SISÄASIOIDEN PÄÄOSASTO POLITIIKKAYKSIKKÖ C: KANSALAISOIKEUDET SEKÄ PERUSSOPIMUS-, TYÖJÄRJESTYS- JA TOIMIELINASIAT OIKEUDELLISET ASIAT VÄESTÖREKISTEREIHIN LIITTYVÄT PETOKSET YHTEENVETO PE 462.499
Tämä asiakirja on laadittu Euroopan parlamentin oikeudellisten asioiden valiokunnan pyynnöstä. LAATIJA Duncan MACNIVEN, entinen Skotlannin väestörekisterinpitäjä, kansainvälisen väestörekisteritoimikunnan (ICCS) puheenjohtaja VASTAAVA HALLINTOVIRKAMIES Vesna Naglic Politiikkayksikkö C: Kansalaisoikeudet sekä perussopimus-, työjärjestys- ja toimielinasiat Euroopan parlamentti B-1047 Bryssel Sähköposti: vesna.naglic@europarl.europa.eu KIELIVERSIOT Alkuperäinen: FR Käännökset: BG/ES/CS/DA/DE/EN/ET/EL/IT/LV/LT/HU/MT/NL/PL/PT/RO/SK/SL//SV TIETOJA JULKAISIJASTA Yhteydenotot politiikkayksikköön tai sen kuukausitiedotteen tilaukset: poldep-citizens@europarl.europa.eu Euroopan parlamentti, käsikirjoitus valmistunut marraskuussa 2012. Euroopan unioni, 2012. Tämä asiakirja on saatavilla internetissä osoitteessa: http://www.europarl.europa.eu/committees/fr/studies.html VASTUUVAPAUSLAUSEKE Laatija on yksin vastuussa tässä asiakirjassa ilmaistuista kannoista, jotka eivät välttämättä vastaa Euroopan parlamentin virallista kantaa. Kopiointi ja kääntäminen muihin kuin kaupallisiin tarkoituksiin on sallittua, kun lähde mainitaan ja julkaisijalle toimitetaan etukäteen kopio julkaisusta. 2
VÄESTÖREKISTEREIHIN LIITTYVÄT PETOKSET YHTEENVETO Kansainvälinen väestörekisteritoimikunta (ICCS) on hallitusten välinen elin, jonka jäseninä on sekä EU:n jäsenvaltioita että EU:n ulkopuolisia maita. Jo 60 vuoden ajan se on helpottanut väestörekisterien alalla tehtävää kansainvälistä yhteistyötä ja edistänyt väestörekisteriviranomaisten välistä tietojenvaihtoa. Koska ICCS on huolissaan väestörekisterien sisältämien tietojen luotettavuudesta, se on luonnollisestikin kiinnostunut väestörekisteripetoksiin liittyvästä ongelmasta. Pysyvä työryhmä arvioi uusia suuntauksia ja jäsenvaltioiden välineitä näiden petosten torjumiseksi. ICCS:n väestörekistereihin liittyviä petoksia koskevan työn tuloksena on syntynyt kaksi oikeusvertailevaa tutkimusta ja yksi jäsenvaltioille annettu suositus. VUODEN 1996 TUTKIMUS, PÄIVITETTY VUONNA 2000 Ensimmäinen tutkimus "La Fraude en matière d état civil dans les États membres de la CIEC", jossa käsitellään ICCS:n jäsenvaltioissa tapahtuvia väestörekistereihin liittyviä petoksia, julkaistiin vuonna 1996. Siinä perehdytään provosoituihin tai epäsuoriin petoksiin, joiden seurauksena väestörekisteriviranomainen kirjaa rekistereihinsä virheellisen tai olemattoman tapahtuman tai siirtää järjestelmäänsä epäluotettavia ulkomaisia väestörekisteriotteita. Tutkimuksessa kuvataan ensin petosten tyypit ja niiden syyt, minkä jälkeen siinä esitellään kussakin ICCS:n jäsenvaltioissa toteutettuja torjuntatoimia, ja lopuksi tarkastellaan näiden toimien etuja ja rajoitteita. Tämä tutkimus saatettiin ajan tasalle vuonna 2000 ja sitä täydennettiin muistiolla, jossa käsitellään väestörekistereihin liittyvien petosten torjumista koskevien jäsenvaltioiden lakien ja asetusten sekä Euroopan ihmisoikeussopimuksen yhteensopivuutta. ICCS:n jäsenvaltioiden vastauksissa voidaan havaita samankaltaisia kehityssuuntia, kuten virheellisten ulkomaisten väestörekisteriotteiden esiintyminen, valeavioliitot tai uudenlaiset väärään tunnustamiseen liittyvät petokset. Väestörekisteriviranomainen voi useimmiten kehottaa maansa edustajaa ulkomailla suorittamaan tarkastuksia ja kieltäytyä rekisteröimästä väestörekisteriotetta tai kääntyä toimivaltaisten viranomaisten puoleen vilpillisen väestörekisteriotteen mitätöimiseksi. Väestörekisteriviranomaisen toimintaan vaikuttaa kuitenkin avioliiton solmimisoikeuden hyvin voimakas suojelu, joka yleensä menee niiden toimenpiteiden edelle, joita toteutetaan ennen vihkimistä tai sen jälkeen valeavioliittojen ehkäisemiseksi. Toisena yleisenä piirteenä ovat maiden väliset suuret erot siinä, missä määrin ne ovat ryhtyneet ratkomaan petoksiin liittyvää ongelmaa: onko koordinointia eri yksiköiden välillä, onko asiaa ryhdytty pohtimaan yhdessä ja onko asiaa koskevia tietoja ryhdytty vaihtamaan kansainvälisellä tasolla. Näistä voidaan mainita vain muutamia esimerkkejä. Asiaa on syytä pohtia, kun sitä verrataan äskettäin viisumien alalla käyttöön otettuihin merkittäviin keinoihin. VUODEN 2010 TUTKIMUS Toinen tutkimus "Les mariages simulés. Étude sur les mariages de complaisance 3
Politiikkayksikkö C: Kansalaisoikeudet sekä perussopimus-, työjärjestys- ja toimielinasiat dans les États membres de la CIEC" (Valeavioliitot. Tutkimus lumeavioliitoista ICCS:n jäsenvaltioissa) julkaistiin syyskuussa 2010. Tutkimuksen tavoitteena on arvioida yhtä vuoden 1996 tutkimuksessa käsiteltyä ilmiötä, joka näyttää olevan hienoisessa kasvussa, nimittäin valeavioliittoja. Ilmiön laajuutta on vaikea arvioida määrällisesti, koska juuri mikään jäsenvaltio ei pysty antamaan siitä virallisia tilastotietoja. Suurimassa osassa ICCS:n jäsenvaltioita tällaiset liitot kiinnittävät valtion viranomaisten huomion. Tutkimuksen ulkopuolelle on jätetty järjestelmällisesti sellaiset avoparit, joille tarjotaan usein keskivertoavoparia parempia oloja. On totta, että eri jäsenvaltioiden lainsäädännöissä tietyt avioliittoon yhdistetyt vaikutukset voivat olla enemmän tai vähemmän houkuttelevia ja kannustaa tämäntyyppisiin petoksiin, etenkin silloin kun aviopuolisoista toinen on EU:n kansalainen ja toinen ei ole. Ilmiön torjumiseksi on ryhdytty toimenpiteisiin, joita toteutetaan sekä ennakoivasti että avioliiton solmimisen jälkeen. Suurimpana haasteena on, ettei oikeutta avioliittoon haluta aliarvioida sellaisena kuin se taataan kaikille kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälinen yleissopimuksen 23 artiklassa ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 12 artiklassa. Aihe on poliittisesti erittäin arkaluonteinen, ja valtioiden kansainväliset sitoumukset rajoittavat niiden harkinnanvapautta. Yhdistynyttä kuningaskuntaa lukuun ottamatta mikään ICCS:n jäsenvaltioista ei kuitenkaan ole tehnyt päätöksiä tai antanut lausuntoja, joiden mukaan tätä oikeutta loukattaisiin niiden lainsäädännössä. Yleisesti voidaan olla sitä mieltä, että oikeutta avioliittoon suojelevien säännösten rikkominen on epätodennäköisempää, jos valeavioliitoksi epäillyn avioliiton solmimista ei kielletä vaan myöhemmin, jos nämä epäilyt osoittautuvat oikeiksi, osapuolten tästä avioliitosta saamat edut kumotaan. ICCS:n petosten torjuntaa käsittelevän työryhmän viimeisimmässä kokouksessa todettiin, että vale- tai pakkoavioliittojen tai -avoliittojen torjuminen on merkittävä huolenaihe monessa valtiossa, joiden on kuitenkin kunnioitettava ja suojeltava myös oikeutta avioliittoon. Työryhmä totesi myös, että asiakirjapetosten torjunta työllistää jäsenvaltioita edelleen, mutta se on usein ristiriidassa yksilön vapauksien kanssa. ICCS:N SUOSITUS (NRO 9) Asiakirjapetosten torjuntaa koskeva suositus (nro 9) hyväksyttiin Strasbourgissa 17. maaliskuuta 2005. Suosituksessa todetaan aluksi seuraavaa: jäsenvaltiot joutuvat yhä useammin tekemisiin sellaisten väestörekisteriotteiden kanssa, joissa vahvistetaan väestörekisteritapahtumia, joilla ei ole todellisuuspohjaa. Suositus vastaa ICCS:n jäsenvaltioiden toiveeseen, että pysyvässä työryhmässä käsiteltäville tiedoille annettaisiin konkreettisempi muoto. Suosituksessa kiinnitetään viranomaisten huomiota niihin merkkeihin, joiden avulla voidaan tunnistaa sellaiset myös laillistetut väestörekisteriasiakirjat, jotka saattavat osoittautua puutteellisiksi, virheellisiksi tai vilpillisiksi. Suosituksessa muistutetaan niistä konkreettisista merkeistä, jotka todistavat kaikkien väestörekisteriotteiden aitouden (muun muassa asiakirjan on allekirjoittanut ja päivännyt toimivaltainen viranomainen, ja tarvittaessa asiakirjassa on myös hänen leimansa sekä maininta rekisteristä, josta ote on annettu) sekä luetellaan 4
VÄESTÖREKISTEREIHIN LIITTYVÄT PETOKSET epäilyttäviä merkkejä, jotka osoittavat väestörekisteriotteen tai -asiakirjan olevan puutteellinen, virheellinen tai vilpillinen ja jotka liittyvät joko väestörekisteriotteen tai -asiakirjan laatimiseen tai asiakirjan ulkopuolisiin tekijöihin. Lisäksi suosituksessa pyritään edistämään jäsenvaltioiden yhteistyötä näiden asiakirjojen tunnistamisessa. Tapauksesta riippuen asiaa käsittelevä viranomainen joko kieltäytyy antamasta asiakirjalle minkäänlaista pätevyyttä tai sitten hän harkitsee, voidaanko asiakirjaa pitää pätevänä, vaikka se onkin puutteellinen ja sisältää virheitä. PÄÄTELMÄT Väestörekistereihin liittyviä petoksia käsitellään kaikissa ICCS:n kokouksissa, ja ad hoc -työryhmä kokoontuu säännöllisesti epävirallisiin kokouksiin, joissa arvioidaan sekä jäsenvaltioissa havaittavia uusia suuntauksia että tutkittavia hankkeita niiden hillitsemiseksi. Tällä hetkellä toteutettavat toimenpiteet liittyvät erityisesti kahteen osa-alueeseen: uusiin teknologioihin ja tunnistamiseen sekä ulkomaisten väestörekisteriotteiden oikeaksi todistamiseen. 5