MAA- JA METSÄTALOUSVALIOKUNNAN LAUSUNTO 17/2002 vp Valtioneuvoston kirjelmä ehdotuksista neuvoston asetuksiksi (yhteisen kalastuspolitiikan uudistaminen) Suurelle valiokunnalle JOHDANTO Vireilletulo Eduskunnan puhemies on 20 päivänä syyskuuta 2002 lähettänyt valtioneuvoston kirjelmän Euroopan yhteisöjen komission tekemästä ehdotuksesta Euroopan unionin neuvoston asetukseksi elollisten vesiluonnonvarojen säilyttämisestä ja kestävästä hyödyntämisestä yhteisessä kalastuspolitiikassa ja ehdotuksesta Euroopan unionin neuvoston asetukseksi kalatalousalan rakenteellisia toimia koskevista yksityiskohtaisista säännöistä ja edellytyksistä annetun asetuksen (EY) N:o 2792/1999 muuttamisesta sekä ehdotuksesta Euroopan unionin neuvoston asetukseksi yhteisön kiireellisistä toimenpiteistä kalastusalusten romuttamiseksi (U 47/2002 vp) käsiteltäväksi suureen valiokuntaan ja samalla määrännyt, että maa- ja metsätalousvaliokunnan on annettava asiasta lausuntonsa suurelle valiokunnalle. Asiantuntijat Valiokunnassa ovat olleet kuultavina - kalastusneuvos Markku Aro, maa- ja metsätalousministeriö - tutkimusjohtaja, professori Petri Suuronen, Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitos - osastopäällikkö Vesa Karttunen, Kalatalouden Keskusliitto - toiminnanjohtaja Kim Jordas, Suomen Ammattikalastajaliitto. VALTIONEUVOSTON KIRJELMÄ Komission ehdotusten pääasiallinen sisältö YKP:n tavoitteet Komission mielestä uudistunut YKP tarvitsee selkeitä ja yhtenäisiä tavoitteita ja periaatteita. Uuden YKP:n on kyettävä aikaansaamaan kestävää kehitystä ympäristölliseltä, taloudelliselta ja sosiaaliselta kannalta. Tämä voidaan saavuttaa toimenpiteillä, jotka tähtäävät: vastuulliseen ja kestävään kalatalouteen, joka myötävaikuttaa meren ekosysteemien hyvään tilaan taloudellisesti kannattavaan ja kilpailukykyiseen kalatalouteen, joka hyödyttää kuluttajaa; ja kohtuulliseen elintasoon alasta riippuvaisille ihmisille. Lisäksi YKP:n täytäntöönpanossa on sovellettava hyvän hallintotavan periaatteita käsittäen sel- U 47/2002 vp Versio 2.0
keää työnjakoa yhteisön ja jäsenvaltioiden kesken, avoimuutta, sidosryhmien osallisuutta sekä yhtenäisyyttä yhteisön muiden politiikkojen kanssa. Kalavarojen hoito Komission ehdotuksen ydin on kalastuksen säätelyn uudistaminen. Säätely perustuisi monivuotisiin kalakantojen hoitosuunnitelmiin, joiden tavoitteena on kalakantojen elpyminen ja niiden korkea tuotto. Suhteellinen vakaus ja pääsy vesille Komissio ehdottaa, että kiintiöiden jakamista koskevaa suhteellisen vakauden periaatetta jatketaan ja että kiintiöjako vahvistetaan erillisellä neuvoston päätöksellä. Nykyiset vuosien 1985 ja 1994 liittymissopimuksissa olevat vesille pääsyä koskevat rajoitukset poistettaisiin 1.1.2003 alkaen. Kalastuslaivasto ja rakennetuet Kalastuskapasiteetin rajoittamiseksi komissio ehdottaa yhteisön tasolla nykyistä yksinkertaisempaa järjestelmää ja luopumista kalastuslaivastojen monivuotisista ohjausohjelmista. Järjestelmä perustuisi nykyisten kalastuslaivastoohjelmien kokonaistavoitteiden käyttämiseen kapasiteettikattona, jotta kapasiteetin lisäys estettäisiin. Rakennetuen myöntäminen kalastusalusten rakentamiseen tai hankkimiseen kiellettäisiin kuten myös alusten siirtämiseksi kolmansiin maihin. Ainoastaan tuki olemassa olevien alusten turvallisuuteen, valikoivaan kalastustekniikkaan ja laadun parantamiseen olisi sallittu edellyttäen, että sillä ei olisi vaikutusta aluksen kapasiteettiin (vetoisuus tai koneteho). Hoitosuunnitelmien vaikutuksesta kärsiviä kalastusaluksia rohkaistaan hakemaan romutustukia niiden korottamisella 20 prosentilla. Kalastuksen valvonta Komissio ehdottaa komission ja jäsenvaltioiden toimivallan selkeyttämistä kalastuksen valvonnassa ja täytäntöönpanossa sekä komission toimivallan merkittävää lisäämistä. Lisäksi komissio suunnittelee lukuisia toimia kalastuksen valvonnan tehostamiseksi. Muita toimenpiteitä Komissio ehdottaa alueellisten neuvoa-antavien toimikuntien perustamista. Nykyinen kalastusja vesiviljelyalan hallintokomitea sekä tieteellisteknis-taloudellinen kalastuskomitea (STECF) jatkaisivat. Komission esittämät toimintasuunnitelmat ympäristönsuojelua koskevien vaatimusten sisällyttämiseksi yhteiseen kalastuspolitiikkaan ja laittoman, ilmoittamattoman ja sääntelemättömän kalastuksen lopettamiseksi muodostavat kehyksen erillisille toimenpiteille, joiden toteuttamiseen ryhdytään asteittain. Valtioneuvoston kanta pääpiirteissään YKP:n tavoitteet Suomi yhtyy yleisellä ja yhteisön tasolla komission näkemykseen yhteisen kalastuspolitiikan perusongelmista ja sen ratkaisuista kiintiöjärjestelmää ja teknisiä kalastusmääräyksiä kehittämällä sekä yksinkertaistamalla kalastuskapasiteetin hallintajärjestelmää. Kalavarojen hoito, suhteellinen vakaus ja vesille pääsy Suomi kannattaa komission yleislinjauksia koskien suhteellisen vakauden (kiintiöjako) jatkamista ja vesille pääsyn vapauttamista sekä monivuotisia hoitosuunnitelmia. Suomi ei voi yhtyä komission ehdotuksiin vahvistaa monivuotisia hoitosuunnitelmia mkl. pyyntisääntöjä kaikille kalakannoille ja soveltaa yleisesti pyyntiponnistuksen säätelyä. Pyyntisääntöjen vahvistaminen tulisi rajata elvytettäville kalakannoille, joiden tila edellyttää erityistä varovaisuutta. Myöskään ehdotus päättää monivuotisista hoitosuunnitelmista ja niiden sisältämistä kiintiöistä ensimmäisen kerran sekä antaa asetus suhteellisesta vakaudesta perustamissopimuksen artiklan 37 mukaisella menettelyllä ei saa Suomen tukea, kuten ei myöskään hoitosuunni- 2
telmien hallinnoinnin (kiintiöiden asettaminen ensimmäisen vuoden jälkeen) delegoiminen komission toimivaltaan. Kalastuslaivasto Suomi tukee komission ehdotusta yksinkertaistaa kalastuskapasiteetin hallintajärjestelmää ja luopua monivuotisista kalastuslaivastojen ohjausohjelmista. Sen sijaan Suomi katsoo, että jäsenvaltioiden, jotka ovat vähentäneet kapasiteettiaan alle kalastuslaivasto-ohjelmissa edellytettyjen tavoitteiden, tulee voida täysimääräisesti käyttää syntynyttä kapasiteettitilaa. Rakennetuet Suomi kannattaa yhteisön rakennetukien käyttöä tulevaisuudessakin. Tuen kieltäminen kalastusalusten hankintaan tai rakentamiseen ei Suomen kalastuslaivaston korkean keski-iän vuoksi ole kannatettavaa. Suomi katsoo, että myös kapasiteettia (koneteho ja vetoisuus) koskevia alusinvestointeja tulee voida tukea edellyttäen, että investointi aina vähentää olemassa olevaa kapasiteettia. Suomen kalastusalusten, erityisesti troolarien, keski-ikä on korkea, joten kalan laadun, kalastajien työolojen ja työturvallisuuden vuoksi investointeja on voitava tukea. Nuorten tuloa alalle ei voida turvata, jos toimintoja ei voida nykyaikaistaa. Tukien lopettamiselle sisävesialuksilta ei ole mitään perusteita. Rakennetukea kalan jalostukseen ja vesiviljelyyn tulee jatkaa. Tukea tulee erityisesti kohdistaa tutkimukseen ja kehittämiseen. Kalastuksen valvonta Komission ehdotukset kalastuksen valvonnan osalta eivät kaikilta osin ole kannatettavia. Kiintiöiden vähentäminen ja kalastuksen keskeyttäminen ovat liian voimakkaita keinoja sanktioina jäsenvaltioita vastaan. Komission tarkastajien toimivalta suorittaa itsenäisesti kalastusaluksiin ja kala-alan yrityksiin kohdistuvaa tarkastusta olisi tarkoin määriteltynä eräs mahdollisuus kalastuksen valvonnan tehostamiseksi yhteisössä keskimäärin. Toimet valvonnan avoimuuden lisäämiseksi olisivat Suomen kannalta toivottavia. Hallintomenettelyjen parantaminen Komission ehdotukset alueellisista neuvoa-antavista toimikunnista sekä jäsenvaltioiden toimivallan lisäämisestä niiden suvereniteettiin tai lainkäyttövaltaan kuuluvien vesien osalta ovat kannatettavia. Muuta Suomi katsoo, että komission ehdotuksissa on yksipuolisesti käsitelty yhteistä kalastuspolitiikkaa vain kalastuksen näkökulmasta. Myös vesiviljely, kalan jalostus ja kalakauppa olisivat laajan tarkastelun ja tavoitteiden määrittelemisen tarpeessa. Tältä osin on hyvä, että komissio aikoo vielä vuonna 2002 esittää tiedonannon vesiviljelystrategian kehittämisestä. VALIOKUNNAN KANNANOTOT Perustelut Yhteisen kalastuspolitiikan tavoitteet Valiokunta katsoo valtioneuvoston kannan mukaisesti, että yhteisön yhteisen kalastuspolitiikan (YKP) uudistaminen on tarpeen. Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että komission ehdotus on painottunut Koillis-Atlantin ja Pohjanmeren kalakantoihin ja kalastukseen. Välimeren ja Itämeren ongelmat ja uudistamistarpeet eivät ole saaneet riittävää painoarvoa ehdotuksessa. Välimeri ja Itämeri ovat kuitenkin kalastuksen kannalta varsin tärkeitä alueita, ja niiden merkitys ja erityispiirteet tulee ottaa huomioon uusissa säännöksissä. 3
Saamansa selvityksen perusteella valiokunta toteaa myös, että komission ehdotus yhteisestä kalastuspolitiikasta sisältää monia yleistyksiä, eikä se siten välttämättä kuvaa riittävän täsmällisesti kalastuksen säätelyn tilaa eri merialueilla. EU:ssa on merialueita, joissa kalastuksen määrä ja kalakantojen tila eivät kaikilta osin vastaa tehtyjä yleistyksiä. Itämeri kuuluu näihin alueisiin. Valiokunta korostaakin alueellisten erityispiirteiden huomioon ottamista kalastuksen ohjauksessa. Tämän vuoksi ei myöskään EU:n toimielinten asemaa päätöksenteossa tule vahvistaa. Valiokunta pitää ehdotuksessa puutteena myös sitä, että komissio ei kiinnitä riittävästi huomiota elinkeinon jatkuvuuteen ja siihen, miten alalle voidaan saada nuoria yrittäjiä. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan alan yrittäjien määrän väheneminen on Suomessa niin voimakasta, että se uhkaa koko elinkeinon sisäistä dynamiikkaa ja toimivuutta. Kalastajien toimeentuloon, koulutukseen ja työympäristön parantamiseen liittyvien kysymysten tuleekin olla voimakkaammin esillä uudistuksessa. Kalavarojen hoito, suhteellinen vakaus ja vesille pääsy Valiokunnalle toimitetussa selvityksessä on tuotu esiin, että saaliskiintiöpäätösten laatimisessa keskeisimpiä ongelmia on biologisten yksiköiden eli kalakantojen ja hallinnollisten yksiköiden eli säätelyalueiden tämän hetkinen yhteensopimattomuus. Useimmiten säätelyalueet ovat liian isoja. Tilanteessa, jossa erillisiä kalakantoja on jouduttu hallinnollisin keinoin yhdistämään suuriksi säätelyalueiksi, on usein toimittu siten, että säätelyalueen huonoimmassa kunnossa oleva kanta on määritellyt säätelyn tiukkuuden ja paremmassa kunnossa olevien kantojen kalastusmahdollisuuksia on menetetty. Tämä kehitys ei ole tukenut sitä kalastuksen säätelyn periaatetta, jonka tavoitteena on yhteisön kalavarojen mahdollisimman suuri tuottavuus. Suomen tärkeimpiä kiintiöitä, silakka- ja kilohailikiintiöitä, onkin alennettu voimakkaasti viime vuosina. Kiintiöt ovat pienentyneet melkein puolella, vaikka esimerkiksi Selkämeren silakkakannan tila on hyvä. Seurauksena on ollut merkittäviä tulojen menetyksiä niin ammattikalastajille kuin muille alan yrittäjille. Toimitetussa selvityksessä on myös pidetty tärkeänä, että kalastukseen ja saaliisiin liittyvät suositukset laaditaan kalakantakohtaisesti ja että pyritään välttämään sellaisten säätely-yksiköiden käyttöä, joissa hallinnollisilla päätöksillä joudutaan yhdistämään selvästi erillisiä biologisia yksiköitä. Säätelytoimien tulee lisäksi pääsääntöisesti kohdistua nykyistä pienemmille alueille, jotta kalavarojen tilaa voidaan tehokkaasti parantaa ja saalista kasvattaa. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että komission ehdotuksessa esitetään kalastuspäivien lukumäärän käyttöä yhtenä kalastuksen säätelymekanismina. Valiokunta katsoo, että yhteisön niillä merialueilla, joissa suurten kalastusalusten kalastusmatkat kestävät useita päiviä ja kalastusalueet sijaitsevat kaukana kotisatamasta, kalastuspäivien lukumäärän säätely voi olla tehokas kalastuskapasiteetin käytön ohjausmekanismi. Tämä säätelymekanismi ei kuitenkaan sovellu kovin hyvin alueille, joilla kalastusmatkojen kesto on harvoin yli vuorokauden ja joilla tärkeimmät kalastusalueet sijaitsevat lähellä tai huomattava osa kalastuksesta tapahtuu rannikon tuntumassa passiivisilla pyydyksillä. Itämeri kuuluu näihin alueisiin. Valiokunta katsoo, että pyyntiponnistuksen määrään perustuva säätely ja siihen liittyvä yksityiskohtaisen säädöstön antaminen siten, että se kattaisi koko EU:n vesialueet, kalastusalukset ja pyydykset, olisi erittäin vaikeaa ja järjestelmästä muodostuisi hyvin raskas. Valiokunta toteaa, että edellä kosketellut kalakantojen hoitoon liittyvät monimuotoiset biologiset ja sosiaalis-taloudelliset riippuvuussuhteet sekä ympäristön muutosten vaikutusten ymmärtäminen ja huomioon ottaminen edellyttävät alan tutkimuksen lisäämistä ja tehostamista. Myös tieteellisiin kalakanta-arvioihin ja ennusteisiin liittyy merkityksellisiä epävarmuuksia. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan tämä epävarmuus ja sen määrä aiheutuvat ensisijaisesti arvioissa käytetyistä lähtötiedoista, joihin sisältyy ja tulee myös tulevaisuudessa sisälty- 4
mään epävarmuuksia. Tätä epävarmuutta voidaan tutkimuksen avulla vähentää, mutta sitä ei voida koskaan kokonaan poistaa. Epävarmuutta voidaan kuitenkin pienentää kalavarojen lähtötietojen luotettavuutta lisäämällä ja arviointimenetelmiä kehittämällä. Valiokunta katsookin, että tältäkin osin alan tutkimustoimintaa tulee lisätä. Lisäksi tutkimuksen entistä tiiviimpi yhteistyö kalatalouselinkeinon eri osien kanssa on välttämätöntä. Kalastuslaivasto ja rakennetuet Valtioneuvoston kannan mukaisesti valiokunta katsoo, että tuen kieltäminen kalastusalusten hankintaan tai rakentamiseen ei Suomen kalastuslaivaston korkean keski-iän vuoksi ole perusteltua. Valiokunta katsoo lisäksi, että myös kapasiteettia (koneteho ja vetoisuus) koskevia alusinvestointeja tulee voida tukea edellyttäen, että investointi aina vähentää jo olemassa olevaa kapasiteettia. Tämä voidaan toteuttaa esimerkiksi siten, että uuden kapasiteetin osalta tuen edellytyksenä on vastaavan taikka sitä suuremman kapasiteettimäärän poistaminen rekisteristä, jolloin tuki myötävaikuttaisi paitsi aluskannan uudistamiseen myös kapasiteetin alentamiseen. Ehdotettua vapaammin tukea tulee myös voida myöntää jo olemassa olevien kalastusalusten nykyaikaistamiseen, kuten hygienian, työolosuhteiden ja -turvallisuuden parantamiseen sekä valikoivampien kalastusmenetelmien käyttöönottoon. Myös nuorten saaminen alalle edellyttää, että toimintoja voidaan nykyaikaistaa. Valiokunta pitää tärkeänä, että myös sisävesialuksia koskevia investointeja voidaan tukea tulevaisuudessa. Pienimuotoista rannikko- ja sisävesikalastusta, jossa kalastusalusten pituus alittaa 12 metriä, tuleekin edistää siten, että se voi kehittyä uusien kalastusstrategioiden pohjalta entistä monimuotoisemmaksi. Valtioneuvoston kannan mukaisesti valiokunta katsoo, että rakennetukea kalan jalostukseen ja vesiviljelyyn tulee jatkaa. Tukea tulee erityisesti kohdistaa alan tutkimukseen ja muuhun kehittämiseen. Kalastuksen valvonta Komission ehdotuksessa on esitetty kalastuksen valvonnan tehostamista ja valvonnan avoimuuden lisäämistä. Valiokunta pitää tätä erittäin tarpeellisena kalastuksen ohjausjärjestelmän uskottavuuden kannalta. Valtioneuvoston kannan mukaisesti valiokunta katsoo, että komission tarkastajien toimivalta suorittaa itsenäisesti kalastusaluksiin ja kalaalan yrityksiin kohdistuvaa tarkastusta olisi tarkoin määriteltynä eräs mahdollisuus kalastuksen valvonnan tehostamiseksi yhteisössä keskimäärin. Lähtökohtana tulee kuitenkin olla, että tarkastus on suoritettava jäsenvaltion tarkastajan johdolla. Jäsenvaltioiden tarkastajien itsenäistä toimivaltaa toistensa alueilla ei voida katsoa perustelluksi. Valiokunta kiinnittää erityistä huomiota Ahvenanmaan tilanteeseen ja siihen, että se tulee ratkaista poikkeusjärjestelyillä. Hallintomenettelyjen parantaminen Valiokunta pitää komission ehdotuksia alueellisista neuvoa-antavista kalastuskomiteoista sekä jäsenvaltioiden toimivallan lisäämisestä niiden omilla aluevesillä perusteltuina. Valiokunta katsoo lisäksi, että tulee harkita päätäntävallan siirtämistä em. komiteoille. Tuolloin voidaan ottaa huomioon yhteisössä vallitsevat alueelliset eroavaisuudet ja tuolloin on myös mahdollista lisätä sidosryhmien osallistumista päätöksentekoon. Valiokunta on jo edellä korostanut alueellisten erityispiirteiden huomioon ottamista kalastuksen ohjauksessa. Kalastuksen säätelyn toimivuuden kannalta on myös tärkeää, että käytetään parhaita mahdollisia säätelykeinoja. Kansainvälisesti toimiviksi todetut vaihdettavat aluskohtaiset kiintiöt edistäisivät paitsi elinkeinon sitoutumista kestävän kalatalouden tavoitteisiin myös elinkeinon pitkän aikavälin taloudellista tehokkuutta. Muuta Valiokunta toteaa valtioneuvoston kannan mukaisesti, että komission ehdotukset on laadittu melko yksipuolisesti ja lähes pelkästään kalastuksen näkökulmasta. Kalastuksen ohella myös vesiviljely on osa alkutuotantoa, joka tuottaa ka- 5
laraaka-ainetta kulutukseen, jalostukseen ja muuhun teollisuuteen. Lisäksi alan markkinat ohjaavat myös alkutuotantoa, ja alkutuottajat joutuvat sopeutumaan tuotantoketjun muiden osien (jalostus, tukkukauppa ja vähittäiskauppa) kehitykseen ja kalan kysynnässä tapahtuviin muutoksiin. Kalatalouden koko tarjontaketju alkutuotannosta kauppaan tulisikin ottaa laajaan tarkasteluun YKP:n tavoitteiden asettamisen kannalta. Lisäksi tarkasteluun tulisi liittää myös kalan kysynnän tarkastelu keskeisenä kalamarkkinoiden osana. Lausunto Lausuntonaan maa- ja metsätalousvaliokunta kunnioittavasti ilmoittaa, että valiokunta yhtyy asiassa valtioneuvoston kantaan painottaen edellä kosketeltuja näkökohtia. Helsingissä 25 päivänä lokakuuta 2002 Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj. jäs. Timo Kalli /kesk Hannu Aho /kesk Pertti Hemmilä /kok Matti Kangas /vas Marja-Leena Kemppainen /kd Katri Komi /kesk Lauri Kähkönen /sd Esa Lahtela /sd Eero Lämsä /kesk Pertti Mäki-Hakola /kok Erkki Pulliainen /vihr Unto Valpas /vas. Valiokunnan sihteerinä on toiminut valiokuntaneuvos Carl Selenius. 6