1. LAINSÄÄDÄNNÖLLISET TAUSTATIEDOT 1.1. Vesilainsäädäntö 1.1.1. Lupa vesitaloushankkeelle Vesilain (587/2011) 3 luvun 4 :n mukaan lupa vesitaloushankkeelle myönnetään, jos hanke ei sanottavasti loukkaa yleistä tai yksityistä etua tai mikäli hankkeesta yleisille tai yksityisille eduille saatava hyöty on huomattava verrattuna siitä yleisille tai yksityisille eduille koituviin menetyksiin. Hakijalla on oltava oikeus hankkeen edellyttämiin alueisiin. Edelleen 3 luvun 4 :n 3 momentin mukaan tilanteissa, joissa hakija ei omista aluetta tai hallitse sitä pysyvällä käyttöoikeudella, luvan myöntämisen edellytyksenä on, että hakijalle myönnetään oikeus alueen käyttämiseen siten kuin vesilain (587/2011) 2 luvussa säädetään, tai että hakija esittää luotettavan selvityksen siitä, miten oikeus alueeseen järjestetään. Vesilain (587/2011) 2 luvun 12 :n mukaan hankkeesta vastaavalle voidaan myöntää oikeus toiselle kuuluvaan alueeseen sillä olevine rakennuksineen tai muine rakennelmineen, jos alue on toteutettavan vesitaloushankkeen vuoksi tarpeen esimerkiksi laitetta, rakennusta tai muuta rakennelmaa sekä niiden käyttöä ja kunnossapitoa varten. Vesilain (587/2011) 2 luvun 13 :n mukaan hakijalle voidaan myöntää tarvittava oikeus toisen alueeseen tai sen omaksi lunastamiseen, jos vesitaloushanke on yleisen tarpeen vaatima ja luvan myöntämisen edellytykset ovat olemassa. Vesilain (587/2011) 3 luvussa säädetään lupakäsittelyn yhteydessä tapahtuvasta hankkeen aiheuttamien hyötyen ja haittojen välisestä vertailusta. Luvan myöntämisen edellytyksiä harkittaessa vesitaloushankkeesta yleiselle edulle aiheutuvia hyötyjä ja menetyksiä arvioidaan yleiseltä kannalta. Arvioinnissa voidaan käyttää raha-arvoa, jos hyödyn tai menetyksen suuruus voidaan määrittää rahassa (3 luvun 6 ). Arvioinnissa on otettava huomioon, mitä vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain (1299/2004) mukaisessa vesienhoitosuunnitelmassa ja merenhoitosuunnitelmassa on esitetty hankkeen vaikutusalueen vesien tilaan ja käyttöön liittyvistä seikoista. Luvan myöntämisen edellytyksiä harkittaessa vesitaloushankkeesta saatavana yksityisenä hyötynä puolestaan otetaan huomioon maa- tai vesialueen tai muun omaisuuden tuottavuuden tai käytettävyyden parantumisesta aiheutuva omaisuuden käyttöarvon lisääntyminen sekä hankkeen toteuttamisesta välittömästi saatava muu etu (3 luvun 7 ). Lisäksi vesilain (587/2011) 3 luvun 14 :ssä on säädetty kalatalousvelvoitteesta ja -maksusta. Jos vesitaloushankkeesta aiheutuu kalakannoille tai kalastukselle vahinkoa, hankkeesta vastaava on velvoitettava ryhtymään toimenpiteisiin vahinkojen ehkäisemiseksi tai vähentämiseksi (kalatalousvelvoite) taikka määrättävä maksamaan tällaisten toimenpiteiden kohtuullisia kustannuksia vastaava maksu kalatalousviranomaiselle (kalatalousmaksu). Kalatalousvelvoitetta, kalatalousmaksua tai näiden yhdistelmää määrättäessä on otettava huomioon hankkeen ja sen vaikutusten laatu, muut haitta-alueella toteutettavat hoitotoimenpiteet ja kalastuksen järjestely. Kalatalousvelvoitteen toimenpiteiden suorittamisesta ei saa aiheutua niillä saavutettavaan hyötyyn verrattuna hankkeesta vastaavalle kohtuuttomia kustannuksia. Kalatalousvelvoite voi olla kalatie, kalataloudellinen kunnostustoimenpide, istutus tai muu kalataloudellinen hoitotoimenpide taikka näiden yhdistelmä. Kalatalousvelvoitteeseen voidaan tarvittaessa sisällyttää toimenpiteiden tuloksellisuuden tarkkailu sillä vesialueella, johon hankkeen vahingollinen vaikutus ulottuu. 1.1.2. Valmistelulupa Vesilain (587/2011) 3 luvun 16 mukaan lupaviranomaisella on mahdollisuus perustellusta syystä lupapäätöksessään oikeuttaa hakija ryhtymään jo ennen päätöksen lainvoimaiseksi tulemista hankkeen toteuttamista valmisteleviin toimenpiteisiin (valmistelulupa). Toimenpiteet on yksilöitävä lupapäätöksessä tarpeellisilta osin. Toisen aluetta saadaan käyttää edellä tarkoitettuihin toimenpiteisiin vain, jos sellainen
oikeus luvassa perustetaan tai oikeudenhaltijat siihen muuten suostuvat. Valmistelulupa voidaan myöntää, jos valmistelevat toimenpiteet voidaan suorittaa tuottamatta muulle vesien käytölle tai luonnolle ja sen toiminnalle huomattavaa haittaa ja jos kyseisten toimenpiteiden suorittamisen jälkeen olot voidaan olennaisilta osin palauttaa ennalleen siinä tapauksessa, että lupapäätös kumotaan tai luvan ehtoja muutetaan. 1.1.3. YK:n merioikeusyleissopimus (UNCLOS) sekä laki Suomen talousvyöhykkeestä YK:n merioikeusyleissopimuksen (UNCLOS) 58 artiklan mukaan kaikilla sekä ranta- että sisämaavaltioilla on mainitun yleissopimuksen asianomaiset määräykset huomioon ottaen talousvyöhykkeellä 87 artiklassa mainitut merenkulun ja ylilennon vapaudet, vapaus laskea merenalaisia kaapeleita ja putkistoja sekä vapaus kaikkeen muuhun näihin vapauksiin liittyvään kansainvälisessä oikeudessa hyväksyttyyn meren käyttöön, joka esimerkiksi koskee alusten, ilma-alusten, merenalaisten kaapeleiden ja putkistojen toimintaa ja joka on sopusoinnussa tämän yleissopimuksen määräysten kanssa. Suomessa merikaapelien laskemista koskeva lupaprosessi etenee Suomen talousvyöhykkeestä annetun lain (1058/2004) mukaisesti. Lain 6 :n mukaan Valtioneuvosto voi antaa hakemuksesta suostumuksen hyödyntää talousvyöhykkeellä olevan merenpohjan ja sen sisustan luonnonvaroja sekä tehdä tällaiseen hyödyntämiseen tähtäävää tutkimusta tai suorittaa talousvyöhykkeellä muuta toimintaa, jonka tarkoituksena on vyöhykkeen taloudellinen hyödyntäminen (hyödyntämisoikeus). Suostumus voidaan antaa määräajaksi tai toistaiseksi. Päätöksessä on määrättävä ehdot, jotka ovat turvallisuuden tai mainitun lain mukaan valtiolle kuuluvien oikeuksien turvaamisen kannalta välttämättömiä. 1.2. Merialueiden suojelu 1.2.1. Meristrategiadirektiivi EU:n meristrategiadirektiivin 2008/56/EY tavoitteena on meriympäristön hyvän ja kestävän tilan saavuttaminen vuoteen 2020 mennessä. Direktiivi velvoittaa kaikkia jäsenvaltioita soveltamaan ekosysteemiin perustuvaa lähestymistapaa merenhoidossa sekä laatimaan ja toteuttamaan strategia direktiivin asettamien tavoitteiden saavuttamiseksi. Suomessa meristrategiadirektiiviä 2008/56/EY on toteutettu lainsäädännön ja Suomen kansallisen merenhoitosuunnitelman kautta. Merenhoitosuunnitelma kattaa Suomen aluevedet ja talousvyöhykkeen. Merenhoitosuunnitelman on laatinut ympäristöministeriö yhteistyössä maa- ja metsätalousministeriön sekä liikenne- ja viestintäministeriön kanssa. Merenhoitosuunnitelma jakautuu kolmeen osaan. Ensimmäinen osa sisältää arvion meren nykytilasta sekä tavoitteet hyvän tilan saavuttamiseksi ja mittarit tilan seuraamiseksi. Valtioneuvosto teki päätöksen merenhoitosuunnitelman ensimmäisestä osasta vuonna 2012. Merenhoitosuunnitelman toinen osa on seurantaohjelma, josta valtioneuvosto päätti vuonna 2014. Kolmas osa on merenhoidon toimenpideohjelma, jossa arvioidaan nykyisten merenhoitotoimien riittävyyttä ja esitetään uusia toimia meren hyvän tilan saavuttamiseksi ja ylläpitämiseksi. Ohjelman toimeenpano tapahtuu vuosina 2016 2022. Toimenpideohjelman tavoitteena on parantaa talousvyöhykkeen suojelun heikkoa tasoa ehdottamalla merialueelle viittä SCI-aluetta (ehdotus erityisten suojelutoimien Natura 2000 - alueeksi). Ehdotus alueista tehtiin 1.3.2012. Nämä alueet osoitettiin lisäksi HELCOMin meriensuojelualueiksi (marine protected area, MPA) tammikuussa 2015. Yksi erityisten suojelutoimien alueeksi vahvistettu alue on Hangon itäinen selkä, jonka suojelusta tehtiin päätös maaliskuussa 2015. Alueelle on tehty myös ehdotuksia olemassa olevien Natura 2000 -kohteiden laajentamisesta. Yksi näistä on Tulliniemen linnustonsuojelualue, joka on erityisten suojelutoimien alue ja erityinen suojelualue, joita kumpaakin on ehdotettu laajennettavaksi (lisää tietoa kappaleessa 10.5).
Direktiivin ja sitä soveltavan lainsäädännön tavoitteet koskevat muun muassa monimuotoisuutta, kestäviä kalakantoja, rehevöitymistä ja ravinteita, haitallisia aineita, vaikutuksia merenpohjaan ja hydrografiaan, roskaantumista sekä melua ja muita merenpinnanalaisia vaikutuksia. 1.2.2. Vesipuitedirektiivi Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2000/60/EY yhteisön vesipolitiikan suuntaviivoista tuli voimaan 22.12.2000. Direktiiviin tavoitteena oli saavuttaa pinta- ja pohjavesien hyvä tila vuoteen 2015 mennessä. Tavoitetta ei saavuttu tavoiteaikataulussa. Aikaa tavoitteiden saavuttamiseen on annettu vuoteen 2027 mennessä. Suomessa direktiivi on pantu täytäntöön kansallisin säädöksin, joista tärkeimmät ovat laki vesienhoidon järjestämisestä eli vesienhoitolaki (1299/2004) ja sen pohjalta annettavat asetukset sekä vesienhoitoaluekohtaiset vesienhoitosuunnitelmat. Direktiivin ja sitä soveltavan lainsäädännön tavoitteet koskevat mm. ravinteita, haitallisia aineita, hydrologisia vaikutuksia, monimuotoisuutta ja pohjavesien suojelua. 1.3. Luonnonsuojelua koskeva lainsäädäntö Luonnonsuojelulakia (1096/1996) sovelletaan Suomen talousvyöhykkeellä (laki Suomen talousvyöhykkeestä, 4 ja 11). Luonnonsuojelulain (1096/1996) 10 mukaisia suojelualueita ovat kansallispuistot, luonnonpuistot ja muut luonnonsuojelualueet. Luonnonsuojelusta yksityisille kuuluvilla alueilla säädetään muun muassa luonnonsuojelulain (1096/1996) 24-28 :ssä. Luonnonvaraisten lintujen suojelusta annettu neuvoston direktiivi 2009/147/EY1 (ns. lintudirektiivi) sekä luontotyyppien ja luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annettu neuvoston direktiivi 92/43/ETY (ns. luontodirektiivi) muodostavat Euroopan luonnon ja luontotyyppien suojelun ja säilyttämisen lainsäädännölliset puitteet. Direktiivit on saatettu Suomessa voimaan luonnonsuojelulailla. Direktiivien ja luonnonsuojelulain (1096/1996) mukaiset suojeluvaatimukset on toteutettu muun muassa perustamalla Natura 2000 -verkostoon kuuluvat suojelualueet. Natura 2000 -verkoston tarkoituksena on säilyttää tai saattaa ennalleen suojeltujen luontotyyppien ja uhanalaisten lajien suotuisa suojelutaso niiden luontaisella levinneisyysalueella EU:ssa. Suomessa EU:n Natura 2000 -verkosto koostuu linnustonsuojelualueista ja alueista, jotka komissio tai neuvosto luontodirektiivin 92/43/ETY perusteella on hyväksynyt yhteisön tärkeinä pitämiksi alueiksi. Natura 2000 -alueiden suojelu varmistetaan lainsäädännön, hallinnollisten määräysten ja vapaaehtoisten sopimusten avulla. Suojelutoimenpiteistä säädetään pääasiassa luonnonsuojelulaissa (1096/1996) ja erämaalaissa (62/1991), minkä lisäksi muun muassa metsälaki (1093/1996), vesilaki (587/2011) ja maankäyttö- ja rakennuslaki (132/1999) sisältävät luonnonsuojelua koskevia säännöksiä. 1.4. Muinaismuistoja koskeva lainsäädäntö Muinaismuistolakia (295/1963) ei sovelleta Suomen talousvyöhykkeestä annetun lain (1058/2004) mukaisesti talousvyöhykkeellä, vaan sen soveltamisala rajoittuu Suomen aluevesiin. Mainittu laki suojaa vedenalaisia muinaisjäännöksiä samalla tavalla kuin maalla olevia muinaisjäännöksiä. Muinaismuistolain (295/1963) 20 :ssä on säädetty, että merestä tai vesistöstä tavattu sellaisen laivan tai muun aluksen hylky, jonka uppoamisesta voidaan olettaa olevan vähintään sata vuotta, tai tällaisen hylyn osa on rauhoitettu. Hylystä ja sen osasta on soveltuvin osin voimassa, mitä kiinteästä muinaisjäännöksestä säädetään, eli myös hylyt ja sen osat ovat rauhoitettuja muistoina Suomen aikaisemmasta asutuksesta ja
historiasta. Hylystä tavatut esineet tai esineet, jotka ovat ilmeisesti hylystä peräisin, kuuluvat lunastuksetta valtiolle, ja on niistä muutoin soveltuvin osin voimassa, mitä irtaimista muinaisesineistä on säädetty. Edellä kuvattujen kohteiden löydöstä on ilmoitettava viipymättä Museovirastolle, joka valvoo kiinteiden muinaisjäännösten rauhoitusta. Museovirasto vastaa vedenalaisten muinaisjäännösten suojelusta, käsittelee vedenalaisten muinaisjäännösten tutkimuslupa-anomukset ja antaa lausuntoja vesirakennushankkeiden vaikutuksista vedenalaiseen kulttuuriperintöön. Laivalöytöjen ja niitä koskevien säännösten noudattamisen valvontaa suorittaa viranomaisten lisäksi rajavartiolaitos. 1.5. Kalastus ja kalatalous Uusi kalastuslaki (379/2015) tuli voimaan 1.1.2016. Sen tavoitteena on antaa työvälineet kalastuksen kestävämpään järjestämiseen ja heikentyneiden tai uhanalaisten kalakantojen suojeluun siten, että elinvoimaisia kalakantoja voidaan käyttää ekologisesti, taloudellisesti ja sosiaalisesti kestävällä tavalla. Uudessa kalastuslaissa on yksinkertaistettu lupajärjestelmää ja siihen liittyviä kalastonhoitomaksuja, vahvistettu alueellista osallistumista ja selkeytetty eri osapuolten roolia ja vahvistettu heidän välistä yhteistyötään. Erityisesti heikentyneiden tai uhanalaisten kalakantojen suojelua on tehty tehokkaammaksi. Kalastuksen säätelyä toteutetaan kalatalousalueiden käyttö- ja hoitosuunnitelmilla. Sääntelyä toteutetaan säädösten sekä ELY-keskusten toiminnan kautta. Kalastuslain (379/2015) 8 mukaan jokaisen 18-64-vuotiaan Euroopan talousalueen kansalaisen, joka harjoittaa muuta kalastusta kuin ongintaa ja pilkintää, täytyy maksaa kalastonhoitomaksu. Alle 18-vuotiailla tai vähintään 65-vuotiailla sekä kaikilla kalastonhoitomaksun maksaneilla on oikeus harrastaa vapaa-ajan kalastusta Suomen talousvyöhykkeellä ja yleisillä vesialueilla. Kalastuslain (379/2015) 2 mukaan ja Suomen talousvyöhykkeestä annetun lain (1058/2004) 4 mukaan kalastuslakia sovelletaan myös Suomen talousvyöhykkeellä. Kalastuslain 3 mukaan lakia sovelletaan, jollei yhteistä kalastuspolitiikkaa koskevasta Euroopan unionin lainsäädännöstä tai sen toimeenpanemiseksi annetusta kansallisesta lainsäädännöstä taikka vieraan valtion kanssa tehdystä sopimuksesta muuta johdu. Lain Euroopan unionin yhteisen kalastuspolitiikan kansallisesta täytäntöönpanosta (1048/2016) 2 :ssä säädetään, että maa- ja metsätalousministeriö on toimivaltainen viranomainen, joka vastaa Euroopan unionin yhteisen kalastuspolitiikan täytäntöönpanosta Suomessa. Lisäksi ministeriö ohjaa ja sovittaa yhteen yhteistä kalastuspolitiikkaa koskevia valvontatoimia. Laki sääntelee myös kalastuskiintiöitä. 1.6. Laivaliikenne ja GOFREP Hankealueen ensisijaiset vesiväylät kulkevat avomerellä. Itä-länsisuuntaisesti talousvyöhykkeellä kulkeva vesiväylä jakautuu pienempään laivaväylään, joka lähestyy Hankoa. Hankoon tulevaa vesiväylää käytetään pääasiassa kauppamerenkulkuun vuoden ympäri. Hangon edustalla on lisäksi vähemmän syviä vesiväyliä, jotka ovat pienemmän syväyksen omaavien alusten ja vapaa-ajan veneiden käytössä. Suurin osa näistä rannikkovesien vesiväylistä on Liikenneviraston hallinnoimia. Matkustajaliikenne Hankoon on vähäistä, mutta talousvyöhykkeellä sijaitseva itä-länsisuuntainen vesiväylä on kansainvälisen matkustajaliikenteen käytössä.
1.6.1. Reittijakojärjestelmä (TSS) ja kansainvälinen merenkulkujärjestö (IMO) Reittijakojärjestelmä (Traffic Separation Scheme, TSS) on reititysmenetelmä, jonka tarkoituksena on erottaa eri suuntaan kulkeva liikenne soveltuvin menetelmin ja määrittämällä liikennekaistat. Liikennekaistat ovat määritettyjen rajojen sisällä olevia alueita, joihin määrätään yksisuuntainen liikenne. Rajat voivat muodostua luonnollisten esteiden mukaan, esimerkiksi liikennejakoalueen muodostavien esteiden mukaan. Alusliikenteen reittien tarkoituksena on parantaa meriliikenneturvallisuutta yhtenevillä alueilla sekä sellaisilla alueilla, joilla liikenne on hyvin vilkasta tai joilla on alusliikennettä rajoittavia tekijöitä, kuten merialueen rajallisuus, meriliikenne-esteitä, meren rajallinen syvyys tai epäsuotuisat sääolot. Kansainvälinen merenkulkujärjestö (International Maritime Orgnaization, IMO) on määrittelyt TSS-alueet ja niitä koskevat määräykset. 1.6.2. Suomenlahden alusliikenteen ilmoittautumisjärjestelmä (GOFREP) GOFREP on kansainvälisen merenkulkujärjestön (IMO) Suomenlahden kansainvälisillä vesillä käyttöön ottama pakollinen alusten ilmoitusjärjestelmä (MSC.139(76) ja MSC.231(82)). GOFREP perustettiin meriturvallisuuden parantamiseksi, meriympäristön suojelemiseksi ja sen valvomiseksi, että kansainvälisiä sääntöjä yhteentörmäämisen ehkäisemiseksi merellä (International Regulations for Preventing Collisions at Sea) noudatetaan. Järjestelmä on ollut käytössä 1.7.2004 lähtien. Järjestelmän mukaan Suomenlahden merialueita valvovat Suomen, Viron ja Venäjän merenkulkuviranomaiset yhdessä. GOFREP on SOLASyleissopimuksen (IMO:n kansainvälinen yleissopimus ihmishengen turvallisuudesta merellä) luvun V kohdan 11 mukainen alusliikenteen pakollinen ilmoittautumisjärjestelmä. SOLAS-yleissopimuksen luku V koskee kaikkien alusten meriliikenneturvallisuutta. YK:n merioikeusyleissopimuksen mukaan rantavaltiot Suomi, Venäjä ja Viro ylläpitävät yhdessä GOFREPjärjestelmää Suomenlahden kansainvälisillä vesillä. Näiden maiden liikenneministeriöt sopivat järjestelmän perustamisesta ja hankkivat sille IMO:n hyväksynnän. IMO:n meriturvallisuuskomitea otti IMO:n yleiskokouksen päätöslauselman A.858(20) määräysten ja päätöslauselmien MSC.139(76) ja MSC.231(82) mukaisesti käyttöön Suomenlahden ilmoittautumisjärjestelmän, joka perustuu Suomen, Viron ja Venäjän yhteiseen hakemukseen. Maalla sijaitsevat Tallinnan, Helsingin ja Pietarin alusliikennepalvelukeskukset (VTS) pystyvät seuraamaan laivaliikennettä ja antamaan tarkennettuja neuvoja ja tietoja meriliikenteen vaaroista ja sääolosuhteista. IMO:n päätöslauselmien MSC.139(76) ja MSC.231(82) mukaan Suomi, Viro ja Venäjä vaativat, että kaikki Suomenlahden kansainvälisillä vesillä liikkuvat alukset, joiden bruttovetoisuus on vähintään 300 GT, ilmoittautuvat GOFREPiin. Pakollista ilmoittautumista koskevat säännöt määritellään IMO:n päätöslauselmassa A.851(20) (General Principles for Ship Reporting Systems). Suomessa vastuuviranomainen on Liikennevirasto. Suomi on laajentanut GOFREP-järjestelmää niin, että se kattaa kansainvälisen merialueen lisäksi myös Suomenlahden nykyisten VTS-alueiden ulkopuoliset kansalliset merialueet. GOFREP-järjestelmän toiminta-alue kattaa Suomenlahden kansainväliset vesialueet Bengtskärin majakasta koordinaattien 59º 33 30N 022º 30 E ja 59º 10 N 021º 30 E kautta Kõpun niemeen vedetyn rajan länsipuolella. Alueen itäinen raja on pituusaste 26º 30 E. Valvontavastuualueraja, joka jakaa GOFREP-alueen Suomen ja Viron valvonta-alueisiin, on vedetty Kõpun, Hankoniemen, Porkkalan ja Kallbådagrundin reittijakojärjestelmien liikennejakoalueiden keskipisteistä koordinaattiin 59º 59 15N 026º 30,0E. Valvontavastuualueraja ei noudata Suomen ja Viron talousvyöhykkeiden rajaa. Suomen valvonta-alueen kattava GOFREP-keskus on Helsingin Alusliikennepalvelu, ja Viron alueella valvonnasta vastaa Tallinnan VTS.
1.6.3. Laivojen suoja-alueiden oikeudellinen perusta Turva-alueiden perustaminen tarvittavien työskentelyalueiden ympärille on tärkeä merenkulun käytäntö, jonka tarkoituksena on välttää toistensa ohi kulkevien alusten yhteentörmäämisen riski ja suojella sekä työskentelevää alusta että muuta alusliikennettä. Kuvattu käytäntö perustuu yleiseen merenkulun tapaoikeuteen (eli se perustuu käytäntöön ja yleiseen tapaan) ja erityisesti hyvän merimiestaidon periaatteeseen, eikä sillä siksi ole selkeää oikeusperustaa. Yleisen käytännön mukaan alusten turva-alueita perustetaan tarpeen mukaan, ja menettelytapa perustuu yhteistyöhön turva-alueen tarvitsevien alusten ja niiden merenkulkuviranomaisten välillä, jotka vastaavat voimassa olevien turva-alueiden ilmoittamisesta muille aluksille.