1 (7) Eduskunnan maa- ja metsätalousvaliokunta mmv@eduskunta.fi Eduskunta Maa- ja metsätalousvaliokunta pyyntö 10.11.2017 Hallituksen esitys laeiksi uusiutuvilla energialähteillä tuotetun sähkön tuotantotuesta annetun lain ja tuulivoiman kompensaatioalueista an netun lain 6 :n muuttamisesta (HE 175/2017 vp) Eduskunnan maa-ja metsätalousvaliokunta on pyytänyt 10.11.2017 Energiaviras to Itä lausuntoa hallituksen esityksestä laeiksi uusiutuvilla energialähteillä tuotetun sähkön tuotantotuesta annetun lain ja tuulivoiman kompensaatioalueista annetun lain 6 :n muuttamisesta. Energiavirasto kiittää mahdollisuudesta lausua asiassa ja esittää seuraavaa: Esitys pääasiallinen sisältö Esityksessä ehdotetaan uusiutuvilla energialähteillä tuotetun sähkön tuotanto tuesta annettua lakia muutettavaksi niin, että laissa säädettäisiin tarjouskilpailuun perustuvasta preemiojärjestelmästä, jossa edistettäisiin teknologia neutraalisti uu siutuviin energialähteisiin perustuvia voimalaitosinvestointeja. Samalla syöttötariffijärjestelmä suljettaisiin biokaasuvoimaloiden ja puupolttoainevoimaloiden osalta. Energiavirasto katsoo, että ehdotettu lakimuutos on lähtökohdiltaan pe rusteltu monestakin syystä. EU:n valtiontukea koskeva sääntely edellyttää teknologianeutraalien tukijärjestelmien kilpailutusta. Lisäksi vaikka uusiu tuvan energian tuotantomuotojen tuotantokustannukset ovat viime vuo sina osin jo alittaneet muilla tuotantomuodoilla tuotetun sähkön tuotanto kustannukset, niin markkinaehtoisesti investoinnit eivät vielä toteudu. Niin ikään uusiutuvan energia-alan osaaminen ja markkinat ovat kehittyneet siten, että edellytykset teknologianeutraaleille tukien tarjouskilpailuille ovat hyvät. Kehittyneet markkinat ovat puolestaan edellytyksenä kustan nustehokkaille kilpaillulle tukijärjestelmälle, mitä voidaan pitää yhteiskun nan kokonaisedun mukaisena tapana tukea uusiutuvan energian sähkön tuotantoa. Energiavirasto Energimyndigheten Lintulahdenkuja 4 Puhelin 029 505 0000 S-posti FI-00530 Helsinki Fax Internet www..fi 09 622 1911 kirjaamo@.fi
2 (7) Tuotantomuodot ja teknologianeutraali kilpailu Esityksen mukaan sähkön tuottaja voisi osallistua tarjouskilpailuun tuulivoimalaa, biokaasuvoimalaa, puupolttoainevoimalaa, aurinkovoimalaa ja aaltovoimalaa kos kevalla investointihankkeella. Preemiojärjestelmän soveltamisalaan kuuluisivat RES-direktiivissä tarkoitetut uusiutuvat energialähteet siltä osin, kun kyse on niihin perustuvasta, Suomen oloissa merkityksellisestä sähkön tuotannosta, lukuun otta matta vesivoimaa. Energiavirasto katsoo, että tarjouskilpailuun osallistumisoikeuden saavat tuotantomuodot vastaavat hyvin RES-direktiivin sähkön tuotannon kan nalta olennaisia tuotantomuotoja ja preemiojärjestelmän voidaan näin ol len katsoa olevan tästä näkökulmasta teknologianeutraali. Vesivoiman sul keminen preemiojärjestelmän ulkopuolelle on esityksessä esitettyjen syi den nojalla perusteltua. Preemiojärjestelmän ei voida katsoa hidastavan uuden teknologian kokeiluhankkeiden toteuttamista preemiojärjestelmän soveltamisalaan kuuluvien tuotantomuotojen kohdalla, koska vain tavan omaisen teknologian hankkeet jäisivät näiden osalta energiatuen ulkopuo lelle. Uusiutuvan energian tukien tarjouskilpailut Monissa EU-maissa on käytössä tukijärjestelmiä uusiutuvan energian edistä miseksi. Tukijärjestelmien toteutusmallit eroavat huomattavasti toisistaan. Tar jouskilpailun osallistumisen edellytykset ja osallistujalle asetettavat vaatimukset eroavat merkittävästi kilpailutuksittain ja maittain. Yleisesti on huomattu, että hankkeiden toteutumisvarmuus alenee, mikäli hankekehitykseltä vaadittu valmius aste (esimerkiksi hankkeen luvitus) on alhainen eikä kilpailutukseen osallistujille ole asetettu riittäviä sanktioita hankkeen toteuttamatta jättämisestä. Esityksen mukaan preemiojärjestelmän tarjouskilpailu toteutettaisiin suljettuna tarjouskilpai luna, jossa tukitaso määräytyisi kunkin tarjouksen mukaisesti erikseen. Energiaviraston näkemyksen mukaan suljettu tarjouskilpailu on järkevin vaihtoehto tarjouskilpailumalleista preemiojärjestelmässä. Hallinnolliset kustannukset pysyvät näin monimutkaisia kilpailumalleja alhaisempina ja tarjouskilpailuun osallistuminen on yksinkertaisempaa. Strategisen tarjoa misen riskejä voidaan pitää kohtuullisina tilanteessa, jossa mahdollisia tar jouskilpailuun osallistuvia hankkeita on paljon suhteessa kilpailutettavaan tuotantomäärään. Uusiutuvan energian eri tuotantomuodot ja markkinati lanne huomioon ottaen tarjouskilpailuun osallistuvia hankkeita voidaan ar vioida olevan riittävästi, niin että kilpailun edellytykset tältä osin täyttyvät. Preemion määräytyminen Esityksessä ehdotetaan liukuvan ja kiinteän preemion yhdistelmää siten, että tuki pysyy kiinteänä, kun sähkön markkinahinta on enintään 30 euroa/mwh. Malli arvi oidaan kustannustehokkaimmaksi ja parhaiten varmistavan kustannustehokkaimpien hankkeiden toteutumisen. Jos viitehinta olisi korkeampi kuin 30 euroa/mwh,
3 (7) siirtyisi sähkön hinta riskiä sähkön tuottajalle, mikä nostaisi rahoituskustannuksia ja tuen tarvetta. Vastaavasti valtiolle tukijärjestelmästä aiheutuvat kokonaiskus tannukset nousisivat. Energiavirasto kannattaa esityksen mukaista preemion määräytymistä ja tukitason määräytymistä jokaisen tarjouksen mukaisesti erikseen (pay-asbid), koska tällöin riski tarvetta suuremman tuen maksamisesta voimalai toksille laskee verrattuna tilanteeseen, jossa preemio määräytyisi selvityshinnan (pay-as-clear) eli korkeimman hyväksytyn tarjouksen mukaisesti. Energiavirasto katsoo, että ehdotetun kaltainen preemion määräytyminen on kannatettava. Liukuva preemio on kiinteää preemiota tasapuolisempi taustoiltaan erityyppisille hanketoimijoille ja asetettu sähkön viitehinta pie nentää valtion riskiä kustannuksista, mikäli sähkön hinta laskisi nykyisestä. Ehdotetun mallin on arvioitu tulevan valtiolle selvästi kiinteän preemion mallia edullisemmaksi. Kiinteän preemion voidaan katsoa olevan myös liu kuvaa preemiota markkinaehtoisempi. Kilpailutettavan tuotantomäärän ol lessa kuitenkin vähäinen, voidaan myös sähkömarkkinavaikutusten arvi oida jäävän vähäisiksi. Tarjouskilpailun järjestäminen Ehdotuksen mukaan Energiavirasto järjestäisi tarjouskilpailun tasapuolisella ja syr jimättömällä tavalla. Preemiojärjestelmään on mahdollista hyväksyä enintään kil pailutettavan sähkön vuosituotannon määrän mukaisesti voimalaitoksia. Preemiojärjestelmän mukaiset oikeudet ja velvollisuudet olisivat voimassa määräajan, josta tukiajan enimmäispituus olisi kaksitoista vuotta. Ehdotuksessa on määritelty edellytykset, joiden täyttyessä sähkön tuottaja voi osallistua tarjouskilpailuun. Voimalaitoksen tulee muun muassa olla uusi eikä se ole saanut saada valtiontukea. Voimalaitosta ei myöskään voida rakentaa sellaisen sa malla paikalla sijaitsevan voimalaitoksen tilalle, jonka investointia varten on myön netty valtiontukea. Lisäksi voimalaitoksen rakentamisen edellytyksenä olevien ra kennuslupien ja kaavojen tulee olla lainvoimaisia ja voimalaitoksella tulee olla säh köverkkoon liittämisen mahdollistava liittymistärjous tai liittymissopimus. Energiavirasto katsoo, että esityksen mukaiset voimalaitoksen tarjouskil pailuun osallistumisen edellytykset ovat järkeviä ja oikeasuhtaisia, kun ta voitteena on, että tarjouskilpailuun osallistuu vain toteuttamiskelpoisia voimalaitoshankkeita. Erityisesti rakennuslupien ja kaavojen lainvoimaisuu den vaatimuksessa sekä verkkoliityntään liittyvien edellytysten osalta eh dotuksessa on huomioitu syöttötariffijärjestelmässä havaitut mahdolliset ongelmat ja pyritty ratkaisemaan nämä. Tarjouskilpailuun osallistumisen muut edellytykset ovat esityksessä kohtalaisen yksiselitteisiä, minkä voi daan arvioida helpottavan ja nopeuttavan tarjousten läpikäyntiä.
4 (7) Vakuudet Esitys sisältää kaksiportaisen vakuusjärjestelmän. Sähkön tuottajan tulee viimeis tään tarjousten jättämisen määräpäivään mennessä asettaa osallistumisvakuus, joka on 2 euroa tarjottua megavvattituntia kohden. Hyväksyttyjen hankkeiden osalta sähkön tuottajan tulee asettaa rakentamisvakuus viimeistään kuukauden ku luessa preemiojärjestelmään hyväksymistä koskevan päätöksen antamisesta. Rakentamisvakuuden ehdotettu määrä on 16 euroa megavvattitunnilta. Sähkön tuot taja saa rakentamisvakuuden kokonaan takaisin, jos voimalaitos on kokonaisuu dessaan valmis ja tuottaa sähköä sähköverkkoon ehdotuksen mukaisen kolmen vuoden määräajan puitteissa. Rakentamisvakuus tilitetään osittain valtiolle, mikäli voimalaitos ei valmistu kokonaisuudessaan ehdotetussa määräajassa. Energiaviraston näkemyksen mukaan ehdotetun kaltainen vakuusjärjes telmä on tarkoituksenmukainen, jotta voidaan varmistua hankkeiden to teutuskelpoisuudesta. Vakuusjärjestelmän myötä ehdotuksessa on perus tellusti vähennetty joitain tarjousten arviointiin liittyviä viranomaisen teh täviä syöttötariffijärjestelmän hakemuskäsittelyyn verrattuna, minkä joh dosta vakuusjärjestelmä vähentää kustannuksia ja on syöttötariffijärjes teimän hallinnointiin verrattuna vähäisempää. Preemiojärjestelmään hyväksyminen Esityksen mukaan Energiavirasto tekee päätökset preemiojärjestelmään hyväksyt tävistä voimalaitoksista sekä muista tarjouskilpailuun osallistuneista tarjouksista. Energiavirasto tutkii niiden tarjousten osalta, joissa hinta on riittävän alhainen, täyttävätkö voimalaitokset laissa säädetyt edellytykset preemiojärjestelmään hy väksymiselle. Hinnan perusteella hylättävien tarjousten osalta vastaavaa arviointia ei tehtäisi. Energiavirasto antaisi jokaista tehtyä tarjousta koskien preemiojärjes telmään hyväksymistä tai hylkäämistä koskevan päätöksen. Energiavirasto katsoo, että voimalaitosten hyväksyminen preemiojärjes telmään on ehdotuksessa suunniteltu sellaiseksi, että se mahdollistaa vain voittavien tarjousten kilpailuun osallistumisen edellytysten arvioinnin. Tämä on hallinnollisesti kevyempi ratkaisu kuin sellainen, jossa arvioitaisiin kaikkien, tarjouskilpailuun osallistuvien, hankkeiden edellytykset. Rakentamisaikataulu ja alituotantokorvaus Sähkön tuottajan on esityksen mukaan liitettävä voimalaitos vähintään osaksi säh köverkkoon kolmen vuoden kuluessa preemiojärjestelmään hyväksymistä koske van päätöksen antamisesta siten, että se tuottaa sähköä verkkoon ja liitettävä voi malaitos sähköverkkoon kokonaisuudessaan viiden vuoden kuluessa.
5(7) Energiavirasto pitää asetettuja määräaikoja kohtuullisina, joskin todeten, että tuotantomuodosta riippuen eri voimalaitostyyppien rakentaminen kä sittää eri vaiheita ja vaikuttaa rakentamisen aikatauluihin. Ehdotuksen mukaan sähkön tuottaja joutuu maksamaan valtiolle alituotantokorvausta, mikäli voimalaitos ei yllä tarjouksen mukaiseen vuosituotantoon. Voima laitoksen sähkön tuotanto saa jäädä ensimmäisten neljän vuoden aikana keski määrin 75 prosenttiin tarjotusta vuosituotannosta ja kahden seuraavan neljän vuoden jakson aikana voimalaitoksen tulee yltää keskimäärin vähintään 80 pro senttiin tarjotusta vuosituotannosta, jottei alituotantokorvausta tule maksetta vaksi. Energiaviraston näkemyksen mukaan alituotantokorvauksen maksamiselle asetetut rajat ovat kohtuullisia. Riski alituotantokorvauksen maksamiseen kannustaa tuottajia arvioimaan tarjottava vuosituotantomäärä huolellisesti ja tuottamaan tarjoamansa määrän sähköä. Esimerkiksi sääolosuhteet vai kuttavat huomattavasti monen uusiutuvan tuotantomuodon vuosituotan toon ja vuosittainen vaihtelu voi olla huomattavaakin. Tämä on kuitenkin esityksessä otettu huomioon perustamalla alituotantokorvauksen maksu keskimääräisiin sähkön tuotantomääriin neljän vuoden jaksoissa. Taloudelliset vaikutukset Esityksellä on valtiolle taloudellisia vaikutuksia tukijärjestelmästä aiheutuvien kus tannusten muodossa. Preemiojärjestelmän kokonaiskustannuksiin vaikuttavat säh kön markkinahinnan kehitys sekä voittavien tarjousten hintataso. Esityksessä ei ole esitetty tarkkaa arviota järjestelmän kokonaiskustannuksista. Energiavirasto katsoo, että kokonaiskustannusten arviointi on ennakkoon hankalaa, koska kyseessä on ensimmäinen Suomessa järjestettävä uusiu tuvan energian tarjouskilpailu. Todennäköistä kuitenkin on, että tukitaso tulee alittamaan nykyisessä kilpailutilanteessa syöttötariffijärjesteimän mukaisen tukitason ja järjestelmä näin ollen parantaa uusiutuvan sähkön tuotannon tukemisen kustannustehokkuutta. Jos sähkön markkinahinta säilyy nykytasolla, niin halvimmat hankkeet voi sivat toteutua noin 20 euron preemiolla. Jos kaikki kilpailun voittaneet hankkeet toteutuisivat 20 euron preemiolla, niin järjestelmästä aiheutuisi valtiolle vuosittain 40 miljoonan euron kustannukset. Tätä summaa voi daan pitää kohtuullisena vuosittain 2 teravvattitunnin uusiutuvilla energia lähteillä tuotetun sähkön hankkimiseksi. Olennaista kuitenkin on, että hallinnollisesti määritellyn tukitason sijaan tukitaso määräytyy kilpailuun perustuen, jolloin ylituen mahdollisuus kil pailun onnistuessa on vähäinen. Lisäksi useamman kuin yhden kilpailukierroksen järjestäminen takaa tuen dynaamisen määräytymisen, joka ottaa huomioon uusiutuvan energian oppimisen ja teknologisen kehityksen.
6 (7) Ylimenokausi ja syöttötariffijärjestelmän sulkeminen Ehdotuksen mukaan tarjouskilpailu olisi tärkeä ylimenokauden ratkaisu erityisesti tuulivoimaloihin liittyvän suomalaisen hankeosaamisen ylläpitämiseksi. Preemiojärjestelmällä voi olla vaikutusta myös metsähakkeen ja muiden puupolttoaineiden kysyntään ja markkinahintaan. Markkinatilanne voisi muuttua erityisesti purun ja kuoren osalta. Preemiojärjestelmällä ei odoteta olevan suurta vaikutusta biokaasuvoimalaitosinvestointien toteutumiseen, koska sähkön hinnalla on ylei sesti ottaen melko pieni vaikutus biokaasuvoimaloiden kannattavuuteen. Parhaidenkaan aurinkovoimalahankkeiden kustannustehokkuus ei ole vielä tällä het kellä tasolla, joka ennustaisi niiden menestymistä tarjouskilpailussa. Ehdotuksen mukaan syöttötariffijärjesteimä suljettaisiin biokaasuvoimaloiden ja puupolttoainevoimaloiden osalta. Näiden osalta hakemus sy öttöta riffij ä rj este I mään olisi tehtävä vuoden 2018 loppuun mennessä. Päästöoikeuden hinnan ja turpeen veron mukaan määräytyvää metsähakesähkön tukijärjestelmää on tar koitus tarkastella vuonna 2018. Energiavirasto katsoo, että preemiojärjestelmällä on tärkeä rooli ylimeno kauden ratkaisuna, mikä mahdollistaa investoimisen uusiutuvan sähkön tuotantoon alhaisesta sähkön markkinahinnasta huolimatta. Energiavirasto odottaa esityksen mukaisesti tuuli- ja puupolttoainevoimaloiden menesty vän tarjouskilpailussa tuotantomuodoista parhaiten. Energiavirasto ymmärtää tarpeen sulkea syöttöta riffijärjestelmä biokaasu voimaloiden ja puupolttoainevoimaloiden osalta, koska näiden olisi mah dollista osallistua preemiojärjestelmässä järjestettävään tarjouskilpailuun, ja pitää ehdotettua siirtymäaikaa riittävänä. Myös metsähakesähkön tuki järjestelmän arviointia vuonna 2018 Energiavirasto pitää tarpeellisena. Vaikutukset Energiavirastolle Energiaviraston tehtävänä olisi ehdotuksen mukaan järjestää tarjouskilpailut, laatia niihin liittyvä ohjeistus ja lomakkeet sekä huolehtia tarjouskilpailuja koskevasta tie dottamisesta. Energiavirasto tekisi tarjousten perusteella päätökset sähkön tuotta jille, joiden voimalaitos hyväksytään preemiojärjestelmään, sekä myös muille tar jouskilpailuun osallistuneille sähkön tuottajille. Suunnitteilla oleviin tarjouskilpailui hin osallistuvia sähkön tuottajia on mahdollisesti 10 40, mutta määrä voi poiketa myös tästä. Sähkön tuottaja saattaa tehdä tarjouksen yhdestä voimalaitoksesta tai useita tarjouksia eri voimalaitoksista. Tarjouskilpailuun osallistuvat sähkön tuotta jat olisivat velvollisia maksamaan Energiavirastolle osallistumismaksun. Osallistumismaksuilla olisi tarkoitus kattaa tarjouskilpailuiden järjestämisestä ai heutuvat kustannukset. Tarjouskilpailujen järjestämiseen arvioidaan tarvittavan Energiavirastossa 2 henkilötyövuotta vuosina 2018 ja 2019. Tämä olisi toteutetta vissa resurssien uudelleen kohdennuksella. Preemiojärjestelmään hyväksyttyjen
7(7) sähkön tuottajien maksatushakemusten käsittely sekä preemiojärjestelmää koske vien säännösten ja määräysten noudattamisen valvonta olisi vastaavanlainen kuin syöttötariffijärj este lm ässä. Näihin tehtäviin ei arvioida tarvittavan Energiavirastossa lisäresursseja. Lisäksi Energiaviraston tietojärjestelmän päivittämisestä ai heutuisi alustavan arvion mukaan kustannuksia 100 000 euroa. Energiavirasto pitää esityksen mukaista arviota vaikutuksista Energiaviras ton työmäärään ja resursseihin oikeansuuntaisena. On kuitenkin todet tava, että preemiojärjestelmä työllistää Energiavirastoa myös kilpailutusten jälkeen: esimerkiksi kilpailun voittaneiden voimaloiden seurantasuunnitelmien hyväksyminen voimaloiden rakentamisen jälkeen, tukien maksa tukset mahdollisesti aina vuoteen 2036 saakka ja tuotantotukilain noudat tamisen valvonnan laajentuvat ja lisääntyvät tehtävät työllistävät asian tuntijoita. Tietojärjestelmän päivittämisestä aiheutuisi esitetyn mukaisesti kustan nuksia, mikäli preemiojärjestelmän laitokset on mahdollista integroida ny kyiseen tuotantotuen sähköiseen asiointijärjestelmään (SATU). Järjes telmä on jo kuitenkin seitsemän vuotta vanha ja voi olla, että siihen ei ole mahdollista lisätä enää uusia tietoteknisiä elementtejä. Preemiojärjestel män hallinnoinnista ja tarjouskilpailujen järjestämisestä aiheutuvat kus tannukset Energiavirastolle olisivat pääosin henkilöstökustannuksia. Hen kilöstökustannukset sisältävät myös jossain määrin Energiaviraston henki löstön osaamisen laajentamista preemiojärjestelmässä tarvittaviin uusii työtehtäviin. Muita määrältään selvästi vähäisempiä kustannuksia aiheutuisi muun mu assa käännöstöistä ja tarjouskilpailun osallistujien kouluttamiseen ja tie dottamiseen tähtäävien tilaisuuksien järjestämisestä. Lisäksi esitetty pree miojärjestelmä edellyttäisi uusien päätöstyyppien ja tarjouskilpailun yksi selitteisten tietojen ilmoittamiskäytäntöjen (esim. lomakkeiden suunnit telu) valmistelun. Ylijohtaja Johtaja Pekka Ripatti