EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 13.12.2013 COM(2013) 934 final KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE Nettomääräisten rahoitusoikaisujen soveltaminen jäsenvaltioissa maatalouden ja koheesiopolitiikan osalta FI FI
Sisällysluettelo 1. Johdanto...3 2. Rahoitusoikaisujen soveltamisen yleiset puitteet...4 2.1. Nettomääräisiä rahoitusoikaisuja koskevat lait ja asetukset...4 2.2. Nettomääräisten rahoitusoikaisujen kohteena olevien summien käsittely talousarviossa ja kirjanpidossa käyttötarkoitukseensa sidottujen tulojen menetelmä...6 3. Nettomääräisiä rahoitusoikaisuja koskevat alakohtaiset säännöt...7 3.1. Maatalous...7 3.1.1. Nettomääräisistä rahoitusoikaisuista on aina säädetty asetuksissa...7 3.1.2. Nettomääräisiä rahoitusoikaisuja koskevia oikeudellisia mekanismeja yhdistetään vielä pidemmälle...9 3.1.2.1. Painopiste riskialttiimpiin menoihin...9 3.1.2.2. Ei harkintavaltaa, vähemmän kiinteämääräisiä oikaisuja...10 3.1.2.3. Entistä lyhyempi sääntöjenmukaisuusmenettely...11 3.1.3. Maksujen ja määräaikojen keskeytykset saatetaan YMP:n alalla yhdenmukaisiksi koheesiopolitiikan rahastojen kanssa...13 3.2. Koheesiopolitiikan rahastot...14 3.2.1. Uusi säännös, jonka nojalla komissio voi määrätä jäsenvaltiolle nettomääräisiä rahoitusoikaisuja...14 3.2.2. Niitä sääntöjenvastaisuuksia/puutteita koskevat rahoitusoikaisut, jotka on tunnistettu kunakin vuonna ennen helmikuun 15. päivää...15 3.2.3. Komission arvio laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta tilityksen, tarkastuslausunnon ja muiden kunakin vuonna helmikuun 15. päivään mennessä toimitettujen liiteasiakirjojen perusteella...16 3.2.4. Vakavan puutteen muodostavien sääntöjenvastaisuuksien toteaminen EU:n tarkastuksissa helmikuun 15. päivän jälkeen...16 3.2.5. Komission valvontajärjestelmää koskevien hyvien käytäntöjen lähentäminen yhteistyössä toteutettavan hallinnon piiriin kuuluvilla aloilla...20 2
1. Johdanto Koska Euroopan tilintarkastustuomioistuimen tilikautta 2012 koskevassa vuosikertomuksessaan toteamien virheiden määrä oli entistä suurempi, vastuuvapautta käsittelevä Euroopan parlamentin talousarvion valvontavaliokunnan esittelijä sekä tärkeimpien poliittisten ryhmien koordinaattorit laativat puheenjohtaja Barrosolle kirjeen, jossa ne pyysivät komissiolta tiedonantoa, jossa ilmoitettaisiin selkeästi, miten komissio ottaa rahoituskaudella 2014 2020 käyttöön tehokkaammat nettomääräiset rahoitusoikaisut niille jäsenvaltioille, joissa on havaittu puutteita yhteistyössä hallinnoiduissa ohjelmissa 1. Nettomääräisillä rahoitusoikaisuilla tarkoitetaan, että kyseiselle jäsenvaltiolle myönnettäviä varoja supistetaan lopullisesti. Tämän tiedonannon tarkoituksena on vastata pyyntöön ja selvittää, miten komissio aikoo soveltaa tällaisiin netto-oikaisuihin liittyviä uusia välineitä ja vaatimuksia, jotka mainitaan rahoituskautta 2014 2020 koskevassa lainsäädäntökehyksessä, sekä kertoa, miten tämä vaikuttaa jäsenvaltioihin. Maataloudessa nettomääräiset rahoitusoikaisut, joiden seurauksena kyseinen jäsenvaltio menettää EU-varoja, ovat jo rutiinia. Rahoituskauden 2014 2020 uusien sääntöjen myötä tilanne ei muutu, ja niissä päähuomio on nykyisten mekanismien yhdistämisessä. Koheesiopolitiikassa nettomääräiset rahoitusoikaisut, joiden seurauksena aiemmin maksettuja varoja palautetaan EU:n talousarvioon, ovat olleet poikkeustapauksia. Ohjelmakaudella 2014 2020 hyväksyttävään uuteen lainsäädäntöön sisältyy merkittävä muutos, jonka myötä komissio saa entistä laajemmat valtuudet määrätä netto-oikaisuja jäsenvaltioille, joiden hallinto- ja valvontajärjestelmissä on todettu vakavia puutteita. Kaudelle 2014 2020 suunnitellussa netto-oikaisukehyksessä komissiolle ei jää harkintavaltaa sen suhteen, hyväksyykö se oikaisupäätöksen. Netto-oikaisuista tulee tavanmukainen reaktio vakaviin puutteisiin, jota sovelletaan selkeästi määriteltyjen, läpinäkyvien kriteerien ja ehtojen mukaan. Kun nettomääräisiä rahoitusoikaisuja sovelletaan rahoituskauden 2014 2020 toimenpiteisiin ja ohjelmiin, asiaa hoitavat komission yksiköt varmistavat parhaita toimintatapoja noudattamalla, että näillä kahdella yhteistyössä hallinnoitavalla osa-alueella tämän unionin talousarviota merkittävästi suojaavan korjausvälineen käyttötavat lähenevät toisiaan. Toimintatapoja pyritään lähentämään myös silloin, kun on kyse maksatusten keskeyttämisestä. Malli, jota on onnistuneesti sovellettu koheesion alalla, on otettu soveltuvin osin käyttöön myös maataloudessa kaudella 2014 2020. 1 Kirjeessä viitattiin myös Euroopan unionin talousarvion suojaamista koskevaan tiedonantoon (KOM(2013) 682 lopullinen/2), joka julkaistiin 30 päivänä syyskuuta 2013 sen jälkeen, kun Euroopan parlamentti oli sitä pyytänyt tilikauden 2011 talousarvion vastuuvapautta koskevassa päätöksessään. 3
Komissio katsoo, että kaikki rahoitusoikaisut suojaavat EU:n talousarviota, myös silloin, kun jäsenvaltiot voivat käyttää oikaistut varat uudelleen uusiin hankkeisiin ja menoihin. Pelotevaikutus on kuitenkin epäilemättä suurempi netto-oikaisuissa, joiden tapauksessa jäsenvaltiot eivät voi käyttää oikaistuja ja takaisinperittyjä summia uudelleen, vaan seurauksena on varojen menettäminen. Näin kannustetaan jäsenvaltioita etsimään ja oikaisemaan virheitä itse ja edistetään näin hallinto- ja valvontajärjestelmien kehittämistä. 2. Rahoitusoikaisujen soveltamisen yleiset puitteet 2.1. Nettomääräisiä rahoitusoikaisuja koskevat lait ja asetukset Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 317 artiklan mukaisesti nettomääräisten rahoitusoikaisujen soveltamista koskevista säännöksistä on säädetty varainhoitoasetuksessa sekä tarkemmin Euroopan parlamentin ja neuvoston hyväksymissä alakohtaisissa säännöksissä. Tämän lainsäädäntökehyksen puitteissa komissio antaa delegoituja säädöksiä ja täytäntöönpanosäädöksiä, ja se voi myös antaa yksittäisiä kohtia selventäviä ohjeita. Seuraavassa kaaviossa on esitetty rahoitusoikaisujen soveltamista koskeva yleinen kehys pääpiirteittäin: SEUT 317 artikla Maatalous: horisontaalinen asetus yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta, hallinnoinnista ja seurannasta (maataloustukirahastoa ja maaseuturahastoa koskevat rahoitusoikaisut ja maksatusten keskeytykset) Yhteisiä säännöksiä koskeva asetus (maaseuturahasto, keskeytykset) Varainhoitoasetuksen 80 artikla Koheesiopolitiikkarahastot: Yhteisiä säännöksiä koskeva asetus Delegoidut säädökset Täytäntöönpanosäädökset Delegoidut säädökset Täytäntöönpanosäädökset Ohjeet Uudessa varainhoitoasetuksessa otetaan käyttöön yhtenäinen, kaikkia politiikanaloja koskeva kehys, joka sisältää erityisesti jäsenvaltioita koskevien rahoitusoikaisujen periaatteet: 4
Varainhoitoasetuksen 80 artikla Perintää koskevat säännöt 4. Komissio tekee jäsenvaltioita koskevia rahoitusoikaisuja, jotta sovellettavan oikeuden vastaiset menot voidaan sulkea unionin rahoituksen ulkopuolelle. Komissio tekee rahoitusoikaisunsa aiheettomasti maksettujen määrien ja niistä talousarvioon kohdistuvien vaikutusten perusteella. Jos tällaisia määriä ei voida määrittää tarkasti, komissio voi soveltaa ekstrapoloituja tai kiinteämääräisiä oikaisuja alakohtaisten sääntöjen mukaisesti. Komissio ottaa rahoitusoikaisun määrää päättäessään huomioon sovellettavan oikeuden rikkomisen ja talousarvioon kohdistuvien vaikutusten luonteen ja merkittävyyden, myös silloin kun on kyse hallinnointi- ja valvontajärjestelmien puutteista. Rahoitusoikaisujen tekemistä ja sovellettavaa menettelyä koskevat perusteet voidaan vahvistaa alakohtaisissa säännöissä. 5. Ekstrapoloituja tai kiinteämääräisiä oikaisuja koskevat menettelytavat vahvistetaan alakohtaisten sääntöjen mukaisesti siten, että komissio voi suojata unionin taloudellisia etuja. Varainhoitoasetuksen 80 artiklan ja alakohtaisten asetusten mukaisesti komissio käyttää kolmenlaisia rahoitusoikaisuja: 1. yksittäisten tapausten rahoitusoikaisut, jotka tehdään aiheettomasti maksettujen määrien tarkan määrittämisen sekä niistä talousarvioon kohdistuvien vaikutusten perusteella; 2. ekstrapoloidut rahoitusoikaisut; sekä 3. kiinteämääräiset rahoitusoikaisut. Ekstrapoloituja ja kiinteämääräisiä rahoitusoikaisuja voidaan käyttää vain, jos oikaisun tarkkaa summaa ei ole mahdollista määrittää. Ekstrapoloitujen rahoitusoikaisujen on perustuttava edustavaan otokseen, jonka avulla summa voidaan määrittää riittävän tarkasti. Seuraavassa kaaviossa on esitetty rahoitusoikaisujen soveltamismekanismit pääpiirteittäin: 5
Rahoitusoikaisut Varainhoitoasetuksen 80 artikla sekä alakohtaiset säännöt Voidaanko rahoitusoikaisujen summa todeta tarkasti? Kyllä Ei Voidaanko summa määrittää riittävän luotettavasti edustavan tilasto-otoksen perusteella? Kyllä Ei Yksittäinen oikaisu Ekstrapoloitu oikaisu Kiinteämääräinen oikaisu Rahoitusoikaisujen täytäntöönpanosta yhteistyössä hallinnoitavilla politiikanaloilla on lisätietoa tämän tiedonannon kolmannessa luvussa. 2.2. Nettomääräisten rahoitusoikaisujen kohteena olevien summien käsittely talousarviossa ja kirjanpidossa käyttötarkoitukseensa sidottujen tulojen menetelmä Rahoitusoikaisujen seurauksena muodostuu tuloja, jotka saadaan aiheettomasti maksettujen budjettimäärärahojen palauttamisesta ja joita käsitellään käyttötarkoitukseensa sidottuina tuloina (varainhoitoasetuksen 21 artiklan 3 kohdan c alakohta). Kahta poikkeusta lukuun ottamatta 2 varainhoitoasetuksessa ei määritellä, miten nettomääräisistä rahoitusoikaisuista syntyviä käyttötarkoitukseensa sidottuja tuloja on mahdollista käyttää. 2 Euroopan maatalouden tukirahastossa varat kohdennetaan lajeittain (varainhoitoasetuksen 174 artiklan 1 kohta) ja rahoitusvälineiden tapauksessa samaan rahoitusvälineeseen (varainhoitoasetuksen 140 artiklan 6 kohta). 6
Nettomääräinen rahoitusoikaisu Käyttötarkoitukseensa sidotut tulot Varainhoitoasetuksen 21 artiklan 3 kohdan c alakohta Varainhoitoasetuksen soveltamissääntöjen 7 artiklassa kuitenkin todetaan, että talousarvion selvitysosissa mainitaan budjettikohdat, joihin voidaan ottaa käyttötarkoitukseensa sidottuja tuloja vastaavat määrärahat. EU:n talousarvioon käyttötarkoitukseensa sidottujen tulojen muodossa palautettavia nettomääräisiä rahoitusoikaisuja ei siis ole varattu tietyn jäsenvaltion käyttöön. Käyttötarkoitukseensa sidotut tulot Varainhoitoasetuksen 21 artiklan 3 kohdan c alakohta Käyttö EU:n talousarviossa Varainhoitoasetuksen soveltamissääntöjen 7 artikla 3. Nettomääräisiä rahoitusoikaisuja koskevat alakohtaiset säännöt 3.1. Maatalous 3.1.1. Nettomääräisistä rahoitusoikaisuista on aina säädetty asetuksissa Yhteisen maatalouspolitiikan (YMP) lainsäädäntökehyksen mukaan sääntöjenmukaisuuden tarkastamismenettelyn seurauksena komission jäsenvaltioille määräämät rahoitusoikaisut ovat olleet nettomääräisiä aina vuonna 1976 tehdystä ensimmäisestä tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevasta päätöksestä lähtien, ja ne ovat sitä jatkossakin sekä Euroopan maatalouden tukirahastossa (maataloustukirahastossa) että Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastossa (maaseuturahastossa), sillä - jäsenvaltiot todella korvaavat oikaistut summat EU:n talousarvioon, ja - saatuja varoja käsitellään EU:n talousarviossa käyttötarkoitukseensa sidottuina tuloina. Saaduilla varoilla rahoitetaan YMP-menoja kokonaisuudessaan, eikä niitä ole varattu tietyn jäsenvaltion käyttöön (ks. myös oheinen tekstiruutu). Komissio tekee vuosittain 2 4 sääntöjenmukaisuuden tarkastamista koskevaa päätöstä yksittäisten rahoitusoikaisujen kokonaisuudesta. Vuonna 2013 komissio teki neljä tällaista päätöstä, jotka kattoivat yhteensä 147 yksittäistä nettomääräistä rahoitusoikaisua ja 1,1 miljardia euroa (2 % vuodelle 2013 budjetoiduista YMP-menoista). Tämä vahvistaa sen, 7
että määrät ovat todellakin kasvussa, kuten tilintarkastustuomioistuin totesi vuosikertomuksensa 2012 kohdassa 4.29 3. Vuonna 2013 hyväksytyt nettomääräiset rahoitusoikaisut (euroina): Päätös: 40 41 42 43 YHTEENSÄ Maataloustukirahasto 285 582 274-130 136 896,33-142 637 397-303 566 912-861 923 480 Maaseuturahasto -104 699 558-88 444 255-32 467 218-10 598 290-236 209 321 MUUT -7 091 796-8 757 551-2 661 224-121 357-18 631 930 YHTEENSÄ -397 373 628-227 338 703-177 765 840-314 286 560-1 116 764 733 Vuonna 2013 hyväksytyistä rahoitusoikaisuista 70 prosenttia koskee neljää jäsenvaltiota (Kreikka, Yhdistynyt kuningaskunta, Ranska ja Puola). Rahoitusoikaisujen keskittyminen neljään jäsenvaltioon ei kuitenkaan ole toistuvaa, vaan tilanne saattaa muuttua vuosittain sen mukaan, miten kansalliset tai alueelliset ohjausjärjestelmät kehittyvät. Maataloustukirahaston tapauksessa rahoitusoikaisut toteutetaan vähentämällä tarvittava summa komission kuukausittain suorittamista maksuista komission jäsenvaltiolle määrättävää rahoitusoikaisua koskevaa päätöstä seuraavana toisena kuukautena. Maaseuturahaston tapauksessa rahoitusoikaisut toteutetaan perintämääräyksellä, jossa jäsenvaltiota kehotetaan palauttamaan varat EU:n talousarvioon. Käyttötarkoitukseensa sidottujen tulojen käsittely Oikaistut summat, jotka komissio perii takaisin, hyvitetään käyttötarkoitukseensa sidottuina tuloina EU:n talousarvioon tiettyihin budjettikohtiin (maataloustukirahaston tapauksessa kohtaan 67 01 ja maaseuturahaston tapauksessa kohtaan 67 11). Maataloustukirahastoon liittyvillä käyttötarkoitukseensa sidotuilla tuloilla voidaan rahoittaa mitä tahansa maataloustukirahastoa koskevia talousarviomenoja ilman, että tuloja tarvitsee kohdistaa tietylle jäsenvaltiolle. Lukuja 05 02 (markkinat) ja 05 03 (suorat tuet) koskevista selvitysosista käy selvästi ilmi, että maataloustukirahaston rahoitustarve pienenee järjestelmällisesti talousarviomenettelyn kuluessa summalla, joka vastaa niitä käyttötarkoitukseensa sidottuja tuloja, joita rahoitusoikaisuista arvioidaan kertyvän kyseisen varainhoitovuoden aikana. Esimerkiksi vuoden 2012 talousarvioon merkittiin alun perin rahoitusoikaisuja 600 miljoonan euron edestä, ja käyttötarkoitukseensa sidottuja tuloja, jotka käytettiin kyseisenä varainhoitovuonna, kertyi lopulta 3 Komissio teki vuonna 2012 kolme sääntöjenmukaisuuspäätöstä, joista aiheutuneet rahoitusoikaisut olivat yhteensä 651 miljoonaa euroa (maataloustukirahaston osuus 503 miljoonaa euroa ja maaseuturahaston osuus 148 miljoonaa euroa). Edellisellä viisivuotiskaudella (2008 2012) rahoitusoikaisujen keskiarvo oli 30 prosenttia korkeampi kuin sitä edeltävällä kaudella (2003 2007), kun lisäys suhteutetaan talousarvion kasvuun. 8
647,8 miljoonaa euroa). Maaseuturahaston tapauksessa jäsenvaltio on jo käyttänyt talousarviositoumuksensa siinä vaiheessa, kun se ilmoittaa menot, jotka komission on määrä korvata, joten takaisinperittyjä summia ei voida enää käyttää. Käyttötarkoitukseensa sidotuista tuloista kertyvät maksumäärärahat voidaan käyttää maaseuturahaston budjettikohdasta. Varat voidaan käyttää minkä tahansa maaseudun kehittämisohjelman kaikkiin avoimiin maksuihin. Tästä syystä maaseuturahaston käyttötarkoitukseen sidotut tulot pienentävät yleistä maksumäärärahojen tarvetta, ja niiden avulla onkin voitu vähentää lisämäärärahoja koskevia pyyntöjä. Vuonna 2012 maaseuturahaston rahoitusoikaisuista kertyneitä käyttötarkoitukseensa sidottuja tuloja oli yhteensä 55 miljoonaa euroa. Nettomääräisistä rahoitusoikaisuista koituu todellinen rasite jäsenvaltioiden kansallisille talousarvioille. Tästä syystä on otettu käyttöön vaihtoehto, jonka mukaan tietynsuuruiset oikaisut voidaan suorittaa kolmessa vuosierässä, jos kyseinen jäsenvaltio sitä toivoo. Maksujen suorittamiseen erinä ovat tähän mennessä saaneet luvan Bulgaria, Kreikka, Portugali, Romania, Espanja ja Liettua. Lisäksi yhteisön rahoitustukea saavat jäsenvaltiot voivat pyytää komissiolta rahoitusoikaisujen suorittamisen lykkäämistä yhden kerran enintään 18 kuukauden verran, jos ne toteuttavat kohdistettuja korjaavia toimenpiteitä koskevia suunnitelmia. Kun lykkäys on käytetty, oikaisut suoritetaan kolmessa vuosierässä. Lykkäyksiä on tähän mennessä myönnetty Portugalille ja Kreikalle. Kreikan lykkäys päättyy 31. joulukuuta 2013 ja Portugalin 31. toukokuuta 2014. Nettomääräisten rahoitusoikaisujen vaikutus jäsenvaltioihin EU:n nettomääräisillä rahoitusoikaisuilla on välitön vaikutus YMP:n toteuttamisesta vastaaviin kansallisiin ja alueellisiin viranomaisiin kaikissa jäsenvaltioissa. Jäsenvaltioiden aiempien varanhoitovuosien menoihin liittyvien oikaisujen seurauksena kuluvan varainhoitovuoden EUrahoitus pienenee. Tämän seurauksena jäsenvaltioiden on useissa tapauksissa hankittava vajeen täyttämiseen tarvittavat varat esimerkiksi budjettisiirron tai lisätalousarvion avulla. Netto-oikaisut ovatkin johtaneet konkreettisiin hallinnollisiin ja talousarvioita koskeviin toimenpiteisiin. Esimerkkinä tästä ovat seuraavat tapaukset: rahoitusoikaisuista johtuvien kustannusten jakamista koskevat toistuvat liittovaltion ja osavaltioiden väliset erimielisyydet johtivat Saksassa perustuslain muuttamiseen vuonna 2006; Tanskassa otettiin jokin aika sitten käyttöön erityinen kustannusten jakamista valtionvarainministeriön ja maatalousministeriön välillä koskeva mekanismi vuonna 2009 tehdyn huomattavan suuren rahoitusoikaisun seurauksena. 3.1.2. Nettomääräisiä rahoitusoikaisuja koskevia oikeudellisia mekanismeja yhdistetään vielä pidemmälle 3.1.2.1. Painopiste riskialttiimpiin menoihin Maatalouden pääosaston tarkastustoimet pohjautuvat riskianalyysiin, mikä tarkoittaa sitä, että riskialttiimpiin jäsenvaltioihin, toimenpiteisiin ja ohjelmiin kohdistetaan enemmän tarkastuksia. Maatalouden pääosasto tekee vuosittain keskitetyn riskianalyysin, joka kattaa kaikkien jäsenvaltioiden kaikki YMP-menot. Analyysia varten kerätään tietoja maatalouden 9
pääosaston aiemmista tarkastuksista, tilintarkastustuomioistuimelta, OLAFilta sekä kansallisilta todentamisviranomaisilta. Tietojen analysoinnin tarkoituksena on tunnistaa riskialtteimmat osa-alueet, joihin tulevissa tarkastuksissa on syytä keskittyä. Esimerkiksi tilintarkastustuomioistuimen vuosia 2011 ja 2012 koskevissa tarkastuslausumissaan toteaman korkeamman virheprosentin seurauksena maaseuturahastoa koskevien tarkastusten määrää lisättiin huomattavasti vuonna 2013, jolloin tarkastuksia tehtiin 35. Vuonna 2014 määrää aiotaan edelleen korottaa 45:een, minkä jälkeen määrä on kaksinkertaistunut vuonna 2012 tehtyihin 23 tarkastukseen verrattuna. Tämä tarkoittaa myös sitä, että jotkin jäsenvaltiot tarkastetaan vuosittain, kunnes kaikki vakavat puutteet on korjattu, kuten oheisessa esimerkissä kuvataan. Esimerkki tehostetusta valvonnasta Yhdennettyä hallinto- ja valvontajärjestelmää koskevissa maatalouden pääosaston suorittamissa tarkastuksissa vuosina 2008 ja 2009 havaittiin ja todennettiin vakavia puutteita: paikalla tehtävät tarkastukset olivat myöhässä ja viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmä oli vanhentunut ja epätarkka. Maaliskuussa 2011 tehdyn tarkastuskäynnin seurauksena todettiin, että alkuperäinen toimintasuunnitelma, jolla komissio oli pyytänyt korjaamaan puutteet vuoteen 2011 mennessä, oli toteutettu vain osittain. Korjaavien toimenpiteiden myöhästyneen toteuttamisen seurauksena maatalouden pääosaston vuoden 2010 toimintakertomukseen kirjattiin varaus sekä pyydettiin laatimaan uusi toimintasuunnitelma puutteiden korjaamiseksi vuoteen 2013 mennessä. Vuoden 2012 toimintakertomuksessaan maatalouden pääosasto ilmoitti, että maaliskuussa 2013 tehdyn tarkastuskäynnin perusteella toimintasuunnitelma voitiin katsoa toteutetuksi. Varaus jätettiin kuitenkin voimaan, sillä ajan tasalle saatetun viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmän asianmukainen soveltaminen pystyttäisiin toteamaan vasta ensimmäisen hakemus-tarkastus-maksatuskierroksen yhteydessä. Tällä välin määrättiin kaksi rahoitusoikaisua, joista ensimmäinen koski vuoden 2008 menoja ja toinen vuoden 2009 menoja. Vuosia 2010, 2011 ja 2012 koskeva sääntöjenmukaisuustarkastus saadaan päätökseen vuoden 2014 loppuun mennessä ja vuoden 2013 menoja koskeva sääntöjenmukaisuustarkastus vuoden 2015 loppuun mennessä. Kautta 2014 2020 koskeva tarkastusstrategia perustuu tehostettuun ja jatkuvaan kolmivuotiseen riskianalyysiohjelmaan, minkä ansiosta kokonaismenot katetaan paremmin. Riskialtteimmilla osa-alueilla toteutetaan kuitenkin edelleen tiukennettuja tarkastustoimia. 3.1.2.2. Ei harkintavaltaa, vähemmän kiinteämääräisiä oikaisuja Kaikki EU:n talousarvioon kohdistetut havaitut riskit aiheuttavat järjestelmällisesti nettomääräisen rahoitusoikaisun. Komissiolla ei ole harkintavaltaa jättää oikaisua tekemättä, koska sillä on lakiin perustuva velvollisuus evätä EU-rahoitus kaikilta havaitsemiltaan perusteettomilta menoilta. Sekä maataloustukirahastoa että maaseuturahastoa koskevat rahoitusoikaisut perustuvat uuteen YMP:aa koskevaan horisontaaliseen asetukseen, jossa menettely on määritelty entistäkin tiukemmin siten, että rahoitusoikaisujen kokonaismäärän määrittämisessä käytettävistä kriteereistä ja menetelmästä säädetään nyt delegoidulla säädöksellä. Delegoitu säädös on määrä hyväksyä vuoden 2014 ensimmäisellä neljänneksellä. 10
Kuten horisontaalisessa asetuksessa on säädetty, delegoidussa säädöksessä vahvistetaan kriteerit, joiden perusteella EU:n talousarviolle koituvaa riskiä arvioidaan (ks. liite 1). Kiinteämääräisten oikaisujen tapauksessa on tarkoitus täsmentää, miten puutteen vakavuutta arvioidaan, kun otetaan huomioon sen luonne (onko kyseessä olennainen valvonta vai lisävalvonta), toistuvuus (esiintyikö sama puute jo edellisenä vuonna, eikä kehitystä ole tapahtunut) sekä puutteiden kokonaismäärä (virheriski on todennäköisesti suurempi, kun puutteita on useita). Näin voidaan reagoida tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksen 2012 kohdassa 4.30 4 mainittuihin havaintoihin erityisesti silloin, kun samassa valvontakohteessa todetaan useita puutteita. Kun delegoitu säädös on tullut voimaan, komissio antaa teknisiä seikkoja koskevat tarkemmat ohjeet. Sekä varainhoitoasetuksessa että uudessa YMP:aa koskevassa horisontaalisessa asetuksessa mainitaan sellaiset rahoitusoikaisut, joissa kiinteämääräisiä oikaisuja voidaan käyttää vain silloin, kun laskettuja tai ekstrapoloituja oikaisuja ei voida määrittää ilman kohtuutonta vaivaa. Lasketut ja ekstrapoloidut oikaisut perustuvat tällä hetkellä maatalouden pääosaston tarkastajien havaintoihin sekä jäsenvaltioiden kuulemismenettelyn kuluessa antamiin tietoihin. Jatkossa maatalouden pääosastolla on käytettävissään enemmän tietoja, kun todentamisviranomaiset ryhtyvät maksatusvuodesta 2014 lähtien antamaan vuosittaisia lausuntoja perustuen niille määrättyyn uuteen tehtävään eli maksutapahtumista valitun edustavan otoksen tarkasteluun. 3.1.2.3. Entistä lyhyempi sääntöjenmukaisuusmenettely Ennen rahoitusoikaisujen tekemistä on oikeudellisesti välttämätöntä käydä läpi kuulemismenettely. Siksi komission on ennen nettomääräisten rahoitusoikaisujen tekemistä annettava jäsenvaltioille mahdollisuus esittää todisteita ja perusteluja, jotka voivat olla ristiriidassa komission alustavien havaintojen kanssa. Voimassa olevassa YMP:tä koskevassa varainhoitoasetuksessa 5 ja uudessa YMP:tä koskevassa horisontaalisessa asetuksessa säädetäänkin, että jäsenvaltioille on annettava mahdollisuus osoittaa, että noudattamatta jättämisen todellinen laajuus on komission arviota vähäisempi. Tarkastajan ja tarkastuksen kohteen välisen kuulemismenettelyn periaate on myös olennainen osa tarkastusten laatuvaatimuksia. 4 Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus 2012, kohta 4.30: Kiinteämääräisten oikaisujen käytössä ei oteta riittävästi huomioon rikkomisen luonnetta ja vakavuutta, sillä samaa kiinteämääräistä viiden prosentin oikaisua sovelletaan riippumatta siitä, havaitaanko puutteita vain yhdessä keskeisessä kontrollissa vai useassa kontrollissa. 5 Määräaikaa voidaan poikkeustapauksissa jatkaa maaliskuun 1. päivään asti jäsenvaltion pyynnöstä, ks. Euroopan parlamentin ja neuvoston antaman varainhoitoasetuksen (EU, Euratom) N:o 966/2012 59 artiklan 5 kohta. 11
Kuulemismenettelyn lisäksi YMP:tä koskevan horisontaalisen asetuksen 52 artiklan 3 kohdassa säädetään menettelystä, jolla pyritään sovittamaan yhteen molempien osapuolten kannat, jos kuulemismenettelyn päätteeksi ei päästä sopimukseen. Varsinainen kuuleminen voi kestää enintään neljä kuukautta. Kuitenkin koko menettely siitä lähtien, kun asianomainen jäsenvaltio esittää pyynnön, siihen asti, että komissio on analysoinut sovitteluelimen suositukset, kestää vähintään kuusi kuukautta 6. Komissio on käynnistänyt toimenpiteitä, joilla pyritään sujuvoittamaan koko menettelyä, ja aikoo jatkaa niitä. Ensinnäkin YMP:tä koskevassa horisontaalisessa asetuksessa kuvaillaan tarkkaan eri vaiheiden luonteet, laajuudet ja järjestys sekä rahoitusoikaisujen eri lajit. Toiseksi delegoidun säädöksen (rahoitusoikaisun laskennassa käytettävät menetelmät ja perusteet) ja täytäntöönpanosäädösten (sääntöjenmukaisuusmenettelyn yksityiskohdat ja pakolliset määräajat) avulla on pyritty yhtenäistämään oikeuskehystä ja vähentämään tarpeettomien viivästysten riskiä. Kolmanneksi maatalouden pääosasto aikoo vahvistetun oikeusperustan turvin tehostaa sääntöjenmukaisuusmenettelyjen edistymisen seurantaa varmistaakseen, että määräaikoja noudatetaan tarkasti. Liitteessä 1 esitellään menettely, jota on suunniteltu nettomääräisten rahoitusoikaisujen soveltamiseksi yhteisen maatalouspolitiikan alalla. Seuraavassa kaaviossa kuvaillaan sääntöjenmukaisuuden tarkastusmenettelyn eri vaiheet, joiden päätteeksi toteutetaan nettomääräinen rahoitusoikaisu uuden YMP:tä koskevan horisontaalisen asetuksen mukaisesti. Komissio totesikin sääntöjenmukaisuusmenettelyn liian pitkää kestoa koskeneeseen tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksen 4.31 kohtaan 7 antamassaan vastauksessa, että menettelyä voidaan nopeuttaa merkittävästi niin, että perustapauksissa rahoitusoikaisuista voitaisiin päättää kahden vuoden kuluessa alkuperäisestä tarkastuksesta. 6 Menettely voi kestää pidempäänkin, jos koko tapaus on tutkittava uudelleen. 7 Komission vastaus tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksen 4.31 kohtaan: Komissio pyrkii erityisesti YMP:n uudistuksen täytäntöönpanon valmistelun puitteissa edelleen parantamaan ja nopeuttamaan prosessia ottaen huomioon, että on tarpeen pitää kiinni laatuvaatimuksista ja jäsenvaltioiden vastineoikeudesta. 12
PO AGRIn sääntöjenmukaisuuden tarkastusmenettely netto-oikaisuja varten Esimerkki menettelyn aikataulusta, kun tarkastus on toteutettu paikan päällä helmikuussa 2014 Vuosi Kk Toimenpide Menettelyn vaihe 2014 T MENETTELY ALKAA H Tarkastuskäynti M H T Raportointi ja havaintojen ilmoittaminen jäsenvaltiolle K H E S Kahdenvälisessä tapaamisessa jäsenvaltion kanssa keskustellaan puutteista, toimista ja talousarvioriskistä L M J 2015 T H M Rahoitusoikaisun ilmoittaminen jäsenvaltiolle ja H sovittelumenettelyn aloitus T K Sovittelumenettely (jos jäsenvaltio pyytää) H Sovitteluelin on riippumaton komissiosta ja jäsenvaltiosta. E Sen tehtävänä on sovittaa yhteen osapuolten kannat. Sen S päätelmät eivät sido komissiota. L M J Päätöskirje jäsenvaltiolle ja siinä lopullinen rahoitusoikaisu 2016 T MENETTELY PÄÄTTYY H M Komission päätös rahoitusoikaisuista H T K Jäsenvaltio suorittaa korvauksen EU:n talousarvioon kuulemismenettely jäsenvaltion kanssa sovitteluvaihe jäsenvaltiolle komitea- ja komission päätösmenettely Rahoitusoikaisun laajuus rahoitusoikaisu voi kattaa kulut 24 kuukaudelta ennen ilmoitusta rahoitusoikaisu voi kattaa kulut siitä lähtien, kun havainnot on ilmoitettu, siihen asti, että jäsenvaltio voi osoittaa, että korjaavat toimet on toteutettu 3.1.3. Maksujen ja määräaikojen keskeytykset saatetaan YMP:n alalla yhdenmukaisiksi koheesiopolitiikan rahastojen kanssa Nyt kun lainsäätäjä on hyväksynyt uuden YMP:tä koskevan horisontaalisen asetuksen, YMP:n maksujen ja määräaikojen keskeytyksiin aletaan vuonna 2014 soveltaa uutta oikeudellista kehystä, jossa vahvistetaan komission valtuuksia keskeyttää EU:n rahoitus silloin, kun sääntöjenvastaisia tukia on todettu. Komissio voi pienentää kuukausimaksuja (maataloustukirahasto) tai välimaksuja (maaseuturahasto) tai keskeyttää niiden maksatuksen, jos seuraavat edellytykset täyttyvät: yksi tai useampi kyseisen kansallisen valvontajärjestelmän keskeinen osa puuttuu kokonaan tai ei toimi tehokkaasti havaittujen vakavien tai pysyvien puutteiden vuoksi (tai 13
sääntöjenvastaisten tukien takaisinperintäjärjestelmässä on vastaavanlaisia vakavia puutteita) ja: - puutteet ovat luonteeltaan jatkuvia ja ovat olleet syynä vähintään kahteen rahoitusoikaisupäätökseen, tai - komissio katsoo, ettei kyseinen jäsenvaltio pysty toteuttamaan tarvittavia korjaavia toimenpiteitä lähitulevaisuudessa noudattaen selkeitä edistymistä mittaavia indikaattoreita sisältävää toimintasuunnitelmaa, joka on laadittu komissiota kuullen. Ensimmäinen luetelmakohta vastaa asetuksen (EY) N:o 1290/2005 mukaista nykytilannetta, toinen luetelmakohta on uusi. Se on pohjimmiltaan lainsäädännöllinen vastaus Euroopan parlamentin vuonna 2011 antamassa vastuuvapauspäätöslauselmassa esitettyyn suositukseen, jonka mukaan YMP:tä koskevat keskeytyssäännöt tulisi saattaa vastaamaan niitä, jotka koskevat koheesiorahastoja. Uusien sääntöjen nojalla maataloustukirahaston kuukausimaksuja jäsenvaltioille voidaan jatkaa, kunnes keskeyttämispäätöksen edellytykset täyttyvät, sillä kuukausimaksujen rytmi ei mahdollista määräajan kulumisen keskeyttämistä. Lisäksi maaseuturahaston osalta annetaan uudessa yhteisiä säännöksiä koskevassa asetuksessa valtuutetulle tulojen ja menojen hyväksyjälle (ts. pääjohtajalle) mahdollisuus nopeana ja reaktiivisena lisäkeinona keskeyttää välimaksujen määräaikojen kuluminen silloin, kun on syytä epäillä tukien laillisuutta ja sääntöjenmukaisuutta. Ehkäisevien toimien (maaseuturahaston osalta määräajan kulumisen keskeyttäminen ja molempien rahastojen osalta maksujen keskeyttäminen) ja nettomääräisten rahoitusoikaisujen ansiosta komissio pystyy toimimaan nopeasti ja tehokkaasti sekä suojelemaan EU:n talousarviota: keskeyttämisen aikana ei suoriteta uusia maksuja tai niitä pienennetään enimmillään arvioidun riskin verran; jo suoritetut sääntöjenvastaiset tuet peritään kokonaisuudessaan takaisin rahoitusoikaisujen kautta. 3.2. Koheesiopolitiikan rahastot 3.2.1. Uusi säännös, jonka nojalla komissio voi määrätä jäsenvaltiolle nettomääräisiä rahoitusoikaisuja Ohjelmakaudella 2014 2020 otetaan käyttöön merkittävä uudistus. Yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen 145 artiklan 6 kohdassa säädetyin tietyin edellytyksin komissio voi tehdä päätöksen nettomääräisen rahoitusoikaisun soveltamisesta. Tällöin jäsenvaltiolta poistuu nykyinen mahdollisuus hyväksyä oikaisu ja käyttää uudelleen näin vapautuneet EU:n varat. 14
Uuden varainhoidon jaksotuksen mukaisesti varainhoitovuotta seuraavan helmikuun 15. päivä 8 on määräpäivä, jolloin uutta nettomääräisiä rahoitusoikaisuja koskevaa säännöstä aletaan soveltaa edellisen varainhoitovuoden menoihin. Kyseisenä päivänä jäsenvaltioiden on toimitettava komissiolle ohjelman tilitys, johdon vahvistuslausuma, tarkastuslausunto ja vastaavat kertomukset. Tätä varten kaikki kansalliset valvonta- ja tarkistustyöt on täytynyt saattaa päätökseen niin, että jäsenvaltio voi taata vuotuiseen tilinpäätökseen sisältyvien menojen laillisuuden ja sääntöjenmukaisuuden. 3.2.2. Niitä sääntöjenvastaisuuksia/puutteita koskevat rahoitusoikaisut, jotka on tunnistettu kunakin vuonna ennen helmikuun 15. päivää Ohjelmakauden 2014 2020 säännöt, jotka koskevat ennen helmikuun 15. päivää tunnistettujen sääntöjenvastaisuuksien johdosta toteutettuja rahoitusoikaisuja, ovat samankaltaiset kuin meneillään olevalla ohjelmakaudella kaikkiin tapauksiin niiden toteamisen ajankohdasta riippumatta sovellettavat säännöt. Tavoitteena on edelleen kannustaa jäsenvaltioita havaitsemaan ja korjaamaan sääntöjenvastaisuuksia ja vähentämään asianomaiset määrät komissiolle ilmoitettavista menoista niin, ettei EU:n varoja menetetä (ks. 3.2.5 kohta). Kansallisissa tarkistuksissa tai tarkastuksissa havaitut sääntöjenvastaiset menot on vähennettävä komissiolle kunkin vuoden helmikuun 15. päivänä toimitettavasta tilityksestä. Kun jäsenvaltio toimii näin, se voi käyttää tällä tavalla oikaistut määrät uusien tukikelpoisten toimien rahoittamiseen samalla tavalla kuin nykyisellä ohjelmakaudella. Kun EU:n tarkastus kohdistuu menoihin ennen kuin komissiolle on toimitettu varmennetut tilit ja tarkastuksessa todetaan rahoitusoikaisuja vaativia sääntöjenvastaisuuksia, voidaan toimia kahdella tavalla aivan kuten nykyiselläkin kaudella. Jos jäsenvaltio hyväksyy rahoitusoikaisun ja ryhtyy toimiin, se voi käyttää oikaistut määrää uusien tukikelpoisten toimien rahoittamiseen (yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen 145 artiklan 4 kohta). Jos jäsenvaltio ei hyväksy rahoitusoikaisua, komissio tekee rahoitusoikaisupäätöksen yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen 145 artiklassa säädetyn kuulemismenettelyn jälkeen. Rahoitusoikaisu on aina nettomääräinen, ja ohjelmamäärärahoja ja jäsenvaltion määrärahoja vähennetään sen mukaisesti. Jäsenvaltio ei voi käyttää määrää muiden toimien rahoittamiseen. 8 Määräaikaa voidaan poikkeustapauksissa jatkaa maaliskuun 1. päivään asti jäsenvaltion pyynnöstä, ks. Euroopan parlamentin ja neuvoston antaman varainhoitoasetuksen (EU, Euratom) N:o 966/2012 59 artiklan 5 kohta. 15
3.2.3. Komission arvio laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta tilityksen, tarkastuslausunnon ja muiden kunakin vuonna helmikuun 15. päivään mennessä toimitettujen liiteasiakirjojen perusteella Jäsenvaltion vuosittaista raportointia ja nettomääräisiä rahoitusoikaisuja koskeva uusi säännös edellyttää muutoksia tavassa, jolla komissio täyttää velvollisuutensa. Komissio arvioi ja tarkistaa tarkastuslausunnot (jotka liittyvät järjestelmien toimintaan sekä laillisuuteen ja sääntöjenmukaisuuteen) ja vuotuiset valvontakertomukset, mukaan lukien ilmoitetut virhetasot, sekä johdon vahvistuslausumat ja vuotuiset yhteenvedot kolmen kuukauden kuluessa siitä, kun se on vastaanottanut nämä asiakirjat helmikuun 15. päivään mennessä. Tämän pohjalta komissio tekee riskinarvioinnin ja laatii tarkastussuunnitelman, jossa se määrittelee valittuihin ohjelmiin kohdistettavat riskiperusteiset tarkastukset. Komissio toteuttaa riskiperusteiset tarkastukset sen kalenterivuoden loppuun mennessä, jona jäsenvaltio on toimittanut tarkastuslausunnot, johdon vahvistuslausumat ja muut asiaan liittyvät asiakirjat. Se tutkii tekemällä asiakirjatarkastuksia ja paikan päällä toteutettavia tarkastuksia sekä tarkastelemalla uudelleen kansallisten tarkastusten otoksia, ovatko ilmoitetut tiedot luotettavia ja voiko niistä siten saada riittävän varmuuden laillisuudesta ja sääntöjenmukaisuudesta. Etusijalle asetetaan tarkastusohjelmat, joilla on olennainen vaikutus vastaavaan rahastoon liittyviin komission maksuihin kyseisenä varainhoitovuonna. Myös jäsenvaltioiden viranomaisten toiminta aikaisempina vuosina otetaan huomioon tarkastusten painopisteiden riskiperusteisessa määrittelyssä. 3.2.4. Vakavan puutteen muodostavien sääntöjenvastaisuuksien toteaminen EU:n tarkastuksissa helmikuun 15. päivän jälkeen Kun EU:n (komission tai tilintarkastustuomioistuimen) helmikuun 15. päivän jälkeen toteuttamissa tarkastuksissa todetaan sääntöjenvastaisuuksia, jotka muodostavat kyseiseen varainhoitovuoteen vaikuttavan vakavan puutteen, komissiolla on velvollisuus tehdä virallinen päätös rahoitusoikaisun soveltamisesta, jos asetuksessa määritellyt edellytykset täyttyvät. Komissiolla ei ole harkintavaltaa tässä asiassa. Näin sovellettava rahoitusoikaisu on aina nettomääräinen. Tämä tarkoittaa, että ohjelmamäärärahoista ja jäsenvaltion kokonaismäärärahoista vähennetään automaattisesti oikaisun määrä, vaikka jäsenvaltio hyväksyisi kuulemismenettelyn aikana tarkastuksen tulokset ja hyväksyisi rahoitusoikaisun. Asianomainen jäsenvaltio ei näin ollen voi käyttää tällaisen netto-oikaisun kohteena olevaa määrää toisen ohjelman rahoittamiseen. Asetuksessa säädetyt edellytykset, jotka velvoittavat komission soveltamaan nettomääräisiä oikaisuja, ovat seuraavat: EU:n tarkastuksissa havaitut sääntöjenvastaisuudet paljastavat vakavan puutteen, joka vaikuttaa sellaiseen tilikauteen, jolta jäsenvaltio on toimittanut johdon vahvistuslausuman ja tarkastuslausunnon, joissa ongelmaa ei ollut tunnistettu. 16
Helmikuun 15. päivän jälkeen ja ennen kuin asia on todettu EU:n tarkastuksessa, jäsenvaltio ei ole tunnistanut ongelmaa muissa komissiolle toimitetuissa tarkastuskertomuksissa (ja ilmoittanut asianmukaisia toimenpiteitä) tai toteuttanut asianmukaisia korjaavia toimenpiteitä. Ohjelmasta vastaavat kansalliset viranomaiset toimittavat komissiolle ennen helmikuun 15. päivää: - tilityksen; - johdon vahvistuslausuman ja vuotuisen yhteenvedon; - tarkastuslausunnon ja vuotuisen valvontakertomuksen. Helmikuun 15. päivän jälkeen toimitetussa EU:n tarkastuksessa havaitaan sääntöjenvastaisuuksia. Ne paljastavat tilikauteen vaikuttavan vakavan puutteen, jota ei ollut tunnistettu komissiolle toimitetuissa johdon vahvistuslausumassa, vuotuisessa valvontakertomuksessa tai Onko jäsenvaltio jo tunnistanut ongelman muissa komissiolle toimitetuissa tarkastuskertomuksissa (ja ilmoittanut asianmukaisista toimenpiteistä) tai toteuttanut asianmukaiset korjaavat toimenpiteet? KYLLÄ EI Jäsenvaltiolla on mahdollisuus tehdä oikaisu ja käyttää oikaistut määrät uudelleen. Komissio soveltaa nettomääräistä rahoitusoikaisua. Oikaistuja määriä ei voida käyttää uudelleen. Kun nettomääräisen rahoitusoikaisun edellytykset täyttyvät, jäsenvaltiolla on oikeus esittää huomautuksia kahden kuukauden kuluessa 9 ja ylimääräistä todentavaa aineistoa kuulemisessa, ennen kuin komissio tekee päätöksen rahoitusoikaisusta. Jäsenvaltion kanssa käytävän kuulemismenettelyn aikataulu on säädetty selkeästi asetuksessa. Lopuksi komission on tehtävä virallinen päätös kuuden kuukauden kuluessa jäsenvaltion kuulemisesta riippumatta siitä, hyväksyykö jäsenvaltio komission kannan vaadittavasta rahoitusoikaisusta. 9 Ekstrapoloidun tai kiinteämääräisen oikaisun kohdalla määräaikaa voidaan pidentää kahdella kuukaudella niin, että jäsenvaltio voi osoittaa, että sääntöjenvastaisuus on tosiasiallisesti komission arviota vähäisempi. 17
Vakavan puutteen määritelmä Oikeusvarmuuden turvaamiseksi yhteisiä säännöksiä koskevassa asetuksessa (2 artikla) määritellään vakava puute hallinto- ja valvontajärjestelmän tehokkaassa toiminnassa. Pohjimmiltaan se tarkoittaa, että jos jossakin järjestelmän keskeisistä osista todettavasta puutteesta aiheutuu olennaisen virheen riski, puute on vakava. Yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen 2 artiklan 39 kohta: vakavalla puutteella hallinto- ja valvontajärjestelmän tehokkaassa toiminnassa rahastojen sekä Euroopan meri- ja kalatalousrahaston tämän asetuksen neljännen osan mukaisen täytäntöönpanon osalta puutetta, jonka korjaamiseksi järjestelmään on tehtävä huomattavia parannuksia, josta aiheutuu rahastoille sekä Euroopan meri- ja kalatalousrahastolle merkittävä sääntöjenvastaisuuksien riski ja jonka olemassaolo on ristiriidassa hallinto- ja valvontajärjestelmän toimintaa koskevan ja huomautuksia sisältämättömän tarkastuskertomuksen kanssa. Yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen mukaan komissiolla on oikeus vahvistaa delegoidussa säädöksessä yksityiskohtaiset säännöt hallinto- ja valvontajärjestelmien arviointia varten, mukaan lukien vakavien puutteiden päälajit, rahoitusoikaisun tason määrittelemisen perusteet ja kiinteiden määrien tai ekstrapoloitujen rahoitusoikaisujen soveltamisen perusteet. Delegoitua säädöstä sovelletaan yleisesti puutteiden havaitsemisen ajankohdasta riippumatta. Delegoitu säädös perustuu voimassa oleviin ohjeisiin hallinto- ja valvontajärjestelmien keskeisten vaatimusten arvioinnin ja kiinteämääräisen oikaisun tason määrittelemisen alalla. Komissiolla on näin ollen vahvempi oikeusperusta kuin nykyisellä ohjelmakaudella, ja se aikoo antaa delegoidun säädöksen helmikuussa 2014. Kaikki ohjelmien sidosryhmät saavat siis ajoissa tietää kiinteämääräisten oikaisujen arviointiperusteet ja tasot. Komissio kaavailee sellaista toimintatapaa, että se arvioi järjestelmän keskeiset vaatimukset (ks. kaavio jäljempänä) ja tekee arviointinsa perusteella päätöksen vakavan puutteen olemassaolosta, jos se katsoo, että vähintään yksi tärkeimmistä vaatimuksista (kaaviossa lihavoituna) tai kaksi muuta keskeistä vaatimusta täyttyy vain osittain tai että ne eivät täyty lainkaan. Tällöin se soveltaa kiinteämääräistä rahoitusoikaisua, ellei jäsenvaltio pysty esittämään neljän kuukauden kuluessa tarkempaa arviota riskistä tarkastamalla asianmukaisen ja edustavan otoksen asianomaisista menoista ja käyttämällä sitä ekstrapoloidun oikaisun perustana. Tarkoitus on edelleen soveltaa nykyisiä kiinteämääräisten oikaisujen tasoja, jotka ovat 5 %, 10 %, 25 % ja 100 %. Tämä periaate kiinteämääräisten oikaisujen soveltamisessa on vahvistettu unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä. Rahoitusoikaisun tason soveltamista koskevassa päätöksessä on kuitenkin aina otettava huomioon oikeasuhteisuus ja unionin talousarviolle koituva jäännösriski yhteisiä säännöksiä 18
koskevan asetuksen mukaisesti. Siksi komissio voi poikkeustapauksissa soveltaa kiinteämääräisissä oikaisuissa välitasoja (esim. 50 % tai 20 %). 13 keskeistä vaatimusta hallinto- ja valvontajärjestelmille: 1. Raportointiin ja valvontaan liittyvien tehtävien ja järjestelmien riittävä eriyttäminen 2. Asianmukaiset menettelyt tietojen luotettavan tallentamisen varmistamiseen 3. Asianmukaiset menettelyt toimien valintaan 4. Riittävät hallinnoinnin tarkastukset 5. Riittävä jäljitysketju 6. Petostentorjuntatoimenpiteiden tehokas toteuttaminen 7. Asianmukaiset menettelyt johdon valvontalausumia ja vuotuisia yhteenvetoja varten 8. Asianmukaiset menettelyt maksuhakemuksia varten 9. Asianmukaiset menettelyt vuotuisen tilinpäätöksen laatimiseen ja todentamiseen 10. Asianmukaiset menettelyt tietokoneistetun aineiston ylläpitoon 11. Asianmukaiset menettelyt peruutettujen ja takaisin perittyjen määrien tilitykseen 12. Riittävät järjestelmien ja toimien tarkastukset 13. Riittävät menettelyt luotettavaa tarkastuslausuntoa ja vuotuisen 4 luokkaa keskeisten vaatimusten täyttymisasteen arvioimiseen Luokka 1: Toimii hyvin; tarvitaan vain vähäisiä parannuksia Luokka 2: Toimii, mutta tarvitaan parannuksia Luokka 3: Toimii osittain; tarvitaan huomattavia parannuksia Luokka 4: Ei oikeastaan toimi lainkaan KYLLÄ Onko vähintään yhden keskeisistä vaatimuksista 3, 4, 5, 9, 12 ja 13 tai kahden muun vaatimuksen täyttymisaste luokkaa 3 tai 4? EI Yksi tai useampi vakava puute Ei vakavia puutteita Komissio ehdottaa kiinteämääräistä rahoitusoikaisua, ellei jäsenvaltio voi perustella tarkempaa arviota riskistä Mitään menettelyä ei aloiteta Jäsenvaltio toimittaa neljän kuukauden kuluessa arvion oikaisun määrästä KYLLÄ EI Komissio määrää ekstrapoloidun oikaisun Komissio määrää kiinteämääräisen oikaisun 19
Oikaisun tason korottaminen toistuvien puutteiden johdosta Komissio aikoo sisällyttää delegoituun säädökseen säännöksen, joka mahdollistaa suuremman oikaisun silloin, kun EU:n tarkastuksessa todetaan samoja puutteita, jotka ovat jo aiemmin johtaneet rahoitusoikaisuun. Tämä on jäsenvaltioille selkeä viesti siitä, että niiden on vakavan puutteen toteamisen jälkeen korjattava hallinto- ja valvontajärjestelmiään nopeasti ja pysyvästi. Liitteessä 2 esitellään menettely, jota on suunniteltu nettomääräisten rahoitusoikaisujen soveltamiseksi koheesiopolitiikan rahastojen alalla. 3.2.5. Komission valvontajärjestelmää koskevien hyvien käytäntöjen lähentäminen yhteistyössä toteutettavan hallinnon piiriin kuuluvilla aloilla Kaudella 2007 2013 tärkein ennaltaehkäisevä oikeudellinen väline, jolla jäsenvaltioita on painostettu ottamaan käyttöön tehokkaita hallinto- ja valvontajärjestelmiä, on koostunut menettelyistä toimenpideohjelman (tai sen osan) maksujen tai määräajan kulumisen keskeyttämiseksi. Komissio katsoo, että nämä menettelyt ovat auttaneet parantamaan merkittävästi virhetasoja kauteen 2000 2006 verrattuna. Keskeyttämismenettelyt yhteensä vuosina 2012 ja 2013 EAKR ja koheesiorahasto ESR Varoitukset 175 16 Määräajan kulumisen keskeytykset 184 60 Keskeytystä edeltävät menettelyt 137 34 Keskeytyspäätökset 6, jotka kattoivat 13 ohjelmaa 11, jotka kattoivat 11 ohjelmaa Virhetasojen alenemisessa tapahtunut edistys on kuitenkin ollut riittämätöntä, ja seuraavalla ohjelmakaudella nykyisiä ennaltaehkäiseviä välineitä täydennetään voimakkaammilla korjaavilla välineillä, joilla hyviä käytäntöjä levitetään kaikille yhteisen hallinnoinnin aloille. Komission kaudella 2014 2020 soveltaman valvontajärjestelmän keskeiset osat ovat seuraavat: - keskeytykset (yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen 83 ja 142 artikla), jotka ovat koheesiopolitiikan alalla olleet käytössä nykyisellä ohjelmakaudella 2007 2013 - pakolliset nettomääräiset rahoitusoikaisut, joita järjestelmien vakavien puutteiden johdosta sovelletaan yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen uuden säännöksen (145 artiklan 7 kohta) nojalla. Oikeusperusta, jonka nojalla pakollisia nettomääräisiä rahoitusoikaisuja sovelletaan kun tietyt edellytykset täyttyvät, korjaa seuraavalla ohjelmakaudella yhden nykyisen oikeudellisen 20
kehyksen heikkouksista, jonka Euroopan parlamentti ja neuvosto toivat esiin viime vuonna vastuuvapauden myöntämisen yhteydessä antamissa suosituksissaan. Uusilla nettomääräisiä oikaisuja koskevilla säännöksillä, joiden mukaan jäsenvaltiot eivät voi käyttää oikaistuja ja takaisin perittyjä määriä uudelleen vaan ne menettävät kyseiset varat, on huomattavasti nykyistä voimakkaampi ennaltaehkäisevä vaikutus ja ne kannustavat vahvasti luomaan tehokkaita valvontajärjestelmiä. Näiden käytäntöjen lähentäminen yhteisen maatalouspolitiikan alalla jo sovellettaviin käytäntöihin täydentää komission oikeudellisia välineitä valvontatehtävien toteuttamiseen koheesiopolitiikan rahastojen alalla, myös korjaavien toimien puolella, ja edistää oikeudellisen kehyksen yhtenäistämistä kaikilla yhteistyössä toteuttavan hallinnon piiriin kuuluvilla EU:n talousarvion aloilla. 21