Antti Ronkainen 19.10.2017 tutkija politiikan ja talouden tutkimuksen laitos Helsingin yliopisto Lausunto valtiovarainvaliokunnan ja suuren valiokunnan yhteiseen kuulemiseen Talous- ja rahaliiton (EMU) syventämisestä Kiitän mahdollisuudesta kommentoida Euroopan talous- ja rahaliiton (EMU) syventämisestä ja Suomen kannasta siihen. EU-ministerivaliokunnan muistion perusteella EMU:n syventämisestä (13.10.2017) Suomen prioriteetit rahaliiton syventämisessä ovat markkinakurin vahvistaminen ja pankkiunionin loppuunsaattaminen. Suomen lähtökohta yhteisvastuun lisäämisen vastustamisesta näyttää perustuvan kapeaan käsitykseen euromaiden ja Euroopan keskuspankin (EKP) välisestä vastuunjaosta eurokriisin aikana. Tämän seurauksena markkinakurin lisääminen tarkoittaa ennemminkin taloudellisesti vahvojen jäsenmaiden vallan kasvattamista suhteessa kriisimaihin. Tavoite valtioiden ja pankkien kohtalonyhteyden katkaisemisesta on kannatettava, mutta käytännössä Suomen tiukka asenne estää pankki- ja pääomamarkkinaunionien toteutumisen lähitulevaisuudessa. Suomen positio voi olla järkevä, jos tarkoituksena on maksimoida pienen maan vähäinen poliittinen painoarvo syvennettäessä talous- ja rahaliittoa, mutta pitemmällä aikavälillä Suomi ennemminkin ylläpitää rahaliiton taloudellisia ja poliittisia epätasapainoja kuin pyrkii poistamaan niitä. Tämä on sääli, sillä rahaliiton uudistamisella on kiire. Lopuksi esitän näkökulmia, jotka Suomen tulisi huomioida kannanmuodostukseen EMU:n syventämiseen. Mikäli Suomi ei luovu yhteisvastuun lisäämisen vastustamisesta, sen tulisi sallia jäsenmaille suurempi kansallinen liikkumavara rahaliiton julkista taloutta koskevista säännöistä. Toisekseen Suomen tulisi vakavasti pohtia, tulisiko sen sallia suurimmissa ongelmissa oleville euromaille eroaminen yhtesvaluutasta. Näillä toimilla tasattaisiin taloudellisia epätasapainoja niin, ettei EKP:n tarvitsisi pitää rahaliittoa väkisin pystyssä. 1. Taustaa Talous- ja rahaliiton kehittämiselle Talous- ja rahaliiton vastaus eurokriisiin voidaan jakaa kolmeen osaan: 1) Euroopan vakausmekanismin (EVM) perustaminen ja kriisimaille annetut tukipaketit, 2) Euroopan keskuspankin (EKP) poikkeukselliset toimet sekä 3) rahaliiton talouskoordinaation vahvistaminen. Käytännössä näillä toimilla uudelleentulkittiin rahaliiton keskeisiä periaatteita. EVM on vastoin no-bailout-sääntöä, jonka mukaan euromaat vastaavat itse omista veloistaan. Lisäksi EVM:n perustaminen ja talouskoordinaation lisääminen ovat perustuneet euromaiden keskinäisiin sopimuksiin, jotka ovat tapahtuneet virallisen EU-lainsäädännön ulkopuolella. Hallitustenvälisen päätöksenteon lisääntyminen on siirtänyt valtaa EU- ja EMUinstituutioilta harmaalle alueelle. EKP:n aloittamien velkakirjaostojen yhteydessä on puolestaan kysytty, onko kyseessä itse asiassa euromaiden rahoittaminen ja finanssipoliittiset toimet, mikä tarkoittaisi EKP:n hintavakausmandaatin ylittämistä. Vaikka EU-tuomioistuin on katsonut toistaiseksi EKP:n toimet sen mandaatin mukaisiksi, 1/5
poikkeuksellisilla toimilla on lukuisia poliittisia heijastusvaikutuksia, joihin EUtuomioistuimen kapea juridinen kehikko ei ota kantaa. Toimien tarkoituksenmukaisuuden arvioiminen pelkästään taloustieteellisistä malleista käsin ei myöskään tavoita toimien poliittista luonnetta ja siihen liittyvää problematiikkaa. Eurokriisin aikana on uudelleentulkittu luovasti rahaliiton keskeisiä taloudellisia periaatteita, millä on merkittäviä poliittisia seurauksia jäsenmaiden sekä jäsenmaiden ja keskuspankin väliseen vallan- ja vastuunjakoon. Eurokriisin hoito alleviivaa sitä, että EKP:n laajan autonomian ansiosta toimintakyvyttömien jäsenmaiden on ollut mahdollista siirtää poliittista vastuuta keskuspankille. 2. Markkinakurin vahvistaminen Saksan kanssa Suomen keskeinen tavoite rahaliiton syventämisessä on markkinakurin vahvistaminen ja nobailout-periaatteen huomioiminen. Käytännössä tämä tarkoittaa yhteisvastuun ja tulonsiirtojen lisäämisen vastustamista ja EVM:n kehittämistä tulevassa kriisinhallinnassa. Linja on lähempänä Saksaa kuin Ranskaa, joka on vaatinut yhteisvastuun ja tulonsiirtojen lisäämistä. Liittoutuminen Saksan kanssa voi olla järkevää, jos tarkoituksena on maksimoida pienen maan poliittinen painoarvo kaikissa pöydissä. EUministerivaliokunnan linjauksessa ei kuitenkaan reflektoida tarkemmin kyseisen strategian poliittisia lähtökohtia. Ensinnäkin Suomen linja yhteisvastuun vastustamisesta perustuu Euroopan keskuspankin poikkeuksellisiin toimiin eurokriisin aikana. EKP:n johtaja Mario Draghi lupasi kesällä 2012 ostaa loputtomasti euromaiden velkakirjoja sen jälkeen, kun euromaat eivät saaneet aikaiseksi vakausmekanismia, joka olisi kyennyt pelastamaan pienten kriisimaiden lisäksi suuremmat ongelmamaat Italian ja Espanjan. Lupaus lopetti eurokriisin akuuteimman vaiheen, eikä suurille jäsenmaille ole tarvinnut antaa tukipaketeita. Mikäli EKP peruisi lupauksensa, taloudellisissa ongelmissa olevien euromaiden valtionlainojen korot nousisivat. Koska EVM:n varat eivät riitä Italian ja Espanjan pelastamiseen, jäsenmaat joutuisivat kasvattamaan merkittävästi sen kapasiteettia, mikä lisäisi myös finanssipoliittista yhteisvastuuta. Tämä on keskeinen syy siihen, miksi Saksan Bundesbank ja Saksan perustuslakituomioistuin ovat vastustaneet EKP:n poikkeuksellisia toimia, mutta Saksan liittokansleri Angela Merkel ja valtiovarainministeri Wolfgang Schäuble eivät. Suomen jyrkkä linja finanssipoliittisen yhteisvastuun kasvattamiseen perustuukin rahapoliittisen yhteisvastuun kasvattamisen hiljaiseen hyväksymiseen. Tämän seurauksena EU-ministerivaliokunnan muistiossa ei kuitenkaan oteta kantaa siihen, miten EKP:n osallistumista kriisinhoitoon kehitetään osana rahaliiton syventämistä. Hiljaisuus EKP:n toimista ja rahapoliittisen yhteisvastuun lisäämisestä voidaan perustella sillä, että Suomi kunnioittaa EKP:n itsenäisyyttä, eikä halua antaa sille minkäänlaisia poliittisia neuvoja. Keskuspankin riippumattomuuden taakse piiloutuminen kuitenkin tarkoittaa, että Suomi ymmärtää yhteisvastuun kapeasti ainoastaan finanssipoliittisessa mielessä. Täten Suomi ei lainkaan huomioi rahapoliittisen yhteisvastuun lisäämisen poliittisia seurauksia tai EKP:n interventioiden taloudellisia seurauksia jäsenmaille tai finanssimarkkinoille. Kun puhutaan Talous- ja rahaliiton syventämisestä ja Suomen kannasta siihen, olisi luonnollista, että keskustelussa huomioitaisiin euromaiden ja keskuspankin välinen vastuunjako ja roolien mahdollinen selkeyttäminen. 2/5
Yhteisvastuun lisäksi puhe markkinakurista on epämääräistä. EKP:n velkakirjaostot ja lupaukset loputtomista tukiostoista ovat painaneet euromaiden (ja erityisesti kriisimaiden) valtionlainojen korot alas. Käytännössä EKP onkin poistanut poikkeuksellisilla toimillaan markkinakurin keskeisen transmissiomekanismin, jonka perusteella finanssimarkkinat olisivat rankaisseet suuremmilla koroilla sellaista finanssipolitiikkaa, joka ei kunnioita rahaliiton sääntöjä julkisesta velasta ja alijäämistä. EKP joutui puuttamaan peliin, sillä markkinakurin toteutuminen Maastrichtin sopimuksen laatijoiden tarkoittamalla tavalla olisi tarkoittanut todennäköisesti rahaliiton hajoamista. Markkinakurista puhuminen on osin harhaanjohtavaa, sillä ehdotukset markkinakurin lisäämisestä viittaavat toimiin, joilla budjettisopeutusta ja rakenteellisia uudistuksia vahditaan poliittisesti markkinoiden sijaan. Käytännössä Suomen linja markkinakurin lisäämisestä tarkoittaa, että euromaille annettaisiin EVM:n vahvistamisen kautta enemmän valtuuksia valvoa EMU:n finanssipolitiikkaa koskevien sääntöjen toteutumista. Tämä tarkoittaisi vallan siirtämistä markkinoilta ja Euroopan komissiolta harmaalle alueelle, sillä EVM on EU-lainsäädännön ulkopuolella toimiva rahasto. EVM:n toimista päättävät jäsenmaat yksimielisesti, joten käytännössä Suomen ajama markkinakuri tarkoittaa taloudellisesti vahvojen maiden vallan kasvattamista suhteessa heikkoihin. Vahvojen vallan kasvattaminen on euroalueen vakauden kannalta epäsymmetristä, sillä kurittamalla kriisimaita keskitytään ainoastaan liiallisiin alijäämiin samalla kun suuria ylijäämiä lähinnä ihaillaan. Euromaiden välisten vaihtotaseiden yli- ja alijäämien epätasapaino on rahaliiton keskeisimpiä ongelmia ja Suomen linja ennemminkin ylläpitää kuin ratkaisee tätä ongelmaa. Näistä tekijöistä johtuen Suomi ei edistä Euroopan talous- ja rahaliitossa perinteistä pohjoismaista hyvinvointimallia vaan ennemminkin hyvinvointinationalismia. Budjettikuri ja kilpailukyvyn vaaliminen menevät hyvinvointipolitiikan edelle. Hyvinvointi ansaitaan kilpailemalla muiden maiden kanssa ja hyvinvointi on tarkoitettu ainoastaan oman maan kansalaisille. Suomen jyrkkä linja on omiaan ruokkimaan rahaliiton taloudellisia ja poliittisia jännitteitä sekä kasvattamaan jäsenmaiden välisiä intressiristiriitoja. 3. Pankkiunionin loppuunsaattaminen ja pääomamarkkinaunionin edistäminen Lisäksi Suomi priorisoi pankkiunionin loppuunsaattamista ja pääomamarkkinaunionin edistämistä, mikä on erittäin tervetullutta. EU-ministerivaliokunnan muistion mukaan tulee nopeasti siirtyä pankkiunionin periaatteiden mukaiseen täysimääräiseen sijoittajanvastuun soveltamiseen, minkä lisäksi on mahdollista edetä kohti yhteistä talletussuojaa ja kriisinratkaisurahaston pysyvää varautusmisjärjestelyä. Lisäksi Suomi tukee valtion velkajärjestelymekanismien luomista euroalueelle. Tavoitteet ovat tärkeitä, mutta niihin pääsemisessä on suuria varauksia. Talletussuojaa voidaan harkita Suomen mukaan vasta sen jälkeen, kun eri maiden pankkisektorin riskejä on vähennetty ja tasattu, minkä lisäksi jäsenvaltion hallittu velkajärjestely edellyttää, että pankkisektori on hyvin pääomitettu, eikä pankkisektorilla ole ylisuuria altistumia kotivaltioilleen. 3/5
Koska Suomi korostaa no-bailout-periaatetta, näiden tavoitteiden osalta voidaan edetä vasta sen jälkeen kun kaikki euromaat ovat hoitaneet pankkisektorinsa omatoimisesti kuntoon. Espanja ja erityisesti Italia ovat kuitenkin suuria esteitä Suomen tavoitteiden toteutumiselle. Molempien maiden pankit ovat maidensa suuria lainoittajia. Lisäksi Italian pankkisektori on on laajemmin uhka koko pankkiunionin uskottavuudelle. Vaikka Italia on koittanut siivota pankkisektoriaan, järjestämättömiä lainoja on edelleen yli 250 miljardin euron edestä. Italiassa kotitaloudet ovat säästäneet hankkimalla pankkien osakkeita, joten Suomen tavoittelema laaja sijoittajavastuu pankkien osakkaille ja velkojille (bail in) tarkoittaisi italialaisten kotitalouksien säästöjen käyttämistä pankkikriisien hoitoon. Italiassa on jouduttu pääomittamaan pankkeja pankkiunionin sääntöjen vastaisesti veronmaksajien rahoilla, sillä kotitalouksien tappiot olisivat omiaan lisäämään eurovastaista mielialaa. Italian pankkisektorin ongelmat yhdistettynä maan kituliaaseen talouskasvuun ja massiiviseen julkiseen velkaan tekevät Italiasta eräänlaisen poikkeustapauksen, joka on liian suuri kaatumaan (too big to fail). Vaikka Suomen tavoitteet ovat täysin kannatettavia, sen tulisi esittää tarkempia ja keinoja, miten pankkisektorin riskejä poistetaan ja kuinka ylisuuria altistumia vähennetään määrätietoisesti, jotta pankkiunioni voitaisiin saattaa loppuun ja pääomamarkkinaunionia edistää mahdollisimman nopeasti. EKP on saanut eurokriisin myötä lisää valtuuksia valvoa pankkeja ja se voisi jouduttaa prosessia. Tämän suhteen tulisi tarkemmin pohtia, onko Italialla realistisia mahdollisuuksia laittaa pankkisektoriaan kuntoon omin voimin. Suomen tiukka asenne saattaa olla tekijä, joka tekee näiden sinänsä kannatettavien tavoitteiden saavuttamisesta epärealististista lähitulevaisuudessa. Suomen aikaileva kanta on valitettava, sillä Euroopan pankkisektorin ongelmat ovat akuutteja ja poikkeuksellisilla toimilla on ostettu aikaa poliitikoille ratkaista ongelmat. Tällä hetkellä esimerkiksi Italian valtio ja eurooppalaiset roskalainaluokassa olevat yritykset saavat lainaa alhaisemmalla korolla kuin Yhdysvallat, mikä viittaa erittäin vakavaan korko- ja velkakuplaan. EKP:n kyky pitää rahaliittoa pystyssä ei ole rajaton, minkä johdosta rahaliitto on suurissa ongelmissa, mikäli tarvittavia kriisinhallintamekanismeja ei saada täyteen toimintavalmiuteen ennen seuraavan kriisin puhkeamista. 4. Johtopäätöksiä Suomen kantaa rahaliiton syventämiseen muodostettaessa tulisi huomioida lyhyen tähtäimen vallan maksimoinnin lisäksi pidemmän aikavälin poliittiset seuraukset. Euroalueen keskeinen poliittinen ongelma on, että finanssipolitiikka on kansallista ja rahapolitiikka ylikansallista. Tämä on johtanut epätasaiseen vastuunjakautumiseen jäsenmaiden ja EKP:n välillä, mikä ilmentää rahaliiton toimimattomuutta. Käytännössä asetelman purkaminen edellyttäisi euroalueen valtiovarainministeriötä EKP:n vastinpariksi. Valtioiden poliittinen erimielisyys ja kansallisen näkökulman korostuminen erityisesti Keski-Euroopassa eurokriisin jälkeen tekee perussopimusten muuttamisen kuitenkin käytännössä mahdottomaksi. Finanssipolitiikkaa koskevat säännöt ovat osoittautuneet eurokriisin myötä toimimattomiksi ja niitä on ollut kansallisen finanssipolitiikan takia vaikeaa valvoa. Kun rahaliiton mailla ei näytä olevan poliittista tahtoa tulonsiirtoihin ja liittovaltion kehittämiseen, tulisikin kansallisella tasolla sallia tietyin perustein suurempi talouspoliittinen jousto nykyisistä budjettikurisäännöistä. Tämä lisäisi 4/5
jäsenmaiden kykyä vastata taloudellisiin ongelmiinsa itsenäisemmin, mitä Suomen EMUlinjaus korostaa. Lisäksi tulisi miettiä, miten rahaliittoa kehitetään sellaiseksi, ettei EKP:n tarvitse pitää monilta osin toimimatonta rakennelmaa väkisin pystyssä. Mikäli rahaliiton periaatteista halutaan pitää kiinni, eikä perussopimuksia kyetä tai haluta muuttaa, tulisikin kaikkein suurimmissa ongelmissa oleville euromaille tarjota mahdollisuus poistua yhteisvaluutasta. Tähän asti ongelma on ollut, ettei perussopimusten nojalla ole mahdollista erota rahaliitosta. Saksan parlamenttiin paluun tehnyt liberaalipuolue FDP on esimerkiksi vaatinut, että euroalueelle luotaisiin mekanismi, jonka avulla rahaliitosta voidaan poistua ilman eroamista Euroopan unionista. FDP on saamassa valtiovarainministerin salkun ja Suomen kannattaisi tukea euroeroikkunan luomista euroalueen taloudellisten ja poliittisten epätasapainojen poistamiseksi. Euroeromekanismin luominen edellyttäisi perussopimusten muuttamista, mutta jäsenmaiden välisillä sopimuksilla voitaisiin luoda ensivaiheessa prosedyyri väliaikaisesta euroerosta. Vaikka tähän sisältyy suuria poliittisia riskejä, niin sisältyy myös rahaliiton väkisin pystyssä pitämiseenkin. 5/5