TILAAJA-TUOTTAJAMALLI MIKÄ SE ON JA MIHIN SILLÄ VAIKUTETAAN? Pentti Meklin Emeritusprofessori Tampereen yliopisto Palvelujen järjestämisen näkökulma Kunnan järjestävät kuntalaisten verovaroilla palveluja ensisijassa kuntalaisille Monia tapoja järjestää palvelut Kun voimavarat ovat rajalliset ja tarpeet rajattomat - Mikä on tuloksellisin tapa järjestää palvelut? - taloudellisin - vaikuttavin Pentti Meklin 2 1
Kunta Poliittiset päättäjät ja heidän edustajansa HIERARKKINEN TOIMINTATAPA - Oma tuotanto - Resurssiohjaus Menolajibudjetti Tuotannontekijät 2. BUDJETIT Kolmas sektori Kuntayhtymät Yritykset Kunnan toimintayksiköt Tuotanto SÄÄDÖKSET MARKKINASUUNTAUTUNEET TOIMINTATAVAT - Eri tuottajia - Tulosohjaus Näennäismarkkinat Tulosohjaus Kehysohjaus Tilaaja- ja tuottajamallit Palvelusetelit Aidot markkinat Palvelut Tulonsiirrot Vaikutukset Vaalit Verot Kuntalaiset Kulutus rahoittaja 1. vallankäyttäjä Valtio Kuluttaja, asiakas 3 Hyvä vastike veroeuroille Kustannus-vaikuttavuus 3. Tuloksellisuus Pentti Meklin 3 Kaksi periaatteellista tapaa huolehtia palvelujen järjestämisessä Hierarkkinen toimintatapa Markkinasuuntautuneet toimintatavat Verkostot ja hybridit ovat edellisten variaatioita Toimintatavoilla on erilaiset tehottomuus- ja tehokkuuskannustimet! Pentti Meklin 4 2
Pentti Meklin 5 OHJAUS KÄSKYTTÄMINEN KUNNAN HIERARKIA Eri päätökset Talousarvio Keskushallinto Käyttösuunnitelma Hallintokunta Resurssilajit Palkat Aineet ja tarvikkeet Palvelujen ostot Investoinnit PALVELUN TUOTTAVA YKSIKKÖ TOIMINTA JA SEN VAIKU- TUKSET KUNTA- LAISET PALVE- LUN KÄYT- TÄJINÄ Kuvio 2. Hierarkkinen toimintatapa Pentti Meklin 6 3
1. Toimijoiden välinen suhde = Sama organisaatio - päättää palvelusta, tilaus - sen rahoituksesta ja - tuottaa palvelun - omistaa tuotantoyksikön Ylemmät hierarkiatasot ohjaavat, alin tuottaa Pentti Meklin 7 2. Ohjaustapa = määräysvalta hierarkian mukaan Linjaorganisaatio useita ohjaustasoja ohjesäännöt talousarvio (menolajibudjetti) yksityiskohtaisuus Pentti Meklin 8 4
3. Ohjauksen kohde = päällimmäisenä resurssit > resurssiohjaus, panosohjaus > menolajibudjetointi Tuotannontekijät Tuotanto Tuotteet Vaikutukset - oikea resurssien käyttö, ohjeet - oikeat resurssien määrät ja lajit Pentti Meklin 9 v.1992 + 5 v.1991 + 5 Vaikutukset v.1990 1000 Lisää resursseja Henkilöstökulut? Palvelujen ostot Tuotteet Aineet, tarvikkeet ja tavarat Rahoituskulut Koneet ja kalustot (poistot) Määrärahat yhteensä Entistä ei kyseenalaisteta Kehittäminen on resurssien lisäystä Pentti Meklin 10 5
Todellisuus Oletus Rahoitus B A Aleneva rajahyöty! Budj. Tuotteiden Yksikkölkm kust 100 10 10 80 10 8 120 10 12 A B Tuotteet ja vaikutukset Kuvio 3. Hierarkian tehottomuus Pentti Meklin 11 OHJAUS KÄSKYTTÄMINEN -ohjeet -talousarvio Talousarvio Käyttösuunnitelma Resurssilajit Palkat Aineet ja tarvikkeet Palvelujen ostot Investoinnit HIERARKIAN TEHOTTOMUUSTEKIJÖITÄ - olettettuja 1. Kannustaa kasvattamaan organisaatiota 2. Ei kiinnitä huomiota tuotteisiin ja vaikutuksiin vaan resursseihin 3. Toiminnan osumatarkkuus: ydintehtävän tuloksen epäselvyys 4. Tuotantoyksiköt saattavat olla tehottomia - alhaiset kapasiteetin käyttöasteet - aleneva rajahyöty 5. Ohjauksen (hierarkian) kustannukset voivat olla yllättävän korkeat Luonnollisten tehokkuuskannustimien puute! TOIMINTA JA SEN VAIKU- TUKSET KUNTA- LAISET PALVE- LUN KÄYT- TÄJINÄ Kuvio 4. Hierarkkisen toimintatavan tehottomuustekijöitä Pentti Meklin 12 6
Tapoja joissa esiintyy kolme keskeistä piirrettä vrt. hierarkia Toteutuvat Aidoilla markkinoilla Näennäismarkkinoilla Sisäiset tilaaja-tuottajamallit, palvelusetelit, sopimusohjaus Pentti Meklin 13 Pentti Meklin 14 7
Kuluttaminen (käyttäminen) Tilaaminen (päättäminen) Rahoittaminen maksu palvelusta Tuottaminen Omistaminen Rahoittaminen pääomarahoitus - Oma pääoma - Vieras pääoma Pentti Meklin 15 Kunta rahoittajana, tilaajana, tuottajana ja omistajana D. Omistajat A. Tilaajat B. Rahoittaja Todellisuudessa erilaisia tilaajatuottaja-asetelmia ja muita toimijoiden rooleja kunnassa Sopimus Sopimus C. Kunnan yksikkö tuottajana Tuote A1. Kuntalaiset palvelun käyttäjänä Muut tuottajat C. Kunnan yksikkö tuottajana Kunnan yksikkö verkosto-tuottajana Tuote Tuote Erilaiset kuntayhteistyömallit, joissa yksittäinen kunta voi olla tilaajan, rahoittajan, tuottajan tai omistajan rooleissa. A2B. Kuntalaiset palvelun tilaajana ja käyttäjänä A3B. Kunnan yksikkö palvelun tilaajana ja käyttäjänä A4B. Verkostokunta palvelun tilaajana ja käyttäjänä Pentti Meklin 16 8
Esimerkiksi rooleja ja tavoitteita terveydenhuollossa 17 Mitkä ovat roolien suhteet? Menevät osittain päällekkäin? Nouseeko jokin rooli liian vahvaksi? Miten ohjausmuodot suhtautuvat kunnan taloudellisiin tavoitteisiin? Pentti Meklin 18 9
1.Tilaaminen/ostaminen ja tuottaminen/myyminen erillään Hierarkkisen mallin valta ja vastuu eri toimijoilla tilaajien vastuulla palvelujen järjestäminen erilaisia tuottajia; kunnallisia ja yksityisiä Molemmilla osapuolilla ovat omat tavoitteet!! Pentti Meklin 19 MARKKINASUUNTAUNEET TOIMINTATAVAT 2. Ohjaustapa, sopimusperusteinen ohjaus = toimintaa ohjataan ostajan/tilaajan ja myyjän/tuottajan välisellä sopimuksella, jossa toimijoiden vastuunjako konkretisoituu Pentti Meklin 20 10
3. Ohjauksen kohde = Tuotteet ja niiden vaikutukset - asetelma nostaa keskeiseen asemaan tuotteet ja niiden vaikutukset Pentti Meklin 21 Rahoitus Todellisuus Br Ar At Bt Tuotteet ja vaikutukset Kuvio 6. Markkinasuuntautuneen toiminnan tehokkuus Pentti Meklin 22 11
Kunnan tai valtion kannalta pitäisi kiinnostaa kokonaiskustannukset ja vaikuttavuus! Tuottajapuolen tehottomuus näkyy tuotteiden hinnoissa ja hintavaikuttavuussuhteessa! Tilaajapuolen tehottomuus ei näy hinnoissa!! Tilaajakustannukset voivat vaihdella Transaktiokustannukset! Pentti Meklin 23 Tuottajan intressissä on toimia mahdollisimman taloudellisesti Vastuu kapasiteetin tehokkaasta käytöstä siirtyy tuottajalle! Tuottajalla on/voi olla useampia asiakkaita > voi säädellä kapasiteetin käyttöä Markkinatoimijat tavoittelevat liikevaihdon ja tuloksen kasvua, kunnan intressit ovat päinvastaiset Pentti Meklin 24 12
Vastaa pääosin vaikuttavuudesta Demokraattian pitäisi realisoitua tilaajan päätöksissä On tunnettava asiakkaat (kuntalaiset) Osattava tilata oikea määrä oikealaatuisia tuotteita Ei vastuuta tuotantokapasiteetista tai tuotekehittelystä Markkinoista huolehtiminen Vastaa tilaajan kustannuksista! Pentti Meklin 25 a. Ostetaan tuotteita, joilla on hinta Rahalla ja tuotteilla on selvä yhteys b. Markkinasuuntautunut toiminta pitää kustannukset ja laatu kurissa? Kilpailuttamisen Kilpailuttamisen uhan tai Tehokkuusvertailujen mahdollisuuden seurauksena Pentti Meklin 26 13
1. Markkinoiden epätäydellisyys todellisen kilpailun puutteet Erityisesti syrjäseudulla ei yleensäkään toimivien markkinoiden edellytyksiä Kerman kuorinta, rusinat pullasta Yritykset pyrkivät maksimoimaan liikevaihtoa ja voittoa, kunnat hallitsemaan kustannuksia Onko kunnallinen monopoli yksityistä tehokkaampi? Pentti Meklin 27 2. Markkinat ja kilpailuttaminen tuovat monimuotoisia lisäkustannuksia voivat ylittää hierarkiakustannukset on hankala osoittaa ovat näkymättömiä kustannuksia Ovat todellisia kustannuksia, mutta on vaikea ottaa huomioon esim. ulkoistamistilanteessa ja kilpailuttamistilanteessa! Pentti Meklin 28 14
Miten kustannukset pitäisi huomioida omassa tuotannossa ja ostopalveluissa? Mikä on edullisinta kunnalle, entä kuntalaiselle? Kaksi kustannusnäkökulmaa: a. Hierarkkiset tasot b. Tuotteiden/yksikköjen rajaaminen Pentti Meklin 29 Ohjauksen transaktiokustannukset Tuotteen (tai yksikön) kustannukset Hierarkkinen toimintatapa Markkinasuuntautuneet toimintatavat Toimintatavasta riippumattomat kustannukset 1. Politiikka- ja demokratiakustannukset 2. Kunnan keskushallinnon kustannukset 1. Politiikka- ja demokratiakustannukset 2. Kunnan keskushallinnon kustannukset Toimintatavasta riippuvat kustannukset 3. Operatiivisen johtamisen kustannukset 4. Kunnan valmistaman tuotteen kustannukset 3. Tilaamisen kustannukset 4. Tuotteen ostohinta Tuotteiden sisältö- ja laajuuserot Pentti Meklin 30 15
Kunnalla on tiettyjä toimintatavastariippumattomia kustannuksia. Ne eivät myöskään oleellisesti muutu siirryttäessä toimintatavasta toiseen. Tällaisia kustannuksia ovat politiikka- ja demokratiakustannukset kunnan keskushallinnonkustannukset Toimintatapojen vertailuissa näitä kustannuksia ei pitäisi ottaa huomioon Pentti Meklin 31 osa näkyy budjetissa ja kirjanpidossa vaalien järjestäminen hallintoelinten kokoukset ja matkat yms. osa on politikoinnin kustannuksia jarrutetaan koko kunnan kannalta hyödyllisiä kehittämishankkeita ajetaan omaa etua kunnan edun asemesta Pentti Meklin 32 16
Kunnan keskushallinnosta aiheutuu kustannuksia toimintatavasta riippumatta Pentti Meklin 33 Hierarkkisessa toimintatavassa ne ovat organisaation operatiivisen johtamisen kustannuksia tyypillisesti hallintokuntataso vaihtelevat Pentti Meklin 34 17
Markkinasuuntautuneissa toimintatavoissa nämä ovat sopimustoiminnasta aiheutuvia kustannuksia ns. transaktiokustannuksia osto- ja tilaustoimintaa varten on oltava tilaajaorganisaatio ostotoiminnasta voi aiheutua monenlaisia kustannuksia laadun tarkkailu sopimusriidat viivästykset toimittajien vaihtaminen Pentti Meklin 35 Transaktiokustannuksia1 I Ex ante kustannukset Vanhan järjestelmän purkamiskustannukset Henkilöstön uudelleen sijoittaminen Tilojen, koneiden ja laitteiden purkaminen ja uudelleen sijoittaminen Tuotteistaminen Tilaajaorganisaation rakentaminen (hankintalakimiehet yms) Tilojen, koneiden ja laitteiden varustaminen Tarjouskilpailun suunnittelu ja järjestäminen Tarjousten vertailu ja valinta Asiointi markkinaoikeudessa Pentti Meklin 36 18
II Ex post kustannuksia ovat Laadun ja sopimuksen mukaisuuden seuranta Yhteydenpito kuntalaisiin Omien varajärjestelyjen ylläpitäminen Tilapäisjärjestelyt käräjöintien aikana ja toimintojen viivästymisen kustannukset Palveluketjujen johtaminen ja sovittelu Valvontatehtävät Tuottajien vaihtaminen Mahdollinen palvelujen sisäistäminen Pentti Meklin 37 Rahoitus ja tavoitteet Talousarvio Markkinasuuntautuneen toiminnankustannusraken ne 1. Tilaajan kustannukset Keskushallinto xxx XXX Määrärahat Tilaajahallintokunta xxx Transaktiokustannukset ex ante, ex nunc,ex post Tilaus Palvelun tuottaja Hallintokust. Transaktiokust. Valmistuskust. Voitto 2. Tuotteen ostohinta xxx Tuotteen myyntihinta xxx TUOTTEEN X JA VAIKUTUSTEN KUSTANNUKSET YHTEENSÄ XXX Tuote Palvelun käyttäjä Pentti Meklin 38 19
Kolmas taso kustannusrakenteessa on itse tuotteen kustannukset. Markkinasuuntautuneissa toimintatavoissa nämä ovat tuotteen ostohinta. Hierarkkisessa toimintatavassa tällaiseksi voidaan lukea palvelua tuottavan yksikön tuotteen yksikköhinta ilman vyörytyksiä (tarkassa määrittelyssä on monia ongelmia) Pentti Meklin 39 a. Tuotteen kustannukset kunnalle ja kuntalaiselle b. Taloudellisuus vai vaikuttavuus? c. Tuotteiden sisältöerot d. yksittäinen palvelu vai palveluketju e. Yksikön vastuun rajaaminen f. Vaiheen kustannukset elinkaaressa g. Rajakustannukset vai yksikkökustannukset Pentti Meklin 40 20