KILPAILUVIRASTON VUOSIKIRJA 2008

KILPAILUVIRASTON VUOSIKIRJA 2008 37

Kilpailuviraston vuosikirja 2008

Toimitus Marketta Salin Taitto Antti Hovila Kannet ja kuvitus Erno Bärlund Valokuvat Antti Hovila, Nina Kaverinen ja Jaanis Kerkis Painotyö Yliopistopaino 2008 ISSN 0788-9291

Sisällys Lukijalle... 4 Toiminnan tuloksellisuus... 6 Tulokset lukumääräisesti........................................................ 6 Henkiset voimavarat.... 8 Osaamisen kehittäminen... 8 Yhteiskunnallinen vaikuttaminen... 11 Aloitteita ja lausuntoja.......................................................... 11 Työryhmäyhteistyö vilkasta... 12 Sidosryhmäyhteistyö ja viestintä.................................................. 13 Kilpailuvalvonta työkaluna... 15 Monopolivalvonta.... 15 Yrityskauppavalvonta........................................................... 16 Kartelli- ja jakelutievalvonta...................................................... 16 Rakennusalan markkinoista selvitys.... 19 Kansainvälinen yhteistyö.... 23 Kilpailuviraston ratkaisuja 2007... 25 Kilpailuviraston lausuntoja 2007... 28 Asiantuntijaluentoja 2007.... 31 Markkinaoikeuden päätöksiä 2007... 33 Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksiä 2007... 33 Viraston yhteystiedot 1.4.2008... 34

Lukijalle jaanis kerkis Kilpailuvirasto teki viime vuonna markkinaoikeudelle viisi esitystä seuraamusmaksun määräämiseksi kilpailunrajoituskieltojen rikkomisesta. Markkinaoikeudessa oli vuoden lopussa vireillä yhteensä 19 kilpailunrajoitusasiaa. Näistä 12 oli kartelleihin tai vertikaalisiin kilpailunrajoituksiin liittyvää asiaa, kuusi määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä koskevaa tapausta ja yksi yrityskauppa-asia. Markkinaoikeus määräsi yhteensä 19,4 miljoonan euron sakot seitsemälle asfalttikartelliin osallistuneelle yritykselle. Markkinaoikeus vahvisti päätöksellään oleellisilta osin Kilpailuviraston seuraamusmaksuesityksen. Asfalttikartellipäätös on osoitus siitä, että valvontaviranomainen ja tuomioistuin suoriutuvat salaisen kartellin paljastamisesta, selvittämisestä ja tuomitsemisesta. Asfalttikartellin käsittely jatkuu korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Oikeudenkäynnit vaativat aiempaa suuremman osuuden viraston työpanoksesta. Niihin on valmistauduttava huomattavasti perusteellisemmin kuin aikaisemmin. Tämä on luonnollista, kun seuraamusmaksun tuomitsemista koskevia säännöksiä on tiukennettu ja kun kilpailunrajoituksesta annettu tuomio saattaa entistä helpommin johtaa myös vahingonkorvauskanteisiin. Vahingonkorvausvaatimuksista kilpailuasioissa onkin jo saatu muutamia kokemuksia. Kokemukset viittaavat siihen, ettei vahingonkorvauskanteista ole tullut julkisen vallan toteuttaman kilpailuvalvonnan täydentäjää, kuten eräissä muissa maissa, vaan kanteet perustuvat pääosin viranomaiskoneiston hankkimaan näyttöön ja sen tekemiin päätöksiin. Tämä nostaa väistämättä esille kysymyksen siitä, tuleeko viraston antaa etusija vahingonkorvausoikeudenkäyntien 4

tukemiselle vai kansantalouden suorituskykyyn kielteisesti vaikuttavien kilpailunrajoitusten tai -esteiden poistamiselle. Kantamme on tältä osin selvä; vireillä oleva vahingonkorvausasia ei sellaisenaan ole priorisointiperuste. Kilpailuvirasto on uusinut strategiansa ja operatiiviset tavoitteensa. Kilpailupolitiikan ja kilpailuvalvonnan hyöty kansantaloudelle ja kuluttajille on suoraan verrannollinen Kilpailuviraston tutkimien asioiden merkittävyyteen. Viraston strategia on tarkoitettu varmistamaan toiminnan kohdistuminen oleellisiin, merkittäviin asioihin siten, että jälkikäteen voidaan myös arvioida onko tässä onnistuttu. Viraston uudelleen muotoilluissa painopisteissä ei ole mitään yllättävää. Kohteena on ensiksikin markkinavoima: uskottavan hard core -kartellien vastaisen politiikan vahvistaminen, keskittyneiden markkinoiden kolluusio ja kilpailijoiden keinotekoinen poissuljenta sekä tehokas yrityskauppavalvonta. Toiseksi päähuomio on kilpailun edistämisen alueella kilpailun tarpeettomien esteiden poistamisessa. Uutta on se, että tulosmittareilla ohjataan toimintaa juuri vaikuttavuudeltaan merkittäviin asioihin. Priorisointi on kaikissa maissa kilpailuviranomaiselle haaste; miten perustella yritykselle tai kuluttajalle, ettei tämän asiaa tutkita. Yksi keino on Kilpailuviraston tehtävien ja toiminnan läpinäkyvyyden parantaminen. Meidän lienee syytä kertoa avoimemmin, mitä me teemme ja miksi. Tätä kirjoitettaessa laaditaan virastossa periaatteita, joiden mukaisesti asiat asetetaan tärkeysjärjestykseen. Tarkoituksemme on julkaista nämä periaatteet. Ehkä tulossopimuksemmekin ja eduskunnan talousarvioesityksessä asetetut tavoitteet voisivat olla avoimemmin esillä ja selitettynä verkkosivuillamme. Sama koskee viraston sisäistä menettelyä rajoitusten ja yrityskauppojen käsittelyssä. Teemme töitä myös toimintamme läpinäkyvyyden parantamiseksi. Huhtikuussa 2008 Juhani Jokinen 5

Toiminnan tuloksellisuus Tulokset lukumääräisesti Kilpailuvirastossa oli vuoden 2007 aikana käsittelyssä 669 kotimaista kilpailunrajoitusasiaa. Asioita ratkaistiin lukumääräisesti 458 kappaletta. EU:n komissiosta toimitettiin viraston arvioitaviksi 454 kilpailutapausta ja EU-kokouksia oli 70. Toimenpidepyyntöjen käsittelyajat lyhenivät, sillä päätösten mediaanikäsittelyaika parani 15 prosentilla edelliseen vuoteen verrattuna Vuonna 2007 virasto teki viisi markkinaoikeusesitystä. Markkinaoikeudessa oli vuoden lopussa vireillä yhteensä 19 kilpailuasiaa. Näistä 12 oli kartelleihin tai vertikaalisiin kilpailunrajoituksiin liittyviä, joista kuusi edellytti toimenpiteitä vuonna 2007. 6

Kotimainen tapauskäsittely sekä lausunnot ja aloitteet, lkm 2005 2006 2007 Avatut 414 444 448 Ratkaistut tapaukset päätökset 31 46 26 kirjeratkaisut 230 218 209 lausunnot ja aloitteet 55 83 72 muulla tavoin, mm. neuvotteluteitse, päättyneet 112 129 103 Yhteensä 428 476 410 Keskeneräiset 31.12.2007 217 173 204 Mediaanikäsittelyajat lopputoimenpiteittäin 2005 2006 2007 Päätökset, pv/vuosia 577/1,6 826/2,3 699/1,9 muutos edelliseen vuoteen verrattuna, pv/vuosia 128/0,4 249/0,7-127/-0,4 Kirjeratkaisut, pv 32 30 23 muutos edelliseen vuoteen verrattuna, pv 7-2 -7 Muulla tavoin päätetyt tapaukset, pv 22 22 49 muutos edelliseen vuoteen verrattuna, pv -25 0 27 Yrityskauppa-asiat, lkm 2005 2006 2007 Avatut 55 62 48 Ratkaistut yrityskauppapäätökset 33 39 35 muut päättyneet asiat 18 19 13 Yhteensä 51 58 48 Yrityskauppojen keskimääräiset käsittelyajat, pv 2005 2006 2007 I vaiheen päätös, pv 20 15 15,5 II vaiheen päätös, pv 34 91 122 EU-tapaukset ja kokoukset, lkm 2005 2006 2007 EU-tapaukset 374 422 454 EU-kokousten määrä 71 84 70 7

Henkiset voimavarat Kilpailuvirastossa oli 2007 kaikkiaan 70 virkaa, ja toteutuneiden henkilötyövuosien määrä 65,4. Henkilötyövuosien määrä jäi virkavapauksien, työaikajoustojen ja vaihtuvuuden vuoksi arvioitua pienemmäksi. Henkilöstön kokonaispoistuma ja tulovaihtuvuus pysyivät edellisen vuoden tapaan varsin korkeina. Viraston kokonaispoistumaa kasvattivat edelleen erityisesti perhevapaat. Yhteensä 15 viraston virkamiestä oli virkavapaalla vuoden 2007 lopussa. Näistä kaksi oli äitiys- ja vanhempainvapaalla ja kahdeksan hoitovapaalla. Virastossa oli 31.12.2007 virassa olevia ja määrä-aikaisia virkamiehiä yhteensä 63. Lisäksi virastossa työskenteli joulukuun 2007 lopussa kaksi sihteeriharjoittelijaa ja kaksi siviilipalvelusmiestä. Työaikajoustot lisääntyivät. Kiinnostus mm. osa-aikaiseen viran hoitamiseen lisääntyi edelleen, ja uusia osaaikaisuuden muotoja otettiin käyttöön myös kuluneena vuonna. Vuoden aikana kuusi virkamiestä hoiti virkaansa osa-aikaisesti. Sairauspoissaolot lisääntyivät, mutta määrän kasvuun vaikutti muutama pitkäaikainen sairausloma. Kilpailuvirasto on tarjonnut vuoden aikana neljä harjoittelupaikkaa sihteeriharjoittelijoille, yhdeksän harjoittelupaikkaa yliopistoharjoittelijoille ja siviilipalveluspaikan neljälle siviilipalvelusmiehelle. Vuoden aikana kiinnitettiin erityistä huomiota asiantuntijoiden palkkauksen parantamiseen. Tulospalkkiojärjestelmän kehittäminen siirtyi vuodelle 2008. Henkilötyövuodet päätoiminnoittain, htv 2005 2006 2007 Monopolivalvonta 18 21 20 Kartellivalvonta 20 18 18 Kilpailun edistäminen 7 8 8 Kansainväliset asiat 7 9 7 Päätoiminnot yhteensä 52 56 53 Hallinto sekä viestintä ja valmennus 13 13 12 Yhteensä 65 69 65 Muutos edelliseen vuoteen, htv - 2 + 4-4 Henkilöstömäärän kehitys, htv 2005 2006 2007 Virkojen lukumäärä 1.1. uudet virat Virkojen lukumäärä 31.12. 70 70 70 Henkilötyövuodet, htv 1) toteutuneet 64,8 69,2 65,4 Henkilötyövuodet, htv 2) toteutuneet 72 76,8 73,1 Lähtövaihtuvuus, % Kokonaispoistuma, % Tulovaihtuvuus, % 1) virassa olevat ja määräaikaiset henkilöt 2) luvussa mukana edellisten lisäksi kaikki harjoittelijat ja siviilipalvelusmiehet 67 3 1,5 9,0 11,9 70 0 5,8 23,2 23,2 70 0 11,8 20,6 13,2 Osaamisen kehittäminen Henkilöstön osaamisen kehittämistä koskevaa pitkän tähtäimen suunnittelua jatkettiin. Tavoitteena on mm. lisätä substanssiosaamista, johtamistaitoja sekä lisätä ulkopuolisten luennoitsijoiden käyntejä virastossa. Järjestelmällinen esimieskoulutus käynnistyi vuoden 2008 alusta. Henkilökunta sai koulutusta yrityksen talouden perusteista ja yrityksen päätöksenteosta samoin kuin sähköisestä tarkastustoiminnasta. Virastossa toimi myös aktiivinen ekonomistipiiri. Vuonna 2007 valmisteltiin pitkäkestoista taloudellisen koulutuksen ohjelmaa, joka käynnistyi tammikuussa 2008. 8

Henkilöstöä koskevia tunnuslukuja 2005 2006 2007 Keski-ikä, vuotta 41,5 42,4 43,5 Ikäjakauma, % 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64 1,5 15,9 23,2 7,3 10,1 11,6 8,7 13,0 8,7 1,5 14,7 22,0 7,4 11,8 8,8 8,8 16.2 8,8 1,6 11,1 15,9 15,9 11;1 6,3 14,3 15,9 7,9 Tutkijakoulutus- ja korkea-asteen tutkintojen osuus, % 78,3 76,5 77,8 Määräaikaiset (ei taustavirkaa) Prosenttiosuus 7 10,1 14 20,6 9 14,3 Osa-aikaiset, lkm Prosenttiosuus 2 2,9 4 5,8 4 6,4 Tehty työaika / säännöllinen vuosityöaika 76,0 74,6 73,6 Kokonaistyövoimakustannukset, 1 000 euroa/vuosi 3 391 3 594 3 532 9

10

Yhteiskunnallinen vaikuttaminen Kilpailun edistämisessä painopisteitä ovat olleet julkinen tuotanto, sääntelykehityksen kannalta pysähtyneet toimialat sekä kilpailuedellytysten kannalta vaikeat infrastruktuurialat. Virasto pyrkii vaikuttamaan lainsäädännön valmisteluun tekemällä aloitteita, antamalla lausuntoja ja viestimällä monipuolisesti. Kilpailunäkökulmaa tuodaan esiin myös osallistumalla komiteoiden, työryhmien tai muiden valmisteluelinten työhön. Vaikutustoiminta kantoi myös hedelmää, sillä uusi hallitusohjelma sisältää useita Kilpailuviraston edistämiä linjauksia ja tavoitteita. Hallitusohjelman mukaan selvitetään yksityisiin sosiaali- ja terveyspalveluihin sisältyvän piilevän arvonlisäveron aiheuttamat kilpailun vääristymät. Ohjelmassa todetaan, että yksityinen ja kolmas sektori täydentävät kuntien palvelutuotantoa. Kunnallisen palvelusetelin käyttöalaa halutaan laajentaa tarkoituksenmukaisella tavalla sosiaali- ja terveydenhuoltoon. Järjestöjen tukea suunnataan niin, ettei se ole ristiriidassa kilpailulainsäädännön kanssa ja kohdentuu voittoa tavoittelemattomaan toimintaan. Hallitusohjelmassa todetaan myös, että hallitus varmistaa kilpailupolitiikan keinoin yksityisen ja julkisen palvelutuotannon tasavertaiset edellytykset. Aloitteita ja lausuntoja Kilpailuvirasto esitti aloitteessaan liikenne- ja viestintäministeriölle, että se perustaisi työryhmän selvittämään, miten luotsauspalvelut voitaisiin avata kilpailulle. Asetetun luotsauslakityöryhmän tehtävänä on ehdottaa luotsauslakiin tarpeellisia muutoksia, mikäli luotsaus päätetään pitää luotsausliikelaitoksen yksinoikeutena tai arvioida, mitä asioita tulisi selvittää, jos luotsauspalvelut päätettäisiin avata kilpailulle. Virasto teki maa- ja metsätalousministeriölle aloitteen siitä, että kalsiumpitoisten lannoitteiden kadmiumpitoisuusvaatimuksia ei kiristettäisi ennen kuin kadmiumin haittavaikutuksia koskevat tutkimustulokset valmistuvat. Nykyinen kahden vuoden siirtymäkausi on liian lyhyt ja merkitsee käytännössä alalle tulon estettä. Virasto esittikin siirtymäkauden pidentämistä kymmeneen vuoteen. Virasto antoi lausunnon työryhmämuistiosta koskien yhteysalus- ja maantielauttaliikenteen kilpailuttamista. Kilpailuvirasto piti hyvänä, että liikelaitokselle myönnettävien yksinoikeuksien sijasta työryhmä esitti yhteysalusja maantielauttaliikenteen palvelujen hankkimista jatkossa toimivilta markkinoilta. Lausunnossa liikenne- ja viestintäministeriölle todettiin, että uuden taksiliikennelain tultua voimaan ja ajovuorosääntelyn lievennyttyä, olisi ehkäistävä ennalta se, etteivät taksien tilausvälityksen tekniset ratkaisut tai kuljettajien ja autoilijoiden rekisteröinti ja kuljettajille asetettavat vaatimukset estä tai rajoita kenenkään alalla toimimista. Virasto antoi lausunnon sosiaali- ja terveysministeriölle sen toimeksiannosta laaditusta, lääkkeiden kustannusvastuun ongelmaa käsittelevästä raportista. Tämä kaksikanavainen lääkkeiden julkisen rahoituksen järjestelmä kannustaa rahoittajaa siirtämään lääkekustannuksiaan toiselle rahoittajalle. Lääkkeen valinnan pitäisi julkisrahoitteisessa terveydenhuollossa nojautua hoidolliseen arvoon ja kustannustehokkuuteen. Huomio pitäisi kiinnittää yhteiskunnallisiin kokonaiskustannuksiin ja sulkea pois mahdollisuus osaoptimointiin. Lausunnossa ensihoito- ja sairaankuljetuspalveluiden kehittämistä koskevaan selvityshenkilön raporttiin pidettiin selvityshenkilön esityksiä pääosin vääränsuuntaisina. Ne vähentäisivät markkinaohjautuvuutta, vahvistaisivat 11

julkisen tuotannon yksinoikeutta eivätkä poistaisi sairaankuljetusten tarveharkintaa. Lisäksi selvitysmiehen esitykset vahvistaisivat perusteetta sairaanhoitopiirien asemaa suhteessa kuntiin. Nikotiinivalmisteiden seurantyöryhmän raportista virasto totesi, että nykyinen lupamenettely voitaisiin korvata ilmoitusmenettelyllä. Virasto kannatti työryhmän ehdottamia myyntirajoitusten poistoja. Ehdotettua tupakan myynnin luvanvaraistamisesta virasto piti tarpeettomana. Virasto antoi lausuntonsa Sosiaali- ja terveydenhuollon tuotevalvontakeskuksen Euroopan komissiolle valmistelemista raporteista. Virasto yhtyi tuotevalvontakeskuksen johtopäätöksiin Alkon toiminnan syrjimättömyydestä ja läpinäkyvyydestä ja katsoi, että yhtiön menettelytapoja voidaan edelleen kehittää. Apteekkityöryhmän esitystä apteekkimaksusta luopumisesta kannatettiin osana apteekkitoiminnan sääntelyn laajaa uudistusta. Vastoin työryhmän näkemystä virasto kuitenkin katsoi, että erilliset toimet sivuapteekkien toiminnan vahvistamiseksi vain entisestään vahvistaisivat elinkeinon harjoittamisen vapautta rajoittavia ja markkinoilta poissulkevia vaikutuksia, joita syntyy apteekkilupien tarveharkinnasta. Lääkekaappien määrän lisäämistä ja ylläpidon sallimista muillekin kuin apteekkareille virasto piti kannatettavana. Samalla tulisi kuitenkin harkita itsehoitolääkkeiden vähittäisjakelun suurempaakin vapauttamista. Viraston kannanotot myötävaikuttivat siihen, että opetusministeriö perusti työryhmän pohtimaan Museoviraston uudelleen organisoimisen tarvetta. Taustalla oli ollut selvitysmies Mykkäsen toimenpide-ehdotukset. Kilpailuviraston edustaja oli eduskunnan hallintovaliokunnan kuultavana kuntalain muuttamisesta. Käsiteltävänä olleen esityksen mukaisesti kuntalakiin tuli kuntakonsernia ja kunnallista liikelaitosta koskevat säännökset. Lakiehdotus hyväksyttiin esitetyssä muodossaan. Viraston edustaja oli myös eduskunnan ympäristövaliokunnan kuultavana hallituksen esityksestä jätelain 10:nnen ja 13:nnen pykälien muuttamisesta. Eduskunta hyväksyi lain muutoksen, ja se tuli voimaan 1.6.2007. Noin kolmasosa yhdyskuntajätehuollosta avattiin kilpailulle. Kilpailuvirasto myötävaikutti eduskunnan vastaukseensa liittämään lausumaan. Siinä hallituksen edellytetään esittävän kiireellisesti jäteverolain muutosta yksityisten ja kunnallisten kaatopaikkojen verokohtelun yhtäläistämiseksi yhdyskuntajätteen osalta. Työryhmäyhteistyö vilkasta Kilpailuvirasto osallistui vuoden 2007 aikana useiden työryhmien työskentelyyn. Virasto oli edustettuna 36:ssa kansainvälisessä työryhmässä ja 30:ssä kotimaisessa työryhmässä, joista tärkeimmät olivat: Kilpailunrajoituslain tarkistamistyöryhmä Julkisen elinkeinotoiminnan kilpailuneutraliteettia selvittävä työryhmä Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen työryhmä Kaupan ja kilpailun työryhmä Kansallisen rakennuspoliittisen ohjelman seurantaryhmä Joukkoliikennefoorumi Rautateiden rakentamisen ja kunnossapidon työryhmä Yksityisen palvelutuotannon roolin kehittäminen julkisessa palvelutuotannossa -hanke Kansallisen laajakaistastrategian toimeenpanoa seuraava työryhmä Radiotaajuuksien kaupallistamista käsittelevä työryhmä Telemarkkinoiden kytkykauppatyöryhmä Jäteverotuksen selvitystyöryhmä Kuluttajapoliittinen ohjelma 2004-2007 Säädösvalmistelun yritysvaikutusten arviointihankkeen tukiryhmä. 12

Virasto osallistui vuonna 2007 kahden telealan markkinaolosuhteisiin vaikuttavan radiotaajuus- ja kytkykauppatyöryhmän työskentelyyn. Radiotaajuuksien kaupallistamista käsittelevässä työryhmässä vaikutettiin siihen, että radiotaajuudet allokoitaisiin täysin palvelu- ja teknologianeutraalisti ja mahdollisimman markkinaehtoisesti. Erityisenä pyrkimyksenä on mahdollisimman joustavien ja toimivien taajuuksien jälkimarkkinoiden synty. Tämä johtaisi taajuuksien tehokkaaseen käyttöön, millä olisi merkittäviä positiivisia vaikutuksia televiestintäsektorin tehokkuuteen ja innovaatioihin. Tämä vaikuttaisi myös kuluttajille tarjottavien televiestintäpalveluiden hintaan, laatuun ja määrään. Työryhmä jatkoi työtään toukokuuhun 2008 saakka. nina kaverinen Sidosryhmäyhteistyö ja viestintä Viestinnässä ja vaikuttamisessa Kilpailuvirasto pitää esillä asiakkaiden ja kuluttajien kilpailusta saamia hyötyjä sekä sitä, että kilpailu lisää yleistä hyvinvointia. Sidosryhmien vierailusta Kilpailuvirastoon oli vuonna 2007 merkittävin eduskunnan talousvaliokunnan vierailu. Medioista vuorossa oli viime vuonna YLEn Uutiset. Lisäksi virastossa vieraili Lapin yliopiston oikeustieteen ja Joensuun yliopiston kansantaloustieteen opiskelijoita sekä Helsingin työvoimatoimiston edustajia. Viraston edustajat pitivät 35 kilpailuaiheista esitelmää eri sidosryhmille. Lisäksi luennoitiin Helsingin yliopiston oikeustieteellisen tiedekunnan kilpailuoikeuden opintojaksolla. Kilpailuvirasto järjesti STAKESin kanssa miniseminaarin kilpailu- ja terveyspolitiikan suhteista. Kävi ilmi, että virastot voisivat tehdä yhteistyötä lääkehuollon kysymyksissä ja terveyspalvelujen luonteen arvioinnissa hyödykkeinä. TEKES käynnisti hankekokonaisuuden markkinamekanismeista julkisissa palveluissa SERVE-teknologiaohjelmansa puitteissa. Kilpailuvirastolla on edustus sen johtoryhmässä samoin kuin Helsingin kauppakamarin Julkiset hankintamarkkinat toimimaan projektin ohjausryhmässä. Ryhmät tarjoavat virastolle mahdollisuuden vaikuttaa elinkeinoelämän ja muun hallinnon näkemyksiin koskien julkista palveluntuotantoa. Vuonna 2007 aloitettiin verkostotyyppinen pohjoismainen yhteistyö lääkeja apteekkialan kilpailunedistämiskysymyksissä. Viraston vuosipäivän seminaarissa sidosryhmille tuotiin esiin talouspolitiikan koordinoinnin tehostamisen tarve kilpailun edistämisen edellytyksenä. Seminaariin osallistuneilta saatiin myönteistä palautetta. Pääteltiin Kilpailuvirastoa koskevan lehtikirjoittelun perusteella ja kotisivulla vierailujen lukumäärästä, että kiinnostus kilpailuasioihin on lisääntynyt. Vierailujen määrä oli vuonna 2007 runsaat puoli miljoonaa ja lisäystä edelliseen vuoteen nähden yli 50 prosenttia. Alberto Heimler, Italian kilpailuvirasto, esitelmöi KIVI-päivillä. 13

14

Kilpailuvalvonta työkaluna Monopolivalvonta Monopolivalvonnassa virasto keskitti vuonna 2007 toimintansa infrastruktuurialojen kilpailuongelmien selvittämiseen sekä yleisesti poissulkevien kilpailunrajoitusten poistamiseen. Painopistetoimialoja olivat rakennus-, sähkö- ja televiestintämarkkinat. Sähkömarkkinoiden kilpailuolosuhteita selvitettiin pohjoismaisten kilpailuviranomaisten sähkömarkkinoita tutkivassa työryhmässä. Ryhmä antoi syksyllä 2007 raporttinsa, joka sisälsi sähkömarkkinoita koskevia toimenpidesuosituksia. Virasto teki vuoden aikana myös oma-aloitteisen selvityksen siitä, onko Suomen sähkömarkkinoilla havaittavissa sellaisia ongelmia, joihin tulisi kilpailunrajoituslain perusteella puuttua. Selvitettiin myös, voidaanko tehdä kilpailua edistäviä muutoksia sähkömarkkinoiden kilpailuolosuhteisiin vaikuttavaan lainsäädäntöön. Selvityksessä kävi ilmi, että sähkömarkkinoiden toimivuuden kannalta on keskeistä, että tuotantokapasiteettia on riittävästi. Virasto pyrkii omalta osaltaan pitämään huolta, että kaikilla markkinaosapuolilla, myös uusilla alalle tulijoilla, on tasapuoliset mahdollisuudet tehdä investointeja uuteen tuotantokapasiteettiin. Televiestintämarkkinoita koskien Kilpailuvirasto teki neljä esitystä seuraamusmaksun määräämiseksi tilaajayhteyksien syrjiviä alennusjärjestelmiä koskevissa tapauksissa. Markkinaoikeudelle esitettiin, että se määräisi Oulun Puhelin Oyj:lle 100 000 euron seuraamusmaksun. Lisäksi kolmelle muulle teleyhtiölle esitettiin pienempiä seuraamusmaksuja määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä. Kilpailuviraston selvittäessä asiaa yritykset poistivat syrjivät alennusjärjestelmänsä. Kilpailijoiden pääsy markkinoille helpottui, kun tilaajayhteyksien hinta laski ja verkonvuokrien hinnoitteluperusteet muuttuivat samoiksi kuin verkkoa hallinnoivan yrityksen palveluoperaattorilla. Tapaukset ovat viesti markkinoille siitä, että väärinkäytöstä voidaan rangaista, vaikka kilpailunrajoituksesta viraston selvitysten aikana luovuttaisiinkin. Luopuminen rajoituksen soveltamisesta voi kuitenkin lieventää seuraamusmaksua. Vuonna 2004 Kilpailuvirasto teki markkinaoikeusesityksen seuraamusmaksun määräämistä varten Lännen Puhelin Oyj:lle hintaruuviasiassa. Tapauksen laaja markkinaoikeuskäsittely pidettiin syksyllä 2007. Kyseessä on laajakaistamarkkinoiden merkittävä ennakkotapaus. Viime vuoden aikana virastossa viimeisteltiin myös kahta muuta laajakaistamarkkinoita koskevaa mittavaa ratkaisua. Viraston käynnistämässä rakennusalan selvityksessä tavoitteena on ollut tutkia rakennusalan markkinoiden toimivuuden keskeisiä haasteita. Selvityksessä haluttiin nostaa esiin keskeisimmät rakennusalan markkinoiden toimivuuden kannalta ongelmalliset osa-alueet. Pääteemoina esillä ovat olleet erityisesti maamarkkinoiden toimivuuden ongelmat, rakennusalan julkisen sääntelyn ja ohjauksen runsaus alalle pääsyn esteenä ja rakennustuotteiden kansallinen standardisointi. Teemoihin liittyvä vaikuttamistyö aloitettiin jo selvitysten kuluessa. Keskeisimmällä vaikuttamisen foorumilla valtioneuvoston asuntopoliittisessa työryhmässä viraston edustaja oli kuultavana kahdesti. Lisäksi selvitykseen sisältyneen laajan asiantuntijahaastattelukierroksen yhteydessä eri sidosryhmien kanssa nostettiin esiin em. kilpailunäkökohtia kunkin sidosryhmän kannalta relevantista näkökulmasta. Vuoden 2007 aikana saatiin valmiiksi oma-aloitteiset selvitykset, jotka koskivat Finnair Oyj:n määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä. Selvitettävänä oli Finnairin matkatoimistosopimusten ehdot, suurasiakasalennukset 15

ja Finnairin liittymälentojen hinnoittelu. Finnair teki viraston selvitysten aikana sopimuskäytäntöihinsä muutoksia. Näiden muutosten sekä lentoliikennemarkkinoiden kilpailutilanteen kehittymisen seurauksena kilpailevien lentoyhtiöiden, matkatoimistojen ja matkanjärjestäjien mahdollisuudet kilpailla ovat aiempaa tasapuolisemmat. Yrityskauppavalvonta Kilpailuvirasto puuttuu yrityskauppaan, jos sen seurauksena syntyy tai vahvistuu sellainen määräävä markkinaasema, joka estää kilpailua merkittävästi Suomessa. Arvioinnissa otetaan huomioon myös markkinoiden tuleva kehitys. Yrityskauppojen tehokkaan käsittelyn varmistamiseksi järjestettiin vuonna 2007 kaikissa merkittävissä yrityskaupoissa ennakkoneuvottelu. Myös neuvontaa yrityskauppoja koskien annettiin päivittäin. Lyhin käsittelyaika ilmoituksen saapumisesta oli 2 päivää ja pisin 30 päivää. Kun virastossa kartoitettiin kilpailunrajoituslain tarkistamistyöryhmää varten nykyisen kilpailunrajoituslain puutteita ja kehittämistarpeita, tehtiin yrityskauppavalvonnan alueella kolme erillistä selvitystä. Ne koskivat liikevaihdon kynnysarvoja, yrityskauppavalvonnan testiä ja yleisiä muutostarpeita. Virasto päätti 35 yrityskaupasta Virasto teki kaikkiaan 35 yrityskauppapäätöstä. Yhtään yrityskauppaa ei esitetty kiellettäväksi. Yksi kauppa hyväksyttiin jatkokäsittelyssä muutettuna. S-ryhmään kuuluva Hankkija-Maatalous Oy hankki Lännen Tehtaat Oyj:n maatalousliiketoiminnan. Kaupan kohteena olleeseen maatalousliiketoimintaan kuului ilmoitushetkellä rehuliiketoimintaa harjoittava Suomen Rehu Oy tytäryhtiöineen sekä viljakauppaa harjoittava Avena Nordic Grain Oy tytäryhtiöineen. Kun myös Hankkija-Maatalous toimii viljan hankinta- ja tukkukaupassa, keskittymälle olisi muodostunut vahva asema rehu- ja viljakaupassa. Yrityskaupan osapuolet ilmoittivat toisen vaiheen käsittelyn aikana jättävänsä Avena Nordic Grainin kaupan ulkopuolelle, eikä virasto katsonut järjestelyn näin muutettuna aiheuttavan kilpailuongelmia. Fortumin Fortum/E.ON Finland yrityskauppapäätöksestä tekemän valituksen käsittely markkinaoikeudessa tapahtui syksyllä 2007. Kyseisessä sähkömarkkinoiden keskittymiskehityksen kannalta keskeisessä päätöksessään Kilpailuvirasto oli velvoittanut Fortumin luopumaan osasta tuotantokapasiteettiaan, koska muutoin sen määräävä markkina-asema kansallisilla sähkömarkkinoilla olisi vahvistunut. Markkinaoikeus ratkaisi asian keväällä 2008 todeten, ettei Kilpailuvirastolla ollut perusteita asettaa kaupalle ehtoja, koska Fortum ei oikeuden mukaan ole määräävässä markkina-asemassa sähkön tuotanto- ja tukkumarkkinoilla. Kilpailuvirasto valitti ratkaisusta KHO:een. Yrityskauppojen tehokkaan käsittelyn varmistamiseksi järjestettiin vuonna 2007 kaikissa merkittävissä yrityskaupoissa ennakkoneuvottelu. Myös yrityskauppoja koskevaa muuta neuvontaa annettiin päivittäin. Ensimmäisen vaiheen ratkaisujen keskimääräinen käsittelyaika oli aiempaa lyhyempi eli 15 päivää. Kartelli- ja jakelutievalvonta Kartellien ja jakeluteitä koskevien kilpailunrajoitusten valvonnassa painotetaan viraston oma-aloitteista selvitystyötä. Vuonna 2007 keskityttiin erityisesti palvelusektoriin kuuluviin heikon kilpailun toimialoihin, joilla on perinteisesti vahvaa sääntelyä tai alalle tulon esteitä. Selvityskohteiksi valittiin muun muassa päivittäistavarakauppa, pankkisektorin SEPA-yhteistyö, raakapuukaupan myyntiyhteistyö, energiasektorin tietojenvaihto ja työeläkeyhtiöiden yhteistyö. Kartellivalvonnassa Kilpailuvirasto teki viime vuonna yhden esityksen markkinaoikeudelle seuraamusmaksun määräämiseksi. Suomen Hiusyrittäjät ry oli antanut lainvastaisia hintasuosituksia jäsenilleen vuosina 2000-06. Suositukset yhdenmukaistivat hinnankorotusten määrää ja ajankohtaa palvelun käyttäjien tappioksi. Markkinoiden koosta johtuen (360 milj. euroa) hintasuosituksista aiheutuva vähäinenkin korottava vaikutus palveluhintoi- 16

hin on merkinnyt tuntuvaa tappiota kuluttajille ja toisaalta tulonsiirtoa kuluttajilta parturi-kampaamoille. Pankkiala Kilpailuvirasto on pyrkinyt yhteistyössä Euroopan komission kanssa estämään maksukorttimarkkinoiden keskittymisen, mikä johtaisi kilpailun vähenemiseen ja yleisiin hyvinvointitappioihin. Virasto myötävaikutti osaltaan komission toimiin vaikuttaa siihen, että Visan ja MasterCardin kanssa kilpailevat maksukorttijärjestelmät säilyvät ja uusia syntyy siirryttäessä yhtenäiseen euromaksualueeseen SEPAan. Suomalaiset pankit luopuivat omien selvitystensä perusteella ja viraston puututtua asiaan suunnitelmistaan lakkauttaa pankkikorttijärjestelmä yhteistoimin. Kukin pankki tekee vastaisuudessa itsenäisesti omien liiketaloudellisten intressiensä perusteella ratkaisun pankkikorttien tarjoamisesta. Edullisten pankkikorttien korvautuminen kalliimmilla kansainvälisillä korteilla tulisi kauppiaiden ja viime kädessä kuluttajien maksettavaksi. Kilpailuvirasto avasi tietä myös sille, että rahoitusalan toimijat voivat laajasti käyttää pankkien kehittämää Tupas-tunnistautumisjärjestelmää. Virasto katsoo, että kaikkien rahoitusmarkkinoilla toimivien on voitava hyödyntää tasapuolisin ja syrjimättömin ehdoin voimassa olevaa järjestelmää niin, että uusia liiketoimintamalleja kehittävät toimijat voivat tehostaa alan kilpailua. Energia-ala Neste Markkinointi Oy sitoutui Kilpailuviraston puuttumisen jälkeen muuttamaan alennusjärjestelmäänsä kauppiassopimuksissa. Järjestelmä johti kauppiaiden sitomiseen kilpailukieltoon rinnastuvalla tavalla pitkäaikaisesti yhteen tavarantoimittajaan. Tämä vaikeutti jakelijoiden mahdollisuutta kilpailuttaa toimittajia. Energiateollisuus ry luopui viitehintajärjestelmän kehittämisestä käytyään keskusteluja viraston kanssa. Sähkön vähittäismarkkinoilla kilpailevat yritykset olisivat voineet järjestelmän puitteissa vähentää liiketoimintariskiään ja epävarmuutta toistensa markkinakäyttäytymisestä. Tämä olisi voinut johtaa hyvinvointitappioihin nostamalla hintatasoa sähkön vähittäismyyntimarkkinoilla. Virasto selvitti Energiateollisuus ry:n käytäntöä liittyen tiedottamiseen tulevista sähköenergian vähittäishinnan muutoksista. Selvitysten perusteella ilmeni, ettei tiedottamiseen näyttänyt liittyneen kiellettyjä piirteitä. Päivittäistavarakauppa Päivittäistavarakaupassa Kilpailuvirasto keskittyi vuonna 2007 horisontaaliseen tietojenvaihtoon kilpailevien päivittäistavarakaupan ryhmien välillä. Lisäksi käynnistettiin selvitys koskien vertikaalisia sopimussuhteita päivittäistavarakaupan ja teollisuuden välillä. Tietojen vaihtoa koskevan tutkimuksen kohteena oli AC Nielsenin tarjoama Scan Track -palvelu, joka on merkittävästi lisännyt kaupan keskusliikkeiden mahdollisuuksia havainnoida toistensa markkinakäyttäytymistä. Virastoa kiinnosti se, missä määrin tietojenvaihto voi johtaa siihen, että päivittäistavarakaupan keskeisten toimijoiden käyttäytyminen yhdenmukaistuu ja kilpailu vähenee. Markkinoiden yli 12 miljardin euron koon huomioon ottaen voidaan arvioida, että kuluttajien potentiaaliset hyvinvointitappiot ovat huomattavat. Selvitys, joka koski päivittäistavarakaupan ja teollisuuden välisiä suhteita, kohdennettiin leipomo-, meijeri-, liha- ja panimoteollisuutta edustaviin yrityksiin. Erityisen mielenkiinnon kohteita olivat jakelukanaviin pääsy ja neuvotteluvoiman käyttö. Muut toimet Kilpailuvirasto käytti tarkastusvaltuuksiaan viidessä tapauksessa, joissa sillä oli syytä epäillä elinkeinonharjoittajien tai niiden yhteenliittymien syyllistyneen vakaviin kilpailunrajoituksiin. Vuokralääkäreitä välittävien yritysten ja pelastusajoneuvoja myyvien yritysten ei voitu osoittaa harjoittaneen kilpailunrajoituslain vastaista toimintaa tarkastusten ja muun aineiston nojalla. Muiden tapausten osalta tutkimukset jatkuivat vuonna 2008. 17

18 Suomen Fotokauppiaiden Liiton katsottiin syyllistyneen kilpailun rajoittamiseen kuvanvalmistuksen markkinoilla vaikeuttamalla palveluita alennuksella myyvän kilpailijansa toimintaa. Kattohuopa-alalla toimivien yritysten ja toimialajärjestön virasto totesi syyllistyneen kiellettyyn tietojenvaihtoon vuosina 1996-2001. Yritykset olivat vaihtaneet kuukausittain toimialajärjestön välityksellä yksityiskohtaisia myynti- ja markkinaosuustietoja. Tapaukset poistettiin käsittelystä ilman seuraamusmaksuesityksiä. Kilpailuvirasto määräsi Topfield-merkkisiä digisovittimia maahantuovan Kjaerulff 1 Oy:n lopettamaan mainosrahakäytäntönsä kilpailunrajoituslain vastaisena. Maahantuojayhtiö oli vaatinut ainakin osaa jälleenmyyjistään käyttämään sen antamaa suositushintaa mainonnassa ehtona mainosrahan saamiselle. Virasto oli saanut vuosina 2006-07 runsaasti valituksia, jotka koskivat Topfield-sovittimien hinnoittelua. Virasto selvitti vuoden 2007 aikana myös Veho Group Oy Ab:n epäiltyjä kilpailunrajoituksia Mercedes-Benz -merkkisten moottoriajoneuvojen korjausja huoltomarkkinoilla. Kyse on riippumattomien huoltoliikkeiden toiminnan mahdollisesta vaikeuttamisesta ja sitä kautta kilpailun vähentymisestä alalla asiakkaiden vahingoksi. Auton korjaus- ja huoltokustannukset ovat merkittävät, sillä ne kattavat noin 40 prosenttia kaikista auton hankkimisesta aiheutuvista kustannuksista.

Rakennusalan markkinoista selvitys Virastossa on vuosina 2006 ja 2007 ollut käynnissä rakennusprojektiksi kutsuttu laaja oma-aloitteinen selvityshanke, jossa on tarkasteltu rakennusalan markkinoiden toimivuuden keskeisiä haasteita. Tavoitteena on ollut nostaa esiin ainakin 3-5 ongelmallista osa-aluetta yksityiskohtaisempaan tarkasteluun. Nämä ovat samalla markkinoiden toimivuuden edistämisen kannalta merkittävimmät osa-alueet, ja niihin on sekä mahdollista että tarkoituksenmukaista yrittää vaikuttaa tarjonnan lisäämiseksi. Selvitysten lähtökohtana on ollut havainto etenkin pääkaupunkiseudulla erittäin nopeasti ja voimakkaasti kohonneista hinnoista ja tämän syistä. Hintojen nousu luonnollisesti aiheutuu enemmän tai vähemmän kroonisesta kysynnän ja tarjonnan epäsuhdasta. Voimakkaaseen kysyntään vaikuttavista tekijöistä monet ovat luonteeltaan sellaisia, ettei niihin eräitä veroteknisiä tarkistuksia lukuun ottamatta ole vapaan markkinatalouden oloissa mahdollista tai tarkoituksenmukaista puuttua. Kysymyksenasettelu näyttäytyy ennen muuta tarjontapuolen ongelma-alueena. Sen haasteet Suomessa palautuvat osin jo 1990-luvun lamaan, jolloin alalta poistui huomattavasti kapasiteettia. Myös monet tarjontatekijät ovat luonteeltaan sellaisia, ettei niihin kovinkaan helposti tai nopeasti voida vaikuttaa. Näin ollen on erittäin tärkeää, että muun muassa kilpailun edistämisen keinoin yritetään vaikuttaa niihin tarjontatekijöihin, joihin vaikuttaminen on ylipäätään mahdollista tai realistista. Kilpailun edistämismielessä Kilpailuvirasto on kiinnittänyt erityistä huomiota akuuttien maankäyttöön liittyvien ongelmien ratkaisemiseen, julkisen sääntelyn runsauteen ja eräisiin tähän muutoin liittyviin ongelmiin sekä lähtökohtaisesti kilpailua etenkin rakennustuoteteollisuudessa lisäävän ylikansallisen standardisoinnin potentiaalisiin ongelmiin ja sen toimeenpanon haasteisiin. Kilpailusääntöjen valvonnan puolella Kilpailuvirasto on kiinnittänyt erityistä huomiota rakennusalan yritysten varsin monilukuisiin kehittämis- ja yhteistyöfoorumeihin sekä näiden puitteissa tapahtuvaan tietojen vaihtoon ja alan yleiseen läpinäkyvyyteen sekä usein määräävässä asemassa olevien rakennusteollisuusyritysten alennus- ja jakelujärjestelmiin. Lisäksi virasto on pohtinut tarjonnan lisäämisen mahdollisuuksia erityisesti pientalotuotannossa ja toisaalta monista syistä romahtaneessa sosiaalisessa asuntotuotannossa. Seuraavassa on tarkasteltu hyvin lyhyesti kutakin edellä mainituista teemoista. 19

Maan saaminen rakennuskäyttöön on ongelma Suomi on yksi Euroopan harvimmin asuttuja maita, jossa on paradoksaalisesti valiteltu jo parikymmentä vuotta tonttipulaa. Koska kyse ei voi olla maan tosiasiallisesta puutteesta, täytyy ongelman olla hallinnollisiin rakenteisiin liittyvä maan rakennuskäyttöön saaminen, mikä etenkin pääkaupunkiseudulla on johtanut tonttimaan hinnan todella nopeaan nousuun. Ilmiön taustalla on koko joukko toisiinsa kytkeytyviä osaongelmia, joiden yksityiskohtainen tarkasteleminen ei ole mahdollista tässä. Seuraukset ovat kuitenkin merkittäviä: jos rakentamisen kannalta aivan keskeisestä panostekijästä on sekä absoluuttisessa että suhteellisessa mielessä pulaa, kilpailun lisääminen muilla toimenpiteillä on perin vaikeaa. Absoluuttisesti pulaa on siinä mielessä, että aina rakennusmaata ei kerta kaikkiaan ole riittävästi saatavilla; suhteellisesti pulaa on siinä mielessä, että etenkin pääkaupunkiseudulla tonttihinnat ovat niin korkeita, että vain suurimmat rakennusliikkeet kykenevät tehokkaasti operoimaan näissä oloissa. Koska ongelmat aiheutuvat monista osatekijöistä, myös niiden ratkaisemiseksi tarvitaan monia samansuuntaisesti vaikuttavia toimenpiteitä. Julkinen sääntely edelleen runsasta Suomessa rakennusalan julkinen sääntely on perinteisesti ollut hyvin runsasta, ja alalla onkin havaittavissa suunnitelmatalouteen viittaavia piirteitä. Uusien toimintamallien ja ratkaisujen käyttöönotto ei tapahdu niinkään johtavien markkinatoimijoiden aloitteesta kuten monilla muilla aloilla vaan sääntelystä vastaavien viranomaisten aloitteesta. Tämä on johtanut käytännössä myös siihen, että julkiset määräykset muodostuvat usein sekä rakentamisen laadun minimitasoksi että tavoitetasoksi! Erityisen haasteellisena tässä suhteessa voidaan pitää sitä, että sekä valtion keskushallinnon että kunnallisen tason viranomaiset antavat jatkuvasti uusia määräyksiä turvallisuuden, terveellisyyden, ympäristönäkökohtien ja esteettisten arvojen nimissä. Nämä nostavat lähes aina rakentamisen kustannuksia, ja samalla usein estävät kilpailua. Karkeimmissa tapauksissa esimerkiksi kunnallisissa kaavamääräyksissä tai rakennusjärjestyksessä on suoraan nimeltä mainittu tietty toimittaja, jonka tuotteita on käytettävä. Lievemmissä tapauksissa määräykset tosiasiassa rajaavat vaihtoehtojen joukon pariin kolmeen. Rakennusalan sääntelykehystä arvioidaan parhaillaan kriittisesti. Samanaikaisesti rakentamisen julkinen sääntely näyttäisi kuitenkin olevan Euroopan laajuisesti lisääntymässä merkittävästi muun muassa ilmastonmuutoksen torjuntaan liittyvien energiatehokkuusmääräysten kiristymisen vuoksi. Ylikansallinen standardisointi kehityksessä Komissiossa on menossa erittäin laaja hanke rakennustuotedirektiivin uudistamiseksi ja ylikansallisen harmonisoinnin ja standardisoinnin edistämiseksi. Suomessa on jo aikaisemminkin asetettu varsin suuria odotuksia ylikansalliseen standardisointiin ja kansallisista hyväksyntämenettelyistä irtautumiseen erityisesti rakennustuoteteollisuuden kilpailun edistämiseksi. Tämä johtuu siitä, että Kilpailuviraston havaintojen mukaan Suomessa on monia kansallisia standardeja, jotka ovat enemmän tai vähemmän selvästi tuontikilpailua estäviä. Esimerkkinä mainittakoon vaikkapa monista Keski-Euroopan maista poikkeava tapa upottaa lukot oviin. Keskeinen keino yrittää murtaa tällaisia asetelmia on luonnollisesti ylikansallinen standardisointi. Sen täytäntöönpanoon kilpailua edistävällä tavalla saattaa kuitenkin liittyä monia käytännön ongelmia. Ainakin ensimmäisessä vaiheessa uudet euro-standardit sisältävät edelleen varsin runsaasti erityisolosuhteita huomioon ottavia nk. kansallisia liitteitä. Näiden standardien täytäntöönpano tehokkaalla tavalla saattaa edellyttää myös laajempia muutoksia koko kansallisessa määräysrakenteessa. Alalla paljon yhteistyöfoorumeita Rakennusalaa on perinteisesti pidetty kilpailuviranomaisissa kartelliherkkänä alana. Ilmitulleet tapaukset näyt- 20

täisivät kuitenkin koskevan lähinnä rakennustuoteteollisuutta eikä niinkään varsinaista talonrakennusta. Myöskään kaikki klassiset kartelliherkkyyden indikaattorit eivät välttämättä ainakaan sellaisenaan näyttäisi suoraan soveltuvan varsinaiseen rakentamiseen, vaan paremminkin rakennustuoteteollisuuteen. Virasto onkin omissa selvityksissään pyrkinyt tarkentamaan perinteistä käsitystä alan kartelliherkkyydestä. Samalla virasto on kiinnittänyt erityistä huomiota muun muassa alan kehittämisprojektien yhteydessä harjoitettuun ilmeisen runsaaseen tiedon vaihdon määrään, joka muutoinkin runsaasti säännellyllä alalla saattaa helpottaa markkinakäyttäytymisen epäsuoraa koordinointia. Rakennusteollisuustuotteiden hinnat korkealla Suomen pienillä kotimarkkinoilla on varsin monia huomattavan vahvassa markkina-asemassa olevia rakennustuoteteollisuusyrityksiä, mikä myös käytännössä näkyy tuotteiden korkeina hintoina. Alan yrityksillä onkin perinteisesti ollut intressejä suojata asemaansa paitsi kansallisen standardisoinnin kautta niin myös suunnittelemalla sellaisia hinnoittelu- ja alennusjärjestelmiä, jotka eivät houkuttele asiakkaita edes kokeilemaan kilpailevia tuotteita. Käytännössä maan tapana ovatkin olleet erittäin korkeat listahinnat yhdistyneenä monimutkaiseen ja monipolviseen alennusjärjestelmään. Varsinkin ne yritykset, jotka todetusti ovat tai epäilevät olevansa määräävässä markkina-asemassa, ovat oppineet välttämään perinteisesti kiellettyinä pidettyjä alennuksia ja suunnittelemaan entistä hienostuneempia hinnoittelu- ja alennusjärjestelmiä, jotka saattavat kuitenkin olla kilpailunäkökulmasta ongelmallisia. Euroopan komissio onkin kiinnittänyt määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä koskevassa keskustelussa erityisen voimakkaasti huomiota alennusjärjestelmiin ja alennusten arviointiin. Käytännössä tämä tosiasiallisten vaikutusten arviointiin perustuva lähestymistapa edellyttää ainakin jossain määrin uudenlaista ajattelua ja uudenlaisia käsitteellisiä ja teoreettisia työkaluja, joiden soveltamiseen ja kehittämiseen liittyy ilmeisiä haasteita. Tarjonnan lisäämisen mahdollisuudet Tarjonnan lisäämisen mahdollisuuksista Suomessa muodostavat etenkin yksityinen pientalotuotanto ja pientaloteollisuus selkeästi aidon vaihtoehdon ja vastavoiman suurten rakennusyritysten markkina- ja hinnoitteluvoimalle sekä laadunsopeuttamispyrkimyksille. Sosiaalisen asuntotuotannon rooli on monisäikeisempi kysymys, mutta järkevästi uusia, aivan viime aikoina esille nousseita aikaisempaa markkinaehtoisempia ratkaisumalleja hyödyntäen se saattaa avata joitakin mahdollisuuksia kysynnän ja tarjonnan tasapainottamiseen. Kilpailuvirasto paneutuu keskeisiin ongelmiin Kukin edellä esitetyistä pääteemoista purkautuu useiksi alateemoiksi, ja toimialatasolla tarkasteltuna rakennusalan kilpailuun ja markkinoiden toimivuuteen liittyvät ongelmat näyttäisivätkin siis olevan varsin monitahoinen yhdistelmä useista osaongelmista tai osa-alueista. Kyse onkin pienten purojen ongelmasta, jolla viitataan siihen, että alan markkinoiden toimivuuteen liittyvät ongelmat muodostuvat suuresta joukosta yksittäisiä ongelmia, joista mikään ei välttämättä yksinään tarkasteltuna näytä erityisen dramaattiselta. Varsinaisen selvitystyön jälkeen Kilpailuviraston tavoitteena on pyrkiä vaikuttamaan markkinoiden toimivuuden kannalta keskeisimpiin esille tulleisiin näkökohtiin. Omalta osaltaan virasto on aloittanut mainittuihin teemoihin liittyvän vaikuttamistyön jo selvitysten kuluessa. Virasto on ollut esimerkiksi kuultavana valtioneuvoston asuntopoliittisessa työryhmässä ja antanut alaan liittyviä lausuntoja liittyen esimerkiksi maankäyttö- ja rakennuslain tarkistukseen. Tätä työtä on tarkoitus jatkaa ja täsmentää myöhemmin. Tutkimuspäällikkö Ari Ahonen 21

22

Kansainvälinen yhteistyö Kansainvälisessä yhteistyössään Kilpailuvirasto keskittyy Euroopan unionin ohella erityisesti yhteistyöhön OECD:n ja Pohjoismaiden kanssa. Vuonna 2007 viraston tavoitteena oli osallistua aktiivisesti alan kansainväliseen keskusteluun ja kehittää toimintaa yhteistyössä esitettyjen parhaiden käytäntöjen avulla. Säännöllistä kanssakäymistä ylläpidetään myös ECA:n (European Competition Authorities) ja ICN:n (International Competition Network) verkostoissa sekä Baltian maiden ja Venäjän kanssa. ECA toimii koko Euroopan kilpailuvirastojen yhteistyöfoorumina, joten sen työskentelyyn osallistuvat myös muun muassa Norja ja Islanti. ICN on puolestaan noin 80 maan kilpailuviranomaisten maailmanlaajuinen yhteistyöverkosto. Virasto järjesti ECA Air traffic työryhmän kokouksen ja pohjoismaisten kilpailuviranomaisten sähkömarkkinatyöryhmän kokouksen, molemmat Helsingissä. Komissiossa vaikuttamista Komissio kuuli jäsenvaltioita kahdesta EU-kilpailulainsäädännön uudistamishankkeesta: meriliikennettä koskevista kilpailusääntöjen soveltamissuuntaviivoista sekä fuusiovalvonta-asetuksen tiedonanto- ja suuntaviivaluonnoksista. Kilpailuvirasto siirsi kaksi yrityskauppatapausta komission käsiteltäväksi. Komissio puolestaan siirsi yhden matkaviestinmarkkinoita koskevan tapauksen viraston ratkaistavaksi. Kilpailuvirastossa vieraili edustajia komission yrityspääosastosta, jonka kanssa on käsitelty ns. Lissabon-kilpailukykystrategian toteutumista Suomessa ja kilpailupolitiikan roolia Lissabon-tavoitteiden toteutumisessa. OECD tärkeä foorumi Virasto osallistui vuoden 2007 aikana yhdeksään OECDkokoukseen. Virasto valmisteli OECD-kokouksiin kuusi raporttia seuraavista aiheista: Vertikaaliset yrityskaupat Julkiset hankinnat Kilpailuviranomaisten rooli kilpailunedistäjinä Kilpailuviranomaisten välinen yhteistoiminta ja tietojenvaihto Yrityksille suunnattu neuvonta koskien monopoli- ja määräävää markkina-asemaa Määräävässä markkina-asemassa olevan yrityksen kieltäytyminen liikesuhteesta Toimialayhdistysten kilpailua edistävät ja kilpailunvastaiset toimet. Raportit ja niiden pohjalta käydyt pyöreän pöydän keskustelut vaikuttivat osaltaan viraston toiminnan suuntaamiseen. Yhteistyötä Pohjoismaiden ja Viron sekä Venäjän kanssa Kilpailuviranomaisten pohjoismaisen kokouksen käsittelyyn tehtiin raportit mm. apteekkialasta sekä taloudellisesta analyysistä kartelliasioissa. Apteekkiselvityksen pohjalta perustettiin pohjoismaisten kilpailuviranomaisten verkosto lääke- ja apteekkialaa koskevien asioiden tietojenvaihtoa varten. Virasto isännöi myös Viron finanssiministeriön edustajien vierailua sekä Venäjän ja Viron kilpailuviraston edustajien harjoittelua Kilpailuvirastossa. 23

Yhteistyötä European Competition Network (ECN) työryhmissä Virasto osallistui viime vuonnakin aktiivisesti yli 20:een ECN-työryhmään, ja niiden käyttöön toimitettiin muun muassa useita Suomen kilpailuongelmia koskevia selvityksiä. Virasto otti työryhmien asialistalle tärkeitä kilpailukysymyksiä, etenkin ECN Pharma ja ECN Banking työryhmissä. Virasto osallistui vilkkaasti myös televiestinnän ja energian ECN-työryhmiin. ECN-verkostoa on hyödynnetty erityisesti SEPA-selvityksessä. Viraston toiminta yhdessä Euroopan komission kanssa on tähdännyt siihen, että eurooppalaisilla maksukorttimarkkinoilla voisi säilyä ja syntyä kilpailevia maksukorttijärjestelmiä. Viranomaisten toiminnalla on pyritty edistämään maksukorttimarkkinoiden toimivuutta puuttumalla kehitykseen, joka on käynnistynyt eurooppalaisten pankkien kansainvälisen yhteistyön seurauksena ja jonka vaikutusten voitiin olettaa kohdistuvan useisiin jäsenvaltioihin. ECN -yhteistyöstä katsottiin olleen merkittävää hyötyä tapauksen käsittelylle. Kilpailuvirasto teki yhteistyötä komission kanssa myös virastossa vireillä olleessa tapauksessa, joka koski moottoriajoneuvojen ryhmäpoikkeusasetuksen soveltamista. Viraston edustajat pitivät komission teleasiantuntijoiden kanssa kaksi neuvottelua. Niissä käytiin keskusteluja ECN Telecom -alatyöryhmän tulevista aiheista ja ennen kaikkea vaihdettiin kokemuksia laajakaistamarkkinoita koskevien tapausten selvitystekniikoista. Näiden keskustelujen pohjalta tehtiin viraston laajakaistamarkkinatapausten selvitysprosesseihin muutoksia. Myös energiamarkkinoita käsittelevän ECN-alatyöryhmän työskentelyyn osallistuttiin. Pääpaino energiamarkkinoita koskevassa kansainvälisessä yhteistyössä oli kuitenkin pohjoismaisten kilpailuviranomaisten energiamarkkinatyöryhmässä. Sen raportti ja toimenpidesuositukset julkaistiin syksyllä 2008. Kansallisten kilpailuviranomaisten kuluttajayhteyshenkilöiden (ECN Consumer Correspondent) verkoston työ käynnistyi viime vuonna. Kevään kokous oli yhteinen kansallisten kuluttajajärjestöjen edustajien kanssa. Viraston edustaja alusti aiheesta Competition Authority - Consumer Organization, Dialogue in Finland. 24

Kilpailuviraston ratkaisuja 2007 Hyväksytyt yrityskaupat CapMan Oyj, Komas Oy 1137/81/06 8.1.2007 Suomen Osuuskauppojen Keskuskunta, oy Esso ab:n 44 huoltoasemaa ja polttonesteiden hankintatoiminta St1 Holding Oy, oy Esso ab:n 140 huoltoasemaa ja lentopolttonesteitä, teollisuus- ja tukkumyyntiä, nestekaasun valmistusta ja markkinointia sekä D-pisteitä koskevat liiketoiminnat 1044/81/06 17.1.2007 1112/81/06 17.1.2007 Lassila & Tikanoja Oyj, Biowatti Oy 1129/81/06 18.1.2007 Tieliikelaitos, Kaivujyrä Oy 342/81/06 19.1.2007 Onninen Oy, Teletekno Oy 1150/81/06 23.1.2007 Suur-Seudun Osuuskauppa SSO, Uudenmaan Auto Oy Lohja 27/81/07 24.1.2007 Eniro Holding AS ja Norsk Aller AS, Scandinavian Online AS 22/81/07 2.2.2007 Industri Kapital 2004 Ltd, Moventas Oy 95/81/07 9.2.2007 Tradeka Oy, eräät Suomen Spar Oy:n päivittäistavaraliiketoiminnat 184/81/07 7.3.2007 3i Group,Lekolar AB 202/81/07 14.3.2007 DNA Finland Oy,KPY Palvelut Oy:n, Lännen Puhelin Oy:n, Oulun Puhelin Oyj:n, Päijät-Hämeen Puhelin Oyj:n ja Satakunnan Puhelin Oy:n liiketoiminnat 33/81/07 16.3.2007 Goldman Sachs Group, Inc ja Stronghold Invest AB (publ),sponda Oyj:n tietty kiinteistöomaisuus 226/81/07 16.3.2007 Veho Group Oy Ab, Sisu Auto Huoltopalvelut Oy 242/81/07 30.3.2007 25

Bonnier & Bonnier AB, Nordic Broadcasting Oy 256/81/07 3.4.2007 Xstrata Plc, LionOre Mining International Ltd. 293/81/07 3.5.2007 OJSC MMC Norilsk Nickel, Lion Ore Mining International Ltd. 390/81/07 29.5.2007 Inwido Finland Oy, Tiivituote Oy 415/81/07 30.5.2007 Hankkija-Maatalous Oy, Lännen Tehtaat Oyj:n maatalousliiketoiminta 854/81/06 5.6.2007 Finnet Oy, DNA Kauppa Oy 435/81/07 13.6.2007 M-real Oyj, Kyro Power Oy 458/81/07 15.6.2007 TietoEnator Telecom & Media Oy, eräät Nokia Siemens Networks Oy:n Development Centre liiketoiminnot 500/81/07 27.6.2007 3i Group plc, Inspecta Oy 593/81/07 13.7.2007 Avlis AB (Fiskars Oyj), Iittala Group Oyj 562/81/97 24.7.2007 Attendo Oy (Industri Kapital),MedOne Group Oy 623/81/07 26.7.2007 Lifco AB:n ja Oriola Oy:n yhteisyrityksen perustamien 513/81/07 27.7.2007 KappAhl Holding AB, AB Lindex 718/81/07 24.8.2007 Atria Suomi Oy, Liha-Pouttu Oy 492/81/07 21.9.2007 Eirene B.V., Branch Finland (HgCapital), Mondo Minerals Oy 844/81/07 3.10.2007 Stockmann Oyj Abp, AB Lindex (publ.) 897/81/07 22.10.2007 Tokmanni Oy, Säästöpörssi Oy:n liiketoiminta 929/81/07 22.10.2007 STMicroelectronics N.V. Eräät Nokia Oyj:n tutkimus- ja tuotekehitysliiketoiminnot 775/81/07 25.10.2007 Alfa Laval Nordic Oy, Fincoil-teollisuus Oy 1003/81/07 27.11.2007 AAC Capital Partners Holding B.V., Empower Oy 1085/81/07 12.12.2007 Relacom Finland Oy, eräät YIT Teollisuus- ja verkkopalvelut Oy:n liiketoiminnat 1073/81/07 17.12.2007 Muita ratkaisuja Suomen Yrittäjät ry, Lasmak Oy Suomen Yrittäjät ry:n yrittäjäportaalipalvelu 1025/61/01 18.1.2007 Salon Seudun Puhelin Oy, Elisa Oyj Salon Seudun Puhelin Oy:n epäilty määräävän markkina-aseman väärinkäyttö laajakaistamarkkinoilla 34/61/07 25.1.2007 Icopal Oy, Katepal Oy, Lemminkäinen Oyj, Rakennustuoteteollisuus RTT ry Tietojenvaihto kattohuopamarkkinoilla 1011/61/02 16.2.2007 26