Alueosasto 18.9.2013 lopullinen HALLINNON JA ALUEKEHITYKSEN MINISTERITYÖRYHMÄ Kirjallinen menettely EU-RAKENNERAHASTOKAUDEN 2014 2020 KANSALLINEN VALMISTELU RAKENNERAHASTOJEN HALLINNOINTI Työ- ja elinkeinoministeriö esittää, että Hallinnon ja aluekehityksen ministerityöryhmä puoltaisi rakennerahastojen hallinnon uudistamista muistiossa esitetyllä tavalla: Neljä (4) ELY-keskusta erikoistuvat rakennerahastojen hallintoon Jokaisella suuralueella Etelä-Suomessa, Länsi-Suomessa, Itä-Suomessa ja Pohjois-Suomessa on kussakin yksi rakennerahastotoimintaan erikoistunut ELY-keskus (myöh. RR-ELY). Uudessa hallintomallissa turvataan asiakas- ja aluelähtöisyys. RR-ELY:n henkilöstöä on kaikissa suuralueen ELY-keskuksissa alueellisina asiantuntijoina, jotka mm. valmistelevat hankkeita ja pitävät yhteyttä aluekehitystoimijoihin. Asiakkaat asioivat siis edelleen oman maakuntansa ELY-keskuksen kanssa. Jokainen ELY-keskus on edelleen oman alueensa aluekehitysvalmistelija ja ELY-ylijohtaja merkittävä aluekehitystoimija. Suuralueen rakennerahastohallinto on kuitenkin keskitetysti johdettu. Jokaisessa maakunnassa säilyy maakunnan yhteistyöryhmä, joka ohjaa hankevalintaa antamalla sitovan lausunnon RR-ELY:lle oman maakuntansa alueelle kohdistuvista merkittävistä alueellisista hankkeista (pl. liikesalaisuuksia sisältävät hankkeet). Jokaisella maakunnalla on edelleen oma vuosittain indikatiivinen rahoituskehys. Käytännössä hankkeet valmistellaan edelleen alueiden ELY-keskuksissa ja käsitellään alueiden yhteistyöprosesseissa kuten ennenkin. Hankepäätöksen esittelijänä toimii siis RR-ELY:n palveluksessa oleva, mutta alueen ELYkeskuksessa käytännössä toimiva, alueellinen valmistelija ja päättäjänä RR-ELY:n ylijohtaja/vastuualueen johtaja. Lähtökohtana on, että ELY-keskuksessa toimivan esittelijän hanke-esitys muodostuisi lopulliseksi päätökseksi. Mikäli RR-ELY:n päätös olisi poikkeava alueen ELY-keskuksessa toimivan esittelijän hanke-esitykseen nähden, tulee asia ratkaista keskusten välisessä neuvottelussa. RR-ELY:t ovat välittäviä toimielimiä, jotka johtavat ja vastaavat hallintoviranomaisen (TEM) delegoimana suuralueen rakennerahastoprosessista, johon kuuluu mm. seuraavia tehtäviä: hankehaut, hankevalmistelu, hankepäätökset, hankeseuranta, maksatuspäätökset ja paikanpäällä tehtävät tarkastukset. RR-ELY:n tehtävät määritellään tarkemmin hallintoviranomaisen (TEM) ja RR-ELY:jen tulosohjauksen yhteydessä. RR-ELY:istä yksi ELY-keskus erikoistuu hoitamaan
2 (9) takaisinperinnät kaikkien RR-ELY:jen puolesta. Hallintoviranomainen voi delegoida RR- ELY:ille myös muita, nykyisin itse hoitamiaan, tehtäviä. Rakennerahastojen yhdenmukaisen ja tehokkaan hallinnon varmistamiseksi suositetaan, että myös maakunnan liitot suuralueittain erikoistuvat vastaavasti rakennerahastohallintoon. Ohjelmakaudella 2014 2020 hallinnon tehostamisella tavoitellaan yhteensä noin 86 htv:n vähennystä vuoden 2015 loppuun mennessä (vuoden 2013 tasoon verrattuna, teknisellä tuella palkatut). Vähennys koskee ELY-keskuksia, maakunnan liittoja ja keskushallintoa. Toiminnan tehostamisella ja siirtymällä kokonaan sähköiseen hallintojärjestelmään hallintokustannukset pienentyvät niin, että teknisen tuen osuus vähennetään kolmeen prosenttiin ohjelman rahoituksesta (aiemmin 4 %). Säästyvä rahoitus, n. 25 miljoonaa euroa, käytetään hanketoimintaan. Rakennerahastoasioihin erikoistuvat ELY-keskukset suuralueittain ovat: Pohjois-Suomi: Itä-Suomi: Länsi-Suomi: Etelä-Suomi: Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskus Etelä-Savon ELY-keskus Keski-Suomen ELY-keskus Hämeen ELY-keskus Hallinnon uudelleenorganisoinnin yhteydessä tulee kiinnittää erityistä huomiota kielellisten palveluiden turvaamiseen perustuslain edellyttämällä tavalla, siten kuin perustuslakivaliokunta on lausunnossaan Hallituksen esityksestä aluehallinnon uudistamista koskevaksi lainsäädännöksi (21/2009 vp) todennut. Tämä tarkoittaa, että asiakkaan ruotsinkielinen palvelu turvataan koko rakennerahastoprosessissa. TEM pitää huolen, että kaikissa RR-ELY:issä on molempien kansalliskielten osaamista. Kaksikielisimpien alueiden palvelun turvaamiseksi perustetaan Pohjanmaan ELY:n yhteyteen ruotsinkielinen kieliyksikkö, mikä toimii Keski-Suomen RR- ELY:n alaisena. Kun otetaan huomioon, että asiakkaat asioivat suoraan oman alueensa ELYkeskuksen kanssa, voidaan katsoa, että kielelliset palvelut on turvattu kaksikielisillä alueilla. Esityksen perustelut Suomessa rakennerahastojen hallintojärjestelmä on hyvin hajautunut. Ohjelmakaudella 2007 2013 rahoittajia eli hallintoviranomaisen delegoimia tehtäviä hoitavia välittäviä toimielimiä on 43. Tämä aiheuttaa haasteita niin mielekkäille viranomaisten rahoitusosuuksille, hallintoviranomaisen ohjaukselle, tulosten seurannalle, valvonnalle, rahoituksen joustavuudelle kuin asiakaspalvelun tasapuolisuudelle ja -laatuisuudelle. Komissio on toistuvasti kehottanut Suomea vähentämään rahoittavien viranomaisten määrää. Ohjelmakaudella 2014 2020 rakennerahastorahoituksen määrä vähenee lähes kolmanneksella verrattuna käynnissä olevaan ohjelmakauteen. Varsinkin Etelä- ja Länsi Suomessa rahoittavien viranomaisten vuotuiset rahoitusosuudet uhkaisivat jäädä erittäin pieniksi, erityisesti eräissä maakunnan liitoissa (liite 3). Uudistuksen etuna on tehokkaampi hallintoviranomaisen rakennerahastoprosessin ohjaus ja johtaminen. Kun rahoitus kootaan suuremmiksi kokonaisuuksiksi, suuralueen hanketoiminnan ja koko ohjelman keskinäinen synergia ja hankkeiden tulosten ja vaikuttavuuden seuranta tehostuu.
3 (9) Rahoituksen käyttö paranee ja joustavoituu, kun suuralueen varat ovat yhden johdon alla ja niitä voidaan joustavasti käyttää useamman maakunnan yhteisissä hankkeissa tai kohteissa, jossa varoja kulloinkin tarvitaan. Rakennerahastohallinnon osaaminen keskittyy RR-ELY:ihin ja nostaa niiden asiantuntemuksen tasoa. Lainsäädännön ja ohjeistuksen tulkinta yhdenmukaistuu, mikä näkyy asiakkaille palvelun tasapuolisuutena ja laatuisuutena. Hallinnon kustannustehokkuus paranee. Sijaisjärjestelyt helpottuvat uudistuksen seurauksena ja prosessin läpimenoajat paranevat siirtymäkauden jälkeen. (Ks tarkempi toimintamallin kuvaus muistion liitteessä 1) Uudistuksessa hyödynnetään synergiaa ja huomioidaan ELYjen erikoistumishankkeessa ELYkeskusten ja TE-toimistojen yhteinen kehittämis- hallintoyksikkö (KEHA) tehtävät linjaukset. RR-ELY:jen sijainnissa on käytetty perusteluina ELYjen johtamista, rakennerahasto-osaamista, tuloksellisuutta, kehittämisotetta ja alueellisia näkökohtia. Uudistus ei ennakoi mahdollista myöhempää aluehallintouudistusta. Asia käsiteltiin 5.9.2013 alueellistamisen koordinaatiotyöryhmässä, joka puolsi esitystä.
4 (9) Taustamuistio HALKE 4.6. toimeksianto Osana ELY-keskusten erikoistumista selvitetään rakennerahastohallinnon uudistamista siten, että yksi ELY-keskus erikoistuu rakennerahastohallintoon. Kaikissa ELY-keskuksissa säilyy asiakkaiden neuvonta, ohjaus, hankevalmistelu ja yhteistyö maakunnan liiton ja muiden aluekehitystoimijoiden kanssa. Tavoite Hallituksen rakennepoliittinen ohjelma talouden kasvuedellytysten vahvistamiseksi ja julkisen talouden kestävyysvajeen umpeen kuromiseksi: Varmistetaan, että tulevalla EU:n rakennerahastokaudella 2014 2020 käytettävissä olevista 2,6 miljardista eurosta kohdistetaan riittävästi sellaisiin elinkeino- ja ympäristö hankkeisiin, jotka vaikuttavuusselvitysten perusteella tukevat talouskasvua, vähähiilistä kehitystä, työllisyyttä ja rakennemuutosta. Samalla uudistetaan rakennerahastojen hallintomalli kustannustehokkaammaksi. Selvitysprosessi Rakennerahastojen hallintomallin uudistamiseksi on pyydetty kaikkia rakennerahastotoimijoita esittämään ajatuksia hallinnon erikoistumisen mahdollisuuksista ja hallintomallin kehittämisestä. Sähköpostitse, puhelimitse ja henkilökohtaisilla keskusteluilla on hankittu tietoa nykytilanteesta ja prosessin vaiheista ELY-keskusten, maakunnan liittojen ja ministeriöiden virkamiehiltä. Maakuntajohtajien ja ELY-keskusjohtajien kanssa on keskusteltu erikseen. TEM kutsui koolle lisäksi kolme erillistä ryhmäkeskustelua: alueet, TEM osastopäälliköt ja rr-ministeriöiden osastopäälliköt. Selvitysprosessin yhteydessä todettiin, ettei yhden ELY-keskuksen erikoistuminen rakennerahastotehtäviin ole toimiva ratkaisu. Hankkeiden valintaan ja päätöksentekoon liittyvän osaamisen, alueellisen tuntemuksen ja toimivan asiakaspalvelun kannalta ei ole mielekästä, että yksi ELY hoitaisi koko valtakunnan asioita. Mikäli yksi ELY-keskus olisi tehnyt vain tekniset hankepäätökset (laillisuusharkinta) ja hankkeiden valinta (tarkoituksenmukaisuusharkinta) olisi jäänyt kaikkiin ELY:ihin, olisi vaarana ollut päällekkäinen työ, uuden tehottoman hallintotason luominen ja kustannusten kasvaminen. Ohjelman hallinnon resurssit Rakennerahastojen hallinnossa (ELYt, maakunnan liitot, ja keskushallinto) työskentelee vuonna 2013 yhteensä 395 htv:ta. Näistä ohjelman ns. teknisellä tuella on palkattu yhteen 290 htv:tä ja toimintamenomäärärahoilla 105 htv:tä. Hallinnon resurssisäästöjä (tekninen tuki) tavoitellaan n. 86 htv:llä. Ne kohdistuvat ELYkeskusten lisäksi keskushallintoon ja maakunnanliittoihin. Tässä vaiheessa on mahdotonta sanoa tarkasti, miten henkilöstövähennykset kohdistuvat eri tehtäväryhmiin. Arviolta vähennykset kohdistuvat seuraavasti: 46 htv:tä rahoittajatehtävistä, 30 htv:tä maksajatehtävistä (sis. paikanpäällä tehtävät tarkastukset) ja 10 htv:tä muista tehtävistä. Henkilöstövähennyksiin ei ole
5 (9) tarvetta mennä välittömästi vuoden 2014 alusta, vaan vähennykset tehdään asteittain vuoden 2015 loppuun mennessä. Koko teknisellä tuella palkattu henkilöstö ELY-keskuksissa (170 htv:tä) on määräaikaisissa työsuhteissa. Käytännössä työsuhteiden ketjuuntumisen takia noin puolet on toistaiseksi voimassa oleviksi katsottavissa työsuhteissa. Muiden työsuhteet voidaan päättää viimeistään käynnissä olevan ohjelmakauden päättyessä vuoden 2015 lopussa, mikäli kyseiset tehtävät eivät enää jatku. Tämä mahdollistaa, että vähennykset voidaan hoitaa pääsääntöisesti luonnollisen poistuman kautta. Toimintamenoilla palkatun rakennerahastohenkilöstön vähennykset määräytyvät viraston muun toiminta- ja henkilöstöpolitiikan mukaan. Uudistuksessa ELY-keskusten rakennerahastoasioita hoitava henkilöstö siirtyy RR-ELY:jen palvelukseen vanhoina työntekijöinä. Pääosin tämä tarkoittaa työsuhteiden jatkumista fyysisesti entisessä paikassa, mutta RR-ELY:n johdon alla. Muutos koskee niin teknisellä tuella kuin toimintamenoillakin palkattua henkilöstöä. Siirtymäkauden aikana vuosina 2014-2015 ELY-keskuksissa hoidetaan päällekkäin kahden ohjelmakauden asioita. Uudistuksen valmistelussa määritellään tarkemmat toimintatavat tälle ajalle. Taulukko 1. Arvio htv-kustannussäästöistä uudessa hallintomallissa (suuntaa-antava, tekninen tuki) toimijoittain ja tehtävittäin. htv 2013 htv 2016 Säästöt M /v ELY-keskukset 170 121 2,7 Maakunnan liitot 80 55 1,2 Keskushallinto 40 28 0,7 YHTEENSÄ 290 204 4,6 htv-vähennys Rahoittajatehtävät - 46 Maksajatehtävät - 30 Muut - 10 Yhteensä - 86 Maakunnan yhteistyöasiakirjamenettely Ohjelmakauden alussa sovitaan alueellisen rahoituksen osalta indikatiiviset maakuntien kehykset, joita voidaan tarvittaessa muuttaa (kehykset liikkuvat vuosittain alueiden tarpeen mukaan). Tietty minimirahoitus taataan kuitenkin kaikille maakunnille. Maakuntakehyksen (kulmaluvun) perustella maakunnan yhteistyöryhmä esittää, miten maakunnan saama rahoitus jaetaan rahoittajien ja toimintalinjojen kesken. Tämän pohjalta TEM valmistelee vuosittain rahoituksen RR-ELY:ille ja maakunnan liitoille (VN päätös). Maakuntien rahoituskehykset määritellään kansallisesti, eikä niitä tarvitse alistaa EU-komission hyväksyttäväksi.
6 (9) Liite 1 Esimerkki Länsi-Suomi : RR-ELYn rooli ja hankepäätösmenettely, kun hakijan kotipaikka on Pohjanmaalla (suuntaa-antava esimerkki, voi vaihdella hanketyypeittäin). Keski-Suomen ELY-keskus johtaa ja koordinoi rakennerahastotoimintaa suuralueella Keski-Suomen ELY-keskus toimii Länsi-Suomen suuralueen rakennerahastoasioista vastaavana ELY-keskuksena. Se vastaa suuralueen rakennerahastoprosessin johtamisesta ja yhtenäisten, tehokkaiden ja asiakaslähtöisten toimintatapojen kehittämisestä. Sen tulee tuntea alueensa maakuntien maakuntaohjelmien ja niiden toteuttamissuunnitelmien linjaukset, eikä sen rakennerahastotoimintaa koskevat sisällölliset linjaukset saa olla ristiriidassa maakuntaohjelmien tai maakunnan yhteistyöryhmän linjausten kanssa. Keski-Suomen ELY-keskus luo yhteisiä menettelytapoja hallintoviranomaisen ohjeistuksen pohjalta esim. seuraaviin tehtäviin: hakijoiden koulutus ja neuvonta, hankehaut, hankevalmistelu, seuranta, arviointi ja viestintä. Keski-Suomen ELY-keskus toimii aktiivisesti yhteistyössä Pohjanmaan ELY-keskuksen ja muiden suuralueen ELY-keskusten kanssa. Pohjanmaan ELY-keskus on edelleen oman alueensa merkittävä aluekehitystoimija ja sen tehtävänä on ylläpitää ja kehittää yhteistyötä muiden aluekehitystoimijoiden, hanketoimijoiden ja sidosryhmien kanssa. Pohjanmaan ELY-keskuksessa valmistellaan hankkeet ja hoidetaan asiakaspalvelu Keski-Suomen ELY-keskus käynnistää suuralueen yhteisen hankehaun. Haun teema/teemat syntyvät ohjelma-asiakirjan ja maakuntien strategioiden pohjalta. Pohjanmaalla asiakas laatii hankehakemuksen sähköisesti. Apua täyttämiseen hän voi pyytää Pohjanmaan ELY-keskuksesta. Keski-Suomen ELY-keskus osoittaa hanke-esitykselle alueellisen valmistelijan Pohjanmaan ELY-keskuksesta. Valmistelija Pohjanmaan ELY:ssä valmistelee hankkeen (hankkeita) maakunnan/elykeskuksen rahoituskehyksen puitteissa. Samalla varmistetaan, ettei suuralueen sisällä tehdä päällekkäisiä hankkeita, mahdolliset synergiat toimijoiden välillä hyödynnetään ja sovittuja linjauksia ja toimintatapoja noudatetaan. Hanke-esitys käsitellään Pohjanmaan maakunnan normaalien toimintatapojen mukaisesti hyödyntäen parasta asiantuntemusta. Hanke-esitys käsitellään ainakin maakunnan yhteistyöryhmän sihteeristössä, jonka tehtävänä on varmistaa mm. maakunnan strategioiden toteutuminen ja hankkeiden synergia. Mikäli hanke on maakunnan kehittämisen kannalta erityisen merkittävä ja euromääräisesti suuri, se käsitellään vielä maakunnan yhteistyöryhmässä, joka antaa siitä rahoittajaa sitovan lausunnon. Yritystuet ja muut liikesalaisuuksia sisältävät hankkeet eivät etene maakunnan yhteistyöryhmän tai sellaisenaan edes sihteeristön käsittelyyn. Niiden osalta MYR voi tehdä vain yleisiä, periaatteellisia linjauksia. Hankepäätöksen esittelijänä toimii siis Keski-Suomen ELY-keskuksen palveluksessa oleva, mutta Pohjanmaan ELY-keskuksessa käytännössä toimiva alueellinen valmistelija ja päättäjänä Keski-Suomen ELY-keskuksen ylijohtaja/vastuualueen johtaja. Alueelliset valmistelijat (rahoittaja ja maksaja) ovat asiakkaan yhteyshenkilöt koko hankkeen toiminnan ajan. Mikäli Keski-Suomen ELY-keskuksen päätös olisi poikkeava Pohjanmaan ELY keskuksessa toimivan esittelijän hanke-esitykseen nähden, tulee asia ratkaista keskusten välisessä neuvottelussa.
7 (9) Liite 2 Suuralueen RRhallinto-ELY RR-hallintomallin logiikka MYR ELY W:ssä istuva RRhenkilöstö valmistelee hankkeet päätöskuntoon ja antaa hankeneuvontaa MYR ELY Z:ssa istuva RRhenkilöstö valmistelee hankkeet päätöskuntoon ja antaa hankeneuvontaa RR-hallinto-ELY huolehtii yhteisestä johtamisesta ja yhteisistä prosessien kehittämisestä. Tekee alueilla valmistellut päätökset MYR ELY X:ssä istuva henkilöstö valmistelee hankkeet päätöskuntoon ja antaa hankeneuvontaa ELY Y:ssä istuva henkilöstö valmistelee hankkeet päätöskuntoon ja antaa hankeneuvontaa MYR
8 (9) Liite 3 Suuntaa-antavat hankevolyymit viranomaisissa 2014 2020 (vanha hallintomalli) Alla olevassa taulukossa 2 ja 3 käytetyt osuudet on laskettu kuluvan kauden rahoituskehysten pohjalta, mikäli ne säilyisivät muuttumattomina. Rahoitusosuudet ovat suuntaa-antavia, eivätkä toimi pohjana lopullisten 2014 2020 maakuntakehysten valmistelussa. Taulukot kuvaavat tilannetta vanhassa hallintomallissa, jossa kaikki ELYkeskukset ja maakunnan liitot ovat välittäviä toimielimiä. Taulukko 2 Etelä- ja Länsi-Suomen rahoittajien rahoitusosuudet (M ) pienimmästä suurimpaan EAKR+valtio 2014-2020 vuodessa M ESR + Valtio 2014-2020 vuodessa M Yhteensä vuodessa M ELSA Uudenmaan liitto 0,6 0,0 0,6 ELSA Hämeen liitto 0,7 0,0 0,7 ELSA Pohjanmaan liitto 1,2 0,0 1,2 ELSA Etelä-Pohjanmaan liitto 1,3 0,0 1,3 ELSA Etelä-Karjalan liitto 1,4 0,0 1,4 ELSA Varsinais-Suomen liitto 2,0 0,0 2,0 ELSA Satakuntaliitto 2,3 0,0 2,3 ELSA Keski-Suomen liitto 2,4 0,0 2,4 ELSA Kymenlaakson liitto 2,8 0,0 2,8 ELSA Pirkanmaan liitto 2,9 0,0 2,9 ELSA Etelä-Pohjanmaan ELY-keskus 2,2 1,9 4,0 ELSA Satakunnan ELY-keskus 2,2 2,3 4,5 ELSA Pohjanmaan ELY-keskus 1,3 3,3 4,6 ELSA Varsinais-Suomen ELY-keskus 1,7 3,3 4,9 ELSA Päijät-Hämeen liitto 5,8 0,0 5,8 ELSA Kaakkois-Suomen ELY-keskus 2,9 3,0 6,0 ELSA Uudenmaan ELY-keskus 0,2 6,6 6,8 ELSA Hämeen ELY-keskus 3,4 3,6 7,0 ELSA Pirkanmaan ELY-keskus 3,1 5,1 8,3 ELSA Keski-Suomen ELY-keskus 4,9 3,7 8,6 yhteensä 45,9 32,7
9 (9) Taulukko 3 Pohjois- ja Itä-Suomen rahoittajien rahoitusosuudet (M ) pienimmästä suurimpaan IP Pohjanmaan ELY-keskus 2,1 0,0 2,1 IP Keski-Pohjanmaan liitto 3,0 0,0 3,0 IP Kainuun liitto 3,3 0,0 3,3 IP Pohjois-Karjalan maakuntaliitto 4,1 0,0 4,1 IP Etelä-Savon liitto 5,4 0,0 5,4 IP Pohjois-Savon liitto 7,8 0,0 7,8 IP Lapin liitto 9,2 0,0 9,2 IP Kainuun ELY-keskus 6,1 6,3 12,4 IP Pohjois-Pohjanmaan liitto 13,9 0,0 13,9 IP Etelä-Savon ELY-keskus 11,5 8,6 20,1 IP Pohjois-Karjalan ELY-keskus 12,8 9,6 22,4 IP Lapin ELY-keskus 14,7 11,1 25,8 IP Pohjois-Savon ELY-keskus 15,9 13,1 29,0 IP Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskus 20,3 12,6 32,9 Yhteensä 130,0 61,3