AKT:N JA EU:N YHTEINEN PARLAMENTAARINEN EDUSTAJAKOKOUS Poliittisten asioiden valiokunta 29.10.2012 TYÖASIAKIRJA sotilasvallankaappausten uusista uhkista AKT-maiden demokratialle ja poliittiselle vakaudelle ja kansainvälisen yhteisön roolista Yhteisesittelijät: Mariya Gabriel ja Ana Rita Geremias Sithole (Mosambik) DT\917659.doc AP101.278v01-00 Moninaisuudessaan yhtenäinen
Johdanto Demokratiaan kuuluu vapaat ja avoimet vaalit. Vaaleissa kansalaiset jakavat valtansa salaisella äänestyksellä henkilöille, jotka käyttävät valtaa tietyn ajan. Demokraattinen vallanvaihto on kuitenkin olennainen tekijä demokratian vakiinnuttamisessa. Afrikassa sotilasvallankaappausten määrä on laskenut tasaisesti 1970-luvulta lähtien erinäisten alueellisten, kansallisten ja kansainvälisten toimenpiteiden ansiosta. Monet hallitusjärjestelmät ovatkin sitoutuneet vakaiden, kestävien ja pysyvien kansanvaltojen kehittämiseen. Perustuslain vastaisten hallitustenvaihdosten määrä on kuitenkin kasvanut kymmenen viime vuoden aikana, vaikka Afrikan unionissa ja Länsi-Afrikan valtioiden talousyhteisössä on otettu käyttöön asiaankuuluvia oikeudellisia välineitä. Afrikan unionin rauhaa ja turvallisuutta käsittelevä neuvosto sekä Afrikan unionin komissio ovat kehittäneet perustuslain vastaisia hallitustenvaihdoksia koskevan oikeudellisen välineen, joka nojautuu Afrikan unionin perustamisasiakirjaan, poliittisten ja turvallisuusasioiden komitean (PSC) pöytäkirjaan, Lomén julistukseen sekä demokratiaa, vaaleja ja hyvää hallintotapaa koskevaan Afrikan perusoikeuskirjaan. Se sisältää Afrikan unionin jäseniä sitovat määritelmät, seuraamukset ja toimenpiteet perustuslaillisuuden palauttamiseksi. Vaikka perustuslain vastaisissa hallitustenvaihdoksissa käytetyt väkivaltaiset ja riitaisat keinot voivat johtaa hallitusjärjestelmien historialliseen ja poliittiseen muutokseen, ne ovat myös erittäin suuri haitta ja haaste rauhan, turvallisuuden ja yhteisöjen kehittymisen varmistamiselle niissä valtioissa ja sellaisten kansojen parissa, jotka ovat läpikäyneet tällaisen muutoksen. Ilman että sotilaallisille vallankaappauksille yritetään löytää hyväksyntää tai oikeutusta, asiaa on tärkeää lähestyä siten, että sisäiset ja paikalliset syyt voidaan yhdistää sisäisiin ja paikallisiin sekä alueellisiin ja ulkoisiin tekijöihin. Sisäiset määräävät tekijät Oikeusvaltion periaatetta soveltavassa demokraattisessa valtiossa poliisi ja oikeusjärjestelmä huolehtivat lain soveltamisesta maan rajojen sisällä. Asevoimat taas vastaa valtion ulkoisesta turvallisuudesta. Tämän vuoksi valtion merkittävimpänä tehtävänä on säilyttää yksinoikeus oikeutetun väkivallan käyttöön. Sotilasvallankaappauksessa politiikan väline kääntyy omia poliittisia taustavoimia vastaan. On paradoksaalista, että valtion itsemääräämisoikeuden perimmäinen puolustuskeino muuttuu uhaksi valtiolle. Sotilasvallankaappaus johtuukin siviilien ja armeijan välisten suhteiden kriisistä, ja sen syitä ovat muun muassa valtionelinten rakenteellinen haavoittuvuus, korruptio, luonnonvarojen hallinnan heikkous, etnisten jännitteiden politisointi ja välineellistäminen, asevoimien sisäinen kilpailu ja ulkopuolisten toimijoiden puuttuminen valtion asioihin. Nämä sisäiset ja paikalliset tekijät eivät ole pelkästään voitettavia haasteita, vaan ne aidosti heikentävät valtion toimintaedellytyksiä syventämällä kriisiä ja ristiriitoja, joista voi aiheutua todellisia sosiaalisia ja poliittisia ongelmia sekä turvallisuusuhkia. AP101.278v01-00 2/5 DT\917659.doc
Alla on lueteltu tekijöitä, jotka hyvin todennäköisesti aiheuttavat sisäistä haavoittuvuutta: 1) Asevoimien painoarvo yhteiskunnassa: siviilien ja asevoimien välisissä ristiriidoissa on otettava huomioon, että monissa AKT-maissa asevoimilla on merkittävä asema yhteiskunnassa. Tämän vuoksi yhteiskunnallisen ja poliittisen kriisin mahdollisuus on suurempi. Kriisistä voi kehkeytyä väkivaltaisia selkkauksia tai jopa sisällissotia, kuten kävi Guinea-Bissaussa, Liberiassa ja Sierra Leonessa. 2) Poliittinen epävakaus, haavoittuvat valtiot ja korruptio: haavoittuvalla valtiolla on heikot edellytykset väestön ja valtion alueen hallinnointia koskevien perustoimintojen toteuttamiseen, eikä sillä ole kykyä tai poliittista tahtoa vastavuoroisesti rakentavien ja vahvojen suhteiden luomiseen yhteiskunnan kanssa. Tällaisessa tilanteessa kehittyvää demokratiaa uhkaavat politiikan sotilaallistuminen ja yhteiskunnan autoritarismi, jossa vaaleja käytetään vallan saamiseen tai säilyttämiseen. Myöskään valtiosta riippumattomien toimijoiden, kuten huumeiden salakuljettajien, vaikutusta ei pidä aliarvioida. Vaalit toimivat siten vain alkusysäyksenä kriiseille ja konflikteille. Lisäksi poliittiseen epävakauteen liittyvät perustuslain muutokset, jotka palvelevat vallassa olevan poliittisen eliitin etua. Demokratian hauraus toimiikin sotilasvallankaappausten kannustimena, kuten on käynyt Mauritaniassa, Guineassa, Nigeriassa, Malissa ja Guinea-Bissaussa. 3) Voimakas ja nopea väestönkasvu köyhillä ja heikon talouden alueilla: väestön määrästä voi aiheutua ristiriitoja kolmella eri tasolla, sillä se vaikuttaa poliittisiin, taloudellisiin ja sosiaalisiin kysymyksiin. Voimakas väestönkasvu kiihdyttää myös kaupungistumista, mikä lisää massatyöttömyyttä ja vaarantaa elintarviketurvan. Elintarviketurva riippuu väestön tuloista, jolloin peruselintarvikkeiden hintojen vaihtelut voivat toimia ärsykkeenä kriisille esimerkiksi aiheuttaen yhteiskunnallista levottomuutta. Tämä voi lopulta johtaa kapinoihin tai vallankaappaukseen. 4) Etnisen ja uskonnollisen moninaisuuden poliittinen hyväksikäyttö: monet AKT-maat kohtaavat ongelmia, jotka johtuvat etnisistä ja geopoliittisista tekijöistä. Näiden ongelmien taustalla on eri etnisten ryhmien välillä ilmenevä kilpailu ja syrjintä. Etninen moninaisuus ei ole kuitenkaan ristiriitoihin johtavien ongelmien perussyynä, vaan ongelmat johtuvat tiettyjen ryhmien poliittisista ja historiallisista suhteista valtaapitäviin. Nämä suhteet saattavat kärjistyä konflikteiksi, kun yhden ryhmän etuja suositaan toisen ryhmän elinolosuhteiden kustannuksella. 5) Luonnonvarojen hallinnan heikkous ja sen seuraamukset: AKT-mailla on runsaat ja monipuoliset luonnonvarat (muun muassa timantteja, öljyä, uraania ja kultaa). Näiden luonnonvarojen hallinnasta voi aiheutua ristiriitoja, sillä niitä käytetään välineenä valtakilpailussa. Siksi kaikkien kansallisen, alueellisen ja kansainvälisen tason toimijoiden on sitouduttava Kimberleyn prosessin täytäntöönpanemiseen. DT\917659.doc 3/5 AP101.278v01-00
Alueelliset ja kansainväliset ulottuvuudet Perustuslain vastaisille hallitustenvaihdoksille tyypillinen alueellinen ja kansainvälinen dynamiikka perustuu ristiriitojen leviämiseen kansojen välillä. Siten valtion sisäiset jännitteet ylittävät valtion rajat ja johtavat alueellisiin konflikteihin, joiden tuloksena muodostuu poliittisesti, taloudellisesti ja yhteiskunnallisesti hauraita järjestelmiä. Esimerkkinä tällaisesta järjestelmästä voidaan pitää Sahelin ja Saharan aluetta, johon kuuluvat Mali, Mauritania ja Niger ja jossa on mukana eri toimijoita, kuten julkiset viranomaiset, puolustusvoimat, kapinallisjoukot, uskonnolliset ääriryhmät, terroristit ja järjestäytyneen rikollisuuden verkostot. Lisäksi valtioiden tasapainoa horjuttavat väestön laajat muuttoliikkeet, kun asevoimien tai kapinallisjoukkojen väestöön kohdistama äärimmäinen väkivalta pakottaa kansalaiset siirtymään kotiseuduiltaan ja elämään pakolaisina. Suurin osa muuttoväestöstä kuitenkin haluaa pysyä maassa tai paeta lähimpään naapurivaltioon. Tämä johtuu useimmiten siitä, että muuttoväestö on köyhää, eikä heillä ole varaa siirtyä kauemmas. Muuttoliikkeestä johtuvat seuraukset aiheuttavat jännitteitä, jotka perustuvat väkivallan pelkoon, turvattomuuden tunteeseen sekä huoleen julkisten palveluiden, kuten terveydenhuollon, saatavuudesta ja perustarpeiden täyttymisestä. Siksi tällaisen ongelman kohtaavien valtioiden on ryhdyttävä toimiin, jotta valtioiden kansalaisille ja paenneille väestöille voidaan taata humanitaarinen apu ja elintarviketurva. Pakolaisväestöt elävät yleensä äärimmäisessä köyhyydessä, ja niihin liittyy erittäin voimakas väestönkasvu. Siten pakolaisväestöjen myötä väkivaltaisuudet voivat levitä ja jännitteet syventyä, mikä puolestaan vahvistaa armeijan asemaa poliittisessa päätöksenteossa. Ennakointi, väliintulo ja toiminta: haasteet ja mahdolliset toimenpiteet Kansainvälisen yhteisön toimijoiden perustavanlaatuisena haasteena on tukea siviilien ja armeijan välisten toimivien suhteiden edistämistä valtioissa, joissa riskit ovat suurimmat. Sen lisäksi, että keskitytään suoraan armeijaan liittyviin kysymyksiin, kuten armeijan ammattimaisuuden edistämiseen, demokraattiseen valvontaan ja harkittuihin ja vastuullisiin puolustuspolitiikkoihin, on myös tärkeää perustaa vahvoja valtionelimiä ja liittää valtio suurempiin yksiköihin. Näin voidaan varmistaa vertaisvalvonta ja kollektiiviset toimenpiteet. Konfliktin jälkeistä kehitystyötä on myös tärkeää jatkaa pidemmälle konfliktin päättymisen jälkeen. Käytännössä kyseiset tavoitteet voidaan parhaiten saavuttaa turvallisuusalan monenvälisten yhteistyöohjelmien avulla. Konfliktin jälkeistä kehitystyötä on jatkettava pidemmälle konfliktin päättymisen jälkeen, ja sille on asetettava ehtoja. Hyvin usein kahdenvälisiä tai jopa kansainvälisten järjestöjen tukitoimia pidetään lyhyen tähtäimen ensiapuna, joka päättyy ennen kuin kriisin todelliset syyt on saatu selvitettyä. Turvallisuusjärjestelmän uudistus on ollut kaikkien suurten kansainvälisten järjestöjen ensisijaisena tavoitteena kymmenen viime vuoden ajan. Hyvien käytäntöjen malleja on tuettava, jotta yleisiä toimintaedellytyksiä voidaan edistää alueellisesti, kansallisesti ja kansainvälisesti. Lisäksi valvonta- ja yhteistyöjärjestelmien on oltava kattavia, ja niiden käyttöä on edistettävä keskinäisen luottamuksen välineenä. AP101.278v01-00 4/5 DT\917659.doc
Armeijan ammattimaisuuden edistäminen. Puolustusvoimien sekaantuminen politiikkaan voidaan parhaiten estää sillä, että annetaan arvoa käsitteelle "sotilaallinen asiantuntemus". Kullakin osapuolella on oma tehtävänsä. Järjestelmä toimii kunnolla vain, kun poliittisen ja sotilaallisen vuoropuhelun molemmat osapuolet a) keskittyvät tekemään oman työnsä hyvin ja b) pyrkivät ymmärtämään toisen osapuolen työhön liittyvät vaikeudet. Valtion johtaminen ei ole helppoa eikä sen turvallisuuden varmistaminen yksinkertaista. Demokraattisen valvonnan edistäminen. Demokraattinen valvonta ei merkitse pelkästään sitä, että valitulla hallituksella on lopullinen sananvalta puolustuspolitiikkaa koskevissa päätöksissä. Se merkitsee myös avoimuutta puolustuspolitiikan laadinnassa ja toiminnassa. Tämä tarkoittaa muun muassa parlamenttien mukanaoloa. Lisäksi se merkitsee viranomaisten ja asevoimien henkilöstön politisoinnin välttämistä. Pohjimmiltaan se tarkoittaa päätöksentekojärjestelmän valvontaa ja arviointia. Harkittujen ja vastuullisten puolustuspolitiikkojen edistäminen. Armeija on voimakas ja suoraviivainen väline, jonka johtamiseen liittyy suuri vastuu. Tämän vastuun ottaneiden henkilöiden on tiedettävä, mitä he ovat tekemässä. Heidän on oltava halukkaita kuuntelemaan ja ottamaan huomioon heille annetut asevoimia koskevat ohjeet. Vahvojen valtion instituutioiden perustaminen. Lainsäädäntövallan, tuomiovallan ja toimeenpanovallan olisi toimittava toisistaan riippumatta siten, että voidaan varmistaa oikeusvaltion periaatteen toteutuminen maanlaajuisesti. Jo tämä itsessään vähentää mahdollisuuksia, että kansa tukisi sotilasvallankaappausta. Ulkoisten toimijoiden on pyydettävä ulkopuolista tukea. Kun kyse on sotilasvallankaappauksista ja muista perustuslain vastaisista hallitustenvaihdoksista, kansainvälisellä yhteisöllä on moraalinen ja eettinen velvollisuus tukea tilanteesta kärsivää siviiliväestöä esimerkiksi humanitaarisen avun muodossa. Lisäksi kansainvälisen yhteisön jäsenten asenne sotilasvallankaappauksia kohtaan on oltava sellainen, että edistetään perustuslaillisen järjestyksen palauttamista ja kansainvälisen oikeuden noudattamista sekä tarvittaessa rajoitettujen ja kohdennettujen poliittisten ja taloudellisten seuraamusten soveltamista. Alueellinen ja kansainvälinen yhteistyö vertaisvalvonnan ja kollektiivisten toimenpiteiden varmistamiseksi. Mitä pidemmälle valtioiden demokratia on kehittynyt, sitä harvemmin tällaiset valtiot hyväksyvät naapurivaltioiden sotilasvallankaappaukset, joista voi mahdollisesti koitua seuraamuksia niille itselleen. Yksittäisenä valtiona toimiminen on vaikeaa, mutta suuremmassa joukossa se on tehokkaampaa. Siksi yksittäisten valtioiden on annettava alueelliselle toimijalle keinot, joilla tämä voi toimia tehokkaasti. Vahva alueellinen toimija voisi myös samalla torjua mahdollisia ulkoisia uhkia. DT\917659.doc 5/5 AP101.278v01-00