MAA- JA METSÄTALOUSVALIOKUNNAN LAUSUNTO 18/2002 vp Valtioneuvoston selvitys komission ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi metsien ja ympäristövuorovaikutusten seurannasta yhteisössä Suurelle valiokunnalle JOHDANTO Vireilletulo Suuri valiokunta on 9 päivänä lokakuuta 2002 lähettänyt valtioneuvoston selvityksen komission ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi metsien ja ympäristövuorovaikutusten seurannasta yhteisössä, EU/160702/0527 (E 105/2002 vp) maa- ja metsätalousvaliokunnalle mahdollisia toimenpiteitä varten. Asiantuntijat Valiokunnassa ovat olleet kuultavina - osastopäällikkö Aarne Reunala, maa- ja metsätalousministeriö - professori Erkki Tomppo, Metsäntutkimuslaitos - lakiasiainpäällikkö Ossi Malmberg, Metsätalouden kehittämiskeskus Tapio - metsäasiantuntija Jaana Kaipainen, Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto ry - asiamies Pekka Kallio-Mannila, Metsäteollisuus ry. VALTIONEUVOSTON SELVITYS Ehdotuksen pääasiallinen sisältö Komission ehdottaman Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen tarkoituksena on uuden metsien ja ympäristövuorovaikutusten seurantaa koskevan yhteisön toimintasuunnitelman käyttöönotto yhteisön metsien suojelemiseksi. Toimintasuunnitelma perustuu kahteen aiempaan asetukseen, jotka koskevat ilmansaasteiden ja metsäpalojen metsäekosysteemeihin kohdistuvia vaikutuksia, sekä näillä asetuksilla aikaan saatuihin tuloksiin. Ehdotettavalla asetuksella luodaan monivuotiset puitteet, jotka kattavat aluksi kuuden vuoden jakson 2003 2008. Samalla seurantaa ehdotetaan vähitellen laajennettavaksi koskemaan myös biologista monimuotoisuutta, ilmastonmuutosta, hiilen sitomista sekä maaperää. Yhteydet ympäristöpolitiikkaan ja uusien ympäristökysymysten mukaan ottaminen Komissio painottaa ehdotuksessaan, että kaikki ehdotettavat seurannan osatekijät liittyvät kuudennen ympäristöä koskevan toimintaohjelman ja kestävän kehityksen strategian painopisteisiin: saasteisiin, ilmastonmuutokseen, biologi- E 105/2002 vp Versio 2.0
seen monimuotoisuuteen, luonnonvaroihin ja maaperään. Komissio katsoo, että eri strategiat edellyttävät parempaa tietoa, jonka avulla voidaan määrittää toteutettavaan politiikkaan vaikuttavien riski- ja epävarmuustekijöiden luonne ja luoda tätä kautta pohja ratkaisuille ja uusille politiikkaa koskeville päätöksille. Metsien ja ympäristövuorovaikutusten seurantaa koskeva yhteisön toimintasuunnitelma tukee osaltaan näihin tarpeisiin vastaamista. Komissio esittää, että ehdotettavat seurantatoimet voisivat edistää merkittävästi eurooppalaisen ilmastonmuutosohjelman, EU:n biologista monimuotoisuutta koskevan strategian ja siihen liittyvien biologista monimuotoisuutta koskevien toimintasuunnitelmien, maaperästrategian sekä tulossa olevan maaperän seurantaa koskevan direktiivin valmistelun yhteydessä asetettujen seurantavaatimusten toteutumista. Taustatietoja Suomen teettämän asiantuntijaselvityksen mukaan nykyisen ohjelman havaintoalaverkostolla ei voida saada edustavaa tietoa metsien monimuotoisuudesta. Kustannustehokkain metsien monimuotoisuuden seuranta tukeutuu kansallisiin järjestelmiin ja niiden vahvistamiseen. Näin voidaan vastata myös kansainvälisiin seurantaja raportointihaasteisiin. FAO:n Forest Resources Assessment -prosessi on aloittanut tämän suuntaisen työn jo 1947. Suomi on parhaillaan kehittämässä tutkimukseen perustuvaa kansallista seurantajärjestelmää, jolla pystytään vastaamaan luotettavasti metsien monimuotoisuuden seurannan haasteisiin. Monimuotoisuuden osalta selvitystyön tulisi tukea kansallisten järjestelmien kehittämistä yhdenmukaisempaan suuntaan, mikä edesauttaa kansainvälistä seurantaa ja raportointia. Euroopan metsäinstituutti on arvioinut vuonna 2002 Suomen metsien terveydentilan seurantajärjestelmän ja tehnyt ehdotuksia sen jatkosta. Valtioneuvoston kanta pääpiirteittäin Suomi pitää tärkeänä, että nykyisiä ohjelmia perustuen asetuksiin yhteisön metsien suojelusta ilmansaasteilta ja metsäpalojen torjunnasta jatketaan ja että niitä kehitetään. Suomi vastustaa uusien seurantojen kehittämistä tämän asetuksen puitteissa nykyisten ohjelmien kanssa. Metsien biologisen monimuotoisuuden, ilmastonmuutoksen vaikutusten, hiilen sitomisen ja maaperän seurannan kehittäminen ovat luonteeltaan erilaisia tehtäviä kuin nykyisten ohjelmien jatkaminen ja kehittäminen. Suomi pitää tärkeänä pysyvän metsäkomitean vahvaa roolia ohjelmien toteutuksessa ja kehittämisessä. Suomi kannattaa sitä, että pysyvä metsäkomitea toimisi sääntelykomiteana näissä asioissa. Suomi tukee tietojärjestelmien kehittämistä ja pitää tärkeänä myös sellaisten tiedonhallintajärjestelmien kehittämistä, jotka lisäävät tiedon saatavuutta. Samanaikaisesti tulisi kuitenkin turvata tarpeellinen tietosuoja. Siten asetuehdotuksesta tulisi selvemmin ilmetä, että tiedot voidaan julkaista ja saattaa yleisön saataville vain, jos tietojen levittämisestä ja niiden luottamuksellisuudesta annetuista säännöksistä ei muuta johdu. Tietojen luotettavuuden ja laadun parantamiseen tulisikin kiinnittää erityistä huomiota. Nykyisten ohjelmien jatkaminen Suomi pitää metsien terveydentilan seurannan lähestymistapaa asetusluonnoksessa hyvänä. Jo nykyinen järjestelmä, joka keskittyy metsien terveydentilan seurantaan, on toteutuksellisesti haastava. Suomi tukee pitkäkestoisia ohjelmia ja metsien terveydentilan perusseuranta tulisi turvata ilman katkoja. Metsäpalojen osalta tulisi ympäristönäkökantojen lisäksi ottaa huomioon metsäpalojen aiheuttamat taloudelliset menetykset, kustannukset sammutus- ja pelastustoiminnassa ja metsäpalojen aiheuttamat vaara- ja turvallisuusnäkökohdat. Uusien seurantojen kehittäminen Suomi katsoo, että sitoutuminen biologisen monimuotoisuuden, ilmastonmuutoksen, hiilen sitomisen ja maaperän seurantaan vaatii monitahoista selvittelyä. Suomi katsoo, että ohjelmalla voidaan seurata vain niitä asioita, jotka selkeästi kuuluvat yh- 2
teisön toimivaltaan. Suomi katsoo, että ohjelman kehittämisellä ei saa olla metsäelinkeinon edellytyksiä heikentäviä vaikutuksia. Suomi muistuttaa, että kestävään kehitykseen kuuluu myös taloudellinen aspekti. Siksi seurantajärjestelmän tulosten arvioinnissa ja arvioinnin perusteella tehtävissä yhteiskunnallisissa päätöksissä ja toimenpiteissä tulisi ottaa huomioon se, että metsätalouden ja metsäelinkeinon yhteiskunnallinen merkitys vaihtelee eri maissa. Suomi katsoo, että kansallinen toimivalta tulee tunnustaa tässä suhteessa. Uusia seurantoja valmisteltaessa tulisi arvioida kunkin seurannan tarve, kehittää kustannustehokkaita ja tarkoituksenmukaisia seurantamenetelmiä ja selvittää rahoituksen tarve ja rahoitusmahdollisuudet. Suomen näkemyksen mukaan metsäasioissa on noudatettava toissijaisuusperiaatetta. Suomi pitää tärkeänä jäsenvaltioiden mahdollisimman itsenäistä toimivaltaa metsien suojelussa ja kestävässä hoidossa ja käytössä mm. alueellisten erojen ja luonnonolojen erojen huomioon ottamiseksi. VALIOKUNNAN KANNANOTOT Perustelut Yleistä Valiokunta toteaa, että komission ehdottaman Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen tarkoituksena on uuden metsien ja ympäristövuorovaikutusten seurantaa koskevan yhteisön toimintasuunnitelman käyttöönotto yhteisön metsien suojelemiseksi. Toimintasuunnitelma perustuu kahteen aiempaan asetukseen, jotka koskevat ilmansaasteiden ja metsäpalojen metsäekosysteemeihin kohdistuvia vaikutuksia sekä näillä asetuksilla aikaan saatuihin tuloksiin. Seurantaa ehdotetaan myös vähitellen laajennettavaksi koskemaan biologista monimuotoisuutta, ilmastonmuutosta, hiilen sitomista sekä maaperää. Maa- ja metsätalousministeriön kirjelmän liitteenä olevassa perusmuistiossa on todettu, että Suomen teettämän asiantuntijaselvityksen mukaan nykyisen ohjelman havaintoalaverkostolla ei voida saada edustavaa tietoa metsien monimuotoisuudesta. Kustannustehokkain metsien monimuotoisuuden seuranta tukeutuu kansallisiin järjestelmiin ja niiden vahvistamiseen. Valiokunta toteaa, että Suomessa sekä likimain kaikissa muissa Euroopan maissa on kansainvälisten seurantaverkostojen (ICP Forests -metsäohjelman eri tasot) lisäksi omat kansalliset metsien inventoinnin järjestelmät, esimerkiksi Suomessa metsätalouden maalla olevia havaintoaloja (VMI-koealoja) on noin 70 000 kappaletta. Vanhimmat mittaukset ovat 1920-luvun alusta. Mittauksia täydennetään kattavalla satelliittikuvatiedolla, mikä mahdollistaa esimerkiksi maisematason analyysin. Suomen VMI:n päätavoitteena on tuottaa ajantasaista metsävaratietoa ja metsien tilaa koskevaa tietoa kansalliseen ja kansainväliseen päätöksentekoon. Se on myös osa kansallista metsien monimuotoisuuden seurannan järjestelmää. VMI:n mittauksista johdetaan myös vuosittaiset metsien puuston hiilitasetiedot YK:n ilmastosopimuksen (UNFCCC) vuosiraportointiin. Asetusehdotuksen keskeinen sisältö Valiokunta toteaa, että asetusehdotusta perustellaan nykyohjelmien jatkamisen ja kehittämisen ohella neljällä keskeisellä tietotarpeella: metsien biologisen monimuotoisuuden, maaperän, ilmastonmuutoksen ja metsien hiilinielun seuranta. Ainakin alkuvaiheessa lienee tarkoituksena vain lisätä mittauksia olemassa olevalla verkolla, eikä lisätä verkon havaintoalojen lukumäärää (EU:n alueella on tällä hetkellä 3 594 ja koko Euroopassa 5 942 havaintoalaa), mutta ehdotus ei anna tästä yksiselitteistä kuvaa. 3
Yhteisön nykyisen metsien havaintoalaverkon soveltuvuus uusiin seurantatehtäviin Jäljempänä valiokunta tarkastelee saamansa selvityksen perusteella yhteisön nykyisen metsien havaintoalaverkon soveltuvuutta uusiin seurantatehtäviin. 1. Metsien biologinen monimuotoisuus. a) Monimuotoisuutta voidaan mitata suuralueilla vain epäsuorasti. Myös epäsuora havainnointi, esimerkiksi lahoavan puun määrän ja erityisen tärkeiden elinympäristöjen avulla vaatii huomattavasti nykyistä yhteisön havaintoalaverkkoa tiheämmän verkon. b) Nykyiset kansalliset valtakunnan metsien havaintoalaverkot edustavat tiheyden havaintoalamäärien alarajaa, jotta monimuotoisuustieto maatasolla olisi vähänkään luotettavaa. Euroopan yhteisön tasolla ekosysteemit ja lajit vaihtelevat, joten koko yhteisön tietoa on koottava maakohtaisista tiedoista. Siten EU:n alueella tarvittaisiin 200 000 1 000 000 havaintoalaa, jos halutaan alueittaista tietoa sillä tarkkuudella, mitä kansalliset seurantajärjestelmät tarjoavat ja mitä päätöksenteko edellyttää kansallisella tasolla. c) Kustannustehokkain tapa saada päätöksentekoon käyttökelpoista tietoa on kehittää kansallisia järjestelmiä yhteistyössä FAO:n FRA-prosessin (Forest Resource Assessment) kanssa. Tämä on sopusoinnussa sen tosiasian kanssa, että Euroopan yhteisön tasolla metsäpolitiikka on kansallista politiikkaa. ICP Forests -metsäohjelman taso II- havaintoaloilla on mahdollista tutkia toiminnallista monimuotoisuutta valituissa metsäekosysteemeissä. Tavoitteena on ymmärtää, miten ympäristötekijät säätelevät talousmetsien kasvillisuuden monimuotoisuutta. Havaintoalojen tavoitteena ei ole edustaa kaikkia yhteisön jäsenmaiden metsiä. 2. Metsien hiilinielu. Metsien puuston hiilinielun arviot perustuvat Suomessa VMI:n tuottamiin puuston kasvutietoihin. Hakkuiden ja luonnonpoistuman aiheuttama hiilipäästön arvio perustuu Metsäntutkimuslaitoksen keräämiin hakkuukertymätietoihin sekä VMI:n avulla niistä johdettuihin kokonaispoistumatietoihin. Kasvun muutokset ovat hitaita. Vuotuinen poistumatieto vaihtelee metsäteollisuuden suhdanteiden mukaan. Puuston hiilitaseen seuranta vaatii likimain nykyisen määrän havaintoaloja. 3. Maaperä. Maaperän hiilivarastojen muutokset ovat erittäin hitaita. Asiantuntijat pitävät 10 30 vuotta riittävänä frekvenssinä seurata hiilivarannon muutoksia. Suomen metsien maaperä on tällä hetkellä hiilinielu. Maaperän hiilidynamiikasta on meneillään runsaasti erillistutkimuksia. Valtakunnan tason arvioihin tarvitaan huomattavasti suurempi havaintoalamäärä kuin ICP Forests -metsäohjelman taso I- havaintoalojen määrä. Maaperän kemiallisia ja fysikaalisia ominaisuuksia seurataan nykyisin ICP Forests -metsäohjelman taso I- ja II- havaintoaloilla. Muutokset myös näissä ovat hitaita ja 5 10 vuoden frekvenssiä pidetään riittävänä. 4. Ilmastonmuutos Mahdollisen ilmastonmuutoksen aiheuttamia vaikutuksia metsäekosysteemeihin on mahdollista tutkia ICP Forests -metsäohjelman taso II- havaintoaloilla. Havaintoalaverkko edustaa vain pientä osaa metsäekosysteemeistä. Mahdolliset muutokset havaintoalaverkkoon vaativat lisätutkimuksia. Lisäksi asiantuntijakuulemisessa on käynyt ilmi, että 1) Määritelmät. Metsän määritelmänä käytetään nykyisillä ICP Forests -metsäohjelman taso I- havaintoaloilla kansallisia määritelmiä. Asetusehdotuksessa ehdotetaan FAO:n FRAprosesseissa käytettyä määritelmää, mitä on pidettävä hyvänä. Se edellyttää kuitenkin, että likimain kaikissa jäsenmaissa havaintoalaverkkoa laajennetaan. 2) GMES. Suunniteltu GMES on satelliittikuvatietoon nojautuva järjestelmä. Se tarvitsee tuekseen maastomittauksia. Havaintoalaverkko on nykyisellään liian harva tukemaan satelliittikuviin perustuvia seurantoja. 3) Harmonisointi. Artiklassa korostetaan yhtenä etuna määritelmien harmonisointia. Tämä tavoite voidaan toteuttaa myös kansallisissa järjestelmissä FAO:n FRA-prosessin kautta. 4
4) Julkisuus. Artikla 15 korostaa tietojen julkisuutta ja mahdollisuutta käyttää paikkaan sidottua tietoa. Koska havaintoalat ovat pysyviä, on niiden edustavuuden kannalta olennaisen tärkeää, että sijainti ei ole tiedossa. Muutoin on vaara, että havaintoaloja käsitellään muusta metsästä poikkeavasti, eikä niitä voida enää pitää edustavana otoksena yhteisön metsistä. Yhteenveto Valiokunta toteaa, että seurantojen lisääminen nykyiselle verkolle vaatii huolellisen tutkimuksen esimerkiksi tarvittavasta havaintoalojen määrästä ja "optimaalisesta" designista. Havaintoalojen lukumäärä tulee optimitilanteessa suhteuttaa tarkasteltavien muuttujien vaihteluun. Siten yhtenäinen havaintoalatiheys koko Euroopan yhteisön alueella ei ole optimaalinen. Huolellisella suunnittelulla voidaan säästää huomattavia määriä resursseja. Saadun selvityksen mukaan ehdotetut uudet seurannat eivät toisi lisäarvoa jo olemassa oleviin kansallisiin ja kansainvälisiin seurantoihin nähden. Metsien biologisen monimuotoisuuden, ilmastonmuutoksen vaikutusten, hiilen sitomisen ja maaperän seurannan kehittäminen ovat lisäksi luonteeltaan erilaisia tehtäviä kuin nykyisten ohjelmien jatkaminen ja kehittäminen. Olemassa olevien ohjelmien jatkaminen keskeytyksettä on kuitenkin tärkeää, jotta yli 10 vuoden työ saadaan turvattua. Edellä esitetyn perusteella valiokunta puoltaa nykyisten seurantojen jatkamista, mutta vastustaa ehdotettujen uusien seurantojen aloittamista. Lopuksi Valiokunta toteaa, että EU:lla ei ole yhteistä metsäpolitiikkaa. EU:n ministerineuvoston vuonna 1998 hyväksymän metsästrategiaa koskevan päätöslauselman lähtökohtana on toissijaisuusperiaate. Siten ensisijainen vastuu ja velvollisuus metsien kestävästä hoidosta ja käytöstä sekä suojelusta on jäsenmailla. Myös kuudennessa ympäristöä koskevassa yhteisön toimintaohjelmassa edellytetään, että metsiä koskevia strategioita ja toimenpiteitä toteutetaan ja kehitetään edelleen ottamalla huomioon EU:n metsästrategia ja toissijaisuusperiaate. Valiokunta edellyttääkin, että jäsenvaltioiden itsenäinen toimivalta metsien kestävässä hoidossa, käytössä ja suojelussa säilytetään. Lausunto Lausuntonaan maa- ja metsätalousvaliokunta kunnioittavasti ilmoittaa, että valiokunta yhtyy asiassa valtioneuvoston kantaan painottaen edellä kosketeltuja näkökohtia ja erityisesti sitä, että jäsenmaiden itsenäisen toimivallan tulee säilyä metsätaloutta koskevissa asioissa. Helsingissä 25 päivänä lokakuuta 2002 Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj. jäs. Timo Kalli /kesk Hannu Aho /kesk Pertti Hemmilä /kok Matti Kangas /vas Marja-Leena Kemppainen /kd Katri Komi /kesk Lauri Kähkönen /sd Esa Lahtela /sd Eero Lämsä /kesk Pertti Mäki-Hakola /kok Erkki Pulliainen /vihr Unto Valpas /vas. Valiokunnan sihteerinä on toiminut valiokuntaneuvos Carl Selenius. 5