Marcus Henricson Metropolialueen ruotsinkielisten palvelujen hallintomalli Loppuraportti Helsinki 2014
TEKIJÄ Marcus Henricson H&M Henricson Management Consulting Neoviuksenkatu 29 06100 Porvoo marcus@henricson.fi 050 69611 ISBN 978-952-293-164-1 (pdf) Suomen Kuntaliitto Helsinki 2014 Suomen Kuntaliitto Toinen linja 14, 00530 Helsinki PL 200, 00101 Helsinki Puh. 09 7711 Faksi 09 771 2291 www.kunnat.net
Esipuhe Metropolialueen ruotsinkielisten palvelujen hallintomalli Suomen kuntaliitto pyysi 20.6.2013 tarjouksia Helsingin metropolialueen ruotsinkielisten kunnallisten palvelujen hallintomallia koskevista asiantuntijapalveluista. Saatujen tarjousten perusteella H&M Henricson Management Consulting valittiin hankkeen konsultiksi. Hankkeen vastaavana konsulttina toimi vanhempi konsultti, OTK Marcus Hericson. Hän on vastannut hankkeen tavoitteiden toteutumisesta ja on itse suorittanut valtaosan hankkeen asiantuntijapalveluista. Teksti sisältää runsaasti viitteitä kirjallisiin lähteisiin. Internetlinkit kaikkiin kirjallisiin lähteisiin sisältyvät lähdeluetteloon. Hankkeen aikana on käyty keskusteluja ja konsultaatioita lukuisten asiantuntijoiden, viranhaltijoiden ja päättäjien kanssa. Hankkeen johtopäätökset dokumentoidaan tässä suomeksi ja ruotsiksi julkaistavassa loppuraportissa. Raporttiin sisältyy myös englanninkielinen tiivistelmä. Liitteenä on kaksikielinen Power Point-esitys. Haluamme kiittää hankkeen seurantaryhmää ja ohjausryhmää erinomaisesta yhteistyöstä ja vahvasta tuesta työssämme. Suuri kiitos myös kaikille, jotka ovat antaneet arvokkaat näkemyksensä työn aikana. Seurantaryhmän ja ohjausryhmän jäsenluettelot ovat raportin lopussa. Lisää tietoa projektista löytyy projektin nettisivuilta osoitteesta www.kunnat.net/metropolen. Helsingissä, tammikuun 21. päivänä 2014 Kristina Wikberg Ohjausryhmän puheenjohtaja Johtaja, ruotsinkieliset ja kansainväliset asiat Suomen Kuntaliitto Marcus Henricson Vanhempi konsultti, OTK H&M Henricson Management Consulting 3
Metropolialueen ruotsinkielisten palvelujen hallintomalli Executive Summary Structural reforms in the municipality sector are a hot topic in today s Finnish public debate. Currently, the Government is pursuing a number of structural reforms. Our work is based on two of these reform projects: the plans for a metropolitan administration in the greater Helsinki area and the structural reform process of the public social and health care system. In September 2013 the Association of Finnish Local and Regional Authorities set out to draft a joint administrative model for the municipal services offered to the 82,000 Swedish-speakers in the greater Helsinki area. After a tendering process H&M Henricson Management Consulting was assigned the project s expert tasks, with Senior Consultant LL.M. Marcus Henricson in charge of the project. The project was managed by a six member Steering Group reporting to a Supervisory Board consisting of representatives of municipalities, the Association, political parties, and governmental authorities. In October 2013 the Government assigned a task force to draft new legislation on a metropolitan administration for the greater Helsinki area or parts thereof. In addition to other aspects, the task force should propose a model for the coordination and development of municipal services in Swedish in the greater Helsinki area. The task force is due to publish its intermediate report by March 31 and its final report by September 15 2014. In December 2013 a task force assigned by the Ministry of Social Affairs and Health published its final report. The report contains a proposal for an entirely new legislation on the structure of the public social and health care. For the greater Helsinki area the task force proposes that a joint inter-municipal body take responsibility for the public social and health care in the area as a whole. Within the area the responsibility for basic level services would be given to six different cities for their respective sub regions. As such, the future structure of the public social and health care has yet to be decided upon by the Government and the Parliament. Neither is the role of the drafted metropolitan administration in this context clear. In this report we draft a model for coordinating and developing public social and health services for the Swedish-speaking population of the greater Helsinki area. It is our ambition to present a model that can be successfully deployed regardless of which future structural solutions are made during the next steps of the legislation process. In order to ensure the long-term ability for the metropolitan administration or possibly some other regional authority to coordinate and develop services in Swedish, the administrative model needs to meet a number of criteria. From a democratic perspective it is crucial that a decision making body consisting of representatives of the Swedish speakers in the region be elected by the metropolitan council and given sufficient decision making and budgetary power. In the professional organization, a dedicated manager-level official needs to be assigned explicit responsibility for the Swedish service functions. Based on thorough literature studies, international comparisons, and personal interviews with 20 experts and political decision makers as well as national and local government officials we recommend a service model based on freedom of choice for the citizens. In this model the 82,000 Swedish speakers in the area could pick their service providers of choice among public, private and third sector units approved by the metropolitan ad- 4
ministration or another regional authority (e.g. the social and health care administration drafted in the abovementioned report). The main tasks of the regional authority would be to set exact criteria for service providers, approve the ones that meet the criteria, define the relevant service entities, set the unit prices offered to the service providers, continually audit the service providers and define the non-choice alternative offered to those clients who for any reason aren t capable of making choices of their own. The report contains draft pieces of legislation suitable for both of the abovementioned structural solutions. As a service model based on freedom of choice is not yet in use in Finland, this would demand entirely new legislation. However, this could be based on the equivalent Swedish legislation, which has been in force since 2009. In times of flat or even negative growth in public finances any proposed new model needs to be cost neutral. By relocating administrative tasks and resources from the municipalities to the regional level, avoiding new costs is realistic. Furthermore, in a long term perspective, the new model will allow the elimination of overlapping functions, thus enabling a more effective use of the municipalities tax money. 5
Metropolialueen ruotsinkielisten palvelujen hallintomalli Sisältö Esipuhe: Metropolialueen ruotsinkielisten palvelujen hallintomalli... 3 Executive Summary... 4 Sisältö... 6 1 Toimeksianto ja aikataulu... 8 2 Hankkeen organisointi, ohjaus ja seuranta... 9 2.1 Hankkeen seurantaryhmä...9 2.2 Hankkeen ohjausryhmä...9 2.3 Prosessimalli ja muu organisointi...9 3 Edellytykset ja viitekehys... 11 3.1 Metropolihallintoa koskevan lainsäädännön valmistelu...11 3.2 Sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämistä koskevan lainsäädännön valmistelu...12 3.3 Aikaisemmin valmistelun aikana tehdyt kannanotot...13 4 Selvityksen peruskysymys... 15 5 Mistä palvelumuodoista puhumme?... 16 6 Mistä kunnista puhumme?... 17 6.1 Metropolialueen kaksikieliset kunnat...17 6.2 Ehdotetut sosiaali- ja terveydenhuollon peruspalvelualueet...17 7 Mitkä ovat ratkaistavat ongelmat?... 18 7.1 Ruotsinkielisten palvelujen seudullisille ratkaisuille on ilmeinen tarve...18 7.2 Vaihteleva palvelutaso, varsinkin ruotsiksi...18 7.3 Laki edellyttää toimivia hoitoketjuja suomeksi ja ruotsiksi...19 7.4 Huono tietoisuus tarjolla olevista ruotsinkielisistä palveluista...19 7.5 Tarvitsemme valinnanvapautta, julkista kontrollia ja tehokasta tiedotusta...20 8 Metropolin ruotsinkielisten palvelujen hallintomalli... 21 8.1 Hallintomallin demokraattinen ulottuvuus...21 8.2 Selkeä talousarviorakenne mahdollistavat tehokkaan seurannan ja arvioinnin...24 8.3 Olisiko kansankäräjävaalien malli toimiva vaihtoehto?...24 8.4 Asiakasneuvosto vahvistamaan käyttäjädemokratiaa?...25 8.5 Hallintomallin yhteenveto...25 9 Kolme mahdollista palvelumallia... 26 10 Mikä malleista tarjoaa parhaan ratkaisun ja miksi?... 27 10.1 Valinnanvapausmalli vastaa parhaiten kuntalaisten tarpeita...27 10.2 Palvelusetelijärjestelmän kehitetty versio...27 10.3 Voidaanko suomeksi ja ruotsiksi soveltaa osittain eri palveluratkaisuja?...28 6
11 Mitä valinnanvapausmalli edellyttää toimiakseen?... 29 11.1 Valinnanvapausmalli edellyttää lainsäädännön täydentämistä...29 11.2 Metropolialueen ruotsinkieliset palvelut muodostavat uuden mallin otollisen kokeiluympäristön...29 11.3 Miten järjestämis- ja rahoitusvastuu jakaantuisivat?...30 11.4 Mitä valinnanvapausmalli maksaa ja mitä se säästää?...31 11.5 Miten lakisäätäinen hoitopaikan valintaoikeus vaikuttaa valinnanvapausmalliin?...32 11.6 Miten omiin valintoihin kykenemättömien palvelut turvataan?...32 11.7 Mitä malli tarkoittaa palveluverkon ja palvelutuottajien kannalta?...33 12 Ehdotukset lakiteksteiksi... 34 12.1 Taustaa...34 12.2 Ehdotus lakiteksteiksi sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämislain valmisteluryhmän esityksen toteutuessa...35 12.3 Ehdotus lakiteksteiksi mikäli metropolihallinnolle annetaan vastuu ruotsinkielisten palvelujen koordinoinnista ja kehittämisestä...36 12.4 Ehdotus valinnanvapausjärjestelmää koskevaksi laiksi...37 13 Lähteet... 38 13.1 Lait...38 13.2 Muut kirjalliset lähteet...38 13.3 Kuulemiset...39 13.4 Henkilökohtaiset haastattelut...40 14 Hankkeen seurantaryhmä ja ohjausryhmä... 41 7
Metropolialueen ruotsinkielisten palvelujen hallintomalli 1 Toimeksianto ja aikataulu Suomen Kuntaliiton toimeksiannosta olemme toimineet konsulttina Helsingin metropolialueen ruotsinkielisten palvelujen tulevaa hallinnointia koskevassa hankkeessa. Hake käynnistyi 5.9.2013 ja päättyy tämän loppuraportin julkistamiseen. Hankkeen tavoitteena oli hallintomallin kuvaaminen ja perusteleminen oikeudellisesta, hallinnollisesta, organisatorisesta, taloudellisesta, demokraattisesta ja käyttäjänäkökulmasta sekä mallin esittely uskottavalla ja tuloksellisella tavalla metropolihallinnon valmisteluprosessin puitteissa. Hankkeen arvioitiin päättyvän noin 15.11.2013 tai hieman myöhemmin metropolilainsäädännön valmisteluaikataulusta riippuen. Metropolilainsäädäntöä valmistelevan työryhmän kokous- ja kuulemisaikataulusta johtuen hanke päättyy vajaat kaksi kuukautta arvioitua myöhemmin, kun tämä loppuraportti luovutetaan hankkeen seurantaryhmälle sekä Valtionvarainministeriölle ja Sosiaali- ja terveysministeriölle. Svenska Kulturfonden on vastannut valtaosasta hankkeen rahoituksesta. Myös Suomen Kuntaliitolla on ollut oma rahoitusosuus hankkeessa. 8
2 Hankkeen organisointi, ohjaus ja seuranta 2.1 Hankkeen seurantaryhmä Hankkeella on laaja, 22-jäseninen seurantaryhmä. Sen jäsenet edustavat kuntia, Valtiovarainministeriötä, Suomen Kuntaliittoa sekä poliittisia puolueita. Kaikille Kuntaliiton päättävissä elimissä edustettuina oleville puolueille on annettu mahdollisuus osallistua. Lisäksi ohjausryhmän jäsenet ja vastuullinen konsultti ovat osallistuneet ohjausryhmän kokouksiin. Seurantaryhmä on pitänyt kaksi kokousta hankkeen aikana. Kokouksissa jäsenet ovat saaneet ajankohtaista tietoa hankkeen etenemisestä, keskustelleet aktiivisesti sekä välittäneet taustatahojensa näkemyksiä hankkeessa ajankohtaisista kysymyksistä. Vaikka konsulttitoimeksianto on tämän raportin julkistamisen myötä suoritettu ja hanke voidaan tässä mielessä katsoa päättyneeksi, tulee seurantaryhmä jatkamaan toimintaansa ainakin hallituksen asettaman metropolilainsäädännön valmisteluryhmän työn päättymiseen eli 15.9.2014 asti. Seurantaryhmä kuulee asiantuntijoita ja käy keskustelua metropolialueen ruotsinkielisiin palveluihin liittyvistä asioista. 2.2 Hankkeen ohjausryhmä Työtä on johtanut ohjausryhmä, joka on kokoontunut viisi kertaa hankkeen aikana. Ohjausryhmän kuusi jäsentä ovat edustaneet Suomen Kuntaliittoa, Valtioneuvostoa sekä Svenska Kulturfondenia. Myös vastuullinen konsultti on osallistunut ohjausryhmän kokouksiin. Ohjausryhmä on aktiivisesti ohjannut hanketta ja tukenut vastuullisen konsultin työtä. Vastuullinen konsultti on raportoinut ohjausryhmälle, joka on vastannut myös hakkeen talouden seurannasta. 2.3 Prosessimalli ja muu organisointi Yllä kuvatun lisäksi työssä on noudatettu seuraavia periaatteita: Hankkeen prosessimalliin sisältyy useita sisäisiä määräaikoja eri työvaiheille. Tämä on mahdollistanut selkeän ja konkreettisen raportoinnin, seurannan ja arvioinnin sekä työn aikana että hankkeen päätyttyä. Vastuullinen konsultti on raportoinut toimenpiteistä, tuloksista sekä ajan ja resurssien käytöstä sekä kokouksissa että kokousten välillä. Lisätietoa hankkeesta, taustamateriaalia ym. löytyy Kuntaliiton nettisivustoon kuuluvilta hankesivuilta. 9
Metropolialueen ruotsinkielisten palvelujen hallintomalli Kuva 1: Hankkeen nettisivut osoitteessa www.kunnat.net/metropolen 10
3 Edellytykset ja viitekehys Tämän hankkeen perusedellytykset muodostuvat kahdesta valtioneuvostossa ajankohtaisesta lainsäädäntöhankkeesta: Sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämistä koskevan lainsäädännön valmistelusta sekä metropolihallintoa koskevan lainsäädännön valmistelusta. 3.1 Metropolihallintoa koskevan lainsäädännön valmistelu Valtiovarainministeriön johdolla valmistellaan täysin uutta, Helsingin metropolialueen yhteistä metropolihallintoa koskevaa lainsäädäntöä. Valmistelu antanee hallituksen esityksen muodossa olevan loppuraporttinsa 15.9.2014 mennessä ja väliraportin 31.3.2014 mennessä. Kuva 2: Metropolihallintoa koskevaa lainsäädäntöä valmistelevan työryhmän asettamispäätös. Metropolihallinnolle on tarkoitus siirtää tehtäviä kunnilta, kuntayhtymiltä ja valtion aluehallinnolta. Hallituksen lähtökohtana on, että metropolihallinnolle siirtyvät ainakin niin sanotut MAL-tehtävät eli maankäyttöön, asumiseen ja liikenteeseen liittyvät viranomaistehtävät. Tämän lisäksi metropolihallinnolle voidaan antaa myös muita tehtäviä. 11
Metropolialueen ruotsinkielisten palvelujen hallintomalli 3.2 Sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämistä koskevan lainsäädännön valmistelu Rinnakkain metropolilainsäädännön valmistelun kanssa valmistellaan myös uutta lakia sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä. Sosiaali- ja terveysministeriön johtamassa valmistelussa tarkastelun kohteena on koko julkisen sosiaali- ja terveydenhuollon rakenne. Työnsä 8.4.2013 aloittanut laaja valmisteluryhmä on luovuttanut hallituksen esityksen muodossa olevan mietintönsä 19.12.2013. Valmistelun puitteissa toiminut metropolialueen erityiskysymysten jaosto luovutti raporttinsa 8.11.2013. Valmisteluryhmän esityksen mukaan Uudenmaan maakunnan 26 kuntaa muodostaisivat kuntayhtymän muotoon organisoidun sosiaali- ja terveysalueen. Näistä kunnista 24 kuuluvat tällä hetkellä Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiiriin. Alueen sisällä Helsinki, Espoo, Vantaa, Porvoo, Hyvinkää ja Lohja toimisivat perusterveydenhuollon ja vanhustenhuollon vastuukuntina. Hallituksen valmisteluprosessi jatkuu annetun mietinnön perusteella. Valmisteluryhmän esittämä malli toimii tämän raportin lähtökohtana. Tavoitteena on kuitenkin esittää sellaista ruotsinkielisten palvelujen kehittämisen ja koordinoinnin mallia jota voidaan soveltaa siitä riippumatta, millaiseen julkisen sosiaali- ja terveydenhuollon rakennemalliin lopulta päädytään. Kuva 3: Sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämislain valmisteluryhmän loppuraportti. 12
3.3 Aikaisemmin valmistelun aikana tehdyt kannanotot Metropolilainsäädännön valmistelun perustan muodostamat kannanotot ovat syntyneet valmisteluprosessin eri vaiheissa. Kokonaiskuvan saamiseksi on luettava useita eri, toisiinsa viittaavia asiakirjoja. Metropolilainsäädännön valmisteluryhmän asettamispäätöksessä todetaan mm. seuraavaa: Kuva 4: Lainaus metropolilainsäädännön valmisteluryhmän asettamispäätöksestä. Yksityiskohtaisempi kannanotto metropolihallinnon tehtäviä koskevaan kysymykseen sisältyy hallituksen rakennepoliittiseen ohjelmaan. Siinä sanotaan mm.: Kuva 5: Lainaus hallituksen rakennepoliittisesta ohjelmasta. 13
Metropolialueen ruotsinkielisten palvelujen hallintomalli Metropolialueen selvittäjien suosituksissa (Asikainen et al., 2013) sanotaan mm. seuraavaa: Kuva 6: Lainaus metropolialueen selvittäjien suosituksista. Tämän selvityksen lähtökohdan määrittelevät hallituksen kannanotot voidaan tiivistää seuraaviin kohtiin: 1. Hallitus valmistelee Helsingin seudun metropolihallintoa. 2. Metropolihallinto muodostaa täysin uuden julkisen hallinnon tason, jota ohjaa suorilla kansanvaaleilla valittu metropolivaltuusto. 3. Metropolihallinnolle siirretään tehtäviä kunnilta, kuntayhtymiltä ja valtion aluehallinnolta. 4. Tehtäviin kuuluvat ainakin maankäyttöön, asumiseen ja liikenteeseen liittyvien palveluiden järjestäminen sekä näihin liittyviä viranomaistoimintoja. 5. Tämän lisäksi metropolihallinnolle voidaan antaa esimerkiksi elinkeinopolitiikkaan, maahanmuuttajien integrointiin sekä ympäristöhallintoon liittyviä tehtäviä. 6. Sosiaali- ja terveyshuollon järjestämislain valmisteluryhmän loppuraportissa ehdotetaan että koko Uusimaa muodostaisi kuntayhtymämuotoisen sosiaali- ja terveysalueen. Alueen sisällä olisi kuusi vastuukuntamallin mukaan toimivaa peruspalvelualuetta. 7. Yllä mainittujen kysymysten lisäksi tulee valmistelussa selvittää ruotsinkielisten julkisten palvelujen turvaamista, koordinointia ja kehittämistä metropolialueella sekä metropolihallinnon roolia tässä yhteydessä. 14
4 Selvityksen peruskysymys Tämän hankkeen tavoitteena on tietyn, tarkkaan määritellyn lisäarvon tuottaminen yllä kuvattuun valmistelukokonaisuuteen. Tämä tehdään esittämällä konkreettinen malli sille, miten metropolihallinnolla tai muulla seudullisella toimijalla voi olla rooli metropolialueen ruotsinkielisten kunnallisten peruspalvelujen turvaamisessa, koordinoinnissa ja kehittämisessä. Esitetyn mallin tulee olla riittävän tarkkaan palvellakseen jatkovalmistelua konkreettisella tavalla. Samalla sen tulee olla sovellettavissa riippumatta siitä, mihin rakenteellisiin ratkaisuihin valtioneuvoston jatkovalmistelussa päädytään. Yllä kuvattua taustaa vasten tämän hankkeen kysymyksenasettelu voidaan tiivistää seuraaviin kohtiin: 1. Mitkä ovat ratkaistavat ongelmat metropolialueen kuntien ruotsinkielisiin peruspalveluihin liittyen? 2. Mihin palvelumuotoihin meidän kannattaa ensisijaisesti keskittyä kuntalaisten tarpeiden näkökulmasta? 3. Mitkä kunnat muodostavat luontevan maantieteellisen alueen yhteiselle ruotsinkieliselle palveluratkaisulle? 4. Mitkä ovat mahdolliset hallintomallit? 5. Mikä mahdollisista hallintomalleista on suositeltava ja miksi? 6. Miten suositeltu malli vaikuttaisi nykyiseen palveluverkkoon ja palvelutuottajiin? 7. Mitä suositeltu malli tarkoittaisi kuntien, metropolihallinnon, ehdotetun sosiaalija terveysalueen ja sen puitteissa toimivien peruspalvelualueiden kannalta? 8. Miten mallin rahoitus, päätöksenteko, hallinto ja johtaminen toimisivat? Näitä kysymyksiä käsitellään jatkossa omissa luvuissaan. Viimeiseen lukuun sisältyy konkreettisia ehdotuksia tulevassa lainsäädännössä käytettäviksi lakiteksteiksi. 15
Metropolialueen ruotsinkielisten palvelujen hallintomalli 5 Mistä palvelumuodoista puhumme? Pääsääntöisesti kuntien toiminta voidaan jakaa viiteen toimialaan: Sivistys- ja kulttuuripalvelut, sosiaali- ja terveyspalvelut, tekniikka- ja ympäristöpalvelut, hallinto- ja konsernipalvelut sekä elinkeino- ja kehittämispalvelut. Hallituksen tähänastisten linjausten mukaan metropolihallinnolle siirretään kunnilta, kuntayhtymiltä ja valtion aluehallinnolta ainakin tekniikka- ja ympäristöpalveluihin sekä elinkeino- ja kehittämispalveluihin kuuluvia tehtäviä. Metropolihallinto tulee silloin vastaamaan näistä tehtävistä sekä suomeksi että ruotsiksi. Kunnat hoitanevat jatkossakin omat hallinto- ja konsernipalvelunsa omana toimintana. Näin ollen tämän selvityksen tärkeimmäksi kysymykseksi nousee, mikä metropolihallinnon tai muun seudullisen viranomaisen rooli tulisi olla kuntien ruotsinkielisten sivistysja kulttuuripalvelujen ja/tai sosiaali- ja terveyspalvelujen turvaamisessa, koordinoimisessa ja kehittämisessä. Monessa sivistys- ja kulttuurialan palvelumuodossa metropolialueen kuntien yhteistyö toimii jo tällä hetkellä suhteellisen hyvin. Joissakin palvelumuodoissa kuntarajat ylittävät palvelut toimivat lain perusteella. Hyviä esimerkkejä tästä ovat toisen asteen lukio- ja ammattikoulutus sekä vapaa sivistystyö. Perusopetuksessa lainsäädäntö takaa molemmille kieliryhmille tietyn rakenteellisen autonomian kielen perusteella. Käytännössä ruotsinkieliset palvelut koordinoivan seudullisen toimijan tarve on osoittautunut suurimmaksi sosiaali- ja terveysalalla. Tällä toimialalla kuntien kyky tarjota ruotsinkielisiä palveluja vaihtelee eniten. Joitakin palvelumuotoja ei ole lainkaan saatavilla ruotsiksi, tai niitä pystytään tarjoamaan vain hyvin rajoitetussa laajuudessa. Tästä syystä olemme tässä selvityksessä päättäneet fokusoida ensisijaisesti sosiaali- ja terveysalan palveluihin. Tämän toimialan sisällä suurin tarve yhteiselle ruotsinkieliselle palvelurakenteelle on havaittavissa perusterveydenhuollossa ja vanhustenhuollossa. Tätä priorisointia tukevat toisaalta aikaisemmin tehdyt selvitykset ja tutkimusraportit, toisaalta tämän hankkeen puitteissa tehdyt lukuisten päättäjien, kunnallisten viranhaltijoiden, asiantuntijoiden sekä valtion virkamiesten haastattelut. Tässä hankkeessa fokusoimme ensisijaisesti perusterveydenhuoltoon ja vanhustenhuoltoon. Pyrimme kuitenkin esittämään mallin joka on sovellettavissa eri palvelumuotoihin tarpeen mukaan. Useissa aikaisemmissa selvityksissä tällaisia tarpeita on tunnistettu sivistys- ja kulttuurialalla. Ks. esim. lukiokoulutuksen osalta Tammenmaa (toim.) 2012 sekä lasten kulttuuripalvelujen osalta Leppänen 2011. 16
6 Mistä kunnista puhumme? 6.1 Metropolialueen kaksikieliset kunnat Helsingin metropolialueeseen lasketaan valtiovallan kanssa tehtyihin sopimuksiin perustuvaan yhteistyöhön osallistuvat 14 kunta, eli Helsinki, Espoo, Vantaa, Kauniainen, Kirkkonummi, Hyvinkää, Pornainen, Tuusula, Kerava, Järvenpää, Nurmijärvi, Mäntsälä, Sipoo ja Vihti. Tämä metropolialueen lainsäädännössä tulee suoraan lainsäädännöstä. Keskeinen säädös on kuntarakennelain 4e. Siinä metropolialueen kunnille säädetään osittain muusta maasta poikkeavia kuntaliitosselvityksen kriteerejä. Näistä 14 kunnasta Helsingillä, Espoolla, Vantaalla, Kauniaisilla, Kirkkonummella ja Sipoolla on kaksikielisinä kuntina yhtä laaja velvollisuus palvella asukkaitaan ja muita asiakkaitaan molemmilla kansalliskielellä sekä palveluissa että hallinnossa (kielilaki 10 ja 12 ). Tässä hankkeessa keskitymme ensisijaisesti näihin kuuteen kuntaan. Esittämämme malli on kuitenkin sellaisenaan sovellettavissa myös laajempaan kuntajoukkoon. Tämä saattaa tulla ajankohtaiseksi riippuen siitä, millaiseen ratkaisuun lopulta päädytään Uudenmaan julkisen sosiaali- ja terveydenhuollon rakenteiden osalta. 6.2 Ehdotetut sosiaali- ja terveydenhuollon peruspalvelualueet Sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämislain valmisteluryhmän esityksen mukaan Uudenmaan maakunnan kaikki 26 kunnat muodostaisivat kuntayhtymän muotoon organisoidun sosiaali- ja terveysalueen. Tämän alueen sisällä Helsinki, Vantaa, Espoo, Porvoo, Hyvinkää ja Lohja toimisivat perusterveydenhuollosta ja vanhustenhuollosta vastaavien peruspalvelualueiden vastuukuntina (ks. yllä luku 3). Valmisteluryhmän esittämässä mallissa seudullista palvelumallia voisi periaatteessa soveltaa koko sosiaali- ja palvelualueeseen tai yhteen tai useampaan peruspalvelualueeseen. Yllä todetun perusteella suosittelemme, että ruotsinkielisen perusterveydenhuollon ja vanhustenhuollon yhteinen palvelumalli tässä rakenteessa käsittäisi ainakin Helsingin, Espoon ja Vantaan peruspalvelualueet. Parhaan mahdollisen palvelutarjonnan saavuttamiseksi on kuitenkin syytä harkita, pitäisikö ruotsinkielisten palvelujen seudullisen mallin käsittää myös Porvoon ja Lohjan peruspalvelualueet, vaikka nämä eivät virallisen määritelmän mukaan kuulukaan metropolialueeseen. Porvoossa, Sipoossa ja Raaseporissa tuotetaan merkittävä osa Uudenmaan kaikista ruotsinkielisistä sosiaali- ja terveyspalveluista. 17
Metropolialueen ruotsinkielisten palvelujen hallintomalli 7 Mitkä ovat ratkaistavat ongelmat? 7.1 Ruotsinkielisten palvelujen seudullisille ratkaisuille on ilmeinen tarve Metropolialueen noin 82.000 ruotsinkielistä asukasta asuvat hajallaan laajalla maantieteellisellä alueella. He muodostavat pienen, noin 6 prosentin kielivähemmistön suhteessa suomenkieliseen enemmistöön. Absoluuttiselta lukumäärältään he vastaavat kuitenkin Porin väestöä eli lähes kolminkertaisesti Ahvenanmaan väestöä. Metropolialueen 14 kuntaa muodostavat yhtenäisen alueen asumisen, liikenteen, työelämän ja muutenkin arkielämän kannalta. Alueen asukkaat asuvat, käyvät töissä, käyttävät palveluja ja viettävät jokapäiväistä elämäänsä hyvin pitkälti kuntarajoista riippumatta. Paljon on tehty myös kunnallisen palvelutarjonnan integroimiseksi metropolialueen sisällä. Tärkeitä esimerkkejä yli kuntarajojen toimivista kunnallisista palveluista ovat toisen asteen koulutus ja vapaa sivistystyö. Vuoden 2014 alusta voimaan astuva oikeus valita terveyskeskusta ja -asemaa asuinkunnasta riippumatta saa todennäköisesti metropolialueella suuremman merkityksen kuin useimmilla muilla seuduilla. Yhdessä nämä tekijät luovat otollisen ympäristön asukkaiden valinnanvapauteen perustuvan, seudun koko julkisen, yksityisen ja järjestöpohjaisen palvelutarjonnan hyödyntävän yhteisen palvelujärjestelmän testaamiseksi. Kuntien näkökulmasta tämä luo mahdollisuuden tarjota entistä toimivammat palvelukokonaisuudet vähemmistökielellä ilman kustannustason nousua. 7.2 Vaihteleva palvelutaso, varsinkin ruotsiksi Metropolialueen kuntien kyky palvella asukkaita ruotsiksi vaihtelee paljon. Tämä kyky korreloi toisaalta ruotsinkielisten kuntalaisten prosentuaalisen osuuden, toisaalta ruotsinkielisten absoluuttisen lukumäärän kanssa. Myös kielienemmistöä edustavat asukkaat eri kunnissa ovat käytännössä eri asemassa lakisääteisten julkisten palvelujen suhteen. Tämä eriarvoisuus johtuu useasta tekijästä, kuten kunnan taloudellisesta tilanteesta, henkilöstötilanteesta sekä palveluverkon tiheydestä ja toimivuudesta. Ruotsinkielisten kuntalaisten osalta tämä eriarvoisuus on käytännössä huomattavasti suurempi. Yleisesti ottaen sellaisissa kunnissa joissa ruotsinkielisten osuus on prosentuaalisesti suurempi, kuten Kauniaisessa (37,5 %), Sipoossa (36,7 %) ja Kirkkonummella (17,5 %) myös kunnan palvelutarjonta on yhtenäisempi molemmilla kansalliskielillä (Finnäs 2013, s. 39; Henriksson 2011, s. 28 32). Kuntien edustajien haastatteluissa on korostettu, että esimerkiksi Kirkkonummen ruotsinkielisten yhä pienemmän osuuden huomaa ennen kaikkea ruotsinkielisen henkilöstön rekrytointivaikeuksina tietyissä palvelumuodoissa. Toistaiseksi tätä pidetään suhteellisen pienenä, mutta kasvavana ongelmana (Tarmo Aarnio, henkilökohtainen haastattelu). Ruotsinkielisten prosentuaalinen osuus on suhteellisen pieni, absoluuttisen lukumää- 18
rän ollen kuitenkin merkittävä suurimmissa kaupungeissa eli Helsingissä (6 %, 35.500 henkeä), Espoossa (8 5, 20 200 henkeä) ja Vantaalla (2,8 %, 5.800 henkeä). Näissä kunnissa ruotsinkielisten palvelujen taso on yleensä vähintäänkin tyydyttävä, joskin vaihtelut ovat suuret sekä kuntien kesken että eri palvelumuotojen välillä (Henriksson 2011). Metropolialueen muissa kunnissa, joissa ruotsinkielisten kuntien osuus on sekä suhteellisesti että absoluuttisesti pieni tai hyvin pieni, ruotsinkielisten palvelujen tarjoaminen tuottaa vaikeuksia useimmissa palvelumuodoissa. Nämä kunnat ovat lain mukaan yksikielisiä. Tarvittavat sosiaali- ja terveyspalvelut toteutetaan pitkälti ostopalveluina tai yhteistyössä kaksikielisten kuntien kanssa. 7.3 Laki edellyttää toimivia hoitoketjuja suomeksi ja ruotsiksi Kuntien ja kuntayhtymien velvollisuudesta tarjota sosiaali- ja terveyspalveluja molemmilla kansalliskielillä säädetään terveydenhuoltolain 6 1 momentissa sekä sosiaalihuoltolain 40 :ssä varsin selkeästi. Kuva 7: Lainaus terveydenhuoltolaista. Vastaava säännös sisältyy myös sosiaalihuoltolain 40 :ään. Kaksikielisiä kuntia koskeva vaatimus on selkeä: Terveydenhuoltopalvelut on järjestettävä suomeksi ja ruotsiksi niin, että potilas voi itse valita millä kielellä häntä palvellaan. Potilaan oikeuksien toteuttaminen edellyttää käytännössä toimivia hoitoketjuja molemmilla kielillä. Kaksikielisten kuntien lisäksi tämä vaatimus koskee myös kuntayhtymiä joiden jäsenkunnista vähintään yksi on kaksikielinen. Vaatimus koskee siis esimerkiksi Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin koko toimintaa. 7.4 Huono tietoisuus tarjolla olevista ruotsinkielisistä palveluista Alueen asukkaat eivät riittävän hyvin tunne ruotsinkielistä palvelutarjontaa. Mahdollisesti tiedetään pääpiirteittäin mitä oma kunta pystyy tarjoamaan. Sitä vastoin tietoisuus muiden kuntien, yritysten ja kolmannen sektorin toimijoiden tarjoamista palveluista on huomattavasti heikompaa. Vaikka vaihtoehdot olisivat tiedossa, ovat mahdollisuudet valita 19
Metropolialueen ruotsinkielisten palvelujen hallintomalli jotakin muuta kuin oman kunnan palvelut rajalliset verorahoitteisen hyvinvointijärjestelmän puitteissa. Todennäköisesti kunnat siirtyvät aktiivisempaan tiedotuskäytäntöön terveydenhuoltopalveluissa 1.1.2014 lähtien sovellettavan terveydenhuoltolain 48 :n myötä. Julkisessa terveydenhuollossa potilaalla on oikeus valita maan kaikkien terveyskeskusten ja näiden terveysasemien välillä. Mahdollisuuksien mukaan potilaalla tulee myös olla mahdollisuus valita hoitava lääkäri tai hoitaja. Niin ikään erikoissairaanhoidossa saa vapaasti valita maan kaikkien julkisten sairaaloiden välillä. Lain hyväksymisen jälkeen osa metropolialueen kunnista ovat aktiivisesti markkinoineet terveyspalvelujaan naapurikuntien asukkaille. Toiset kunnat eivät ole ryhtyneet minkäänlaisiin näkyviin toimenpiteisiin. 7.5 Tarvitsemme valinnanvapautta, julkista kontrollia ja tehokasta tiedotusta Vuoden 2014 alusta voimaan tullutta terveydenhuoltopalvelujen valinnanvapautta rasittaa usea tärkeä rajoitus, muun muassa: että valinnanvapaus koskee terveyskeskusta kokonaisuutena; eri palvelujen valitseminen eri terveyskeskuksista tai asemista ei ole mahdollista. että tehty valinta sitoo vuodeksi eteenpäin, että valinnanvapaus ei käsitä sosiaalihuoltoa, ja että asukkailla ei ole tietoa tarjolla olevista vaihtoehdoista. Metropolialueen ruotsinkielisten palvelujen yhteinen palvelujärjestelmä edellyttää mahdollisuutta hyödyntää alueen koko väestöpohjaa, kuntarajoihin katsomatta. Käytännössä tämä on mahdollista vain jos kuntalaisilla on asuinkunnasta riippumaton mahdollisuus itse valita käyttämänsä palvelut. Tietyissä palvelumuodoissa merkittävä osa ruotsinkielisestä palvelutarjonnasta on yksityisten yritysten tai kolmannen sektorin tarjoamaa. Asukkaiden edun mukaista on siis ulottaa valinnanvapaus kunnallisten palvelutuottajien lisäksi myös kaupallisiin ja järjestöpohjaisiin vaihtoehtoihin. Tarvitaan koordinoiva viranomainen joka ylläpitää järjestelmää ja vastaa palvelujen laadusta, hinnoittelusta, saatavuudesta ja tiedotuksesta. Vain näin voidaan taata tasapuolinen ja asiallinen informaatio saatavista palveluista, saavuttaa kustannustehokkuus sekä lyhyellä että pitkällä aikavälillä, ottaa kaikki palveluresurssit tehokkaaseen käyttöön, sekä varmistaa kaikkien palvelutuottajien toimiva laatukilpailu ennalta vahvistetuin hinnoin. Seuraavissa luvuissa esitämme nämä kriteerit täyttävän mallin, joka on sovellettavissa riippumatta muista rakenteellisista ratkaisuista. 20
8 Metropolin ruotsinkielisten palvelujen hallintomalli Metropolihallinnon rahoitukseen, demokraattiseen ohjaukseen ja johtamiseen liittyviin kysymyksiin ei ole vielä otettu kantaa valmistelussa. Lähtökohtana on, että metropolihallintoa tulee ohjaamaan suorissa kansanvaaleissa valittu metropolivaltuusto. Itsenäistä verotusoikeutta metropolihallinnolle tuskin annetaan. Asettamispäätöksen mukaan metropolilainsäädännön valmisteluryhmän on otettava alustavasti kantaa näihin kysymyksiin 31.3.2014 mennessä annettavassa väliraportissaan. Luonnollisesti ruotsinkielisiin palveluihin liittyvät ratkaisut näiltä osin riippuvat hyvin pitkälti siitä, millaiset rahoitus- ja hallintorakenteet luodaan koko metropolihallinnolle. Yhtä tärkeä kysymys on miten metropolihallinnon tehtävät määritellään. Jos metropolihallinnolle annetaan laajasti sosiaali- ja terveydenhuollon tehtäviä, voidaan ruotsinkieliset palvelutehtävät pitkälti järjestää saman rakenteen puitteissa. Muussa tapauksessa erillisiin rakenteisiin on todennäköisesti suurempi tarve. Metropolilainsäädännön valmisteluryhmän tulee 31.3.2014 mennessä annettavassa väliraportissaan ottaa alustavasti kantaa myös metropolihallinnon tehtäviin. Joskin moni rahoitukseen ja hallintoon liittyvä kysymys on edelleen auki valmistelussa, käsittelemme jatkossa muutamaa näkökohtaa joilla on merkitystä riippumatta hallinnollisista ja rahoituksellisista ratkaisuista. 8.1 Hallintomallin demokraattinen ulottuvuus Hallituksessa tehtyjen kannanottojen mukaan metropolihallintoa tulee ohjaamaan suorissa kansanvaaleissa valittu metropolivaltuusto. Tämän valtuuston valintatapa, jäsenmäärä sekä demokraattisen ohjausjärjestelmän muu rakenne ovat toistaiseksi avoimia kysymyksiä. Näiden kysymysten vastaukset riippuvat pitkälti metropolihallinnon tehtäväkentästä ja rahoitusmallista. Muusta rakenteesta riippumatta on syytä priorisoida demokraatista aspektia metropolihallinnon suunnittelussa. sikäli kuin metropolihallinto saa sosiaali- ja terveydenhuoltoon kuuluvia palveluja on kyse verorahoitteisen hyvinvointiyhteiskunnan peruspalveluista. Tällöin on rakenteen kautta taattava paitsi toimiva edustuksellinen demokratia myös käyttäjädemokraattinen elementti. Tiettyjen palvelun käyttäjille on taattava mahdollisuus vaikuttaa kyseisten palvelujen sisältöön, saatavuuteen ja priorisointiin. Tämän demokraattisen periaatteen tärkeyttä korostetaan kuntalain 27 1 momentin 1 kohdassa: 21
Metropolialueen ruotsinkielisten palvelujen hallintomalli Kuva 8: Lainaus kuntalaista. Käyttäjädemokratian vaatimus koskee erityisesti ruotsinkielisten palvelujen koordinointija kehittämistehtävää. Annettaessa metropolihallinnolle tai muulle seudulliselle toimijalle vastuu tämän tehtävän hoitamisesta kuntien lukuun siirtyy myös merkittävä osa ruotsinkielisten palvelujen strategisesta suunnittelu- ja kehittämisvastuusta kunnilta seudulliselle tasolle. Demokraattisesta näkökulmasta on tällöin välttämätöntä että kyseisten kuntien ruotsinkielisiä palveluja käyttäville asukkaille varataan aito mahdollisuus vaikuttaa palvelujen sisältöön, saatavuuteen ja priorisointeihin. Luontevin tapa toteuttaa tämä käyttäjädemokraattinen aspekti on ruotsinkielisestä palvelusektorista vastaavan erillisen luottamuselimen perustaminen metropolivaltuuston alaisuuteen. Metropolihallinnon muusta rakenteesta riippuen tämä elin voi statukseltaan olla lautakunta, jaosto tai johtokunta. Palvelujen käyttäjien riittävien vaikutusmahdollisuuksien varmistamiseksi on syytä harkita vastaavaa rakenteellista ratkaisua kuin kaksikielisten kuntien sivistyslautakunnissa tai näiden jaostoissa. Kuntalain 16 2 momentin mukaan näiden jäsenten tulee edustaa asianomaista kieliryhmää: Kuva 9: Lainaus kuntalaista. 22
Metropolihallintoon sovellettuna tämä tarkoittaisi että metropolivaltuusto valitsisi alaisensa toimielimen joka vastaisi ruotsinkielisten palvelujen koordinoinnista ja kehittämisestä. Metropolihallintoa koskevaan lainsäädäntöön otettaisiin kuntalain 16 2 momenttia vastaava säännös, jonka mukaan kyseisen elimen jäsenet on valittava ruotsinkieliseen kieliryhmään kuuluvista henkilöistä. Tämän Suomen lainsäädännössä jo käytössä olevan malli soveltaminen metropolihallintoon ei liene erityisen vaikeaa. Lainsäädäntöneuvos Arto Jääskeläisen mukaan se ei myöskään liene perustuslaillisesta näkökulmasta ongelmallinen (henkilökohtainen haastattelu 8.11.2013). Valmisteluryhmän esityksessä sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämislaiksi ehdotetaan kaikkiin kaksikielisiin sosiaali- ja terveysalueisiin ja peruspalvelualueisiin perustettavaksi tällainen elin. Lakiesityksen 24 :ään sisältyy seuraava säännös: Kuva 10: Lainaus valmisteluryhmän esityksestä sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämislaiksi. Lakiesityksen mukaan vähemmistökielen jaostolla ei suoraan lain mukaan olisi omaa päätösvaltaa tai omaa budjettivastuuta, joskin elin tai hallitus voisi antaa sille tällaisia tehtäviä. Lakiesitykseen sisältyvä vähemmistökielen jaoston malli muodostaa hyvän perustan jatkovalmistelulle. Metropolialueen ruotsinkielisten palveluihin liittyvien erityisongelmien ratkaisemiseksi tarvitaan jatkokehitetty malli. 23
Metropolialueen ruotsinkielisten palvelujen hallintomalli Yllä kuvattujen selkeän vastuunjaon, seurannan, arvioinnin ja kustannuskontrollin vaatimusten täyttämiseksi tulisi elin olla budjettivastuussa omasta tehtäväalueestaan kunnallisen lautakunnan tavoin. Niin ikään elimen alaisella virkaorganisaatiolla tulisi olla selkeä tulosvastuu. Mikäli metropolihallinnolle annetaan ruotsinkielisten peruspalvelujen koordinointiin ja kehittämiseen liittyviä tehtäviä, on perusteltua sisällyttää metropolihallintoa koskevaan lainsäädäntöön vastaavansisältöinen säännös. 8.2 Selkeä talousarviorakenne mahdollistavat tehokkaan seurannan ja arvioinnin Julkisessa, verorahoitteisessa organisaatio talousarvio on kaikkein tärkein ohjausasiakirja. Talousarviossa määritellään toiminnan taloudelliset puitteet (bruttona tai nettona), päätetään sitovista toiminnallisista tavoitteista sekä kuvataan organisaation vastuurakenne. Usein talousarvioon sisältyy myös tuloskortit tai muita talousarviovuoden aikana tapahtuvan jatkuvan seurannan ja arvioinnin työkaluja. Metropolihallinnon rahoitusmallista riippumatta on olennaista että ruotsinkielisten palvelujen koordinointiin ja kehittämiseen suoraan liittyvät toiminnot eriytetään selkeästi metropolihallinnon talousarviossa. Myös vastuun näistä toiminnoista tulee olla selkeästi määritelty virkaorganisaation sisällä. Nämä rakenteelliset edellytykset ovat ratkaisevassa asemassa taloudellisten ja toiminnallisten tavoitteiden toteutumisen luotettavan ja riittävän nopean seurannan kannalta. Ruotsinkielisen toiminnan vastuuttaminen omalle tulosyksikölleen selkeine vastuusuhteineen luo edellytykset talousarvion toteutumisen jatkuvalle seurannalle, sekä toiminnan laatutavoitteiden että kustannustehokkuuden osalta. 8.3 Olisiko kansankäräjävaalien malli toimiva vaihtoehto? Vähemmistökielen toimielimen asettamisessa toinen vaihtoehto olisi periaatteessa suomenruotsalaisissa kansankäräjien (Svenska Finlands folkting) nykyinen vaalitapa: Kunnallisvaalien ehdokasasettelun yhteydessä puolueet ilmoittavat, ketkä kunnallisvaaliehdokkaat ovat ehdolla myös kansankäräjävaaleissa. Vaalien jälkeen kansankäräjävaalien tulos lasketaan erikseen kunnallisvaaleissa annettujen äänien perusteella mutta eri vaalimatematiikan mukaan, jossa kuntien kielelliset olosuhteet otetaan huomioon. Metropolihallintoon sovellettuna tämä malli tarkoittaisi, että metropolivaltuuston jäsenten vaaleissa olisi etukäteen määritelty ne ruotsinkielistä väestöä edustavat ehdokkaat, jotka ovat ehdolla myös ruotsinkielisistä palveluista vastaavaan elimeen. Oikeusministeriön vaalijohtaja Arto Jääskeläisen mukaan Folktinget-mallin soveltaminen kunnallisen tai metropolihallinnon päättävän elimen vaaleihin on kuitenkin ongelmallista ainakin kahdesta syystä (henkilökohtainen haastattelu): 1. Metropolivaltuuston vaaleissa äänestäjät eivät välttämättä tiedosta äänestävänsä myös ruotsinkielisten palvelujen toimielimen vaaleissa, joissa kuitenkin vain osa ehdokkaista ovat ehdolla. 2. Tästä syystä myös ruotsinkielisten palvelujen toimielimen vaaleissa ehdolla olevat 24
ehdokkaat tulisi eritellä omalla merkinnällään ehdokasluettelossa, vaalimainoksissa jne. Tämä puolestaan on ongelmallista ehdokkaiden tasavertaisen kohtelun vaatimuksen kannalta. Näin ollen Folktinget-mallin soveltaminen ei liene juridisesti kestävä vaihtoehto metropolihallinnon tai muun seudullisen viranomaisen vähemmistökielen palveluista vastaavan toimielimen vaaleissa. 8.4 Asiakasneuvosto vahvistamaan käyttäjädemokratiaa? Käyttäjädemokratian merkitystä korostetaan yllä siteeratussa kuntalain 27 :ssä. Vähemmistökielen lautakunnan tai jaoston jäsenten valitseminen kuntien ruotsinkielisestä väestöstä edesauttaa osaltaan käyttäjädemokratian toteutumista. Kyseessä on kuitenkin virallinen elin, jonka päätöksenteko on muotosidonnaista perustuen valmisteluun ja esittelyyn. Suoran käyttäjädemokratian vahvistamiseksi kannattaisi harkita asiakasneuvoston perustamista. Asiakasneuvostossa asiakkaiden ja organisaation edustajilla on mahdollisuus käydä vapaampaa dialogia, tekemään aloitteita toiminnan parantamiseksi ja antaa lausuntoja ajankohtaisista kysymyksistä.. Neuvoa antavan asiakasneuvoston malli on käytössä joissakin kunnallisissa yksiköissä. Hyvä esimerkki asiakasneuvoston toiminnasta on Helsingin kaupungin Kontulan palvelukeskus: http://www.hel.fi/hki/sote/fi/sairaala-,+kuntoutus-+ja+hoivapalvelut/palvelukeskukset/kontula/asiakasneuvosto/asiakasneuvosto. Asiakasneuvoston ei välttämättä tarvitse olla lakisäätäinen toimielin. Se voidaan perustaa ottamalla ohjesääntöön tai vastaavaan asiakirjaan asiaa koskeva määräys. 8.5 Hallintomallin yhteenveto Metropolihallinnon puitteissa toimiva ruotsinkielisten palvelujen hallintomalli voidaan tiivistää seuraaviin kohtiin: Perustetaan ruotsinkielisistä palveluista vastaava toimielin, esimerkiksi lautakunta, jolle metropolivaltuusto voi delegoida tehtäviä. Toimielimen nimeää metropolivaltuusto. Toimielimen jäsenet valitaan ruotsinkielisesta väestöstä. Toimielimen päätöksenteko tapahtuu esittelystä. Esittelijänä toimii esimerkiksi ruotsinkielisistä palveluista vastaava johtaja. Toimielimellä tulee olemaan tehtäväaluettaan koskeva päätöksentekovalta ja talousarviovastuu Toimielimen tehtävänä on ruotsinkielisten palvelujen saatavuuden turvaaminen, sekä koordinointi ja kehittäminen. Käyttäjädemokratia turvataan. 25
Metropolialueen ruotsinkielisten palvelujen hallintomalli 9 Kolme mahdollista palvelumallia Ruotsinkielisten palvelujen koordinoijan ja kehittäjän roolin antaminen metropolihallinnolle tai muulle seudulliselle viranomaiselle voi teoreettisesti tapahtua ainakin kolmen eri rakenteellisen mallin kautta: 1. Kyseisten palvelujen järjestämisvastuu siirtyy kunnilta metropolihallinnolle tai muulle seudulliselle viranomaiselle, joka tuottaa merkittävän osan palveluista itse. Omaa tuotantoa täydennetään tarvittaessa julkisen hankintamenettelyn kautta ostetuilla palveluilla. 2. Kyseisten palvelujen järjestämisvastuu siirtyy kunnilta metropolihallinnolle tai muulle seudulliselle viranomaiselle, joka ostaa koko palvelutuotannon julkisen hankintamenettelyn kautta. 3. Vastuu palvelujen järjestämisestä kuntalaisille säilyy kunnilla ja/tai sosiaali- ja terveysalueella, tulevista rakenneratkaisuista riippuen. Kyseisten palvelujen osalta tämä vastuu toteutuu metropolihallinnon tai muun seudullisen viranomaisen ylläpitämässä seudullisessa valinnanvapaus- tai palvelusetelijärjestelmässä. Tässä mallissa seudullisen viranomaisen roolina olisi a. Palvelukokonaisuuksien määrittely ja niiden yksikköhintojen vahvistaminen, b. Hyväksyttyjen palvelutuottajien kriteerien vahvistaminen. Samat kriteerit sovelletaan kunnallisiin, yksityisiin ja kolmannen sektorin toimijoihin. Ne voivat koskea esim. osaamistasoa, henkilöstötiheyttä, taloudellisia tunnuslukuja, toimitiloja, johtamis- ja laatujärjestelmää, ympäristövaatimuksia jne. c. Kriteerit täyttävien kunnallisten, yksityisten ja järjestöpohjaisten palvelutuottajien hyväksyminen hakemuksesta, d. Käytettävissä olevista palvelutuottajista tiedottaminen, e. Omiin valintoihin kykenemättömien asiakkaiden ja potilaiden palveluvaihtoehtojen määrittely etukäteen, f. Palvelujärjestelmän ylläpito ml. kriteerien ja yksikköhintojen jatkuva päivittäminen, sekä g. Maksuliikenteen hallinnointi; nykyrakenteessa vahvistetun yksikköhinnan maksaisi asiakkaan tai potilaan kotikunta. 26
10 Mikä malleista tarjoaa parhaan ratkaisun ja miksi? 10.1 Valinnanvapausmalli vastaa parhaiten kuntalaisten tarpeita Mikä yllä kuvatuista malleista on suositeltava? Ottaen huomioon mitä yllä on todettu metropolialueen ruotsinkielisten asukkaiden tarpeista on selvää, että malli 3 vastaa parhaiten asukkaiden tarpeisiin ja tarjoaa tehokkaimmat ratkaisut tunnistettuihin ongelmiin. Tämä tarkoittaisi pääpiirteiltään Ruotsin lakisääteistä, kuntien ja maakäräjien käytössä olevaa mallia vastaavan valinnanvapausmallin käyttöönottoa. Tällöin mallia olisi sovellettava tavalla joka integroi sitä Suomen lainsäädäntöön ja olemassa oleviin rakenteisiin. Malli tarkoittaa entistä vahvempaa asiakaslähtöisyyttä ja todellista valinnanvapautta kaikkien julkisen, yksityisen ja kolmannen sektorin palvelutuottajien välillä. Julkisessa terveydenhuollossa vuoden 2014 alusta voimaan astuneesta, erittäin rajallisesta valinnanvapaudesta poiketen yllä kuvattu malli 3 tarkoittaisi reaalista valinnanvapautta kaikkien niiden julkisten, kaupallisten ja järjestöpohjaisten palvelutuottajien välillä jotka täyttävät asetetut vaatimukset ja sitoutuvat tarjoamaan tietyt palvelukokonaisuudet vahvistettuihin yksikköhintoihin. Valinnanvapausmallissa seudullinen viranomainen, esimerkiksi metropolihallinto, vastaisi laadunvarmistuksesta, seurannasta, hinnoittelusta ja tiedotuksesta. Näin luodaan edellytykset todelliselle laatukilpailulle kaikkien hyväksyttyjen palvelutuottajien kesken. Tämä tarkoittaisi uuden toimintamallin ottamista Suomen lainsäädäntöön. Ruotsissa valinnanvapausmalli on vuodesta 2009 lakisääteinen ja käytössä kuntien ja maakäräjien sosiaali- ja terveydenhuollossa. Tiettyjen sisäänajovaikeuksien jälkeen kokemukset ovat olleet enimmäkseen myönteisiä (Eek 2012; Kastberg 2010; Sveriges regering 2012). 10.2 Palvelusetelijärjestelmän kehitetty versio Moni on aivan oikein todennut Ruotsin mallin mukaisen valinnanvapausmallin olevan itse asiassa edelleen kehitetty malli Suomen nykyisestä palvelusetelijärjestelmästä (Laki sosiaali- ja terveydenhuollon palveluseteleistä, 569/2009). Näin esimerkiksi Jonsson ja Voipio-Pulkki (henkilökohtaiset haastattelut). Peruslogiikka onkin sama: Kunta päättää siitä, kuka on oikeutettu mihin verorahoitteisiin palveluihin, Asukas voi vapaasti valita hyväksyttyjen palvelutuottajien kesken, ja Kunta maksaa ennalta määritellyn hinnan. Malli eroaa kuitenkin palvelusetelijärjestelmästä muutaman keskeisen kohdan osalta: Valinnanvapausjärjestelmässä viranomainen vahvistaa tarkat palvelutuottajien hyväksymiskriteerit, määrittelee palvelukokonaisuudet ja vahvistaa näiden yksikköhinnat. 27
Metropolialueen ruotsinkielisten palvelujen hallintomalli Valinnanvapausjärjestelmässä julkiset, yksityiset ja järjestöpohjaiset palvelutuottajat saavat saman korvauksen samasta suorituksesta, mikä mahdollistaa aidon laatukilpailun niiden kesken. Valinnanvapausjärjestelmässä kunta tai muu viranomainen (esimerkiksi metropolihallinto) on siksi merkittävä toimija, joka jatkuvasti tarkistaa yksikköhinnat ja muut ehdot palvelujen saatavuuden ja verovarojen tehokkaan käytön varmistamiseksi. Valinnanvapausjärjestelmässä omiin valintoihin syystä tai toisesta kykenemättömälle asiakkaalle tai potilaalle tarjottavat palvelutuottajat määritellään viranomaisen toimesta etukäteen. 10.3 Voidaanko suomeksi ja ruotsiksi soveltaa osittain eri palveluratkaisuja? Jos lainsäädännössä määritellään metropolihallinnolle tai muulle seudulliselle toimijalle ruotsinkielisten peruspalvelujen koordinointi- ja kehittämistehtävä, herää kysymys mikäli tämä asettaa kansalaiset eri asemaan kielen perusteella? Ainakin kahdesta syystä lienee selvää ettei näin tapahdu. Ensinkään samojen julkisten palvelujen järjestäminen eri tavalla suomeksi ja ruotsiksi ei ole ollenkaan tavatonta. Ruotsinkielisten palvelujen organisatorisista erillisratkaisuista on useita esimerkkejä. Hyvä esimerkki kuntasektorilta on Kårkulla-kuntayhtymä. Toisekseen suomen- ja ruotsinkielisten palvelujen osittain erilaisen rakenteen tarkoituksena olisi saman palvelutason takaaminen molemmilla kansalliskielillä. Tätä voidaan mahdollisesti pitää eräänä sallitun positiivisen syrjinnän muotona. Missään tapauksessa ei ole kyse siitä että kansalaisia asetettaisiin eri asemaan kielen perusteella. 28
11 Mitä valinnanvapausmalli edellyttää toimiakseen? 11.1 Valinnanvapausmalli edellyttää lainsäädännön täydentämistä Ruotsista saatujen kokemusten perusteella ja ottaen huomioon miten sosiaali- ja terveydenhuoltomme rahoituksen, strategisen johtamisen ja demokraattisen ohjauksen rakenne tämänhetkinen rakenne toimii voimme tehdä johtopäätöksiä siitä, mitä metropolialueen ruotsinkielisten kunnallisten peruspalvelujen valinnanvapausmalli edellyttää toisaalta kunnilta, toisaalta metropolihallinnolta. Koska valinnanvapausmalli ei sisälly nykyiseen lainsäädäntöömme, edellyttää sen käyttöönotto lainsäädännön täydentämistä tältä osin. Valinnanvapausmallia ei ole huomioitu meneillään olevassa lainsäädäntötyössä. Yllä selostettujen hallituksen kannanottojen mukaan metropolihallinto edellyttää joka tapauksessa uutta lainsäädäntöä, joko erillisen uuden lain muodossa tai kuntalain ja/tai muiden olemassa olevien lakien muutoksina. Poliittisen tahdon löytyessä lienee tässä yhteydessä mahdollista säätää myös valinnanvapausmallista tarkoituksenmukaiseksi katsotussa muodossa ja laajuudessa. Ehdotus tulevaan lainsäädäntöön otettavaksi lakitekstiksi sisältyy lukuun 12. Koska hallituksessa ei ole vielä otettu kantaa metropolihallinnon tai metropolialueen sosiaali- ja terveydenhuollon tuleviin rakenteisiin, esitämme kahta vaihtoehtoista lakitekstiä todennäköisimpinä pitämiämme vaihtoehtoja varten. 11.2 Metropolialueen ruotsinkieliset palvelut muodostavat uuden mallin otollisen kokeiluympäristön Suomen ja Ruotsin sosiaali- ja terveyslainsäädännöllä on paljon yhteistä, joskin konkreettisissa palvelurakenteissa on myös tärkeitä eroja. Ruotsissa menestyneen mallin voidaan siis olettaa toimivan hyvin myös Suomessa. Käytännön kokemusten saamiseksi siitä, miten malli toimii osana suomalaista järjestelmää olisi perusteltua tehdä ensimmäiset kokeilut riittävän pienellä väestöryhmällä, rajoitetulla maantieteellisellä alueella, jonka asukkaat liikkuvat aktiivisesti yli kuntarajojen, ja jolta löytyy seudullinen toimija joka pystyy ottamaan koordinoivan, hallinnoivan ja laadunvarmistavan viranomaisen roolin. Metropolialueen ruotsinkielisten palvelujen koordinointi- ja kehittämistehtävä täyttää kaikki nämä kriteerit. Käsityksemme mukaan tämä on optimaalinen toimintaympäristö mallin testaamiseksi Suomen olosuhteissa. Tältä kokeilualueelta saatujen kokemusten perusteella pystyttäisiin ottamaan kantaa mallin mahdolliseen ottamiseen laajempaan käyttöön Suomen sosiaali- ja terveydenhuollossa tai muissa julkisissa palveluissa. 29
Metropolialueen ruotsinkielisten palvelujen hallintomalli 11.3 Miten järjestämis- ja rahoitusvastuu jakaantuisivat? Metropolihallinnon tai muun seudullisen toimijan koordinoima seudullinen valinnanvapausjärjestelmä ei välttämättä tarkoita kyseisten palvelujen lakisääteisen järjestämisvastuun siirtämistä seudulliselle viranomaiselle. Järjestämis- ja rahoitusvastuu voi säilyä kunnalla vaikka palvelujärjestelmän käytännön hallinnointi annetaan metropolihallinnon tai muun seudullisen viranomaisen tehtäväksi. Tältä osin vastuunjako vastaisi nykytilannetta. Kansanterveyslain (66/2972) 5 :n mukaan kunta vastaa sosiaalihuollon, terveydenhuollon ja erikoissairaanhoidon järjestämisestä asukkailleen. Konkreettisesti kunta voi toteuttaa tämän järjestämisvastuunsa omana toimintanaan tai luovuttaa vastuun sen toteuttamisesta kokonaan tai osittain kuntayhtymälle tai toiselle kunnalle. Viime kädessä kunta kuitenkin aina vastaa siitä, että sen asukkaat saavat lakisääteiset palvelunsa. Voimassa olevan lain mukaan julkiset sosiaali- ja terveydenhuoltopalvelut rahoittaa kunta. Kuntalaisen käyttämistä muun kuin kotikunnan tuottamista palveluista palvelutuottaja laskuttaa kotikuntaa. Näin tapahtuu esimerkiksi kuntalaisen ollessa erikoissairaanhoidon potilaana tai erityishuollon asiakkaana. Terveydenhuoltolain 52 1 momentin mukaan julkiseen sairaalaan pääseminen kiireetöntä hoitoa varten edellyttää lääkärin tai hammaslääkärin lähetettä. Yleensä tämän lähetteen antaa potilaan kotikunnan terveyskeskuksen lääkäri tai hammaslääkäri. Vaikka potilaiden lähettäminen tapahtuukin lääketieteellisin perustein, on kunnalla tämän järjestelmän kautta ainakin osittain rahoitusvastuuta vastaava vaikutusvalta. Meneillään olevan valmistelutyön yhteydessä ei ole esitetty muutoksia julkisen sosiaalija terveydenhuollon rahoitusjärjestelmään. Lähtökohtana on siis nykyisen rahoitusmallin säilyttäminen myös jatkossa. Esityksessä sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämislaiksi (s. 64) todetaan seuraavaa: Kuva 11: Lainaus esityksestä sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämislaiksi. 30
Valinnanvapausjärjestelmässäkin toimisi vastaava vastuunjako: Rahoitusvastuu olisi edelleen kunnalla. Tämä malli ei siis edellytä muutoksia verotusoikeuteen. Malli ei edellytä järjestämisvastuun siirtämistä metropolihallinnolle tai muulle seudulliselle viranomaiselle. Seudullisen viranomaisen roolina on palvelujärjestelmän koordinointi ja kehittäminen seudullisella tasolla, laadunvarmistuksesta vastaaminen, palvelukokonaisuuksien ja yksikköhintojen vahvistaminen sekä maksuliikenteen hoitaminen valinnanvapausjärjestelmään sisältyvien palvelujen osalta. Suhteessa järjestämisvastuussa oleviin viranomaisiin nämä tehtävät muodostavat yhteisiä tukitoimintoja seudullisen palvelujärjestelmän tuottavuuden varmistamiseksi. Rahoitusvastuu voi säilyä kunnilla vaikka julkisten sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisvastuu siirtyisi seudullisille viranomaisille sosiaali- ja terveyshuollon järjestämislain valmisteluryhmän esityksen mukaisesti. 11.4 Mitä valinnanvapausmalli maksaa ja mitä se säästää? Valtion ja kuntien erittäin tiukan talouden aikoina ei ole realismia suunnitella uutta palveluratkaisua josta tulisi nykyrakenteita kalliimpi. Lukuisissa keskusteluissa valtion ja kuntien edustajien kanssa on todettu että yllä kuvatut ongelmat nähdään todellisina ja osittain akuutteina. Tästä huolimatta tarjottujen ratkaisumallien tulisi olla kokonaisuutena kustannusneutraaleja, itse muutosprosessin kustannuksia mahdollisesti lukuun ottamatta. Tämä kustannusneutraliteetti edellyttää ainakin kolmen kriteerin täyttymistä: Uusien palvelutuottajien kustannukset verorahoitteisten palvelujen tuotannossa eivät saa ylittää vastaavien kunnallisten palvelutuottajien todelliset kustannukset, kun kustannukset on kohdennettu samojen periaatteiden mukaan. Johdon ja hallinnon yhteenlasketut kustannukset eivät saa nousta; kuntien hallinnossa tulisi tehdä metropolihallinnolle yhteisen palvelujärjestelmän hallinnoinnista syntyviä kustannuksia vastaavat säästöt, esimerkiksi henkilöstön siirtymisen kautta. Järjestelmään sisältyvien palvelujen kokonaiskustannusten tulisi sisäänajokauden jälkeen laskea hieman, jotta vapautetaan resursseja jatkuvalle kehittämis- ja parannustyölle. Seudullisessa valinnanvapausjärjestelmässä on hyvät edellytykset näiden kriteerien täyttämiseen. Palvelutuottajien saamien yksikköhintojen vahvistaminen ja tarvittaessa tarkistaminen metropolihallinnon tai muun seudullisen viranomaisen toimesta takaa järjestelmän kustannustehokkuuden. Asukkaiden reaalinen valinnanvapaus kannustaa palvelutuottajia kilpailemaan laadulla, mikä parantaa palvelujen hinta-laatusuhdetta. Kunnan vapautuminen osasta palvelujärjestelmän ohjaukseen ja johtamiseen liittyvistä hallinnollisista tehtävistään mahdollistaa hallinnollisten resurssien siirtämisen kunnilta seudulliselle viranomaiselle. Samalla pystytään poistamaan päällekkäisiä toimintoja kuntien kesken. Seudullisen palvelujärjestelmän isompien volyymien ansiosta palvelutuottajat pystyvät 31
Metropolialueen ruotsinkielisten palvelujen hallintomalli käyttämään resurssejaan tehokkaammin ja alentamaa palvelujen kokonaiskustannukset. Ruotsalaisen perusterveydenhuollon ja vanhustenhuollon koordinoinnin ja kehittämisen seudullisen palvelumallin hallinnoinnin pystyy hoitamaan johtajan, kuuden asiantuntijan ja yhden assistentin muodostama yksikkö. Tällä henkilöstövahvuudella metropolihallinnon tai muun seudullisen viranomaisen kustannukset voidaan arvioida seuraavasti: (euro, alv 0) Palkat + sivukulut 633 750 Muut henkilöstökulut 63 375 Kiinteistökulut (sisäiset) 48 960 ICT, toimistokulut ym. (osittain sisäiset) 130 000 Kulut yhteensä, ml. sisäiset 876 085 11.5 Miten lakisäätäinen hoitopaikan valintaoikeus vaikuttaa valinnanvapausmalliin? Valinnanvapausmalli jossa kuntalainen pystyy valitsemaan ennalta hyväksyttyjen kunnallisten, yksityisten ja järjestöpohjaisten palvelutuottajien välillä luo kunnille sekä uusia mahdollisuuksia että vaatimuksia. Tämä koskee kuntaa sekä viranomaisena että palvelutuottajana. Yllä mainittu terveydenhuoltolain 48 antaa vuoden 2014 alusta kaikille suomalaisille oikeuden valita käyttämänsä terveyskeskuksen. Tehty valinta sitoo potilasta vuodeksi eteenpäin. Toisen kunnan asukas joka valitsee valinnanvapausjärjestelmään osallistuvan terveyskeskuksen tulee valinnanvapausjärjestelmän piiriin sen sisältämien palvelujen osalta. Jos kyseinen asukas esimerkiksi tarvitsee ruotsinkielistä puheterapia ja tämä palvelukokonaisuus sisältyy valinnanvapausjärjestelmään, on hänellä mahdollisuus valita palveluntuottajaa samalla tavalla kuin järjestelmään osallistuvan kunnan asukkaalla. Näin järjestelmä toimii riippumatta siitä, onko potilaan valitseman terveyskeskuksen ylläpitäjänä kunta, kuntayhtymä, tai tulevaisuudessa esimerkiksi sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämislain valmisteluryhmän esityksen mukainen vastuukunta. 11.6 Miten omiin valintoihin kykenemättömien palvelut turvataan? Valinnanvapausjärjestelmää soveltava viranomainen vastaa edelleen siitä, että kaikki asukkaat saavat heille kuuluvat palvelut. Merkittävä osa sosiaali- ja terveydenhuollon asiakkaista tai potilaista eivät syystä tai toisesta itse pysty valitsemaan palvelutuottajaa. Tärkeään asemaan nousee tällöin kysymys siitä, millä mekanismilla valitaan palvelutuottaja palvelemaan näitä asukkaita. Paras tapa ratkaista tämä kysymys on Ruotsin valinnanvapausjärjestelmästä annetun lain (Lag om valfrihetssystem) 9 luvun 2 :ää vastaava säännös. Ruotsin lain mukaan asukkaalle joka ei tee omaa valintaa on viranomaisen osoitettava valintaan perustumaton vaihtoehto. Syyllä miksi asukas ei itse valitse palvelutuottajaa ei siis ole merkitystä. Kyse voi olla sairaudesta, korkeasta iästä tai musta sellaisesta seikasta joka estää asukasta tekemään omia valintoja. Syynä voi myös olla haluttomuus valita. 32
Näitä tilanteita varten pitää olla ennalta määritelty vaihtoehto jonka viranomainen tarjoaa omasta aloitteestaan. Käytännössä tämä valintaan perustumaton vaihtoehto on usein oman kotikunnan palvelutuotanto. Toisin sanoen merkittävälle osalle asiakkaista ja potilaista valinnanvapaus-järjestelmään siirtyminen ei tuo huomattavia muutoksia. 11.7 Mitä malli tarkoittaa palveluverkon ja palvelutuottajien kannalta? Tämän hankkeen aikana käydyssä julkisessa keskustelussa on esitetty huolia siitä, miten metropolihallinnon tai muun seudullisen viranomaisen koordinoima yhteinen palvelujärjestelmä vaikuttaisi yksittäisen kunnan ruotsinkielisiin palveluihin. Jotkut keskustelijat ovat myös olleet huolissaan siitä että seudullinen palvelujärjestelmä johtaisi palvelujen maantieteelliseen keskittymiseen, varsinkin Helsingin keskustaan sekä yksittäisen kunnan kilpailukyvyn heikkenemiseen. Hankkeen nettisivuilla on linkkejä useisiin näitä kysymyksiä käsitteleviin mielipidekirjoituksiin (ks. yllä kuva 1 linkkeineen). Todennäköisesti seudullisen valinnanvapausmallin vaikutukset palveluverkkoon ja kuntien kilpailukykyyn olisi pikemminkin päinvastainen. Seudun koko ruotsinkielinen väestö toimisi yhteisen palvelujärjestelmän väestöpohjana, jolloin koko kohderyhmälle jaettaisiin tietoa seudun kaikkien kunnallisten, yksityisten ja järjestöpohjaisten palvelutuottajien tarjoamista palveluista. Malli johtaisi todennäköisesti uusien palvelutuottajien etabloitumiseen. Samoin olemassa olevat toimijat pyrkisivät täyttämään asetetut kriteerit, mukaan lukien kielitaitoa koskevat vaatimukset, tullakseen hyväksytyiksi ruotsinkielisessä valinnanvapausjärjestelmässä. Järjestelmä antaisi myös kunnille ja muille laadukkaita ruotsinkielisiä palveluja tarjoaville palvelutuottajille entistä paremmat mahdollisuudet palvelujen markkinoimiseen yli kuntarajojen, uusien asiakkaiden saamiseen sekä toimintansa kehittämiseen. 33
Metropolialueen ruotsinkielisten palvelujen hallintomalli 12 Ehdotukset lakiteksteiksi 12.1 Taustaa Tämän hankkeen selvitystehtävänä on ollut tulevaan metropolihallintoa koskevaan lainsäädäntöön otettavien säännösten esittäminen. Kuten yllä todetaan, ovat monet metropolihallintoa koskevat kysymykset vielä vastaamatta valmistelussa. Nämä avoimet kysymykset koskevat muun muassa metropolihallinnon maantieteellistä toiminta-aluetta, rahoitusmallia, johtamismallia sekä tehtäväkenttää. Metropolivalmistelussa otettaneen alustavasti kantaa näihin kysymyksiin 31.3.2014 mennessä julkistavassa väliraportissaan. Myös julkisen sosiaali- ja terveydenhuollon tuleva rakenne on vielä auki, sekä kansallisesti että metropolialueen osalta. Valmisteluryhmän annettua esityksensä 19.12.2013 on valtioneuvoston jäsenten toimesta julkisesti esitetty epäilyjä muun muassa esityksen perustuslainmukaisuudesta. Valmisteluryhmän jäsenet ovat liittäneet esitykseen yhden eriävän mielipiteen ja neljä lausuntoa. Eriävässä mielipiteessään Vantaan apulaiskaupunginjohtaja Jukka T. Salminen arvostelee esitystä muun muassa siitä, ettei siinä oteta kantaa potilaan tai asiakkaan valinnanvapautta koskeviin kysymyksiin eikä aikaisemmin käsiteltyihin malleihin, kuten ruotsalaiseen valinnanvapausmalliin jossa raha seuraa käyttäjää. Tässä tilanteessa päädymme esittämään kaksi vaihtoehtoista ehdotusta lakiteksteiksi. Ensimmäinen ehdotus (12.2) on relevantti mikäli valmisteluryhmän esityksen sosiaali- ja terveydenhuollon rakenne toteutuu. Mikäli näin ei tapahdu vaan metropolialueen ruotsinkielisten sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen koordinointi- ja kehittämistehtävä annetaan metropolihallinnolle, ehdotamme että metropolihallintoa koskevaan lainsäädäntöön otetaan toisen ehdotuksen (12.3) mukainen säännös. Toteutettavasta vaihtoehdosta riippumatta ehdotamme säädettäväksi laki valinnanvapausjärjestelmästä, käyttäen Ruotsin vastaavaa lakia esikuvana (12.4). 34
12.2 Ehdotus lakiteksteiksi sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämislain valmisteluryhmän esityksen toteutuessa Laki sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä Lisätään 12 1 momenttiin uusi kohta 6), jolloin nykyisistä kohdista 6) ja 7) tulee kohdat 6) ja 7), seuraavasti: 12 Tehtävien ja palvelujen järjestäminen - - - 6) valinnanvapausjärjestelmästä annetussa laissa (XX/2015) mukaisen valinnanvapausjärjestelmää soveltamalla, tai Lisätään 24 uusi 2. momentti, jolloin 2 4 momenteista tulee 3 5 mom.: 24 Vähemmistökielen jaosto - - - Uudenmaan sosiaali- ja terveysalueella vähemmistökielen jaosto vastaa kuntayhtymän alaisuudessa sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä annetun lain 5 :n 4 5 momentissa tarkoitetusta ruotsinkielisten palvelujen seudullisesta palvelujärjestelmästä. Jaostolla on tätä toimintaa koskeva talousarviovastuu. Muuten jaostoon sovelletaan soveltuvin osin mitä kuntalaissa (365/1995) säädetään kunnan lautakunnasta. - - - Laki sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä annetun lain voimaanpanosta Lisätään lain 5 :ään uudet 4 5 momentit seuraavasti: 5 Uudenmaan sosiaali- ja terveysalue - - - Yllä 3 momentissa säädetyn, ruotsinkielisen väestön palvelujen turvaamisesta ja kehittämisestä tehtävässä sopimuksessa tulee sopia, että Uudenmaan sosiaali- ja terveysalue soveltaa valinnanvapausjärjestelmistä annetun lain (XX/2015) mukaista valinnanvapausjärjestelmää. Valinnanvapausjärjestelmässä peruspalvelualueet on kohdeltava samoilla ehdoilla kuin kaikki muut palvelutoimittajat. Valinnanvapausjärjestelmän tulee käsittää kaikki ne palvelut ruotsiksi, joista peruspalvelualue sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä annetun lain 11 2 momentin mukaan vastaa. 35
Metropolialueen ruotsinkielisten palvelujen hallintomalli 12.3 Ehdotus lakiteksteiksi mikäli metropolihallinnolle annetaan vastuu ruotsinkielisten palvelujen koordinoinnista ja kehittämisestä Laki metropolihallinnosta Lisätään lakiin uusi x kap.: - - - X kap. Ruotsinkielisen väestön palvelujen turvaaminen, koordinointi ja kehittäminen 1 Ruotsinkielisten palvelujen seudullinen palvelujärjestelmä Metropolihallinto vastaa yhdessä metropolialueen kuntien kanssa kuntien ruotsinkielisen väestön sosiaali- ja terveyspalvelujen turvaamisesta, koordinoinnista sekä tarjonnan kehittämisestä. Tässä tarkoituksessa metropolihallinto hallinnoi seudullista palvelujärjestelmää. 2 Valinnanvapausjärjestelmän soveltaminen Metropolihallinto toteuttaa seudullista palvelujärjestelmää soveltamalla valinnanvapausjärjestelmistä annetussa laissa (XX/2015) tarkoitettua valinnanvapausjärjestelmää. Valinnanvapausjärjestelmässä kunnalliset palvelutuottajat tulee kohdella samoilla ehdoilla kuin muut palvelutoimittajat. Valinnanvapausjärjestelmän tulee käsittää ainakin terveydenhuoltolain 3 :n mukaan perusterveydenhuoltoon kuuluvat palvelut. 3 Ruotsinkielisten palvelujen lautakunta Metropolivaltuuston alaisuudessa tulee olla ruotsinkielisten palvelujen lautakunta. Lautakunta vastaa tässä luvussa tarkoitetusta seudullisesta palvelujärjestelmästä. Metropolivaltuusto valitsee lautakunnan jäsenet metropolialueen kuntien ruotsinkielisistä asukkaista. Muuten lautakuntaan sovelletaan soveltuvin osin mitä kuntalaissa (365/1995) säädetään kunnan lautakunnasta. 4 Asetuksenantovaltuutus Valtioneuvoston asetuksella voidaan asianomaisten kuntien kuulemisen jälkeen säätää 1) muiden kuin x :ssä mainittujen kuntien osallistumisesta ruotsinkielisten palvelujen seudulliseen palvelujärjestelmään, 2) muiden kuin 1 :ssä mainittujen palvelujen sisältymisestä seudulliseen palvelujärjestelmään, sekä 3) seudullisen palvelujärjestelmän toteuttamistavasta metropolihallinnon sisällä. 36
12.4 Ehdotus valinnanvapausjärjestelmää koskevaksi laiksi Riippumatta siitä kumpi yllä kuvatuista vaihtoehdoista toteutuu ehdotamme uuden valinnanvapausjärjestelmää koskevan lain säätämistä. Tällöin Ruotsin vastaava laki voisi toimia esikuvana. Asiasisältö voisi olennaisilta osiltaan olla Ruotsin lain mukainen. Laintekstin integroimiseksi suomalaiseen lainsäädäntöön on tehtävä joitakin kielellisiä ja juridis- teknisiä tarkistuksia. Tarvittavat muutokset lakitekstiin ovat lähinnä muodollisia. Ne liittyvät mm. käytettyyn terminologiaan, viranomaisten nimiin, säädösviittauksiin, valitussääntöihin jne. Tilasyistä emme näin ollen tässä tee konkreettista ehdotusta koko lakitekstiksi. Valinnanvapausjärjestelmän yksityiskohtainen kuvaus sisältyy lukuihin 9 ja 10. Kuva 12: Ruotsin laki valinnanvapausjärjestelmistä. Koko lakiteksti on ladattavissa osoitteesta http://www.riksdagen.se/sv/dokument-lagar/ Lagar/Svenskforfattningssamling/Lag-2008962-om-valfrihetssy_sfs-2008-962/ 37