EUROOPAN UNIONIN NEUVOSTO Bryssel, 31. toukokuuta 2011 (08.06) (OR. en) 10541/11 Toimielinten välinen asia: 2008/0193 (COD) SOC 423 SAN 107 CODEC 875 ILMOITUS Lähettäjä: Puheenjohtajavaltio Vastaanottaja: Pysyvien edustajien komitea (Coreper I) / Neuvosto (työllisyys, sosiaalipolitiikka, terveys ja kuluttaja-asiat) Ed. asiak. nro: 9616/11 SOC 375 SAN 82 CODEC 726 Kom:n ehd. nro: 13983/08 SOC 575 SAN 217 CODEC 1285 KOM(2008) 637 lopullinen + COR 1 Asia: Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi toimenpiteistä raskaana olevien ja äskettäin synnyttäneiden tai imettävien työntekijöiden turvallisuuden ja terveyden parantamisen kannustamiseksi työssä annetun neuvoston direktiivin 92/85/ETY muuttamisesta - Tilanneselvitys I. JOHDANTO Komissio toimitti 3.10.2008 ehdotuksensa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi toimenpiteistä raskaana olevien ja äskettäin synnyttäneiden tai imettävien työntekijöiden turvallisuuden ja terveyden parantamisen kannustamiseksi työssä annetun neuvoston direktiivin 92/85/ETY muuttamisesta. Sosiaalityöryhmä tarkasteli ehdotusta seitsemässä kokouksessa vuoden 2008 jälki- ja vuoden 2009 alkupuoliskolla. Asian käsittely jatkui Euroopan parlamentin vahvistettua ensimmäisen käsittelyn kantansa lokakuussa 2010. 10541/11 ess/ess/ik 1
Neuvosto on saanut kolme aiempaa tilanneselvitystä, joiden laatijoina ovat puheenjohtajavaltiot Ranska, Tšekki ja Belgia 1. Euroopan talous- ja sosiaalikomitea antoi ehdotuksesta lausuntonsa 13.5.2009. Neuvosto kävi 6.12.2010 periaatekeskustelun Euroopan parlamentin 20.10.2010 vahvistaman ensimmäisen käsittelyn kannan pohjalta. Kaikki valtuuskunnat ovat pitäneet voimassa yleiset tarkasteluvaraumat ehdotukseen. DK, FR, MT ja UK ovat tehneet parlamentaariset tarkasteluvaraumat. Lisäksi useat valtuuskunnat ovat muistuttaneet, että niiden huomautukset olisi ymmärrettävä ottaen huomioon kahdeksan valtuuskunnan lausuma, joka on merkitty 6.12.2010 pidetyn neuvoston istunnon pöytäkirjaan 2. II. KOMISSION EHDOTUS Ehdotuksen tavoitteena on parantaa raskaana oleville ja äskettäin synnyttäneille tai imettäville työntekijöille tarjottavaa suojelua. Ehdotuksella pidennetään äitiysvapaan vähimmäiskestoa 14 viikosta 18 viikkoon. Muut tärkeimmät muutokset ovat seuraavat: - kaksi oikeusperustaa; direktiivin 92/85/ETY oikeusperusta (EY-sopimuksen 137 artikla, nyt SEUT 153 artikla) koski vain työntekijöiden terveyttä ja turvallisuutta, kun taas nykyinen ehdotus perustuu lisäksi naisten ja miesten tasavertaista kohtelua käsittelevään EY-sopimuksen 141 artiklaan (nykyinen SEUT 157 artikla); 1 2 Asiakirjat 16599/08, 10064/09 ja 16509/10. Asiakirja 17716/10; pöytäkirjaan merkitty lausuma, jonka ovat antaneet CZ, DK, DE, EE, NL, SK, SE ja UK. 10541/11 ess/ess/ik 2
- velvollisuus ottaa äitiysvapaata kuusi viikkoa synnytyksen jälkeen, loput viikot voidaan ottaa joko ennen synnytystä tai sen jälkeen; - oikeus palata samaan tai vastaavanlaiseen tehtävään; - periaate, jonka mukaan äitiyslomarahalla olisi taattava viimeisintä kuukausipalkkaa tai keskikuukausipalkkaa vastaava tulo, tai sen olisi oltava vähintään sairauspäivärahan suuruinen; - se, että työntekijällä on myös jo äitiysvapaansa aikana oikeus pyytää työnantajaltaan työnsä jaksottamista ja työaikansa mukauttamista; työnantajan on käsiteltävä pyyntö mutta hänen ei ole pakko hyväksyä sitä; - säännökset, jotka koskevat todistustaakkaa (viittaus todistustaakasta sukupuoleen perustuvissa syrjintätapauksissa annetun direktiivin 97/80/EY 3 artiklan 1 kohdan a alakohtaan). Huomattakoon myös, että komission ehdotus on osa "yhteensovittamispakettia", jolla edistetään työ-, yksityis- ja perhe-elämän yhteensovittamista. Tähän liittyen Euroopan parlamentti ja neuvosto antoivat 7.7.2010 direktiivin 2010/41/EU itsenäisten ammatinharjoittajien tasa-arvoisesta kohtelusta 3, Euroopan tason työmarkkinaosapuolet tekivät sopimuksen vanhempainlomaa koskevan direktiivin 96/34/EY tarkistamisesta ja neuvosto hyväksyi maaliskuussa 2010 direktiivin 2010/18/EU 4. 3 4 EUVL L 180, 15.7.2010, s. 1. EUVL L 68, 18.3.2010, s. 13. 10541/11 ess/ess/ik 3
III. EUROOPAN PARLAMENTIN ENSIMMÄISEN KÄSITTELYN KANTA Euroopan parlamentti teki kesällä 2010 ylimääräisen vaikutustutkimuksen keskittyen erityisesti tarkistusehdotuksiensa kustannusvaikutuksiin ja vahvisti sen jälkeen ensimmäisen käsittelyn kantansa 20.10.2010. Euroopan parlamentti korostaa, että on syytä tarkistaa direktiiviä, joka on 18 vuotta vanha ja jota se pitää vanhentuneena, ja katsoo, että äitiysvapaan keston olisi oltava vähintään 20 viikkoa ja sen olisi oltava täysin palkallinen. Euroopan parlamentti perustelee kantaansa sillä, että 20 viikon äitiysvapaa on WHO:n suosittelema, ja se antaa äideille mahdollisuuden toipua täysin synnytyksestä ja luoda läheiset siteet vastasyntyneeseen lapseen. Se katsoo, että äitiysvapaalla ei ole mitään merkitystä, jollei siihen liitetä kaikkia työsopimukseen liittyviä oikeuksia, mukaan lukien täyden palkan maksaminen. Euroopan parlamentti katsoo kuitenkin, että joissakin tapauksissa jäsenvaltioiden, joissa äitiysvapaa on tulevassa muutetussa direktiivissä säädettyä lyhyempi, katsottaisiin täyttävän direktiivin vaatimukset, jos perhevapaa, joka ei ole äitiysvapaata, täyttää direktiivissä esitetyt kriteerit (ns. "yhdyskäytävälauseke"). Äitiysvapaan lisäksi Euroopan parlamentti katsoo, että direktiivissä olisi sellaisen henkilön osalta, jonka puoliso tai kumppani on hiljattain synnyttänyt, säädettävä vähintään kahden viikon isyysvapaasta, jonka ajalta maksetaan täyttä palkkaa. Jotkin tarkistukset koskevat raskaana olevien ja äskettäin synnyttäneiden tai imettävien työntekijöiden suojelua. Näihin kuuluvat tarkistukset, jotka koskevat äskettäin synnyttäneiden tai imettävien työntekijöiden työoloja, yötyötä, palkkaa, koulutusmahdollisuuksia ja urakehitystä yleensä. Euroopan parlamentin ensimmäisen käsittelyn kannassa on yhteensä yli 70 tarkistusta komission ehdotukseen. Näihin kuuluvat muutokset joihinkin direktiivin 92/85/ETY artikloihin, joita ei muuteta itse ehdotuksessa. 10541/11 ess/ess/ik 4
IV. EHDOTUKSEN KÄSITTELY NEUVOSTOSSA ENNEN UNKARIN PUHEENJOHTAJAKAUTTA Vuoden 2009 alkupuolella neuvosto keskittyi selventämään valtuuskuntien näkemyksiä komission ehdotuksesta. Neuvosto kävi maaliskuussa 2009 periaatekeskustelun, jossa keskityttiin tarpeeseen tarkistaa nykyistä direktiiviä ja erityisesti äitiysvapaaoikeuden pidentämiseen 14 viikosta 18 viikkoon ja mahdollisuuteen asettaa kansallisessa lainsäädännössä rajoituksia tai ehtoja äitiysvapaan ajoitukselle. Neuvosto keskusteli tarkistusehdotuksen odotetuista vaikutuksista naisten tilanteeseen työmarkkinoilla ja ehdotuksen kummankin tavoitteen (terveys ja turvallisuus sekä työ-, yksityis- ja perhe-elämän parempi yhteensovittaminen) vuorovaikutukseen. Neuvosto vahvisti tukevansa ehdotuksen tavoitteita eli työntekijöiden terveyden ja turvallisuuden suojelua sekä miesten ja naisten tasa-arvoa. Valtuuskuntien suuri enemmistö korosti kuitenkin, että yhteisön säännöt ovat pelkästään vähimmäisnormeja ja että jäsenvaltioiden olisi voitava päättää kansallisessa lainsäädännössä äitiysvapaata koskevista lisäsäännöistä, jotka koskisivat esimerkiksi äitiysvapaan ajoitusta ja pakollisuutta. Vaikka valtuuskunnat tunnustivat ehdotukseen sisältyvien tasa-arvonäkökohtien tärkeyden, jotkin niistä korostivat ehdotuksen liittyvän olennaisesti terveyttä ja turvallisuutta koskevaan direktiiviin. Kesäkuussa 2009 neuvostolle tiedotettiin työryhmässä käytyjen keskustelujen edistymisestä. Puheenjohtajavaltion Tšekin selvityksessä luotiin tilannekatsaus ja esitettiin tärkeimmät avoinna olevat kysymykset (miten voidaan parantaa raskaana olevien ja äskettäin synnyttäneiden työntekijöiden suojelua ottaen huomioon jäsenvaltioiden äitiysvapaajärjestelmien laajan kirjon ja miten voidaan ottaa huomioon yhteydet äitiysvapaaja muiden perhevapaajärjestelmien välillä). 10541/11 ess/ess/ik 5
Neuvosto jatkoi asian käsittelyä lokakuussa 2010 Euroopan parlamentin vahvistettua ensimmäisen käsittelyn kantansa. EPSCO-neuvostossa 6.12.2010 käydyssä periaatekeskustelussa 5 valtuuskuntien hyvin suuri enemmistö ei voinut hyväksyä parlamentin tarkistusta, jolla äitiysvapaan vähimmäiskestoa pidennettäisiin 20 viikkoon täydellä palkalla. Valtuuskuntien enemmistö piti kustannusvaikutuksia ongelmallisina. Useat valtuuskunnat korostivat myös sitä, että olisi noudatettava toissijaisuusperiaatetta ja otettava huomioon tilanteiden monimuotoisuus eri jäsenvaltioissa. Lukuisat valtuuskunnat ovat kuitenkin ilmoittaneet olevansa valmiita keskustelemaan joistakin Euroopan parlamentin tarkistuksista, varsinkin niistä, jotka koskevat direktiivin soveltamisalaan kuuluvien työntekijöiden suojelun parantamista, terveyteen ja lisääntymisterveyteen kohdistuvien riskien arviointia, töihin palaamista äitiysvapaan päätyttyä sekä eläkeoikeuksia. Kahdeksan valtuuskuntaa antoi lausuman 6.12.2010 pidetyn neuvoston istunnon pöytäkirjaan, ja siinä korostetaan muun muassa toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden noudattamisen merkitystä ja sitä, että valtuuskuntien on vaikeaa kuvitella, miten tästä asiasta voitaisiin päästä hyväksyttävään sovitteluratkaisuun Euroopan parlamentin ja neuvoston välillä. Ottaen huomioon Euroopan parlamentin kannan ja jäsenvaltioiden näkemysten erot monet valtuuskunnat totesivat, että ehdotusta on käsiteltävä perusteellisesti neuvostossa. Useat valtuuskunnat kannattivat sitä, että neuvosto tekisi uuden vaikutusarvioinnin, jotta ehdotettujen säännösten vaikutus ymmärrettäisiin jäsenvaltioissa paremmin. Puheenjohtajavaltio Belgia kääntyi 28.12.2010 Euroopan tason työmarkkinaosapuolten puoleen ja pyysi niiltä neuvoston keskustelujen ja työskentelyn tueksi yhteisiä näkemyksiä ja selvitystä varsinkin äitiysvapaan pituudesta, äitiysrahan tasosta ja yhdyskäytävälausekkeesta. 5 Asiak. 5004/10. 10541/11 ess/ess/ik 6
V. ASIAN KÄSITTELY NEUVOSTOSSA UNKARIN PUHEENJOHTAJAKAUDELLA Puheenjohtajavaltio Unkari totesi, että valtuuskunnat tarvitsevat vielä aikaa arvioidakseen parlamentin ehdottamien tarkistusten vaikutuksia; tämän vuoksi se ohjasi työskentelyn sellaisille aloille, joilla jäsenvaltiot olivat jo osoittaneet jonkinlaista valmiutta lisätarkasteluun. Puheenjohtajavaltio myönsi, että joissakin tapauksissa on päällekkäisyyttä ja löysi tarkistuksista seuraavat aihekohtaiset pääryhmät: - työhönpaluuseen liittyvät säännökset - raskaana olevien työntekijöiden terveys ja turvallisuus sekä työolot - työn ja perhe-elämän yhteensovittaminen - yhdenvertainen kohtelu ja yleiset syrjimättömyyskysymykset ja - erityisvapaisiin ja vapaiden eri muotoihin liittyvät tarkistukset Kaiken kaikkiaan työryhmä kävi perusteellisesti läpi 28 parlamentin tarkistusta, jotka koskivat direktiiviehdotuksen nimeä ja artikloja (tämä on yli puolet direktiiviehdotuksen artikloihin tehdyistä tarkistuksista 6 ). Koska oli selvää, että kaikkein hankalimpia aiheita olivat äitiysvapaan kesto ja sen ajalta maksettava korvaus ja että yhteisymmärrykseen pääseminen näistä kysymyksistä tulisi todennäköisesti vaatimaan aikaa ja pohdiskelua, puheenjohtajavaltio jätti nämä kysymykset toistaiseksi työryhmäkeskustelujen ulkopuolelle antaen näin valtuuskunnille enemmän aikaa niiden tarkasteluun. Johdanto-osan kappaleisiin tehdyistä tarkistuksista ei vielä keskusteltu. Jotkut valtuuskunnat totesivat, että niiden näkemykset tarkistuksista olisi tulkittava 6.12.2010 laadittuun pöytäkirjaan merkityn lausuman pohjalta. Työryhmäkäsittelyn aikana jotkut valtuuskunnat muistuttivat suhtautuvansa avoimesti tiettyihin parlamentin tarkistuksiin ja voivansa olla joissakin tapauksissa samaa mieltä niiden perusajatuksen kanssa. 6 Ks. asiakirjat 8121/11 ja 9616/11. 10541/11 ess/ess/ik 7
Käsitellyistä parlamentin tarkistuksista suurimman osan taakse ei kuitenkaan saatu enemmistön tukea. Useita etenkin työhönpaluuseen liittyviä tarkistuksia pidettiin liian yksityiskohtaisina sisällytettäväksi direktiiviehdotukseen. Vaikka useat valtuuskunnat pitivät kysymyksiä ja niiden taustalla olevia periaatteita tärkeinä ja jopa totesivat, että niiden kansallisessa lainsäädännössä on säännöksiä useista parlamentin esille ottamista kysymyksistä (kuten imetykseen liittyvistä poissaoloista, vammaisten lasten vanhemmille myönnettävistä erityisistä työjärjestelyistä ja joissakin tapauksissa myönnettävästä ylimääräisestä äitiysvapaasta), ne katsoivat, että yksityiskohdat olisi jätettävä jäsenvaltioiden päätettäväksi. Erityyppisiin vapaisiin tehtyjen tarkistusten osalta suurin osa valtuuskunnista katsoi, että olisi jäsenvaltioiden tehtävä päättää erityistapauksissa myönnettävästä ylimääräisestä äitiysvapaasta. Jotkut valtuuskunnat olivat kuitenkin sitä mieltä, että ajatusta tällaisen pidennetyn tai ylimääräisen vapaan sisällyttämisestä direktiiviin kannattaisi ehkä tutkia tarkemmin. Yksi valtuuskunta antoi selkeän tukensa komission ehdotukselle äidille tietyissä tapauksissa myönnettävästä erityisestä lisävapaasta jättäen kuitenkin yksityiskohdista päättämisen jäsenvaltioiden vastuulle. Eräät valtuuskunnat kannattivat ajatusta siitä, että direktiivissä voitaisiin esittää viitteellinen luettelo esimerkkitapauksista, joissa lisävapaa voitaisiin myöntää. Jotkut valtuuskunnat totesivat jälleen, että direktiivin tarkoituksena on asettaa vähimmäisvaatimuksia. Lisäksi jotkut valtuuskunnat muistuttivat, että äskettäin muutetulla vanhempainvapaadirektiivillä 2010/18/EY pyritään lisäämään sukupuolten tasaarvoa lastenhoidossa. Yleisesti ottaen valtuuskunnat katsoivat, että direktiivin pitäisi koskea ainoastaan äitiysvapaata. Monet valtuuskunnat korostivat erityisesti sitä, että ehdotuksen olisi pysyttävä lähinnä työterveys- ja työturvallisuusalan direktiivinä. Vain muutama valtuuskunta suhtautui joustavasti adoptio- ja isyysvapaata koskeviin kysymyksiin. 10541/11 ess/ess/ik 8
Edellä todetun pohjalta katsottiin, että direktiivin nimeä ei ole syytä muuttaa. Tästä huolimatta jotkut valtuuskunnat totesivat, että nimestä olisi tehtävä lopullinen päätös myöhemmin. Monet valtuuskunnat eivät hyväksyneet tiettyjä tarkistuksia, jotka niiden mielestä on jo otettu huomioon muualla EU:n lainsäädännössä (etenkin syrjinnän torjuntaa, todistustaakkaa ja todistajien suojelua koskevat tarkistukset). Näissä tapauksissa jotkut valtuuskunnat kannattivat Tšekin puheenjohtajakaudella ehdotettua tekstiä, jossa viitataan uudelleenlaadittuun direktiiviin 2006/54/EY. Niiden ajatusten pohjalta, jotka alun perin esitettiin 6.12.2010 pidetyn neuvoston istunnon pöytäkirjaan merkityssä lausumassa, työryhmä harkitsi myös ehdotusta, jonka mukaan neuvosto laatisi ylimääräisen vaikutusarvioinnin. Ylimääräisen vaikutusarvioinnin tekemistä ehdotettiin, jotta voitaisiin korjata olemassa olevien vaikutusarviointien puutteita ja erityisesti laajentaa analyysiä kaikkiin 27:ään jäsenvaltioon, arvioida perusteellisemmin vaikutuksia elinkeinoelämään, arvioida paremmin säännöksistä koituvaa hyötyä ja tutkia muita tärkeitä aloja, kuten eläkkeitä, ylimääräistä palkallista erityisvapaata, oikeutta palata työhön osaaikaisesti ja oikeutta poissaoloon imetyksen takia. Muutamat valtuuskunnat kannattivat ajatusta neuvoston tekemästä vaikutusarvioinnista. Yleensä nämä valtuuskunnat katsoivat, että olisi hyödyllistä laatia vaikutusarviointi, jossa olisi mukana myös (tietyt) tarkistukset, joita neuvosto ei ollut taipuvainen hyväksymään. Eräät muut valtuuskunnat katsoivat kuitenkin, että neuvoston tekemä vaikutusarviointi ei olisi käsittelyn tässä vaiheessa perusteltu, varsinkin koska neuvoston olisi ensin käsiteltävä kaikki parlamentin tarkistukset ja määriteltävä, mikä on sen kanta komission ehdotukseen ja miten se haluaisi muuttaa sitä. VI. PÄÄTELMÄ Puheenjohtajavaltio Unkari edistyi Euroopan parlamentin nimenomaisten tarkistusten käsittelyssä mutta asia vaatii vielä keskustelua. Neuvoston keskustelujen perusteella ylimääräisen vaikutusarvioinnin tarpeellisuutta olisi pohdittava vielä myöhemmin. Ehdotuksen käsittely jatkuu vuonna 2011, ja työmarkkinaosapuolten näkemykset saataneen lähiaikoina. 10541/11 ess/ess/ik 9