Valtioneuvoston kirjelmä Eduskunnalle ehdotuksesta neuvoston päätökseksi (tapaamisoikeusyleisopimus) Perustuslain 96 :n 2 momentin mukaisesti lähetetään eduskunnalle Euroopan yhteisöjen komission 11 lokakuuta 2002 esittämä ehdotus neuvoston päätökseksi Euroopan neuvoston tapaamisoikeusyleissopimuksen allekirjoittamisesta sekä ehdotuksesta laadittu muistio. Helsingissä 16 päivänä huhtikuuta 2003 Oikeusministeri Johannes Koskinen Lainsäädäntöneuvos Antti T. Leinonen
2 OIKEUSMINISTERIÖ MUISTIO EU/2002/0054 EHDOTUS PÄÄTÖKSEKSI LAPSIIN LIITTYVÄÄ YHTEYDENPITOA KOSKEVAN YLEISSOPIMUKSEN ALLEKIRJOITTAMISESTA EUROOPAN YHTEISÖN PUOLES- TA 1. Päätösehdotus ja sen tavoite Euroopan yhteisöjen komissio antoi 11 päivänä lokakuuta 2002 ehdotuksen neuvoston päätökseksi lapsiin liittyvää yhteydenpitoa koskevan Euroopan neuvoston yle issopimuksen, jäljempänä yleissopimus, allekirjoittamisesta yhteisön puolesta (KOM(2002) 520 lopull.), jäljempänä pä ä- tösehdotus. Päätösehdotuksen tavoitteena on antaa yhteisölle valtuudet allekirjoittaa yleissopimus. Oikeusperustaksi ehdotetaan EY:n perustamissopimuksen 61 artiklan c kohtaa yhdessä 300 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan kanssa. Neuvosto tekee ratkaisunsa yksimielisesti Euroopan parlamenttia kuult u- aan. Päätösehdotusta käsitellään neuvoston ala i- sessa siviilioikeuskomiteassa. 2. Päätösehdotuksen tausta ja yleissopimuksen keskeinen sisältö Euroopan neuvoston ministerikomitea hyväksyi yleissopimuksen toukokuussa 2002 ja se avataan allekirjoitettavaksi ministerikomitean istunnon yhteydessä 15 päivänä toukokuuta 2003. Yleissopimus on yhteisöoikeuden näkökulmasta luonteeltaan jaetun toim i- vallan sopimus. Tarkoituksena on, että yleissopimus voita i- siin allekirjoittaa yhteisön puolesta päivänä, jona se avataan allekirjoitetavaksi. Myös eräät jäsenvaltiot ovat ilmoittaneet tuolloin allekirjoittava nsa yleissopimuksen omasta puolestaan. Yksi jäsenvaltio puolestaan on ilmoittanut, ettei se tule yleissopimusta allekirjoittamaan eikä ratifioimaan, muttei halua estää muita jäsenvaltioita niin tekemästä. Yleissopimuksen tavoitteet Yleissopimuksen tavoitteena on määrittää yleiset periaatteet sovellettaviksi tilanteissa, joissa tuomioistuin tai siihen rinnastettava viranomainen tekee päätöksen lapsen ja hänelle läheisten henkilöiden välisestä yhteydenpidosta. Tavoitteena on myös osoittaa turvatoimet ja takeet, joiden avulla voidaan varmistaa yhteydenpidon sujuminen ja lapsen välitön palauttaminen sen jälkeen, kun yhteydenpitoaika on päättynyt. Lainsäädännön yhdenmukaistamisen näissä kysymyksissä on katsottu parantavan yhteydenpidosta annetun ratkaisun noudattamista erityisesti silloin, kun ratkaisun toteutumisesta on huolehditt a- va muussa kuin ratkaisun antaneessa valtiossa. Yleissopimuksen keskeiset määräykset Yleissopimuksen 4 artiklan mukaan lapsella ja hänen vanhemmillaan tulee olla oikeus ylläpitää säännöllistä yhteyttä toisiinsa. Tätä oikeutta voidaan rajoittaa tai evätä se ainoastaan, jos se on välttämätöntä lapsen edun kannalta. Jos valvomaton yhteydenpito ei ole lapsen edun mukaista, on harkittava valvottua tapaamista tai muita yhteydenpidon muotoja. Oikeus yhteydenpitoon on yleissopimuksen 5 artiklan mukaan voitava vahvistaa myös lapsen ja muun sellaisen henkilön välille, jolla on perhesiteitä lapseen. Yleissopimuksessa tarkoitettu yhteydenpito käsittää lapsen henkilökohtaisen luonapidon ja tapaamisen ohella myös muut, esimerkiksi puhelimitse, kirjeitse tai sähköpostitse tapaht u- vat yhteydenpidon muodot. Yhteydenpito kä-
3 sittää myös tietojen antamisen lapsesta tai lapselle. Yleissopimuksen 10 artiklan mukaan viranomaisilla tulee tarpeen vaatiessa olla mahdollisuus asettaa yhteydenpidon toteuttamiselle ehtoja, joilla pyritään varmistamaan yhteydenpidon toteutuminen ja lapsen palauttaminen yhteydenpitoajankohdan jälkeen. Es i- merkkejä tällaisista ehdoista luetellaan artiklan 2 kappaleessa. Turvatoimenpiteide n ja takeiden on artiklan 3 kappaleen mukaan oltava kirjallisia tai kirjallisesti todistettavia, ja niiden tulee olla osa yhteydenpidosta annettua päätöstä. Sopimusvaltio on artiklan 1 kappaleen mukaan velvollinen kolmen kuukauden kuluessa siitä, kun sopim us on tullut valtiossa voimaan, ilmoittamaan Euroopan neuvoston pääsihteerille ainakin kolme turvatoimien ja takeiden ryhmää, jotka ovat valtion lainsäädännön mukaan käytettävissä. Valvotun tapaamisen tulee olla mahdollinen kaikissa jäsenvaltioissa eikä sitä voi sen vuoksi ilmoittaa yhtenä ryhmänä vaadituista kolmesta ryhmästä. Sopimusvaltio on 11 artiklan mukaan ve l- vollinen asettamaan keskusviranomaisen rajatylittäviä yhteydenpitotapauksia varten. Keskusviranomaisilla on 12 artiklan mukaan muun muassa erilaisia tiedonantotehtäviä sekä velvollisuus tarvittaessa ryhtyä tarpeellisiin toimenpiteisiin lapsen olinpaikan selvittämiseksi. Yleissopimuksen 13 artiklan mukaan keskusviranomaisten tulee myös avustaa tuomioistuinten välistä tiedonvälitystä rajat ylittävää yhteydenpitoa koskevissa oikeudenkäynneissä ja avustaa asian osapuolia saamaan tällainen asia vireille. Yleissopimuksen 14 artiklan mukaan sopimusvaltiot ovat velvollisia ylläpitämään lainsäädäntöä vieraassa valtiossa lapsen huollosta ja yhteydenpidosta annettujen päätösten tunnustamiseksi ja täytäntöön panemiseksi. Ne ovat myös velvollisia tarjoamaan menettelyn, jonka avulla vieraassa valtiossa lapsen yhteydenpidosta tai huollosta annettu päätös voidaan etukäteen, siis jo ennen kuin päätöstä väitetään rikotun, tunnustaa ja julistaa täytäntöönpanokelpoiseksi. Yleissopimuksen 16 artiklan mukaan sopimusvaltio on velvollinen huolehtimaan siitä, että lapsi, jota ei ole palautettu yhteydenpitoa koskevaan päätökseen perustuneen yhteydenpitoajan kuluttua, palautetaan välitt ö- mästi esimerkiksi soveltamalla asiaa koskevia kansainvälisiä välineitä ja panemalla tarvittaessa täytäntöön yhteydenpitoa koskevassa päätöksessä olevia takeita tai turvatoimia. Yleissopimuksen 15 artiklan mukaan valtio voi tunnustaessaan tai julistaessaan täytäntöönpanokelpoiseksi toisessa valtiossa annetun, rajat ylittävää yhteydenpitoa koskevan päätöksen tai milloin tahansa myöhemminkin täsmentää tai mukauttaa päätöksessä olevia ehtoja tai siihen liitettyjä turvatoimia ja takeita, jos se on välttämätöntä tapaamisen harjoittamisen helpottamiseksi. Päätöksen olennaisia elementtejä ei kuitenkaan saa muuttaa. Yleissopimuksen 22 artiklan 1 kappaleen mukaan yhteisö voi liittyä yleissopimukseen. 3. Yhteisön toimivallan luonne ja laajuus Komissio ei ole päätösehdotuksessaan ottanut kantaa toimivallan jakautumiseen ja yhteisön toimivallan luonteeseen, mutta on sittemmin neuvotteluissa katsonut yhteisöllä olevan yksinomaista toimivaltaa ainakin siltä osin kuin on kysymys tapaamisoikeutta koskevien ratkaisujen tunnustamiseen ja täytäntöönpanoon liittyvistä yleissopimuksen 14 ja 15 artiklan määräyksistä. Näin olisi siksi, että neuvosto on komission tulkinnan mukaan antanut samaa alaa koskevia sisäisiä sääntöjä 29 toukokuuta 2000 annetussa asetuksessa (EY) N:o 1347/2000 tuomioistuimen toim i- vallasta sekä tuomioiden tunnustamisesta ja täytäntöönpanosta avioliittoa ja yhteisten lasten huoltoa koskevissa asioissa. Komission näkemyksen mukaan jäsenvaltioiden ei kuitenkaan ole välttämätöntä allekirjoittaa yleissopimusta samanaikaisesti. Komissio ei ole ilmaissut kantaansa siitä, miten yhteisön toimivallan katsominen yksinomaiseksi vaikuttaisi jäsenvaltioiden toimintamahdollisuuksiin yleissopimuksen ratifiointivaiheessa. Neuvoston sihteeristön oikeuspalvelu puolestaan on lausunnossaan (13107/02 JUR 410) katsonut, että yhteisön toimivaltaa ei voida miltään osin pitää yksinomaisena ja että jos jäsenvaltiot haluavat käyttää yhteisön toimivaltaa, ne voivat tehdä komission ehdottaman päätöksen. Muussa
4 tapauksessa jäsenvaltiot voivat päättää kukin omalta osaltaan, haluavatko ne allekirjoittaa yleissopimuksen. Jos yhteisön toimivaltaa päätetään käyttää, olisi yhteisön kansainvälisen edustuksen yhtenäisyyttä koskevan edun mukaista, mutta ei oikeudellisesti välttämätöntä, että yhteisö ja jäsenvaltiot allekirjoittaisivat yleissopimuksen samanaikaisesti. 4. Vaikutukset Suomen kannalta Jos yhteisölle päätösehdotuksen mukaisesti annetaan allekirjoitusvaltuudet ja se alle kirjoittaa yleissopimuksen, yhteisö on kansainvälisoikeudellisen käytännön mukaan velvollinen kunnioittamaan sopimuksen tarkoitusta ja päämäärää. Tämä velvollisuus koskee myös yhteisön jäsenvaltioita. Yhteisö ei kuitenkaan ole sidottu yleissopimukseen ennen sen ratifioimista. Jos yhteisön toimivalta katsottaisiin komission näkemyksen mukaisesti luonteeltaan yksinomaiseksi, päätösehdotuksen hyväksyminen rajoittaisi Suomen toimintavapautta sopimusta ratifioitaessa. Vaikka Suomi voisi allekirjoittaa yleissopimuksen yhteisön toimista riippumatta, yleissopimuksen ratifiointi ei ole mahdollista ennen yhteisön ratifiointia. Lisäksi voitaisiin katsoa, että jäsenvaltiot voisivat ratifioida yleissopimuksen ainoastaan toimimalla yhtäaikaisesti. Allekirjoitusvaltuuksien myöntämistä harkittaessa on aiheellista arvioida myös, olisiko sopimuksen myöhempi ratifiointi tarkoituksenmukaista. Väitettyyn yhteisön yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvat yleissopimuksen 14 ja 15 artiklan määräykset ovat hyvin yleispiirteisiä ja niiden voidaan katsoa olevan yhdenmukaiset voimassa olevan yhteisölainsäädännön kanssa, joten sopimuksen ratifioiminen ei tältä osin muuttaisi vallits e- vaa oikeustilaa. Suomen kansallinen lapsen huoltoa ja tapaamisoikeutta koskeva lainsäädäntö täyttää myös muutoin suurelta osin yleissopimuksessa asetetut velvoitteet. Eräissä kysymyksissä näin ei kuitenkaan ole asia. Suomen lain ja yleissopimuksen välisistä eroista keskeisimpiä ovat seuraavat. Lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta annetun lain (361/1984) mukaan tapaamisoikeus koskee vain lapsen ja hän en vanhempansa välistä yhteydenpitoa. Sopimuksen voimaan saattaminen edellyttäisi lain muuttamista tältä osin. Tällaisen muutoksen tarpeellisuutta on tosin aiheellista harkita yleissopimuksen ratifioimisesta riippumatta. Yksittäistapauksessa saattaa olla lapsen edun mukaista, että lapselle vahvistetaan oikeus tavata esimerkiksi kuolleen vanhempansa vanhempia, vaikka otetaankin huomioon ne haitat, joita tällaisen asian käsittelystä tuomioistuimessa väistämättä aiheutuu asian osapuolille ja heidän välisilleen suhteille. Yleissopimuksen määräykset turvatoimista ja takeista perustuvat keskeisesti ajatukselle, että lapsen huollosta tai yhteydenpidosta annettuun päätökseen sisällytetään määräykset, joilla varmistetaan yhteydenpidon toteut u- mista ja lapsen palauttamista yhteydenpidon päätyttyä. Suomen lainsäädännön peruslähtökohdat ovat tältä osin toiset. Huoltopäätökseen ei meillä ole tapana eikä tarpeen liittää päätöksen täytäntöönpanoa edistäviä keinoja, sillä ne tulevat suoraan lainsäädännön nojalla käytettäviksi silloin, kun päätöstä ei noudat e- ta ja haetaan sen vuoksi täytäntöönpanoa. Eräät sopimuksessa mainituista takeista eivät ole mahdollisia Suomen voimassa olevan lainsäädännön mukaan. Uhkasakon asettaminen huoltoa koskevaan päätökseen tapaamisoikeuden estämisen varalta, joka yleissopimuksessa mainitaan tapaamisoikeuden toteutumista edistävänä takeena, ei Suomen lain mukaan ole mahdollista. Uhkasakon asett a- minen on kuitenkin aina mahdollista päätöksen täytäntöönpanon yhteydessä lapsen huoltoa ja tapaamisoikeutta koskevan päätöksen täytäntöönpanosta annetun lain (619/1996) 16 :n nojalla. Lain 17 :n nojalla päätöksen täytäntöönpanossa voidaan muutoinkin käyttää sellaisia turvaamistoimia, joita yleissopimuksessa pidetään itse päätökseen liitettävinä takeina. Se, että Suomen lainsäädäntö ilman päätökseen otettua mainintaa mahdollistaa mainittujen takeiden käyttämisen, ei kuitenkaan näytä täyttävän yleissopimuksessa asetettua vaatimusta, jonka mukaan takeiden ja turvatoimien tulee muodostaa osa itse pä ä- töstä. Oikeusministeriö ei myöskään pidä perusteltuna lainsäädännön kehittämistä tähän suuntaan. Yleissopimus on kuitenkin sopimusvaltio i- den kannalta sikäli joustava, että sopimusvelvoitteiden täyttämiseksi riittää kolmen
5 turvatoimien ja takeiden ryhmän ilmoittaminen. Suomen lainsäädäntö antaa mahdollisuuden sille, että tapaamisoikeutta koskevaan päätökseen liitetään tapaamisoikeuden käyttämistä koskevia ehtoja. Tällaisia voivat olla esimerkiksi velvollisuus tallettaa matkustusasiakirja, velvollisuus maksaa lapsen matkakulut voidakseen tavata lapsen ja velvollisuus ilmoittautua määräajoin lapsen kanssa viranomaisen luona. Vaatimus kolmen turvatoimien ja takeiden ryhmän ilmoittamisesta voitaneen täyttää tällä tavoin. 5. Valtioneuvoston kanta Valtioneuvosto ei vastusta päätösehdotusta. Valtioneuvosto katsoo kuitenkin neuvoston oikeudellisen yksikön lausunnon mukaisesti, että yhteisön toimivaltaa asiassa ei voida miltään osin pitää luonteeltaan yksinomaisena. Kompromissina voidaan hyväksyä ratkaisu, jossa toimivallan tarkempaan luonteeseen ei päätöstä tehtäessä oteta kantaa. Tällöin es i- merkiksi kysymys siitä, miten yhteisön puolesta menetellään yleissopimusta aikanaan mahdollisesti ratifioitaessa, jää ratkaistavaksi tuossa yhteydessä. Yleissopimuksen ratifioinnin tarkoituksenmukaisuutta Suomen osalta ei vielä ole selvitetty. Tästä syystä Suomi ei tule omasta puolestaan allekirjoittamaan yleissopimusta, kun se avataan allekirjoitettavaksi 15 päivänä toukokuuta 2003. Yleissopimuksen määräyksistä osa kuuluu lainsäädännön alaan, joten sen hyväksyminen edellyttää perustuslain 94 :n nojalla eduskunnan hyväksymistä. Yleissopimuksen ratifioiminen edellyttää myös voimassa olevan lainsäädännön muuttamista. Jos valtioneuvosto päätyy esittämään yleissopimuksen hyväksymistä Suomen puolesta, siitä ja sen edellyttämistä tarpeellisista lainsäädäntömuutoksista laaditaan hallituksen esitys, joka annetaan eduskunnalle normaalissa järjestyksessä.