliaikaiseen rikollisen toiminnan katkaisuun ja myös ennalta ehkäiseviin toimenpiteisiin voisivat olla olennaisesti nykyistä paremmat. Poliisin valmiuteen käyttää pakkokeinoja talousrikostutkinnassa on kiinnitetty huomiota mm. Ruotsissa, jossa talousrikosten torjunnan tehostamisesta on tehty laajoja selvityksiä. 29 Ongelmaksi on Ruotsissa koettu se, että esitutkinnassa kynnys käyttää pakkokeinoja näyttää olevan korkeampi talousrikosten kuin perinteisten rikosten kohdalla ja että syylliseksi epäillyt lähes säännönmukaisesti pääsevät vastaamaan oikeudessa vapaalta jalalta, mikä helpottaa asioiden peittely- ja järjestelymahdollisuuksia. Suomessa vastaavia tutkimuksia pakkokeinojen käytöstä ei ole tehty. Ilmeistä kuitenkin on, että tehokas talousrikostutkinta ja erityisesti turvaamistoimenpiteet edellyttävät sekä valmiuksia pakkokeinojen käyttöön että riittäviä voimavaroja niiden toteuttamiseksi. Tämä puoltaa omalta osaltaan organisaatiotasolla talousrikostutkinnan keskittämistä riittävän suuriin yksiköihin, joista löytyy resursseja kohdennettavaksi etenkin laajoihin ja reaaliaikaista toimintaa edellyttäviin juttuihin. Etätyönä ei talousrikostutkintaa voi kuitenkaan tehdä, joten organisoinnissa joudutaan hakemaan kompromisseja keskittämisen etujen ja paikallistuntemuksen hyväksikäytön välillä. 20 3.3. Talousrikoksista annetut tuomiot Aikaisemmin mainitussa Ahti Laitisen ja Anne Alvesalon tutkimuksessa kartoitettiin talousrikoksista tuomioistuimissa vuosina 1991 1992 annettuja tuomioita. Tutkimukseen sisältyi 927 tuomiolauselmaa, joista alioikeuksissa lopullisesti ratkaistuja tapauksia oli 716. Talousrikoksista tuomitut rangaistukset jakautuivat seuraavasti: 30 Sakkorangaistus 58,1 % Ehdollinen vankeustuomio 32,2 % Ehdoton vankeustuomio 9,7 %. 29 Brottsförebyggande rådet, PM 1996:5; Ekonomisk brottslighet - den rättsliga processen, s. 60-66 30 Ahti Laitinen Anne Alvesalo: Talouden varjopuoli, Poliisin oppikirjasarja 3/94, s. 120

Hiukan tuoreempaan aineistoon perustuvassa, Turun alueen talousrikoksista vuosilta 1993-1995 tehtyjä rikosilmoituksia koskevassa tutkimuksessa 31 käytiin läpi 167 tapauksen tuomiolauselmat. Näissä tuomitut rangaistukset jakautuivat seuraavasti: Syyte hylätty 17,6 % Sakkorangaistus 23,7 % Ehdollinen vankeus 42,7 % Ehdoton vankeus 14,5 % Yhdyskuntapalvelu 1,5 % Poliisin talousrikostutkintayksiköille tammikuussa 1999 tehtyyn kyselyyn saaduista vastauksista kävi ilmi, että talousrikoksista parin viime vuoden aikana tuomittujen saamat rangaistukset ovat valtaosaltaan edelleen sakkoja tai ehdollisia vankeustuomioita. Ehdollisten tuomioiden suuri osuus selittyy joidenkin vastaajien mukaan sillä, että suuri osa talousrikoksista tuomituista on ainakin oikeussalissa ensikertalaisia. Tilanne vaihtelee maan eri osissa. Joissakin piireissä todettiin suurten talousrikosjuttujen tuomioiden olleen aikaisempaa selkeämmin ehdottomia vankeusrangaistuksia ( miljoona ja vuosi ), joissakin piireissä ei viime vuosina ehdottomia vankeusrangaistuksia talousrikoksista löytynyt lainkaan. Yleisesti ottaen nykyisen rangaistuskäytännön ennalta ehkäisevää vaikutusta talousrikollisuuteen pidettiin heikkona. Tämä koskee varsinkin kirjanpitorikoksia, joista yleisesti määrättävät sakkorangaistukset ovat mitätön hinta siitä hyödystä, jonka tekijä saa onnistuessaan peittämään varsinaisen rikoksen jäljet kirjanpitonsa hävittämällä. Ehdollinen vankeustuomio saattaa olla rangaistuksen luonteinen näennäisesti kunniallista elämää viettävälle kansalaiselle, talousrikollisuuden ammattilaisiin sillä ei ole ollut sanottavaa tehoa. Joissakin vastauksissa todettiin myös ehdottomien vankeusrangaistusten olevan varsinkin ensikertalaisilla talousrikollisilla helposti vaihdettavissa yhdyskuntapalveluksi, joka mahdollistaa rikollisen toiminnan häiriöttömän jatkamisen. 21 3.3.1. Syytekynnys ja syytteiden menestyminen Talousrikoksia koskevassa esitutkinnassa ei voida puhua rikosten selvittämisprosentista samassa mielessä kuin ns. perinteisten rikosten kohdalla. Peruskysymyksenä on usein se, voidaanko rikoksen yleensä näyttää tapahtuneen eikä syyllisen löytäminen selkeästi todettuun rikokseen. Talousrikosten kohdalla tutkinnan onnistumista osoittaa ennen kaikkea se, miten tutkitut jutut saadaan päätökseen ja onnistutaanko esitutkinnassa selvittämään rikos siten, että se johtaa syytekynnyksen ylittämiseen ja oikeuden langettavaan päätökseen. 31 Ahti Laitinen Erja Virta: Talousrikokset, teoria ja käytäntö, Poliisiammattikorkeakoulun oppikirjat 2/1998, ss. 120 134

Syyttämättäjättämispäätöksiä talousrikosasioissa tehdään suhteellisen paljon. Talousrikostorjunnan vuosiraportissa 1996 on tilastoitu syyttämättäjättämispäätöksiä eräiden talousrikosten osalta. 32 22 Syyttämättäjättämispäätökset eräissä talousrikosasioissa vuonna 1995 Rikostyyppi Rikosten määrä Syyttämättäjättämispäätöksiä kpl % Törkeä petos 677 227 33,5 Veropetos 401 86 21,4 Törkeä veropetos 189 23 12,2 Kirjanpitorikos 825 155 18,8 Muut elinkeinorikokset 58 18 31,0 Velallisen epärehellisyys 752 184 24,5 Velallisen vilpillisyys 70 17 24,3 Yhteensä 2972 710 23,9 Tuomioistuimissa hylättyjen syytteiden korkeaan osuuteen nimenomaan talousrikosjutuissa on eri yhteyksissä kiinnitetty huomiota. Jaakko Jonkan tutkimuksen 33 mukaan tyypillisissä talousrikoksissa vuosina 1978-1986 hylättyjen syytteiden osuus on ollut keskimäärin 20-30 %. Velallisen rikoksista lisensiaattityönsä tehnyt Markku Salminen tutki sattumanvaraisesti 25 otokseen valittua epäiltyä konkurssi- tai velallisen rikosta koskevaa oikeustapausta. Näissä syyttäjän esittämistä 116 syytekohdasta hylättiin 51 eli 43,8 %. Yhtään syytekohtaa ei hylätty vain 7 jutussa 25:stä. 34 Jos talousrikoksista annettujen tuomioiden ja hylättyjen syytteiden osuudet edellä mainitusta aineistosta oletetaan samoiksi kuin Laitisen ja Virran Turun talousrikosaineistoa koskevassa tutkimuksessa, näyttää vuosittain tutkittujen talousrikosjuttujen tulos seuraavalta: 32 33 34 Talousrikollisuuden ja harmaan talouden torjunta Suomessa, Talousrikostorjunnan vuosiraportti 1996. Poliisiosaston julkaisusarja 3/1997, s.20 Jaakko Jonkka: Syytekynnys. Tutkimus syytteen nostamiseen vaadittavan näytön arvioinnista. Suomalaisen lakimiesyhdistyksen julkaisuja, A-sarja No 187, Vammala 1991 Markku Salminen: Velallisen rikos, Porvoo 1998, s. 72-79