Hulevesien hallinta esiselvitys organisointimalleista Loppuraportti 19.4.2007
Hulevesien hallinta esiselvitys organisointimalleista 2997-C8070 Tiivistelmä Sisältö: 1 JOHDANTO...1 2 HULEVESIEN HALLINNAN JA MAANKUIVATUKSEN OSAPUOLET...1 3 HULEVESIÄ KOSKEVA LAINSÄÄDÄNTÖ JA ALEMMAT NORMIT...1 3.1 LAIT JA ASETUKSET...1 3.2 RAKENNUSMÄÄRÄYSKOKOELMA...2 3.3 RAKENNUSJÄRJESTYS...2 3.4 YMPÄRISTÖNSUOJELUMÄÄRÄYKSET...2 3.5 VESIENSUOJELUN SUUNTAVIIVAT VUOTEEN 2015, VALTIONEUVOSTON PERIAATEPÄÄTÖS...3 4 KAAVOITUS HULEVESIEN HALLINNASSA...3 4.1 KOHTI KOKONAISVALTAISTA MAANKÄYTÖN SUUNNITTELUA...3 4.1.1 Maankäytön vaikutukset veden kiertokulkuun...3 4.1.2 Kaavoitus säätelee rakentamista...3 4.1.3 Hulevedet yleiskaavassa...3 4.1.4 Hulevedet asemakaavassa...4 5 HULEVESIEN HALLINNAN ONGELMAT YHDYSKUNNISSA...5 5.1 YLEISET HULEVESIEN HALLINTAAN LIITTYVÄT ONGELMAT...5 5.2 ONGELMAT HULEVESIPALVELUJEN TUOTTAMISESSA...5 5.2.1 Vesihuoltolaitoksen näkökulma...5 5.2.2 Teknisen yksikön näkökulma...6 6 KOKONAISVALTAINEN HULEVESIEN HALLINNAN SUUNNITTELU...7 7 HULEVESIEN HALLINNAN JÄRJESTÄMISEN HALLINTOMALLIT...8 7.1 KUNTA VASTAA JULKISEN PALVELUN MALLI...8 7.1.1 Hulevesipalvelun lähtökohdat...8 7.1.2 Hulevesipalvelun rahoittaminen...9 7.1.3 Kuntamallin edut...9 7.1.4 Keskeiset ongelmat...9 7.2 VESIHUOLTOLAITOKSEN LAAJENNETUN VASTUUN MALLI...10 7.2.1 Vesihuoltolaitoksen ja kunnan vastuut...10 7.2.2 Toiminta ja rahoitus...11 7.2.3 Vesihuoltolaitoksen laajennetun vastuun mallin edut kuntamalliin verrattuna...11 7.2.4 Keskeiset ongelmat...11 8 ORGANISOINTIMALLISTA RIIPPUMATTOMAT KEHITTÄMISTARPEET...13 8.1 HULEVESIJÄRJESTELMIEN SUUNNITTELUOHJEIDEN PÄIVITTÄMINEN...13 8.2 HULEVEDET PAREMMIN HUOMIOON MAANKÄYTÖN SUUNNITTELUSSA...13 8.3 MAKSUJEN JA LIITTYMISEHTOJEN KEHITTÄMINEN...13 8.4 HULEVESIPALVELUN TALOUDEN ERIYTTÄMINEN...13 8.5 PALVELUALUE SIDOTAAN ASEMAKAAVA-ALUEESEEN...13 8.6 PADOTUSKORKEUDEN MUUTTAMINEN LAKITEITSE...13 8.7 HULEVESILAITTEIDEN SIJOITUSOIKEUS...14 8.8 YMPÄRISTÖHALLINNON OHJEISTAMINEN...14 8.9 KUNNAN HULEVESISTRATEGIAN LAATIMINEN...14
LIITTEET: Liite 1. Liite 2. Yhteenveto eri toimijoiden vastuista, ongelmista ja rajapinnoista Yhteenveto hulevesiä koskevista säännöksistä
Hulevesien hallinta esiselvitys organisointimalleista 19.4.2007 1 1 JOHDANTO Esiselvityksen tavoitteena on tarkastella ja kehitellä tarkoituksenmukaisia työnjaon malleja yhdyskuntien hulevesien hallintaan. Kiinteistöjen osalta tarkastelu kattaa myös perustusten kuivatusvedet. Työssä käydään läpi eri toimijat (mm. vesihuoltolaitos, tekninen yksikkö, kaavoitus, ympäristöviranomaiset, kiinteistön omistajat) ja niiden nykyiset velvoitteet, hulevesiä koskeva lainsäädäntö, hulevesien hallinnan ongelmat ja niiden kehittämistarpeet. Esiselvityksessä esitellään kaksi toimintamallia, joissa tarkastellaan kunnan hulevesien hallinnan kokonaisvaltaista järjestämistä joko kunnan tuottamana julkisena palvelua tai vesihuoltolaitoksen tuottamana yksityisoikeudellisena palveluna. Mallien kehittelyssä ei ole sitouduttu olemassa olevaan lainsäädäntöön. Toimintamalleissa käydään läpi eri toimijoiden vastuita, rahoitusta ja kehittämistarpeita. Esiselvityksessä yhdyskuntien tulvasuojelua on tarkasteltu ainoastaan rankkasateiden aiheuttamien ongelmien näkökulmasta. Merenpinnan äkillisestä noususta tai vesistötulvista johtuvat tulvaongelmat on rajattu tarkastelun ulkopuolelle. Selvitys toimii tausta-aineistona koskien mm. hulevesiä koskevia lainsäädännön muutoksissa. Esiselvityksen on rahoittanut Vesi- ja viemärilaitosyhdistys, Suomen Kuntaliitto, Maa- ja metsätalousministeriö, Ympäristöministeriö, Tampereen kaupunki, Tampereen Vesi, Lahden kaupunki, LV Lahti Vesi Oy, Jyväskylän kaupunki ja Jyväskylän Energia Oy. Esiselvityksen on laatinut Suunnittelukeskus Oy. 2 HULEVESIEN HALLINNAN JA MAANKUIVATUKSEN OSAPUOLET Hulevesien hallinnassa ja maankuivatuksessa on useita eri osapuolia. Yhteenveto eri osapuolien vastuista, ongelmista, rahoituksesta ja rajapinnoista on esitetty liitteenä 1 olevassa taulukossa. 3 HULEVESIÄ KOSKEVA LAINSÄÄDÄNTÖ JA ALEMMAT NORMIT 3.1 Lait ja asetukset Hulevesiin liittyviä säännöksiä löytyy useista eri laeista ja asetuksista. Keskeiset lait ovat vesihuoltolaki, maankäyttö- ja rakennuslaki sekä vesilaki. Hulevesien ja perustusten kuivatusvesien johtamista suunnittelu, johtamisvelvollisuus ja oikeus, kunnossapito ja korvaukset - koskevia säännöksiä on koottu liitteenä 2 olevaan muistioon. Vesihuoltolain (119/2001) mukaan kunnalla on vesihuollon järjestämisessä huolehtimisvelvollisuus. Kunnan huolehtimisvelvollisuus koskee myös hulevesiviemäröintiä. Vesihuoltolain huolehtimisvelvollisuus ei rajoitu kaavaalueelle. Hulevesijärjestelmille voidaan varata tilaa kaavoituksen yhteydessä. Asiaa on käsitelty tarkemmin kaavoitusta koskevassa luvussa (luku 4). Hulevesien johtamista vesistöön tai vesiin ei ole ympäristönsuojelulaissa säädetty luvanvaraiseksi toiminnaksi eikä laissa ole hule- tai kuivatusvesiä koskevia mainintoja. Hulevesien laadusta riippuen johtamista voidaan kuitenkin pitää toimintana, josta saattaa aiheutua ympäristön pilaantumista. Vesihuoltolaitok-
Hulevesien hallinta esiselvitys organisointimalleista 19.4.2007 2 3.2 Rakennusmääräyskokoelma 3.3 Rakennusjärjestys 3.4 Ympäristönsuojelumääräykset sen on näin ollen oltava selvillä johtamiensa hulevesien laadusta ja huolehdittava tarvittaessa hulevesien puhdistamisesta ennen vesistöön johtamista. Vesilain (264/1961) pohjaveden muuttamiskielto (1 luku 18 ) pitää ottaa huomioon pohjavesialueelle rakennettaessa mm. suunniteltaessa hulevesien poisjohtamista. Pohjavesialueilla olisikin pyrittävä ehkäisemään hulevesien syntyä imeytysratkaisuja suosimalla. Vesilainsäädännön kokonaisuudistus tullee muuttamaan luonnontilaisia puroja koskevaa sääntelyä (Vesilakitoimikunta, luonnos 2004). Vesilakityöryhmän mietinnön (2006) mukaan luonnontilaiset purot on otettava lainsäädännössä huomioon ja varmistettava, että niiden säilyminen ei vaarannu. Luonnontilaisia puroja koskevien lakimuutosten voimaantulo vaikuttanee myös hulevesien hallintaan mm. selvitystarpeita lisäämällä. Vesilain kokonaisuudistukseen liittyen vesilakitoimikunta on ehdottanut, että ympäristönsuojelulakiin lisätään jätevettä koskeva määritelmä. Vesilakitoimikunnan yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu, että jätevetenä pidettäisiin esimerkiksi varastoalueilta johdettavaa hulevettä. Sen sijaan yleisten tieliikennealueiden ja yleisessä käytössä olevien pysäköintialueiden hulevesiä ei pidettäisi jätevetenä. Vesilakitoimikunnan ehdotuksen toteutuessa varastoalueilta tarkoituksellisesti johdettavasta hulevedestä annettaisiin määräyksiä toiminnanharjoittajan ympäristöluvassa. Rakentamismääräyskokoelman osa D1 koskee kiinteistöjen vesi- ja viemärilaitteista. Niissä mm. määrätään, että sadeveden poisto kiinteistön alueelta on järjestettävä luotettavalla tavalla ja siten, että siitä ei aiheudu vahingon- tai tapaturmanvaaraa, tulvimista tai muuta haittaa. Suomen rakentamismääräyskokoelman osassa B3 "Pohjarakenteet" annetaan tarkempia määräyksiä ja ohjeita tulva- ja sortumariskialueille rakentamisesta ja osassa C2 "Kosteus" määräyksiä ja ohjeita kosteudesta johtuvien vaurioiden ja haittojen välttämisestä rakentamisessa. Maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999, 14 ) mukaan kunnassa tulee olla rakennusjärjestys. Rakennusjärjestyksessä olevia määräyksiä ei sovelleta, jos oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa, asemakaavassa tai Suomen rakentamismääräyskokoelmassa on asiasta toisin määrätty. Rakennusjärjestyksessä voidaan antaa mm. sade- ja sulamisvesien poisjohtamiseen ja imeyttämiseen liittyviä määräyksiä, esim. sade- ja pintavedet sekä salaojiin kertyvä vesi on maaperäolosuhteiden niin salliessa imeytettävä omalla tontilla. Kunnanvaltuusto voi ympäristönsuojelulain 19 :n mukaan antaa lain täytäntöön panemiseksi tarpeellisia paikallisista olosuhteista johtuvia, kuntaa tai sen osaa koskevia yleisiä määräyksiä, jotka koskevat muuta kuin lain mukaan luvanvaraista tai ilmoitusvelvollista toimintaa. Kohta soveltunee yleisten määräysten antamiseen esim. hulevesien hallintamenetelmiin liittyen, kun se on tarpeen hulevesien aiheuttaman kuormituksen tai eroosiohaittojen vähentämiseksi.
Hulevesien hallinta esiselvitys organisointimalleista 19.4.2007 3 3.5 Vesiensuojelun suuntaviivat vuoteen 2015, valtioneuvoston periaatepäätös Vesiensuojelun suuntaviivoissa vuoteen 2015 yhdyskunnille on hulevesien osalta kirjattu mm. seuraavaa: Hulevesien laatua ja merkitystä vesistöjen kuormittajana selvitetään edelleen. Alueilla, joilla hulevesien osuus pintavesien kuormittajana on merkitsevä ja vesien tilaa on tarpeen parantaa, toteutetaan suunnitelmallisia toimia hulevesien ravinnekuormituksen vähentämiseksi. Vesiensuojelun suuntaviivat eivät sellaisenaan velvoita toiminnanharjoittajia. Ne kuitenkin ohjaavat viranomaistoimintaa. 4 KAAVOITUS HULEVESIEN HALLINNASSA 4.1 Kohti kokonaisvaltaista maankäytön suunnittelua 4.1.1 Maankäytön vaikutukset veden kiertokulkuun 4.1.2 Kaavoitus säätelee rakentamista 4.1.3 Hulevedet yleiskaavassa Rakentamisen myötä veden luontainen kiertokulku muuttuu. Vettä pidättävän ja kokonaishaihduntaa lisäävän kasvillisuuden sekä maan pintakerroksen poistaminen, painanteiden tasaaminen, kaltevuuksien muuttaminen sekä heikosti vettä läpäisevien pintojen rakentaminen vähentävät veden imeytymismahdollisuuksia maaperään, mistä seuraa pintavalunnan kasvua ja nopeutumista. Lisääntynyt pintavalunta ja sen tehokas johtaminen aiheuttavat valunnan äärevöitymistä eli minimi- ja maksimivalunnan vaihteluvälin kasvua. Kaavoitus on tehokas työkalu hulevesien hallintaan. Ongelmana on, että kaavoituksen velvoitteet astuvat voimaan vasta rakennushankkeiden käynnistyessä. Kaavoituksen keinot hulevesikysymyksissä ovat rajalliset jo rakennetuilla alueilla, jossa uudisrakentaminen on vähäistä. Yleiskaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaava laadittaessa on otettava huomioon mm. vesihuollon tarkoituksenmukainen järjestäminen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla sekä ympäristöhaittojen vähentäminen. Selvitysten riittävyyttä valvoo alueellinen ympäristökeskus. Hulevesien vaikutusten selvittämiseksi ja tarkoituksenmukaisen hallinnan järjestämiseksi on joissakin tapauksissa ollut tarpeen laatia yleiskaavan yhteydessä erityinen hulevesien hallintasuunnitelma. Sen teettää yleensä kaavoittaja, ja se on tarkoituksenmukaista tehdä kaavoitusprosessin alkuvaiheessa, jotta sillä olisi kaavoitusta ohjaavaa vaikutusta. Yleiskaavoitusta palvelevassa hulevesisuunnitelmassa määritetään hulevesien hallinnan periaatteet (mm. imeytys vs. poisjohtaminen), hulevesivalunnan reitit (luontaisten reittien ja painaumien hyödyntäminen), nk. alueellisten menetelmien (kosteikot, lammikot tms.) tilantarve ja sopivin sijoituspaikka sekä varmistetaan kaavamääräyksin tai ohjein riittävästä ohjausvaikutuksesta asemakaavoitusta silmällä pitäen. Mikäli katujen varsille on tarkoitus varata painanteita hulevesien johtamiseksi, voi jo yleiskaavatasolla olla tarvetta huomioida karkeasti näiden vaatima tilantarve. Yleiskaavatasolla
Hulevesien hallinta esiselvitys organisointimalleista 19.4.2007 4 4.1.4 Hulevedet asemakaavassa tehtävien tarkasteluiden ja suunnitelmien tavoitteena on saada tilanteesta kokonaisvaltainen kuva ennen etenemistä yksityiskohtaisempaan suunnitteluun. Otollisimmat kohteet hulevesien hallinnan suunnittelulle ovat uudisrakentamisen alueet, koska tällöin voidaan helpommin tehdä tilavarauksia hulevesien hallintamenetelmille rakennettujen alueiden sisällä sekä huomioida ennaltaehkäisevät toimet, kuten luontaisten kosteikkojen ja maastonpainaumien säilyttäminen sekä päällystettyjen pintojen minimointi. Hulevesien hallintaa koskevat yleiskaavamerkinnät voivat koskea tätä tarkoitusta varten varattavia alueita. Ne voivat olla myös ohjeellisia. Aluevaraukseen voidaan liittää hulevesijärjestelmän suorituskykyyn liittyviä määräyksiä. Asemakaavoituksen yhteydessä tehtävässä suunnittelussa ratkaistaan viimeistään käytettävät menetelmät, tarvittavat rakenteelliset ratkaisut, niiden mitoitus ja sijoitus. Usein on tarvetta tehdä tässä vaiheessa jo yksityiskohtaisempia suunnitelmia käytettävistä rakenteista. Tulvareittien suunnittelu on yksi keskeinen osa alueen kokonaisvaltaista suunnittelua. Myös perustusten kuivatusvesien johtaminen tulee huomioida hulevesirakenteiden suunnittelussa. Joillakin alueilla hulevesien hallintatoimien suunnittelu ei rajoitu pelkästään yleisille alueille. Tarvittaessa hulevesien hallintaan liittyviä järjestelyjä voidaan edellyttää asemaakaavassa myös tonttikohtaisesti. Ympäristöministeriön laatimassa Asemakaavamerkinnät ja määräykset oppaassa ei ole suoraan viitattu hulevesien johtamisesta annettaviin merkintöihin ja määräyksiin, mutta vesiensuojelullisista syistä ja ympäristön huomioon ottamiseksi asemakaavassa voidaan antaa muitakin kuin oppaan mukaisia merkintöjä. Asemakaavoissa voidaan käyttää mm. seuraavia hulevesien hallintaan liittyviä merkintöjä tai määräyksiä: aluevaraukset hulevesien pidättämistä/imeyttämistä tai avo-ojissa johtamista varten aluevaraukset, joissa määritellään vettä läpäisevä pinnoite (esim. betoni-, tiili- tai luonnonkivi) tulvareitit katujen ja muihin yleisiin alueisiin liittyvät viherpainanteet tonttikohtaisesti/korttelikohtaisesti voidaan määrätä hulevesien pidättämisestä/imeyttämisestä (esim. liike- ja teollisuustonteilla) Määräyksiin voi liittyä hulevesien hallintaan liittyviä yksityiskohtaisia määräyksiä (esim. viivytystilavuudesta ja tyhjentymisnopeudesta). Asemakaavoissa määrätään aina rakennuspaikan kerrosala ja sallittu kerrosten määrä. Erikseen voidaan sallia kellarikerroksen rakentaminen. Tulvariski tulee kaavan laadinnan yhteydessä aina arvioida. Tarvittaessa tulvariskiä voidaan asemakaavassa hallita määrittelemällä alin sallittu rakennuskorkeus. Kaava-alueelle voidaan laatia myös rakentamistapaohjeita, jotka kunnan kaavoitus- ja rakennusvalvontaviranomaiset tekevät yhteistyössä. Näillä ei ole välittömiä oikeudellisia vaikutuksia. Kaavamääräyksiin voidaan liittää myös velvoite pihasuunnitelman tekemisestä, joka on jätettävä rakennuslupahakemuksen yhteydessä. Pihasuunnitelmalla voidaan valvoa kaavamääräysten noudattamista piha-aluetta rakennettaessa.
Hulevesien hallinta esiselvitys organisointimalleista 19.4.2007 5 Tontin luovutussopimuksiin ja maankäyttösopimuksiin voidaan ottaa ehtoja esimerkiksi tarpeellisista yhteisjärjestelyistä (ojanteet tai vihersormet hulevesien johtamisessa). Sopimukseen voidaan ottaa myös määräys korttelisuunnitelman tai vastaavan tekemisestä ja saattamisesta kunnan viranomaisen hyväksyttäväksi (Asemakaavamerkinnät 2003). 5 HULEVESIEN HALLINNAN ONGELMAT YHDYSKUNNISSA 5.1 Yleiset hulevesien hallintaan liittyvät ongelmat Hulevesijärjestelmien valtakunnalliset mitoitussuositukset ovat vanhoja eivätkä vastaa nykykäsitystä riittävästä varmuudesta. Lisäksi ilmastonmuutos lisännee sateiden rankkuuksia, mikä lisää kaupunkitulvien määriä. Tulvareittien suunnittelu ja toteutus on usein laiminlyöty. Viranomaisten suhtautumisessa hulevesiin on alueellisia eroja. Eräillä alueilla alueelliset/paikalliset viranomaiset ovat kiinnittäneet huomiota hulevesien laatukysymyksiin. Hulevesien kuormittavuuden arviointiin vastaanottavassa vesistössä ei ole olemassa valtakunnallisia ohjeita. Eri menetelmien (mm. viivyttäminen) tehosta vähentää hulevesikuormitusta Suomen olosuhteissa ei ole täsmällistä tietoa. Hulevesiin liittyviä asioita käsitellään useissa eri virastossa (maankäytön suunnittelu, ympäristöviranomaiset, tekninen tilaajaorganisaatio) ja laitoksessa (vesihuoltolaitos, tekninen tuotanto). Kokonaisuus kunnissa ei ole kenenkään hallinnassa, jolloin selkeä kokonaisnäkemys koko hulevesikysymyksestä puuttuu. Ongelmat ratkaistaan tapauskohtaisesti. Uusia alueita kaavoitettaessa hulevesikysymykset voidaan haluttaessa ottaa ko. kaava-aluetta koskien asianmukaisesti huomioon edellyttäen, että yhteistyö eri osapuolien kanssa toimii. Pinnoitettujen alueiden lisääntyminen vanhoilla kaava-alueilla on vaikeammin hallittavissa ja on toisinaan johtanut olemassa olevan hulevesijärjestelmän ylikuormittumiseen. Lisäksi on saatettu ottaa rakentamiskäyttöön alavia alueita, joissa huonon vedenläpäisevyyden vuoksi syntyy runsaasti hulevesiä. Maankäytön suunnittelun ja hulevesiverkoston suunnittelun ja rakentamisen koordinointi ei toimi tehokkaasti; hulevesijärjestelmän kapasiteetti loppuu ajan kuluessa esim. täydennysrakentamisen johdosta tai aiheutetaan tulvia suunnittelualueen ulkopuolella hulevesiviemäreiden purkupaikassa. Luonnonmukaisten hallintamenetelmien mitoittamisesta, käyttämisestä ja soveltuvuudesta meille tyypillisissä olosuhteissa on vain vähän kokemusta. Rakennusten kellarikerrosten käyttötarkoituksia muutetaan sellaisiksi (mm. asuinkäyttöön), etteivät ne kestä kosteutta alkuperäiseen tarkoitukseen tarkoitetulla tavalla. 5.2 Ongelmat hulevesipalvelujen tuottamisessa 5.2.1 Vesihuoltolaitoksen näkökulma Hulevesien ja perustusten kuivatusvesien poisjohtaminen ja käsittely on toimintaa, jonka palveluympäristö poikkeaa oleellisesti talousvesi- ja jätevesihuollosta. Hulevesipalveluja on vaikea järjestää liikelaitosmaisena toimintana. Hulevesipalvelujen tarve ja hyötyjät poikkeavat vesi- ja jätevesipalveluista mm. seuraavilta osin:
Hulevesien hallinta esiselvitys organisointimalleista 19.4.2007 6 5.2.2 Teknisen yksikön näkökulma Hulevesiä ja kuivatusvesiä syntyy luonnonvoimien (sateen) vaikutuksesta. Hulevesiä muodostuu myös rakentamattomilla alueilla. Palvelutarpeen syntyminen johtuu vain osittain ihmisten tekemistä päätöksistä. Maankäytön suunnittelu vaikuttaa merkittävästi palvelutarpeeseen eri alueilla. Esimerkiksi samankokoinen tontti eri alueilla voi vaatia täysin erilaiset ratkaisut hulevesien määrän hallinnassa. Päätösvalta hulevesimäärästä on vain osittain kiinteistön omistajalla (lähinnä pinnoitteen osalta). Hulevesiverkostosta hyötyvät myös sellaiset kiinteistöt, joita ei ole siihen fyysisesti liitetty. Hulevesiverkosto toimii alueellisena kuivatusjärjestelmänä. Hulevesiverkoston ansiosta muiden hulevedet eivät joudu sellaisen kiinteistön alueelle, joka ei ole liittynyt järjestelmään. Hulevesiverkostossa voi olla osia, jotka eivät ole hulevesilaitoksen täydessä hallinnassa (esim. yhteiset ojat). Vesihuoltolaitosten tuottamat hulevesipalvelut rajoittuvat maassamme pääasiassa hulevesien johtamiseen putki tai avouomaverkostossa. Ongelmia on koettu syntyvän silloin kun hulevesijärjestelmään liitetään käsittelyratkaisuja, joiden rakentamisesta ja ylläpitämisestä laitoksilla ei ole kokemusta. Viime vuosina ympäristöviranomaiset ovat yhä enenevässä määrin kiinnittäneet huomiota hulevesien kuormitukseen, mikä on lisännyt ns. luonnonmukaisten hulevesien johtamismenetelmien suosiota. Luonnonmukaisissa menetelmissä hulevesien johtaminen perustuu avouomiin tai painanteisiin, viivästysrakenteisiin (lammikot/kosteikot) sekä imeyttämiseen. Luonnonmukaisten järjestelmien kokonaiskustannuksista ei tällä hetkellä tiedetä riittävästi, sillä niiden ruoppauksiin ja perkauksiin perustuvan ylläpidon kustannuksista Suomen olosuhteissa ei ole kokemusperäistä tietoa. Vesihuoltolaki mahdollistaa maksujen keräämisen hulevesijärjestelmän rakentamisen lisäksi sen ylläpidosta. Pääosin hulevesiverkoston rakentaminen ja ylläpito rahoitetaan jätevesimaksuilla (liittymismaksu, perusmaksu, käyttömaksu) eikä sitä taksoissa ole eritelty. Jätevesimaksusta keskimäärin 20 % kohdistuu putkitetun hulevesiverkoston rakentamiseen ja ylläpitämiseen. Jätevesimaksukertymän hulevesiverkostoon kohdistuva osuus vaihtelee kuitenkin paljon eri kunnissa. Erillinen hulevesiverkoston liittymismaksu oli vuonna 2006 käytössä noin 40 vesihuoltolaitoksessa ja perusmaksu/käyttömaksu luonteinen hulevesimaksu noin 15 vesihuoltolaitoksessa. Hulevesimaksuihin liittyviä ongelmia: vaikea perustella hulevesien liittymismaksua ja hulevesien perus/käyttömaksua toiminta-alueen kiinteistöille, jotka eivät ole fyysisesti hulevesijärjestelmään liittyneet sopimuksen tekeminen maksujen keräämisestä toiminta-alueen kiinteistöltä, joka ei liity fyysisesti hulevesijärjestelmään eikä sijaitse talous/jätevesihuollon toiminta-alueella maksuperusteet perustuvat pääosin rakennettuun kerrosalaan tai rakennusoikeuteen, jotka eivät ole aiheuttamisperiaatteen mukaisia Kunnan tekninen yksikkö saa rahoituksen kaupungin talousarviossa osoitetuista määrärahoista. Kuntien tiukasta taloudellisesta tilanteesta johtuen teknisten yksiköiden määrärahat ovat vuosi vuodelta niukemmat ja toimintaa on jouduttu sopeuttamaan sen mukaisesti.
Hulevesien hallinta esiselvitys organisointimalleista 19.4.2007 7 Hulevesiviemäröinnin hoitaminen kunnan yleistenalueiden ja kadunpidosta vastaavan yksikön toimesta aiheuttaa sen, että yksikkö voidaan tulkita vesihuoltolain mukaan vesihuoltolaitokseksi, jonka tehtävänä on hulevesiviemäröinti. Tällöin yksikön toimintaan hulevesiviemäröinnin osalta sovelletaan vesihuoltolakia. Vesihuoltolain mukaisen hulevesipalvelun tuottaminen on vaativa, hallintoa lisäävä ja työllistävä tehtävä: Uudelle vesihuoltolaitokselle on hyväksyttävä toiminta-alue (sisältää laajan kuulemismenettelyn), jolla se vastaa hulevesiviemäröinnistä ja jossa kiinteistöillä on liittymisvelvollisuus Valtuuston on päätettävä taksan perusteista (käyttömaksu pakollinen), joiden mukaan laitos päättää ja laskuttaa laskut Laitoksen on pitkällä aikavälillä katettava maksutuloillaan menonsa Laitoksen kirjanpito on eriytettävä kunnan kirjanpidossa Huolehdittava palvelutoiminnan järjestämisestä kuten liittymiskohtien määräämisestä ja sopimusten tekemisestä Vastattava palvelussa tapahtuvista virheista Erillisen hulevesilaitoksen malli johtaisi siihen, että kunnalla olisi yleensä kaksi vesihuoltolaitosta; entinen vedenjakelua ja viemäröintiä hoitava ja uusi hulevesiviemäröintiä hoitava laitos. Erillisiä vain hulevesiviemäröinnistä huolehtivia vesihuoltolaitoksia ei tiettävästi ole perustettu. Pienemmissä kunnissa, joissa tekninen toimi vastaa niin kaduista ja yleisistä alueista kuin vesihuollostakin, jää käytännössä lähinnä kirjanpidolliseksi kysymykseksi, tulkitaanko hulevesiviemäröinti vesihuoltoon vai yleisiin alueisiin kuuluvaksi. Teknisellä yksiköllä on osaamista sekä putkitetun järjestelmän rakentamisessa että avo-ojien rakentamisessa. Teknisellä yksiköllä ei ole valmista osaamista luonnonmukaisten hulevesien käsittelyjärjestelmien rakentamisessa, joskin valmiudet ovat viherrakentamisosaamisesta johtuen paremmat kuin vesihuoltolaitoksella. Teknisellä yksiköllä ei ole kokemusta vesihuoltolain mukaisen palvelutoiminnan järjestämisestä niissä kunnissa, joissa vesihuoltotoiminta on eriytetty kunnan teknisestä toimesta. 6 KOKONAISVALTAINEN HULEVESIEN HALLINNAN SUUNNITTELU Hulevesisuunnittelussa on huomioitava ja sovitettava yhteen useita näkökohtia: ympäristönsuojelu, rakenteiden kuivatus, taloudellisuus ja esteettisyys. Hulevesien hallinta edellyttääkin monialaista suunnittelua. Suunnittelussa tarvitaan usein mm. hydrologian, vesihuollon ja kadunrakentamisen, ympäristönsuojelun, ympäristösuunnittelun (maisema, kasvillisuus, esteettisyys) ja kaavoituksen asiantuntijoita. Pääsääntöisesti Suomessa hulevesien hallintaa on lähestytty ratkaisemalla esille tulleet ongelmat tapauskohtaisesti. Selkeän toimintamallin puute tekee lähestymistavasta työlään, jolloin myös kynnys ongelmien ratkaisemiseen on tavanomaista korkeammalla (vain pakon edessä). Suositeltavaa olisikin, että hulevesien hallinnan eri osapuolet (kaavoitus, tekninen yksikkö, vesihuoltolaitos, ympäristöviranomainen) laatisivat yhteistyössä strategisen asiakirjan hulevesien hallinnan suuntaviivoista (ns. hulevesistrategian). Kunnan hulevesistrategia voisi sisältää mm. seuraavia asioita: Vesialueiden luokittelu niiden herkkyyden mukaan ottaen huomioon hulevesikuorman lisäksi mahdolliset virtaamavaihteluista aiheutuvat eroosiohai-
Hulevesien hallinta esiselvitys organisointimalleista 19.4.2007 8 tat. Johdettaessa hulevesiä hulevesille herkille vesialueille tulee hallinnassa ottaa huomioon kuormituksen vähentäminen ja/tai virtaaman tasaaminen. Rakennettujen alueiden tulvaherkkyyden kartoittaminen sekä tulvien syiden selvittäminen. Tarkoituksena on selvittää ne rakennetut alueet, joissa tulee kiinnittää huomiota kaupunkitulvien torjuntaan eri osapuolien välisellä yhteistyöllä. Strategiassa voisi luoda yleisellä tasolla katsauksen keinoihin, joille olemassa olevia ongelmia voidaan eri osapuolien taholta pienentää tai lisäongelmien syntymistä välttää. Eri alueilta kerääntyvien hulevesien pääpurkureittien määrittäminen Hulevesijärjestelmän rakentamisen ja ylläpidon vastuutahojen sopiminen, pohjana vesihuoltolaitoksen hulevesiä koskeva toiminta-alue Yhteistyömallista sopiminen kaavahankkeissa ja alueellisten hulevesisuunnitelmien laadinnassa Lisäselvitystarpeiden määrittely ja aikataulutus Strategian tarkoituksena on sitouttaa hulevesien ja maankuivatuksen hallinasta vastaavat osapuolet yhteisiin tavoitteisiin. Strategia lisää tiedonvaihtoa eri yksiköiden välillä. Strategiatyö edellyttää taustaselvityksenä ainakin hulevesikuormituksen kohteena olevien vesialueiden herkkyyden määrittelyn. Lisäksi se voi edellyttää olemassa olevien järjestelmien kapasiteettien selvittämistä. 7 HULEVESIEN HALLINNAN JÄRJESTÄMISEN HALLINTOMALLIT 7.1 Kunta vastaa julkisen palvelun malli 7.1.1 Hulevesipalvelun lähtökohdat Julkisen palvelun mallissa kunta vastaa hulevesipalvelun järjestämisestä asemakaava-alueella. Kunta voi tarjota hulevesipalveluja erillisellä päätöksellä myös asemakaava-alueen ulkopuolella. Tällöin hulevesipalvelun tuottamisen lähtökohtana on kuitenkin sopimuspohjainen toiminta, sillä julkisoikeudellisessa toiminnassa kunnalla ei ole haja-asutusalueella samanlaisia oikeuksia kuin asemakaava-alueilla. Pääsääntö on, että kiinteistönomistajat vastaavat hulevesipalvelusta asemakaava-alueiden ulkopuolella. Mikäli kunnan järjestämisvelvoite koskee myös asemakaava-alueen ulkopuolisia alueita, tulee selvittää asian edellyttämät muutostarpeet julkisen hallinnon oikeuksissa ja velvoitteiden täsmällinen sisältö. Julkisen palvelun mallissa kunta päättää, miten se organisoi hulevesipalvelun tuottamisen. Todennäköisin ratkaisu on sijoittaa hulevesipalvelu kadunpidosta vastaavaan yksikköön, mutta mahdollista on myös eriyttää hulevesipalvelu omaksi yksikökseen. Kunta voi halutessaan ostaa osan toiminnasta kunnan muilta yksiköiltä (vesihuoltolaitos, puistoyksikkö) tai yksityisiltä yrityksiltä. Kunta joutunee ainakin isoissa kaupungeissa ostamaan osan palveluista vesihuoltolaitokselta, joilla osaamista mm. putkiviemäreiden kunnossapidosta. Mallissa vastuunjako selkenee ja rajapinnat vähenevät, kun hulevesijärjestelmän kokonaisvastuu on normaalitilanteessa ja tulvatilanteessa samassa yksikössä. Tällä hetkellä yleiset alueet palvelevat tulvavesien poisjohtamista, jolloin vesihuoltolaitoksella on vähän mahdollisuuksia vaikuttaa tulvareittien mitoitukseen ja sitä kautta syntyvään korvausriskin suuruuteen. Mallia voi myös perustella sillä, että vesihuoltotoiminta eriytyy tulevaisuudessa todennäköisesti yhä enemmän kunnan muusta toiminnasta ja alueelliset laitokset yleistyvät. Lisäksi
Hulevesien hallinta esiselvitys organisointimalleista 19.4.2007 9 7.1.2 Hulevesipalvelun rahoittaminen 7.1.3 Kuntamallin edut 7.1.4 Keskeiset ongelmat rankkasateiden aiheuttamat tulvat ja niiden hallinta ovat vain yksi osa tulvasuojelua. On tarkoituksenmukaista, että tulvasuojelukysymykset ovat kunnassa yhden toimijan vastuulla. Julkisen palvelun mallissa kiinteistön ja kunnan keskinäiset suhteet ovat julkisoikeudellisia ja kunta määrää mm. liittymisestä. Riitatapaukset yms. käsitellään kunnallisessa päätöksenteossa vastaavalla tavalla kuin muita yleisiä palveluja ja maankäyttöä koskevat riidat. Julkisen palvelun mallissa kunnalle säädetään oikeus periä asemakaavaalueella hulevesimaksua. Maksua voidaan periä kaikilta asemakaava-alueen kiinteistöiltä riippumatta siitä, onko kiinteistö liittynyt hulevesiverkostoon. Jos kunta tarjoaa hulevesipalvelua asemakaava-alueen ulkopuolella, se sopii erikseen ko. kiinteistöjen kanssa maksuista. Maksuperusteena on tarkoituksenmukaista käyttää tontin kokoa ja käyttötarkoitusta. Jos kunta kerää hulevesimaksuja, läpinäkyvyyden varmistamiseksi hulevesipalveluun tulee oma talouden seuranta eriyttämällä kirjanpito vähintään laskennallisesti. Hulevesipalvelu ei saa tuottaa omistajalleen voittoa. Vesihuoltolaitosten hallinnassa oleva hulevesiverkosto siirretään taseesta kunnan yleiseen palveluyksikköön ja oikeus hulevesimaksujen keräämiseen vesihuoltolaitokselta poistuu. Vesihuoltolaitosten perimät jätevesimaksut alentuvat siltä osin, kun niillä on rahoitettu hulevesijärjestelmän rakentamista ja ylläpitämistä. Julkisen palvelun mallin edut ovat: Vesihuoltolaitosten välisestä yhteistyöstä (esim. seudullisen yhtiön perustaminen) on helpompi sopia, sillä yhteisen hulevesilaitostoiminnan käynnistäminen on eräissä tapauksissa koettu ongelmalliseksi Hulevesipalvelut luonteeltaan tahdosta riippumaton palvelu sopii paremmin julkiseksi palveluksi teknisen yksikön alaisuuteen kuin liiketoiminnaksi vesihuoltolaitokselle Hulevesiverkostoon sijoitetulle pääomalle ei kerätä tuottoa periaatteessa pienemmät maksut kuin nykyjärjestelmässä Vähemmän organisaatioiden välisiä vastuurajapintoja, mikä voi edistää mm. luonnonmukaisten hulevesien hallintamenetelmien käyttöä Julkisoikeudelliset maksut ja liittymissopimukset Esitetty hulevesimaksu olisi selkeä julkisoikeudellinen maksu, jonka voisi periä kaikilta yhtäläisin perustein. Maksuperusteen tulisi olla selkeä ja maksu tulisi olla helposti laskettavissa. Maksuperusteena voisi olla esim. tontin koko ja mahdollisesti käyttötarkoitus, sillä tontilla muodostuvien hulevesien määrään vaikuttaa tontin koon ohella myös sen läpäisemättömien pinnoitteiden määrä. Maksua tulisi voida periä myös rakentamattomilta kiinteistöiltä. Vesihuoltolain mukainen taksarakenne (perusmaksu, käyttömaksu ja liittymismaksu) on raskas, mutta vastaisi aiheuttamisperiaatetta yhtä maksua paremmin. Julkisen palvelun mallissa aiheuttamisperiaatetta lisäisi se, että esitettyä hulevesimaksua voitaisiin erityisistä syistä pienentää, esim. jos olemassa oleva teollisuus/varastokiinteistö rakentaa hulevesille tasausjärjestelmän ennen yleiseen verkostoon johtamista.
Hulevesien hallinta esiselvitys organisointimalleista 19.4.2007 10 Uusia alueita rakennettaessa liittymismaksut ovat vesihuoltolaitoksille nykyisin tärkeä rahoituskanava verkostojen rakentamisessa. Hulevesimaksun osalta voisikin harkita sitä, että kunta voisi halutessaan erillisellä päätöksellä päättää uusien rakennettavien alueiden hulevesimaksun korkeammaksi kuin jo rakennetuilla alueilla. Esitetyssä mallissa hulevesipalvelu on julkinen palvelu, jolloin kunta määrää liittymiskohdan. Myös rakentamattomat kiinteistöt ovat velvollisia huolehtimaan hulevesistään joko johtamalla ne hulevesiviemäriin tai muulla hyväksyttävällä tavalla. Liittymiskohdan lisäksi kunta voisi antaa lisämääräyksiä hulevesien määrään ja laatuun liittyen, joiden perusteista olisi säädettävä laissa. Organisaatioiden toiminta ja vastuukysymykset Liittymiskohdan määrääminen on vastaava toimintaprosessi kuin nykyinen vesihuoltolaitoksin liittymiskäytäntö. Kunta joutuisi käytännössä ostamaan liittymisprosessin asiakaspalvelut vesihuoltolaitokselta, jotta vesihuoltoverkostoihin liittyvä kiinteistön omistaja voisi hoitaa liittymisen vesihuoltoverkostoihin samalla kertaa yhdessä palvelupisteessä. Tällaisessa tilanteessa syntyy uusi vastuurajapinta kunnan ja vesihuoltolaitoksen välille. Lisäkoordinoinnin tarvetta syntyy johtoverkkoja rakennettaessa tai saneerattaessa, sillä vastuutahona on kunnan lisäksi vesihuoltolaitos. Myös sekaviemäröidyt alueet muodostavat toimintamallissa uuden rajapinnan. Vesihuoltolaitos vastaa jätevedenpuhdistamon toiminnasta myös poikkeustilanteissa kuten rankkasateiden aiheuttamien huippuvirtaamien aikana. Malli ei saa uhata sekaviemäröinnin muuttamista erillisviemäröinniksi. Lienee tarkoituksenmukaista, että sekaviemärit jäävät vesihuoltolaitoksen vastuulle. Jos kiinteistö johtaa jätevesiä sekaviemäriin, vesihuoltolaitos perii siltä taksan mukaisen jätevesimaksun. Jos kiinteistö johtaa sekaviemäriin jätevesien lisäksi hulevesiä ja/tai perustusten kuivatusvesiä, vesihuoltolaitoksella on vesihuoltolain mukaan mahdollisuus korottaa jätevesimaksua. Erikseen tulisi sopia kunnan kanssa siitä, miten menetellään yleisten alueiden suhteen, silloin kun niiden hulevedet johdetaan sekaviemäriin. Vesihuoltolakiin tulisikin jättää mahdollisuus periä kunnalta korvausta yleisten alueiden hulevesien johtamisesta ja käsittelystä sekaviemäröidyillä alueilla. Hulevesiverkosto-omaisuuden siirto Hulevesiverkosto ei pääsääntöisesti sisällä rakennuksia eikä laitoksia, joten varainsiirtoveroseuraamuksia ei käytännössä ole. Muut vaikutukset vesihuoltolaitoksen talouteen tulee kuitenkin selvittää. 7.2 Vesihuoltolaitoksen laajennetun vastuun malli 7.2.1 Vesihuoltolaitoksen ja kunnan vastuut Kunnalla on kokonaisvastuu yhdyskuntien hulevesipalvelun järjestämisestä. Kunta voi halutessaan sopia hulevesipalvelun järjestämisen kokonaisvastuun siirtämisestä vesihuoltolaitokselle. Tällöin vesihuoltolaitos vastaa kiinteistöjen hulevesipalvelujen lisäksi yleisten alueiden ja katujen hulevesien hallinnasta ja hulevesien hallinnan kokonaissuunnittelusta yhdyskunnassa. Mallissa on tuotu esille erot julkisen palvelun malliin. Tarkastelussa ei oteta huomioon nykyisten toimintamallien tai lainsäädännön esittämiä reunaehtoja.
Hulevesien hallinta esiselvitys organisointimalleista 19.4.2007 11 7.2.2 Toiminta ja rahoitus Vesihuoltolaitos vastaa kokonaisuudessaan hulevesien hallinnasta asemakaava-alueella. Asemaakaava-alueen kaikkia kiinteistöjä ei ole tarkoitus liittää hulevesiverkostoon. Asemakaava-alueelle tulisi jättää mahdollisuus hulevesiverkoston toiminta-alueen perustamiselle, johon kiinteistöt liittyvät (joutuvat liittymään) yksityisoikeudellisena sopimuskumppanina. Vesihuoltolaitos voi tarjota palveluja tarvittaessa myös asemakaava-alueen ulkopuolelle rakentamalla ja ylläpitämällä hulevesiverkostopalvelua. Vesihuoltolaitos perii toiminnastaan maksuja. Maksut voivat olla hulevesien perusmaksu ja hulevesien liittymismaksu. Kaikissa maksuissa maksuperusteena on tontin koko ja käyttötarkoitus. Hulevesien perusmaksua voidaan periä kaikilta asemakaava-alueen kiinteistöiltä riippumatta siitä, onko kiinteistö liittynyt fyysisesti järjestelmään vai ei (oikeus perusmaksun perimisestä kirjattava lakiin). Perusmaksulla voidaan haluttaessa kattaa koko asemakaava-alueen hulevesien hallinnan kustannuksia, sisältäen yleisten alueiden kuivatuksen suunnittelun, rakentamisen ja ylläpidon. Laajasti ottaen tämä on lähellä aiheuttamisperiaatetta, sillä yleisten alueiden hyödynsaajat asuvat pääosin ko. alueella. Perusmaksun keräämisoikeudella varmistetaan vesihuoltolaitoksen maksutulot myös kunnan yleisten alueiden hulevesihuollon osalta. Hulevesien liittymismaksua voidaan periä silloin, kun kiinteistö liittyy yleiseen hulevesijärjestelmään (putkiviemäriin tai avo-ojaan) yksityisoikeudellisen sopimuskumppanina. Maksu on kertaluonteinen ja se peritään liittymisen yhteydessä. Maksuja voidaan alentaa, jos kiinteistö tasaa virtaamia ja korottaa, jos kiinteistö lisää virtaamien äärevöitymistä. Erillistä hulevesien johtamismaksua ei ole tarkoituksenmukaista periä, sillä se ei luonteeltaan juurikaan poikkeaisi perusmaksusta. 7.2.3 Vesihuoltolaitoksen laajennetun vastuun mallin edut kuntamalliin verrattuna 7.2.4 Keskeiset ongelmat Mallin edut julkisen palvelun malliin verrattuna ovat: Muutos nykyiseen käytäntöön (mm. sopimusrutiinit, sopimuksen yksityisoikeudellinen luonne, sopimuskumppani) on pienempi kuin julkisen palvelun mallissa eli muutos olisi kuntaorganisaatiossa sujuvammin toteutettavissa. Sekaviemäröinnin kehittämisessä ei eturistiriitoja kunnan ja vesihuoltolaitoksen välillä Vastuunjakoon liittyvät kysymykset Vesihuoltolaitoksen laajan vastuunmallissa kiinteistöjen hulevesipalvelut ja yhdyskunnan kuivatuksen palvelut on keskitetty vesihuoltolaitokseen. Mallin keskeisenä ongelmana ovat vastuunjakoon liittyvät kysymykset etenkin katujen ja yleisten alueiden suunnittelussa ja ylläpidossa: Kaduilta ja yleisiltä alueilta tulee runsaasti hulevesiä ja ne toimivat usein myös tulvauomina. Jotta vesihuoltolaitos voisi vastata toiminnastaan kolmansille osapuolille, sillä tulee olla mahdollisuus vaikuttaa kyseisten alueiden suunnitelmien sisältöön siltä osin kun ne koskevat kuivatusta ja tulvasuojelua. Käytäntö olisi uusi ja haastava niissä kunnissa, joissa vesihuoltolaitos on selkeästi eriytetty kunnan muusta teknisestä palvelutoiminnasta. Vesihuoltolaitoksella ei automaattisesti ole em. osaamista, vaan se olisi organisaatioon hankittava.
Hulevesien hallinta esiselvitys organisointimalleista 19.4.2007 12 Maankäytön suunnitteluun liittyvissä hulevesikysymyksissä yhteistyökumppanina on pääasiassa vesihuoltolaitos. Teknisellä yksiköllä voi kuitenkin olla ristiriitaiset intressit alueen hulevesikysymyksen hallinnan suhteen esim. luonnonmukaisten menetelmien osalta. Luonnonmukaisissa hallintamenetelmissä hulevesiä johdetaan myös yleisten alueiden pintoja pitkin (esim. viherpainanteet) ilman fyysisiä liityntöjä. Lisäksi kaduilla ja torialueilla voidaan käyttää esim. vettä läpäiseviä pinnoitteita. Luonnonmukaiset järjestelmissä tilatarve on suurempi, maanhankintakustannukset isommat ja ylläpito osin vaativampaa. Päätöksenteko yksityisoikeudellisissa vesihuoltolaitoksissa on eriytetty kunnan päätöksenteosta. Toimintamalli edellyttää, että kunnan päätöksenteossa otetaan huomioon yksityisoikeudellisten vesihuoltolaitosten tarpeet mm. maankäyttösopimuksiin ja tontin luovutusehtoihin sekä kaavoitukseen liittyvissä kysymyksissä. Kunta voi maankäyttösopimuksissa sopia mm. hulevesien hallintaan liittyvistä yksityiskohdista maanomistajan kanssa. Hulevedet ja perustusten kuivatusvedet muodostavat tietyissä kunnissa vain osan tulvariskien hallintaan liittyvästä kokonaisuudesta. Vesistötulvien ja merenpinnan nousun aiheuttamiin tulvauhkiin kunnissa joudutaan joka tapauksessa varautumaan. Varautumisesta vastaa kunta eikä ko. tehtävää ole mielekästä delegoida vesihuoltolaitokselle. Viivästysaltaiden ja -lammikoiden sekä imeytysalueiden suunnittelu, rakentaminen ja ylläpito eivät ole vesihuoltolaitoksen perusosaamista ja edellyttäisi palvelun ostamista kunnan tekniseltä yksiköltä tai viheryksiköltä. Hulevesipalvelu on luonteeltaan julkista palvelutoimintaa Hulevesipalvelu on luonteeltaan erilainen kuin talous- ja jätevesihuoltopalvelu, josta on vesihuoltolain voimaantulon myötä tullut liikelaitosmaista palvelutoimintaa. Talousvesi- ja jätevesihuoltopalvelusta sovitaan sopimuksilla. Ilman sopimusta vesihuoltolaitoksella ei ole velvollisuutta talousveden toimittamiseen eikä jätevesien vastaanottamiseen, jolloin kiinteistö hoitaa vesihuollon itsenäisesti. Hulevesiä ja kuivatusvesiä syntyy sateen vaikutuksesta kaikkialla, myös rakentamattomilla kiinteistöillä. Palvelutarpeen syntyminen johtuu vain osittain ihmisten tekemistä päätöksistä. Palvelun tarve syntyy, vaikka kiinteistö ei ole liittyneenä vesihuoltolaitoksen vesi- ja jätevesiverkostoihin. Hulevesiviemäröinti on osa yhdyskuntien kuivatusta ja sen vuoksi luonteeltaan julkinen palvelu, joka paremmin sopisi kunnan hoidettavaksi. Yksityisoikeudelliset perus- ja liittymismaksut Jotta vesihuoltolaitos voisi vastata kunnan asemakaava-alueiden hulevesipalvelusta, sillä tulee olla oikeus kerätä perusmaksua kaikilta kaava-alueen kiinteistöiltä. Perusmaksun keräämisoikeus yksityisoikeudellisena maksuna tulee kirjata lakiin, vaikka vesihuoltolaitoksella ei ole kiinteistön kanssa voimassa olevia sopimuksia. Käytännössä vesihuoltolaitoksella on vaikea tehdä sopimuksia kiinteistöjen kanssa, jotka eivät ole verkostoihin liittyneet.
Hulevesien hallinta esiselvitys organisointimalleista 19.4.2007 13 8 ORGANISOINTIMALLISTA RIIPPUMATTOMAT KEHITTÄMISTARPEET 8.1 Hulevesijärjestelmien suunnitteluohjeiden päivittäminen Hulevesijärjestelmien kapasiteettia koskevat mitoitussuositukset tulee päivittää ottaen huomioon ilmastonmuutoksen vaikutukset. Mitoitussuosituksissa tulee ohjeistaa paitsi viemärijärjestelmän mitoitus myös tulvaväylien suunnittelu- ja mitoitusohjeet (tulvaväylän toimittava myös erittäin harvinaisilla sadetapahtumilla). Tietämystä luonnonmukaisten menetelmien suunnittelusta, rakentamisesta ja ylläpidosta tulee lisätä. 8.2 Hulevedet paremmin huomioon maankäytön suunnittelussa Maankäytön suunnittelulla on keskeinen rooli uusien alueiden hulevesien hallinnassa. Uusilla alueilla vaadittavat toimenpiteet on mahdollista toteuttaa jo olemassa olevalla lainsäädännöllä. Asia tuodaan säännönmukaisesti esille. Rakennetuilla alueilla tehdään tarvittaessa erillisselvitys, jonka perusteella voidaan arvioida kaupunkitulvien aiheuttama kaavan muutostarve. 8.3 Maksujen ja liittymisehtojen kehittäminen Hulevesilaitostoiminnan maksuja tulee kehittää niin, että perusmaksua voisi periä kaikilta hyödynsaajilta riippumatta fyysisestä liitynnästä. Maksuperusteena tulisi käyttää tontin pinta-alaa ja käyttötarkoitusta. Maksuja tulisi olla mahdollisuus alentaa tai korottaa riippuen sen aiheuttamasta virtaamapiikistä (tasaaminen alentaa, poikkeuksellinen pinnoitteen määrä lisää). Oikeutta maksujen korottamiseen ja hyvittämiseen pitäisi voida käyttää myös vanhoissa liittymissä, sillä niillä on ohjaavaa vaikutusta hulevesien määrään rakennetuilla alueilla. Lisäksi laaditaan nykyistä täsmällisemmät suositukset/määräykset hulevesien johtamisesta hulevesiverkostoon koskien virtaamien tasausta ja hulevesien laatua. 8.4 Hulevesipalvelun talouden eriyttäminen Hulevesitoiminnan talous eriytetään jätevesihuoltolaitoksen taloudesta (oma tase ja tuloslaskelma), jos kerätään hulevesimaksuja. Hulevesipalvelu tulisi voida säilyttää taloudellisesti erillisenä yksikkönä (oma taksa, oma talous), vaikka laitoksen hoitamisesta vastaisikin esim. seudullinen vesihuoltoyhtiö. 8.5 Palvelualue sidotaan asemakaava-alueeseen Kunta velvoitetaan järjestämään yhdyskuntien hulevesien hallinta asemakaavaalueella. Vesihuoltolainsäädäntö mahdollistaa hulevesilaitoksen toiminta-alueen sijaitsevan myös asemakaava-alueen ulkopuolella. Palvelun luonne huomioon ottaen kiinteistön omistajilla tulisi olla kaava-alueiden ulkopuolella hulevesien hallinnasta täydellinen vastuu, jonne hulevesipalvelun tuottaja voisi yksityisoikeudellisin sopimuksin myydä palvelujaan. Hulevesipalvelujen tuottamisen reunaehdot asemakaava-alueen ulkopuolella tulisi selvittää erikseen. 8.6 Padotuskorkeuden muuttaminen lakiteitse Vanhojen padotuskorkeuksien lakisääteinen muuttaminen samaksi kaikilla liittyjillä voi olla vaikeaa ja asian juridiset kysymykset tulisikin erikseen selvittää. Samassa yhteydessä voisi tutkia, voiko mahdollisesti uudistuva vakuutuskäytäntö luoda sellaisen mallin, joka kannustaa kiinteistöjä vanhojen sopimusten päivittämisen padotuskorkeuden osalta.
Hulevesien hallinta esiselvitys organisointimalleista 19.4.2007 14 8.7 Hulevesilaitteiden sijoitusoikeus 8.8 Ympäristöhallinnon ohjeistaminen Padotuskorkeuden määritelmää tulee laajentaa, sillä tällä hetkellä määritelmä koskee liittymistä tonttijohdolla sadevesiviemäriin. Määritelmässä tulee ottaa huomioon, että liittyminen voi tapahtua myös avouomalla tai ilman fyysistä liityntää. Tulvaongelmista kärsivällä rakennetulla alueella tulisi voida tilapuutteen vuoksi sijoittaa yksityiselle maalle hulevesien hallintaan liittyviä laitoksia (viivästysaltaita, imeytyspaikkoja tms.) ilman rasitteen perustamista. MRL 161 sallii nykyisin vähäisen laitoksen tekemisen, mutta laissa ei erikseen maininta hulevesiin liittyviä rakenteita eikä myöskään ole tiedossa, mitä tarkoitettaisiin vähäisellä hulevesien käsittelylaitteella. Ympäristöviranomaisten suhtautumisessa hulevesien hallintaan on alueellisia eroja. Hulevesien kuormittavuuden arviointiin vastaanottavassa vesistössä ei ole olemassa valtakunnallisia toimintatapoja. Ympäristöhallinnon tulisi laatia yhteistyössä eri etujärjestöjen kanssa valtakunnallisesti yhteiset periaatteet, joilla hulevesien vesistövaikutuksia kunnissa arvioidaan ja pienennetään. Toimintamallissa tulisi ottaa kantaa hulevesien vesistökuormituksen arviointiin ja mahdollisten puhdistusvaatimusten valvontaan. Yhdyskunnan hulevesien kuormitukseen voi ennen purkupaikkaa sekoittua kuormitusta myös muualta valuma-alueelta eikä yksistään purkupaikan tarkkailu anna oikeaa kuvaa yhdyskuntien aiheuttamasta hulevesikuormituksesta. Kuormituksen suuruuden arviointia vaikeuttaa myös hulevesikuormituksen voimakas riippuvuus valunnasta. Kuormitusta on käytännössä mahdotonta selvittää tarkasti eikä näin ollen näytteenottoon perustuva kuormitustarkkailu ja siihen liittyvät lupaehdot ole ratkaisuna mielekäs. Hulevesien kuormituksen hallinnan tulisikin perustua kuormitustarkkailun sijasta hulevesien hallinnassa käytettäviin menetelmiin, joiden tehosta eri kuormitustekijöiden poistossa tulee olla Suomen oloissa tutkittua tietoa. 8.9 Kunnan hulevesistrategian laatiminen Hulevesien hallinnan eri osapuolet (kaavoitus, hulevesijärjestelmästä vastaavat ja ympäristöviranomainen) laativat yhteistyössä asiakirjan hulevesien hallinnan suuntaviivoista (ns. hulevesistrategian). Strategian laatiminen on vapaaehtoista ja sen tarkoituksena on sitouttaa hulevesien ja maankuivatuksen hallinnasta vastaavat osapuolet yhteisiin tavoitteisiin sekä lisätä tiedonvaihtoa eri yksiköiden välillä. Suunnittelukeskus Oy Laatinut: Jukka Meriluoto, tekn.lis. Tarkastanut: Satu Lehtikangas, dipl.ins.
Hulevesien hallinta esiselvitys organisointimalleista 19.4.2007 15 KIRJALLISUUS Asemakaavamerkinnät ja -määräykset, 2003. Maankäyttö- ja rakennuslaki 2000, opas 12. Ympäristöministeriö Vesilakitoimikunta, lakiehdotuksen yksityiskohtaiset perustelut, luonnos 4.6.2004 Vesilakityöryhmän mietintö 2006 Yleiskaavamerkinnät ja määräykset, 2003. Maankäyttö- ja rakennuslaki 2000, opas 11. Ympäristöministeriö P:\Tampere\Yritykset\Vesi_Viemärilaitosyhdistys\C8070_hulevesi\C_Suunnitelmat\Loppuraportti\loppuraportti.doc
LIITE 1 Hulevesien hallinta esiselvitys organisointimalleista 19.4.2007
Hulevesien hallinta esiselvitys organisointimalleista 19.4.2007 LIITE 1 Vastuutaho / toimija Kunta kaavoittajana Ympäristöviranomainen/ alueellinen ympäristökeskus Vastuut / Tehtävät Alueiden käytön suunnittelu sekä rakentamisen ohjaus maankäyttö- ja rakennuslakiin perustuen Kaavojen ajantasaisuuden arviointi liittyen mm. tulviin Yleis- ja asemakaavojen laatiminen Yleiskaavojen pohjaksi on laadittava riittävät erillisselvitykset, mm. hulevesiselvitykset Kaavoissa voidaan antaa hulevesien hallintaan liittyviä määräyksiä (kellarien rakentaminen, alimmat tasot, hulevesijärjestelmiä koskevat yleiset tai tonttikohtaiset aluevaraukset) Ohjaa yhteistyössä kunnan ympäristöviranomaisen kanssa tulvaalueiden kaavojen muutostarvetta, kaavoitettavien alueiden hulevesikuormitusta ja sen hallinnan selvitystarpeita. Valvoo, että alueiden käytössä otetaan huomioon asianmukaiset tavoitteet ja säännökset. Toimii ohjaajana erityisesti valtakunnallisia tai tärkeitä seudullisia maankäyttötavoitteita koskevissa tai muutoin merkittävissä Tekninen vastuualue Ongelmat Rahoitus Rajapinnat Kunnan alue Hulevesien hallintaan Maankäytön Yhteistyö kunnan eri liittyvien kaavallisten suunnittelun rahoitus yksiköiden kesken, menetelmien tulee kunnan mm. katuyksikkö, puuttuminen ja budjetissa vesihuoltolaitos, käyttämättä jättäminen kaavoitukseen rakennusvalvonta Riittämättömät varatuista Kaavan erillisselvitykset määrärahoista; kuulemismenettelyissä Erillisselvitysten teknisten verkostojen yleisöllä ja osallisilla sisältämä tieto ei välity suunnittelun mahdollisuus lausua kaavaan määräraha saattaa mielipiteensä Jo rakennetun tulla eri momentilta. (muistutukset) rakennuspaikan Yksityinen Yhteydenpidot tulvasuojeluratkaisuihin maanomistaja vastaa alueellisen tai niiden puuttumiseen omasta aloitteestaan ympäristökeskuksen ei maankäyttö- ja omistamalleen maalle kanssa rakennuslain keinoin laaditun pääasiassa kaavahankkeista ole mahdollista yksityisen edun (lausunnot, kannanotot jälkikäteen vaikuttaa vaatiman viranomaisneuvotteluis Maankäytön kaavahankkeen sa) suunnittelun ja kustannuksista. hulevesiverkoston suunnittelun ja rakentamisen koordinointi ei toimi tehokkaasti; hulevesijärjestelmän kapasiteetti loppuu Toimialueensa kunnat ajan kuluessa Resurssien puute valvonnassa ja ohjauksessa Hulevesien hallintaan liittyvien toimintamallien ja käytäntöjen alueelliset erot, koska ympäristöhallinnalla ei ole yhtenäistä linjaa Määräraha valtion talousarviossa Yhteistyö kuntien kaavoittajien ja ympäristösuojeluviranomaisten kanssa. Kunnan kanssa vuosittain käytävät kehittämiskeskustelut alueiden käytön suunnitteluun liittyen (voi koskea myös hulevesikysymyksiä) Antaa lausuntonsa kaavaehdotuksesta ja
Hulevesien hallinta esiselvitys organisointimalleista 19.4.2007 LIITE 1 Vastuutaho / toimija Ympäristöviranomainen/ kunta Tiehallinto Vastuut / Tehtävät kaavahankkeissa. Valvoo vesilain ja sen nojalla annettujen säännösten ja määräysten noudattamista sekä antaa hakemuksesta määräyksen ojitustoimituksen tekemisestä. Valvoo ympäristönsuojelulain säädösten noudattamista alueellaan Vastaa vesihuoltolain noudattamisen yleisestä valvonnasta. Kunnan ympäristösuojeluviranomaisella on ojituksiin liittyvissä riitakysymyksissä päätösvaltaa. Huolehtii kunnalle kuuluvista ympäristönsuojelulain mukaisista lupa- ja valvontatehtävistä Vapauttaa kiinteistön liittymisvelvollisuudesta vesihuoltolaitokseen Kunnan ympäristönsuojeluviranomainen voi tarpeen mukaan antaa vesilaissa mainitun oikeuden johtaa hulevesiä toisen ojaan kuten maantien sivuojaan Tiehallinto suhtautuu kielteisesti hulevesien ja puhdistettujen jätevesien johtamiseen maantien sivuojaan sekä asemakaava-alueilla että asemakaava-alueen ulkopuolella. Sopimus hulevesien johtamisesta maantien sivuojaan voidaan tehdä, jos hulevesien määrä ja laatu Tekninen vastuualue Kunnan alue Hulevesien hallinnan kokonaisnäkemys puutteellinen, ongelmien tapauskohtainen selvittäminen Maantiealueet sivuojineen Ongelmat Rahoitus Rajapinnat Määräraha kunnan talousarviossa Huleveden johtaja kustantaa lisävesien johtamisesta aiheutuvat sivuojan ja ojarummun suurentamis- ja kunnostustoimet. Jos kyse on esittää kannanottonsa kaavasta viranomaisneuvotteluis sa. Valvoo, että kunta ryhtyy toimenpiteisiin tarvetta vastaavan vesihuoltolaitoksen perustamiseen tai olemassa olevan toiminta-alueen laajentamiseen vesihuoltolain mukaisesti Antaa lausunnon vesihuoltolaitoksen toiminta-alueesta Lausuntomenettelyt ja muu yhteistyö kunnan muiden yksiköiden ja alueellisen ympäristökeskuksen kanssa. Kiinteistönomistajat Kunnan ympäristönsuojeluviranomainen Mikäli hulevesien johtaminen edellyttää ympäristölupaa, toimivaltainen viranomainen ratkaisee