VALTIOVARAINMINISTERIÖN TYÖRYHMÄMUISTIOITA 7/2000 Valtioneuvoston yhteisten asianhallintaprosessien kuvaukset ja suositukset Helsinki 2000
Julkaisija: VALTIOVARAINMINISTERIÖ KUVAILULEHTI Tekijät (toimielimessä: toimielimen nimi, puheenjohtaja): Valtioneuvoston yhteisten asianhallintaprosessien kuvaukset ja suositukset Laatija: Raija Pyykkö (prosessien kuvaukset) ja valtioneuvoston tietopalvelujen (VALTIPAn) yhteistyöryhmän asiakirjahallinnon verkostoryhmä (kehittämistarpeet ja suositukset) Julkaisun nimi (myös ruotsinkielinen): Valtioneuvoston yhteisten asianhallintaprosessien kuvaukset ja suositukset Julkaisun laji: Työryhmämuistio Toimeksiantaja: Valtiovarainministeriön hallinnon kehittämisosasto Toimielimen asettamispäivä: 13.10.1999 Julkaisun osat: Tiivistelmä: Hankkeen tehtävänä on ollut kuvata valtioneuvoston yhteisiä asianhallintaprosesseja. Tehtävänä on myös ollut kuvata prosesseja tukevat tietojärjestelmät ja tuoda esille ongelmakohdat ja päällekkäisyydet. Valituista prosesseista on laadittu kuvaukset sanallisesti ja kaavioina koko prosessin ajalta tiedotukseen asti sekä niiden rajapinnat muihin prosesseihin. Tehtävässä on otettu huomioon sekä 1.3.2000 voimaan tulleen perustuslain (731/1999) että 1.12.1999 voimaan tulleen lain viranomaisten toiminnan julkisuudesta (621/1999) aiheuttamat muutokset ja vaatimukset. Selvitystyön kuluessa esille nousseita kehittämistarpeita ja niiden poistamiseksi tehtyjä suositusehdotuksia esitellään erillisissä luvuissa muistion lopussa. Avainsanat: Hallinnon kehittäminen, asianhallinta, asiakirjat, tietojärjestelmät, prosessit, valtioneuvosto, ministeriöt Muut tiedot: Sarjan nimi ja numero: Valtiovarainministeriön työryhmämuistioita 7/2000 Kokonaissivumäärä: Kieli: 113 Suomi Jakaja: Valtiovarainministeriön hallinnon kehittämisosasto ISSN: 0788-6322 Hinta: - Kustantaja: Valtiovarainministeriö ISBN: 951-804-145-8 Luottamuksellisuus: Julkinen
Valtiovarainministeriön hallinnon kehittämisosastolle Toimeksianto ja tavoitteet Valtiovarainministeriön hallinnon kehittämisosasto asetti 13.10.1999 hankkeen valtioneuvoston yhteisten asianhallinprosessien kuvaamiseksi ja suositusten laatimiseksi (VM0220:03/02/02/1997) 29.2.2000 mennessä. Hallinnon kehittämisosasto myönsi 14.2.2000 hankkeelle jatkoaikaa 30.4.2000 asti. Hankkeen tavoitteena oli laatia valtioneuvoston yhteisten asianhallinprosessien ja asiakirjojen käsittelyprosessien kuvaukset koko prosessin ajalta tiedotukseen asti ja niiden kytkennät tietojärjestelmiin sekä laatia suositukset asianhallinnalle näissä prosesseissa. Tarkasteltaviksi prosesseiksi oli nimetty mm.: - hanke- ja säädösvalmistelu - valtion talousarvion valmistelu - tulosohjaus - virkanimitysten valmistelu - toiminta- ja taloussuunnitelmien valmistelu - valtion tilinpäätöksen valmistelu - hallituksen toimenpidekertomus - hallituksen kertomus valtiovarain hoidosta ja tilasta - hallinnonalojen toimintakertomukset - valtiontilintarkastajien vuosittainen kertomus - valtiontalouden tarkastusviraston vuosittaiset kertomukset - oikeuskanslerin vuosittainen kertomus - eduskunnan oikeusasiamiehen vuosittainen kertomus - hallitusohjelman seurantaraportointi - hallituksen strategiasalkun seurantaraportointi ja - EU:n lainsäädäntövalmistelu. Tarkastelussa tuli ottaa huomioon sekä 1.3.2000 voimaan tulleen perustuslain (731/1999) että 1.12.1999 voimaan tulleen lain viranomaisten toiminnan julkisuudesta (621/1999) aiheuttamat muutokset ja vaatimukset. Tehtävä Hankkeen tehtävänä oli määritellä ja rajata, mitkä valtioneuvoston yhteisistä asianhallintaprosesseista otetaan mukaan kuvaukseen ja suositukseen. Valituista prosesseista tuli laatia kuvaus sanallisesti ja kaaviona, kuvata sen rajapinnat muihin prosesseihin, kuvata prosesseja tukevat tietojärjestelmät sekä tuoda esille ongelmakohdat ja päällekkäisyydet. Työskentely Valtiovarainministeriön hallinnon kehittämisosasto palkkasi allekirjoittaneen määräaikaiseen virkasuhteeseen laatimaan kuvauksia ja suosituksia. Työn etenemistä seura-
si valtioneuvoston tietopalvelujen (VALTIPAn) yhteistyöryhmä ja siitä valittu pienempi ryhmä. Asiakirjahallinnon verkostoryhmässä rajattiin selvityksen ulkopuolelle em. prosesseista EU:n lainsäädäntövalmistelu sekä oikeuskanslerin ja eduskunnan oikeusasiamiehen vuosittaiset kertomukset. Asiantuntijoina allekirjoittanut haastatteli seuraavia kulloisenkin asianhallintaprosessin substanssivirkamiehiä: talouspäällikkö Maija Arra (VM), tarkastaja Kaija Balk (VM), apulaisosastopäällikkö, hallitusneuvos Raimo Ikonen (STM), hallitusneuvos Raija Isotalo (VM), budjettineuvos Vesa Jatkola (VM), tietohallintopäällikkö Paula Kallioniemi (VNK), hallinnollinen avustaja Anja Kauko (VNK), kehittämispäällikkö Riitta Kirjavainen (VNK), budjettineuvos Paavo Kytömäki (VM), hallintoylitarkastaja Kaj Laine (Valtiontilintarkastajain kanslia), budjettineuvos Arto Merimaa (VM), johdon asiantuntija Seppo Määttä (VM), kamreeri Soile Mönkkönen (VM), laskentasihteeri Taru Noranta (VM), erikoistutkija Mikko Patosuo (VK), yksikön päällikkö, finanssineuvos Immo Pohjola (VM), hallinnollinen avustaja Pirkko Pulli (VNK), apulaiskamreeri Arja Salmisara (VM), hallitusneuvos Seija Salo (VNK), vanhempi hallitussihteeri Petri Syrjänen (VM), suunnittelupäällikkö Esa Tammelin (VTV), finanssineuvos Erkki Tassia (VM), hallitusneuvos Miliza Vasiljeff (VM), poliittinen avustaja Jorma Westlund (VNK) ja vanhempi hallitussihteeri Ulla Vilhu (VM). VALTIPAn asiakirjahallinnon verkostoryhmään kuuluvat: informaatikko Hannele Anttila (MMM), kirjaaja Paula Boucht (EK), tietopalvelupäällikkö Johanna Hartman (STM), ylitarkastaja Aki Hietanen (OM), projektipäällikkö Maija Jussilainen (VNK), suunnittelija Ritva Järvinen (TM), informaatikko Leena Lodenius (SM), yksikön johtaja Jari Lybeck (KA), tietopalvelupäällikkö Paula Mikkonen (LM), kirjaaja Anneli Naski (YM), informaatikko Mirja Nissinen (UM), tietopalvelupäällikkö Irja Peltonen (VM), kirjaaja Satu Rasijeff (UM), hallitusneuvos Heikki Rosti (OPM), projektipäällikkö Pirkko Romakkaniemi (VM), arkistopäällikkö Riitta Sihvonen (EK), informaatikko Hannele Suhonen (MMM), suunnittelija Olli Suonio (PLM), tietopalvelupäällikkö Päivi Tommila (KTM), informaatikko Eeva-Liisa Tuomikyrö (PLM), arkistopäällikkö Pentti Vesanen (VNK) ja informaatikko Aini-Sisko Wilska (MMM). Esitän kiitokseni kaikille edellä mainituille. Kehittämistarpeet ja suositukset Selvitystyön kuluessa esille nousseista kehittämistarpeista ja suosituksista on keskusteltu asiakirjahallinnon verkostoryhmässä. Muistion lopussa olevat kehittämistarpeet ja suositukset kappaleet on laadittu näiden keskustelujen pohjalta. Helsingissä 15 päivänä kesäkuuta 2000 Projektisihteeri Raija Pyykkö
1 TULOSOHJAUS OSANA TOIMINTA- JA TALOUSSUUNNITTELUA- SEKÄ TALOUSARVIOPROSESSIA JA RAPORTOINTIA...10 1.1 Tausta...10 1.2 Lainsäädäntö...10 1.3 Tulosohjaus taloussuunnittelun osana...10 1.4 Tulosohjaus raportoinnin osana...11 1.5 Tulosohjauksen poliittinen ohjaus...12 2 MINISTERIÖN JA SEN HALLINNONALAN TULOSOHJAUS JA OMISTAJAOHJAUS (esimerkkinä valtiovarainministeriö)...15 2.1 Hallinnonalan tulosohjaus...15 2.1.1 Tulostavoitteet ja tulossopimus...15 2.1.2 Tulostavoitteiden toteutumisen seuranta ja raportointi...15 2.2 Hallinnonalaan kuuluvien yhtiöiden omistajaohjaus...16 2.3 Valtiovarainministeriön sisäinen johtamisprosessi...16 3 TOIMINTA- JA TALOUSSUUNNITELMA (TTS) SEKÄ MÄÄRÄRAHAKEHYKSET...19 3.1 Säädökset, määräykset ja ohjeet...19 3.2 Hallinnonalan toiminta- ja taloussuunnitelmista laadittavan yhteenvedon sisältö...19 3.3 Valtion liikelaitoksen toiminta- ja taloussuunnitelman sisältö...20 3.4 Valmistelun kulku...21 3.4.1 Valtioneuvoston tiedonanto...21 3.5 Tiedottaminen ja julkaiseminen...21 3.6 Rajapinnat muihin prosesseihin...23 3.7 Hallinnonalan toiminta- ja taloussuunnitelman sekä määrärahakehysten valmistelu (esimerkkinä valtiovarainministeriö)...23 3.7.1 Alainen hallinto...23 3.7.2 Valmistelun kulku...24 3.7.3 Ministeriön osastot ja yksiköt...24 3.7.4 Hallinnonalan TTS:n ja määrärahakehysten kokoaminen...24 3.7.5 Hallinnonalan määrärahakehykset...25 4 VALTION TALOUSARVIOESITYKSEN VALMISTELU...28 4.1 Säädökset, määräykset ja ohjeet...28 4.2 Talousarvion sisältö ja rakenne...28 4.2.1 Yleisperustelut...29 4.2.2 Yksityiskohtaiset perustelut...29 4.2.3 Liitteet...29 4.3 Talousarvioesityksen valmistelun vaiheet...30 4.3.1 Määrärahakehysten laadinta (ks. luku 3)...30 4.3.2 Virastojen ja laitosten talousarvioehdotusten laadinta...30 4.3.3 Hallinnonalojen talousarvioehdotusten laadinta...30 4.4 Valtiovarainministeriön ehdotuksen laadinta eduskunnalle annettavaksi talousarvioesitykseksi kesä heinäkuussa sekä hallituksen budjettineuvottelu elokuussa...31 4.5 Hallituksen esityksen ja eduskunnan vastauksen istuntokäsittely...32
4.6 Tiedottaminen ja julkaiseminen...33 4.7 Rajapinnat muihin prosesseihin...34 5 HALLITUSOHJELMAN JA HALLITUKSEN STRATEGIA- ELI HANKESALKUN SEURANTA...37 5.1 Hankesalkun kokoaminen ja sisältö...37 5.2 Hankesalkun päivittäminen ja hallitusohjelman seuranta...37 5.3 Tiedottaminen ja julkaiseminen...38 5.4 Rajapinnat muihin prosesseihin...39 6 HALLITUKSEN TOIMENPIDEKERTOMUS...43 6.1 Hallituksen toimenpidekertomuksen rakenne ja sisältö...43 6.1.1 Ministeriöiden toiminta (I.)...43 6.1.2 Ulko- ja turvallisuuspoliittinen katsaus (II.)...43 6.1.3 Toimenpiteet valtiopäiväpäätösten johdosta (III.)...43 6.1.4 Hakemisto...44 6.2 Valmistelun kulku...44 6.3 Rajapinnat muihin prosesseihin...46 6.4 Hallituksen toimenpidekertomuksen laatimistyön kehittämisnäkymät...46 7 TILIVIRASTON TILINPÄÄTÖS (JA TOIMINTAKERTOMUS) SEKÄ VALTION TILINPÄÄTÖS...49 7.1 Tilinpäätös...49 7.1.1 Säädökset ja määräykset...49 7.1.2 Tiliviraston ja talousarvion ulkopuolisen valtion rahaston tilinpäätös...49 7.1.3 Tilinpäätöksen liitteet...50 7.2 Toimintakertomus...52 7.2.1 Tiliviraston toimintakertomus...52 7.3 Tiliviraston tilinpäätösasiakirja...52 7.4 Ministeriön toimintakertomus...52 7.5 Valtion tilinpäätös...53 7.6 Valtion tilinpäätösasiakirja...54 7.7 Rajapinnat muihin prosesseihin...55 8 HALLITUKSEN KERTOMUS VALTIOVARAIN HOIDOSTA JA TILASTA (TILAKERTOMUS)...59 8.1 Kertomuksen rakenne ja osat:...59 8.2 Aineiston laatiminen...60 8.3 Valmistelun kulku...60 8.4 Tiedottaminen ja julkaiseminen...61 8.5 Tilimuistutuskertomuksen valmistelu...62 8.6 Rajapinnat muihin prosesseihin...63 8.7 Kertomuksen kehittämisnäkymät...64
9 VALTIONTALOUDEN TARKASTUSVIRASTON TARKASTUSKERTOMUKSET...67 9.1 Säädökset, määräykset ja ohjeet...67 9.2 Tarkastus- ja valvontatoiminta...67 9.3 Tilintarkastus...68 9.4 Toiminnantarkastus...69 9.5 Valmistelun kulku (tarkastus ja raportointi)...69 9.5.1 Tilintarkastus...69 9.5.2 Toiminnantarkastus...70 9.6 Tiedottaminen ja julkaiseminen...71 9.6.1 Tilintarkastuskertomukset...71 9.6.2 Toiminnantarkastuskertomukset...71 9.7 Rajapinnat muihin prosesseihin...72 9.8 Valtiontalouden tarkastusvirastossa tehty alustava kaavailu kertomusmenettelystä tarkastusviraston siirryttyä eduskunnan yhteyteen...72 10 VALTIONTILINTARKASTAJAIN KERTOMUS...76 10.1 Säädökset ja määräykset...76 10.2 Valvontaoikeus...76 10.3 Kertomuksen rakenne ja sisältö...76 10.4 Asioiden käsittelystä valtiontilintarkastajain kansliassa...77 10.5 Tarkastuskäynnit...77 10.6 Valmistelun kulku...78 10.7 Käsittelystä eduskunnassa...78 10.8 Tiedottaminen ja julkaiseminen...79 10.9 Rajapinnat muihin prosesseihin...80 11 HANKEVALMISTELU...82 11.1 Hankkeen asettaminen...82 11.2 Hankkeen työskentelyn tuloksena muodostuvat asiakirjat...82 11.3 Tiedottaminen ja julkaiseminen...83 11.4 Rajapinnat muihin prosesseihin...83 12 SÄÄDÖSVALMISTELU...85 12.1 Säädökset, määräykset, suositukset ja ohjeet...85 12.2 Esitysten ja päätöksenteon valmistelusta...86 12.3 Hallituksen esitys...86 12.3.1 Esityksen antamisesta päättäminen...87 12.3.2 Esityksen täydentäminen...87 12.3.3 Esityksen peruuttaminen...87 12.4 Asetus...87 12.5 Esittelylista...88 12.5.1 Esityslistan liitteet...88
12.6 Päätöksenteko...89 12.6.1 Valtioneuvoston yleisistunto...89 12.6.2 Esittely tasavallan presidentille valtioneuvostossa...90 12.7 Pöytäkirjat...90 12.8 Hallituksen esityksen esittelyyn liittyviä toimenpiteitä...90 12.9 Salassa pidettävien asioiden esittelystä...91 12.10 Eduskunnan vastaus...91 12.11 Lain vahvistaminen ja eduskunnalle palautuneen lain uudelleen käsittely...91 12.12 Julkaiseminen ja voimaantulo...92 12.13 Tiedottaminen...92 12.14 Valtioneuvoston päätöksentekojärjestelmä (PTJ)...93 12.15 Rajapinnat muihin prosesseihin...96 13 VIRKANIMITYSTEN VALMISTELU...99 13.1 Säädökset, määräykset ja suositukset...99 13.2 Nimittäminen valtion virkoihin...99 13.3 Valtioneuvoston virkamiehet...100 13.4 Kelpoisuusvaatimukset ja nimittämisen edellytykset...101 13.5 Viran hakumenettely...101 13.5.1 Hakuilmoitus...101 13.5.2 Hakemus...102 13.5.3 Hakemusten käsittely, haastattelu, soveltuvuusarviointi ja nimitettäväksi esitettävän valinta...102 13.5.4 Nimitysmuistio...102 13.5.5 Nimittämiskirja, virkasuhteen alkaminen ja valinnasta ilmoittaminen...103 13.6 Tiedottaminen...103 13.7 Rajapinnat muihin prosesseihin...105 14 KEHITTÄMISTARPEET...107 15 SUOSITUKSET...108 LIITE 1 Luettelo ministeriöissä käytössä olevista diaariohjelmista...113
Luettelo selvityksessä käytetyistä lyhenteistä ja symboleista Organisaatio tai taho AL.HALL alainen hallinto EK eduskunta LAIT laitos MIN ministeriö OM oikeusministeriö STM sosiaali- ja terveysministeriö TM työministeriö TP tasavallan presidentti UM ulkoasiainministeriö VIR virasto VK valtiokonttori VLK valiokunta VM valtiovarainministeriö VN valtioneuvosto VNK valtioneuvoston kanslia VTV valtiontalouden tarkastusvirasto Virkanimikkeet AVS alivaltiosihteeri BUDJ.PÄÄLLbudjettipäällikkö KANSLIAP. kansliapäällikkö OSP osastopäällikkö VS valtiosihteeri Symbolit Rekisterit ja tietojärjestelmät HARE PTJ VNintr VMintr EKintr Norm Diaari Ohjelmat Valtioneuvoston hankerekisteri HARE Valtioneuvoston päätöksentekojärjestelmä PTJ Valtioneuvoston intranet SENAATTORI Valtiovarainministeriön intranet SENTTI Eduskunnan intranet FAKTA Normirekisterit Diaarijärjestelmä TXT Tekstinkäsittelyohjelma EXL Excel-ohjelma PgM PageMaker 6.5-ohjelma MS-O MS-Office-ohjelma KP FM Kirjanpito-ohjelma Frame Maker-ohjelma ACL ACL-tark.ohjelma Tiedostomuoto/kieli Muut HE hallituksen esitys KP kirjanpito MOM.KOHT. momenttikohtaiset TA talousarvio TTS toiminta- ja taloussuunnitelma SGML SGML-APL XLS CSV Tiedonsiirto Sähköinen tiedonsiirto Sähköposti Internet Puhelin Levyke Paperi Dynaweb
1. TULOSOHJAUS OSANA TOIMINTA- JA TALOUSSUUNNITTELUA SEKÄ TALOUSARVIOPROSESSIA JA RAPORTOINTIA 10 1.1 Tausta Valtiovarainministeriön julkaisussa Ministeriö tulosohjaajana vuodelta 1990 määritellään, että tulosohjauksella tarkoitetaan niitä päätöksentenko-, koordinointi- ja sopimisprosesseja, joilla valtioneuvosto, ministeriöt sekä virastojen ja laitosten johto pyrkivät varmistamaan, että valtionhallinto kokonaisuutena toimii mahdollisimman tehokkaasti. Tulosohjaus koskee virastojen ja laitosten jatkuvan toiminnan lisäksi myös hallinnon rakenteiden ja lainsäädännöllisen perustan kehittämistä. Tulosohjaus ja -budjetointi otettiin käyttöön vuonna 1990 kolmessa kokeiluvirastossa, minkä jälkeen sen käyttöä laajennettiin vuosittain niin, että vuodesta 1995 sitä on sovellettu kaikissa valtion virastoissa ja laitoksissa. Valtiovarainministeriön työryhmämuistioita sarjassa on julkaistu Ministeriö tuloksentekijänä ministeriön tulosohjaushankkeen kehittämishanke II (1995:1). Julkaisussa todetaan tulosohjauksen perusprosessista, että yleisimmin käytetyssä sovellutuksessa määritellään tulosyksiköt ja alueet, sovitaan tulostavoitteet määräajaksi määrällisinä tai laadullisina, sovitaan voimavaroista ja muista toimenpiteistä yksiköittäin sekä seurataan tulosten saavuttamista sovituin menetelmin. Keskeisimmät asiakirjat ovat ministeriön ja virastojen väliset tulossopimukset sekä seurantaraportit. 1.2 Lainsäädäntö Asetuksessa valtion talousarviosta (1243/1992) säädetään, että - talousarvion toimeenpanoa varten hyväksytään hallinnonalan ja sen virastojen ja laitosten tulostavoitteet ( 11 ). - asianomaisen ministeriön tulee hyväksyä ja julkaista tulostavoitteet eduskunnan julkaistua valtion talousarvion (13 ). - ministeriöiden vahvistamat tulostavoitteet sekä niihin tehdyt muutokset on toimitettava viipymättä tiedoksi valtiovarainministeriölle, valtiontilintarkastajille ja valtiontalouden tarkastusvirastolle (14 ). Valtioneuvosto voi tarvittaessa antaa tulostavoitteita koskevia tarkempia määräyksiä. 1.3 Tulosohjaus taloussuunnittelun osana Hallinnonalan toiminta- ja taloussuunnitelman tarkoituksena on paitsi tuottaa tietoa hallituksen talouspolitiikan toteuttamista varten varmistaa, että hallituksen antamat toimintalinjat otetaan huomioon ministeriön hallinnonalan sisäisessä ohjauksessa. Ministeriöiden tulee laatia yhteenveto hallinnanalansa toiminta- ja taloussuunnitel-
11 mista ja toimittaa se valtiovarainministeriölle hallituksen antamien varainhoitovuotta seuraavan nelivuotiskauden määrärahakehysten valmistelun pohjaksi. Vahvistetuissa määrärahakehyksissä on perustat, joille ministeriöiden tulee laatia sekä varainhoitovuotta seuraavan vuoden talousarvioehdotuksensa että kolmen sen jälkeisen vuoden toiminta- ja taloussuunnitelmansa. Hallituksen talousarvioesityksessä on muun ohessa talous- ja finanssipolitiikan toimenpiteiden kuvaus ja vaikutusten arviointi sekä kuvaus siitä, miten talousarvioesitys toteuttaa hallitusohjelman tavoitteita. Talousarvioesityksen pääluokan perusteluissa kuvataan alustavia tulostavoitteita sekä tuloja ja menoja siten, että niiden toteutumista voidaan raportoida hallinnonalan toimintakertomuksessa. Lukuperustelujen selvitysosassa on alustavat tulostavoitteet esitettävä määrätyssä järjestyksessä. Sen jälkeen, kun eduskunta on hyväksynyt valtion talousarvion, asianomaisen ministeriön tulee viipymättä vahvistaa ja julkaista hallinnonalan ja sen virastojen ja laitosten tulostavoitteet. Tulostavoitteet vahvistetaan ministeriön ja sen hallinnonalan virastojen ja laitosten välillä solmittavilla tulossopimuksilla, jotka molemmat osapuolet allekirjoittavat. Tulostavoitteiden toteutumista seurataan vuoden aikana tulossopimuksissa sovitulla tavalla. 1.4 Tulosohjaus raportoinnin osana Virastot ja laitokset antavat ministeriölle yhden tai kaksi väliraporttia (yleensä keväällä ja syksyllä) tulostavoitteiden toteutumisesta. Kevään raportoinnin saattaa korvata koko vuodelta annettava toimintakertomus. Tulostavoitteiden saavuttamista seurataan myös järjestämällä vuoden aikana ministeriön ja viraston tai laitoksen välisiä seurantakokouksia. Tiliviraston tulee laatia toiminnastaan toimintakertomus, joka yhdessä tilinpäätöslaskelmien kanssa muodostaa tiliviraston tilinpäätösasiakirjan. Tilivirasto toimittaa toimintakertomuksensa asianomaiselle ministeriölle. Ministeriöt laativat hallinnonalansa toimintakertomuksen, jonka tarkoituksena on kuvata, miten talousarvioesityksessä asetetut tulostavoitteet on hallinnonalalla saavutettu. Ministeriöt laativat yhteenvedon toimintakertomuksensa perusteella hallinnonalan tulostavoitteiden toteutumisesta ja toimittavat sen valtiovarainministeriölle. Yhteenvedot muodostavat hallinnon tuloksellisuutta kuvaavan osan eduskunnalle annettavassa hallituksen kertomuksessa valtiovarain hoidosta ja tilasta. Kertomus annetaan eduskunnalle samaan aikaan hallituksen talousarvioesityksen kanssa ja sen erityisenä tarkoituksena on tukea talousarvioesitystä eduskuntakäsittelyn aikana. Hallituksen toimenpideohjelman toteutumista seurataan hankesalkkuun otettujen hankkeiden avulla. Eduskunnalle annettavan hallituksen toimenpidekertomuksen alussa on ensiksi katsaus hankesalkun toteutumisesta ja sen jälkeen ministeriöiden laatimat kuvaukset siitä, miten hallinnonalalla on toteutettu hallitusohjelmaa.
12 Valtioneuvoston toimintaan kohdistuvaa tarkastusta sen ulkopuolelta tekevät Valtiotalouden tarkastusvirasto (eduskunnan alaisuuteen siirtyvä) ja eduskunnan asettamat valtiontilintarkastajat. 1.5 Tulosohjauksen poliittinen ohjaus Tulosohjauksen poliittinen aspekti juontuu kahtaalta. Yhtäältä kulloisenkin hallituksen hallitusohjelma määrittää mitä asioita painotetaan. Asioiden tarkemmat tavoitteet määritellään hallituksen hankesalkussa. Toisaalta myös ministeriöt voivat esittää hankkeita otettavaksi hallituksen hankesalkkuun. Hankesalkun sisältö käsitellään iltakoulussa ja/tai hallituksen neuvottelussa. Hankesalkussa olevat asiat on vastuutettu ministeriökohtaisesti. Ministeriö vastaa siitä, että hankesalkussa olevat asiat on käsitelty tulosohjausprosessissa (ministeriön ja virastojen välisissä tuloskeskusteluissa).
13 Tulosohjaus taloussuunnittelun osana Touko joulukuu Tammi helmikuu Maaliskuu Touko heinäkuu Elokuu Syyskuu VIR/LAIT TA-ehd. laadinta MIN TTS/yht.vetovalmistelu Määrärahakehyspäätöksen valmistelu + neuvottelut VM TA-esityksen valmistelu + neuvottelut HALLITUS Määrärahakehyspäätös Budjettiriihi VN/TP ESITTELYT Esittelyt EK VN:n tiedonanto Hallituksen TA-esitys Joulukuu Tammikuu Tulossopimukset Hall.alan tulostavoitt. vahvist. Talousarvio
14 Tulosohjaus raportoinnin osana Marras joulukuu Tammikuu VIR/LAIT MIN Kuvaus hallitusohjelman toteutumisesta VK/VM VNK Hallituksen toimenpidekertomuksen valmistelu VN/TP ESITTELYT EK Helmi maaliskuu Tilinpäätös ja toimintakertomus Hallituksen hankesalkun päivittäminen Esittelyt Hallituksen toimenpidekertomus Huhtikuu Elokuu Syyskuu Väliraportit tulostavoitt. tot. (kevään aikana) Väliraportit tulostavoitteiden toteutumisesta Hallinnonalan toimintakertomus Tuloksellisuutta koskeva yhteenveto Kertomusluonnos Hallituksen hankesalkun päivittäminen Esittelyt Hallituksen kertomus valtiovarain hoidosta ja tilasta
15 2. MINISTERIÖN JA SEN HALLINNONALAN TULOSOHJAUS JA OMISTAJAOHJAUS (ESIMERKKINÄ VALTIOVARAINMINISTERIÖ) 2.1 Hallinnonalan tulosohjaus Valtiovarainministeriön hallinnonalan virastoja ovat ministeriön lisäksi: verohallitus, tullilaitos, tilastokeskus, valtiokonttori ja valtion taloudellinen suunnittelukeskus (valtiontalouden tarkastusvirasto siirtyy 1.1.2001 eduskunnan alaisuuteen) sekä liikelaitokset: Valtion kiinteistölaitos ja Hallinnon kehittämiskeskus. 2.1.1 Tulostavoitteet ja tulossopimus Syyskuun alussa annettavassa valtion talousarvioesityksessä esitetään hallinnonalan alustavat tulostavoitteet. Syksyn aikana käydään ministeriön ja sen alaisten virastojen ja laitosten välillä seuraavaa vuotta koskevat tulosneuvottelut. Neuvotteluissa keskustellaan seuraavista asioista: - asiakkaalle ja laajemmin yhteiskuntaan näkyvät tulokset ja vaikutukset sekä niitä koskevat tavoitteet (laatu ja vaikuttavuus) - investoinnit immateriaaliseen pääomaan (ihmisten osaaminen ja jaksaminen) - strategiset ja merkittävät teknologiainvestoinnit - hallinnonalan synenergiamahdollisuutet - toiminnalliset tavoitteet ja resurssien kohdentuminen - virastoa koskevan ulkopuolisen arvioinnin toteuttamisesta sopiminen. Tulosneuvotteluissa sovitut tulostavoitteet vahvistetaan ministeriön ja viraston tai laitoksen välillä solmittavassa, molempien tahojen allekirjoittamassa, tulossopimuksessa sen jälkeen, kun eduskunta on hyväksynyt valtion talousarvion. Ministeriön puolelta tulossopimuksen allekirjoittaa ministeri ja valtiosihteeri tai alivaltiosihteeri. Ministeriön ja hallinnonalan liikelaitosten välillä ei solmita tulossopimusta, mutta ministeriö asettaa liikelaitokselle tulostavoitteet, jotka julkistetaan hallinnonalan tulostavoiteasiakirjassa. 2.1.2 Tulostavoitteiden toteutumisen seuranta ja raportointi Valtiovarainministeriössä tulostavoitteiden toteutumista seurataan vuoden aikana virastojen ja laitosten toimittamien raporttien avulla sekä viraston tai laitoksen kanssa pidettävissä seurantakokouksissa. Molempien seurantatapojen lukumäärästä ja ajankohdasta on sovittu tulossopimuksessa organisaatiokohtaisesti. Koko vuotta koskeva tulostavoitteiden toteutumisen tarkastelu tehdään ministeriön ja alaisen hallinnon välisissä keskusteluissa seuraavan vuoden keväällä, kun virastot ja laitokset ovat tehneet tilinpäätöksensä ja lähettäneet toimintakertomuksensa ministeriölle. Tämän jälkeen valtiovarainministeriössä laaditaan huhtikuun loppuun mennessä koko hallinnonalan toimintakertomus, joka toimitetaan eduskunnalle toukokuun puolivälin
16 paikkeilla. Hallinnonalan toiminnan tuloksellisuutta tarkastellaan hallituksen kertomuksessa valtiovarain hoidosta ja tilasta, joka annetaan eduskunnalle yhtä aikaa hallituksen talousarvioesityksen kanssa. 2.2 Hallinnonalaan kuuluvien yhtiöiden omistajaohjaus Valtion omaisuuden hoito kuuluu valtioneuvoston ohjesäännön mukaisesti valtiovarainministeriön vastuualueelle. Valtionyhtiöiden ja osakkuusyhtiöiden ohjaus- ja valvontavastuu on kuitenkin käytännössä järjestetty ministeriöjaon mukaisesti niille ministeriöille, joiden hallinnonalalla on yhtiöitä ja osakkuusyhtiöitä. Valtiovarainministeriön vastuualueen omistajaohjauksesta vastaavat ministerit vastuujakonsa mukaisesti. Omistajaohjaukseen liittyvät asiat valmistellaan johdon tuki ryhmässä, joka toimii ministeriön johdon alaisuudessa, ja käsitellään ministeriön johtoryhmässä. Omistajaohjauksen avulla pyritään varmistamaan valtio-omistajan intressien ja tavoitteiden toteutuminen yhtiöiden ja osakkuusyhtiöiden toiminnan ja talouden kehittämisessä. 2.3 Valtiovarainministeriön sisäinen johtamisprosessi Valtiovarainministeriön tulos- ja kehityskeskusteluprosessi esitetty kaaviona (kaavio s. 18).
17 VM:n hallinnonalan tulosohjaus Vuosi 1 Lokakuu Kuluvan vuoden tulostavoitteiden toteutumisen tarkastelu Seuraavaa vuotta koskevat tulossopimusneuvottelut Tulostavoitteiden vahvistaminen; tulossopimukset Vuosi 2 Huhtikuu Edellisen vuoden tulosten tarkastelu tilinpäätöksen pohjalta Loka joulukuu Touko kesäkuu Tarvittaessa seuraavan varainhoitovuoden TAE:n alustavien tulostavoitteiden tarkistaminen TTS-linjakeskustelu varainhoitovuotta seuraavalle 4-vuotiskaudelle Kuluvan vuoden väliraportointi Väliraportointi, jos ei raportoitu huhtikuussa Seuraavaa varainhoitovuotta seuraavan vuoden TAE:n tulostavoitteiden pohjustus
Valtiovarainministeriön sisäinen johtamisprosessi Vastuuvirkamiehen ohjekirje ja lomakkeet (lokakuu) VMintr Osastopäälliköt ja osastojen johtoryhmät valmistelevat ehdotuksen osastojensa strategiaksi/ kriittisiksi menestystekijöiksi Päivitetään osastojen toiminta-ajatus 18 Johtoryhmän päivittämä ministeriön strategia/ kriittiset menestystekijät Tuloskeskustelut VS + AVS:t/OSP:t 1. kokous (marras-joulukuu) 2. kokous (tammi-helmikuu) Osaston tulostavoitteet seuraavalle vuodelle ml. osastokohtaiset vastuut ministeriötason tavoitteista 1) Osastojen ed. vuoden strategia/kriittiset menestystekijät ja tulostavoitteet sekä toteutumisen arviointi 2) Osastojen vastuut johtoryhmän päivittämässä ministeriön strategiassa/ kriittisissä menestystekijöissä ja tulostavoitteissa seur. vuodelle Arviointilomakkeet ja valmiit vahvistetut tulostavoitteet johdon asiantuntijalle TXT VMintr Ministeriön ja osastojen tulostavoitteet VMintr Osastojen välinen yhteistyö tulostavoitteiden saavuttamiseksi seur. vuonna Osastopäälliköiden johtamis-/ tulostavoitteet seur. vuonna Osastojen allekirjoituksin vahvistetut tulostavoitteet Laajennettu johtoryhmä Yksiköiden päälliköt valmistelevat henkilöstönsä kanssa yksikön tulostavoitteet Yksiköiden päälliköt valmistelevat omaa johtamista koskevat tavoitteet Keskustelussa sovitut tulostavoitteet ja kehittymistarpeet seur. vuodelle Alainen säilyttää Esimies säilyttää Kootaan osastolla osaston johdon käyttöön Tuloskeskustelut OSP:t/ yksiköiden päälliköt 1. kokous 2. kokous Yksiköiden tulostavoitteet seur. vuonna Yksiköiden ja osastojen välinen yhteistyö Yksiköiden päälliköiden tulostavoitteet seur. vuonna Ed. vuoden tulosten arviointi yksiköiden päälliköiden valmist. arvioiden pohjalta Arviointilomakkeet ja vahvistetut yksikön tulostavoitteet johdon asiantuntijalle TXT VMintr Yksikön vahvistetut tulostavoitteet Henkilökoht. tulos- ja kehityskeskustelut esimiehen ja alaisen välillä Edell. vuoden tulosten arviointi Alaisen etukäteen toimittama ehdotus seur. vuoden tavoitteista ja kehittymistarpeista
3. TOIMINTA- JA TALOUSSUUNNITELMA (TTS) SEKÄ MÄÄRÄRAHAKEHYKSET 19 Hallinnonalan toiminta- ja taloussuunnitelman tarkoituksena on toisaalta tuottaa tietoa hallituksen talouspolitiikan toteuttamista ja toteutuksen valvontaa varten sekä toisaalta varmistaa hallituksen antamien toimintalinjojen huomioonottaminen ministeriön hallinnonalan sisäisessä ohjauksessa kytkemällä hallituksen asettamat tavoitteet ja ministeriön toimintapolitiikka ja tehtävät selkeästi toisiinsa. Ministeriö kokoaa alaisen hallinnon ehdotukset toiminta- ja taloussuunnitelmiksi hallinnonalansa toiminta- ja taloussuunnitelmaksi. 3.1 Säädökset, määräykset ja ohjeet Toiminta- ja taloussuunnitelmien perusteista ja tarkoituksesta on säädetty talousarviolain (423/1988) 12 :ssä ja talousarvioasetuksen (1243/1992) 2 luvussa. Valtiovarainministeriön määräykset (TM 0002, 29.3.2000) toiminta- ja taloussuunnitelmien sekä vuoden 2001 talousarvioehdotusten laadinnasta ja (TM 9202, 17.2.1994) valtion liikelaitosten toiminta- ja taloussuunnitelmien sekä talousarvioehdotusten laadinnasta. Ministeriöiden tehtävänä on antaa tarvittavat ohjeet omalla hallinnonalallaan noudatettavasta suunnittelumenettelystä ja aikataulusta niin, että määrärahakehykset ja hallituksen asettamat painopisteet ja toimintalinjaukset otetaan huomioon tehtävittäin ja virastoittain laadittavissa suunnitelmissa. 3.2 Hallinnonalan toiminta- ja taloussuunnitelmista laadittavan yhteenvedon sisältö Valtiovarainministeriön määräyksen mukaisesti ministeriöiden tulee laatia ja toimittaa valtiovarainministeriölle hallituksen antamien määrärahakehysten valmistelun pohjaksi hallinnonalansa toiminta- ja taloussuunnitelmista yhteenveto, joka sisältää seuraavat asiat: 1. Hallinnonalan toimintalinjat, toiminnan painopisteet ja päämäärät seuraavalle 4-vuotiskaudelle. 2. Voimassa olevien määrärahakehysten puitteisiin valmisteltu menojen perussuunnitelma ja -laskelma, jonka mitoituksen pohjana on hallituksen talousarvioesitys ottaen huomioon eduskunnassa siihen tehdyt muutokset, hallitusohjelma, hallituksen tekemät päätökset, sopimukset ja sitovat kannanotot. 3. Ministeriön ensisijaisina pitämät kehittämissuunnitelmat, jotka esitetään erillisinä laskelmina perussuunnitelmasta ja sen laskelmista - menosäästöt - menojen lisäykset 4. Laskelma hallinnonalan tuloista momenteittain.
20 5. Ehdotukset valtioneuvoston kannanotoiksi keskeisistä toimintalinjoista, yhteiskunnallisesti ja taloudellisesti merkittävistä tehtäväkokonaisuuksista tai erityisen merkittävistä määrärahoista ja valtuuksista. Erityisesti tulee kiinnittää huomiota useita hallinnonalaoja koskeviin tehtäväkokonaisuuksiin. Yhteenvedon liitteinä tulee esittää - taulukko valtuuksien käytöstä aiheutuvasta määrärahan tarpeesta, - taulukko suurista investointihankkeista, - valtion talousarvion ulkopuolisten rahastojen suunnitelmat, joihin sisällytetään kuvaus rahaston toiminnasta ja sen tavoitteista ja ennakoivat tuloslaskelmat ja taseet, - arviot hallinnonalan toimenpiteiden mahdollisista vaikutuksista hallinnonalaan kuuluvaan tai siihen liittyvään budjettitalouden ulkopuoliseen sektoriin (esim. kunnallistalous ja työeläkesektori). Liitteinä voidaan tarvittaessa lisäksi esittää esim. tarkempia kuvauksia tulostavoitteista. 3.3 Valtion liikelaitoksen toiminta- ja taloussuunnitelman sisältö Liikelaitoksen toiminta- ja taloussuunnitelman tarkoituksena on toimia sen johtamisen välineenä ja antaa perusteita liikelaitoksen ohjaukselle ja päätöksenteolle asianomaisessa ministeriössä, valtioneuvostossa ja eduskunnassa. Liikelaitoksen toiminta- ja taloussuunnitelman tulee kattaa koko varsinainen liiketoiminta ja myös sellainen muu toiminta, joka ei ole liiketoimintaa, mutta joka rahoitetaan valtion talousarviossa osoitetulla määrärahalla. Valtiovarainministeriön antaman määräyksen perusteella suunnitelman tulee sisältää seuraavat asiat: 1. Keskeiset palvelu- ja muut toimintatavoitteet 2. Tulostavoite ja tuottovaade 3. Toimintalinjat 4. Investointiohjelma 5. Rahoitussuunnitelma 6. Vaikutukset valtion talousarvioon 7. Tunnuslukutaulukko 8. Ennakoidut tuloslaskelmat ja taseet, tilinpäätös viimeksi päättyneeltä vuodelta ja ennuste kuluvalle vuodelle sekä vastaavat tiedot liikelaitoskonsernista, jos sen tytäryhtiöiden osuus konsernin liikevaihdosta on yli neljänneksen.