Toimintaohjelma 2010

European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders of the Member States of the European Union Toimintaohjelma 2010 European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders of the Member States of the European Union 1/97

Sisällysluettelo Yhteenveto...3 1. Yleistä...3 1.1. Johdanto... 3 1.2. Tehtävä... 3 1.3. Tavoite... 3 1.4. Strategia... 3 1.5. Toimintaympäristön tarkastelu... 3 1.5.1. Poliittiset tekijät... 3 1.5.2. Taloudelliset tekijät... 3 1.5.3. Yhteiskunnalliset tekijät... 3 1.5.4. Tekniset tekijät... 3 1.5.5. Lainsäädännölliset tekijät... 3 1.6. Katsaus tilanteeseen ulkorajoilla vuonna 2010... 3 1.7. Vuotuisessa riskianalyysikertomuksessa (ARA) esitetyt suositukset vuodeksi 2010... 3 1.7.1. Ensisijaiset asemat rajatyypeittäin... 3 1.7.2. Operatiivista yhteistyötä koskevat suositukset... 3 1.8. Neuvoston päätelmät Euroopan unionin jäsenvaltioiden ulkorajojen valvonnasta... 3 2. Frontexin keskeiset toiminta-alat ja niihin liittyvät tavoitteet...3 2.1. Painopisteet Frontexin toiminnan taustana... 3 2.1.1. Painopiste 1: TIETOISUUS... 3 2.1.2. Painopiste 2: REAGOINTI... 3 2.1.3. Painopiste 3: YHTEENTOIMIVUUS... 3 2.1.4. Painopiste 4: TULOKSELLISUUS... 3 2.2. Arvot... 3 2.3. Keskeiset toiminta-alat... 3 2.3.1. Toimintamalli... 3 2.3.2. Riskianalyysi ja tiedonhallinta... 3 2.3.3. Yhteisten operaatioiden johto ja operatiivinen valmius... 3 2.3.4. Valmiuksien kehittäminen... 3 2.3.5. Frontexin ja jäsenvaltioiden rajavalvontaviranomaisten välinen suhde 3 2.3.6. Yhteistyö kolmansien maiden kanssa ja rajavalvontayhteistyön alueellisten rakenteiden tukeminen... 3 2.3.7. Frontex EU:n yhdennetyn rajavalvonnan puitteissa... 3 2.3.8. Frontexin lähestymistapa virastojen väliseen yhteistyöhön... 3 2.3.9. Frontexin organisaatiorakenne... 3 2.3.10. Laitteiden hallinta... 3 2.4. Frontexin keskipitkän aikavälin suunnitelma... 3 2/97

2.5. Yhteenveto tavoitteista, suoritteista (hankkeet/tuotteet/palvelut), suoritusindikaattoreista ja resurssien jakautumisesta... 3 2.5.1. Osasto "OPERAATIOT"... 3 2.5.1.1. Yhteiset operaatiot... 3 2.5.1.2. Riskianalyysiyksikkö... 3 2.5.1.3. Frontexin tilannekeskus... 3 2.5.2. Valmiuksien kehittäminen... 3 2.5.2.1. Tutkimus ja kehittäminen... 3 2.5.2.2. Koulutusyksikkö... 3 2.5.2.3. Yhdistetyt resurssit... 3 2.5.3. Hallinto... 3 2.5.3.1. Hallinnolliset palvelut... 3 2.5.3.2. Rahoitus ja hankinta... 3 2.5.3.3. Oikeudellisten asioiden yksikkö... 3 2.5.4.. Johtokunta ja johdon tukeminen... 3 2.5.5. Sisäinen tarkastus... 3 Liite 1 maantieteellisesti tärkeät alueet (aakkosjärjestyksessä)... 3 Liite 2: Ohjeellinen luettelo jäsenvaltioiden esittämistä merkittävistä aihekohtaisista aloista... 3 3/97

Kaavioluettelo Kaavio 1: Yhteenveto tulojen muodostumisesta vuonna 2010... 3 Kaavio 2: Henkilöstön kehitys vuosina 2009 2010... 3 Kaavio 3: Yhteenveto vuoden 2010 menoista (otsakkeittain... 3 Kaavio 4: Operatiiviset menot vuonna 2010... 3 Kaavio 5: Frontexin organisaatiokaavio... 3 Kaavio 6: Yhteenveto resursseista (2009 2010)... 3 Kaavio 7: Henkilöstön kehitys vuosina 2005 2010... 3 Kaavio 8: Taloudellisten resurssien kehitys vuosina 2005 2010... 3 Kaavio 9: Neuvoston päätelmät ja niihin liittyvät toimintaohjelman tavoitteet ja painopisteet... 3 4/97

Yhteenveto Kausittaisen suunnitteluprosessin tuloksena laadittu Frontexin vuoden 2010 toimintaohjelma toimii viitekehyksenä vuonna 2010 toteutettavien toimien seurantaa ja arviointia koskevalle hallintomenettelylle. Frontexin toimintaohjelmalla pyritään myös varmistamaan mahdollisimman suuri avoimuus suhteessa Euroopan unionin kansalaisiin. Vuoden 2009 toimintasuunnitelmaa laadittaessa Frontexin toteuttamia eri toimia on määritelty pysyvien ja toistuvien tuotteiden ja palvelujen tarjoamiseksi. Kyseisten tuotteiden ja palvelujen odotetaan pysyvän Frontexin valikoimassa seuraavien vuosien ajan. Jotkin niistä ovat muuttumattomia ja joihinkin niistä on tehty pieniä mukautuksia niiden elinkaaren mukaan. Osastojen välisten toimien lisäksi keskipitkän aikavälin ohjelmiksi on ryhmitelty myös osastojen sisäisiä toimia. Ryhmittelyssä olisi toimien keskipitkän aikavälin suunnitteluun yhdistettävä mahdollisuus mukauttaa tarvittaessa kyseisen ohjelman vuotuista kokoonpanoa erityisesti, jos muutokset Frontexin toimintaympäristössä sitä edellyttävät. Vuoden 2010 toimintaohjelman johdannon yleisessä osassa kerrataan Frontexin tehtävä, sen strateginen asema sekä Frontexin tavoite. Vuotuisen toimintaohjelman puitteissa mainittuja asioita koskevat huomiot pysyvät yleisellä tasolla. Yksityiskohtaisempia huomioita esitetään Frontexin hallintoneuvoston kesällä 2009 hyväksymässä Frontexin vuosia 2010 2013 koskevassa monivuotisessa toimintasuunnitelmassa, joka toimii viitekehyksenä vuotuisen suunnitteluprosessin aikana. Johdannossa esitetään myös katsaus laittomasta maahanmuutosta EU:hun ja muuttoliikkeestä EU:ssa vuonna 2010. Tämä osa perustuu vuoden 2009 vuotuiseen riskiarviointiin ja vuoden 2009 puolivuosittaiseen riskiarviointiin. Frontexin vuoden 2010 toimintaohjelman toisessa osassa keskitytään Frontexin keskeisiin toiminta-alueisiin, jotka on kehitetty neljän pitkän aikavälin painopisteen mukaisesti. Painopiste 1: Tietoisuus (analyyttiset valmiudet), Painopiste 2: Reagointi (operatiiviset valmiudet ja reaktiovalmiudet) Painopiste 3: Yhteentoimivuus (asiakaskohtaisuus) Painopiste 4: Tuloksellisuus (hallintovalmiudet) ovat neljä strategista painopistealaa, jotka Frontex pyrkii saavuttamaan toteuttamalla monia tavoitteita ja hankkeita, tuotteita ja palveluja vuoden 2010 ja tulevien vuosien aikana. Lopuksi, Frontexin organisaatiorakenne on jaettu osastoihin ja yksiköihin (tulosyksiköt), jotka tuottavat suoritteita ja joita arvioidaan suoritusindikaattoreilla johtamisen ja hallinnoinnin mahdollistamiseksi. Jokaista hanketta, tuotetta ja palvelua varten on osoitettu tarvittava määrä henkilöresursseja ja taloudellisia resursseja, joiden avulla toteutettavien toimintojen pitäisi johtaa tässä asiakirjassa 5/97

sursseja, joiden avulla toteutettavien toimintojen pitäisi johtaa tässä asiakirjassa kuvailtuihin suoritteisiin. Yhteenvedon viimeisessä osassa tuodaan esille toiminta-alueita, joilla on tapahtunut paitsi rakenteellisia muutoksia myös suoritteisiin liittyviä muutoksia. Näille toimintaalueille ehdotetaan siten lisää henkilöresursseja ja/tai taloudellisia resursseja. Euroina Maksusitou mukset 2008 Maksut 2008 Tarkistettu vuoden 20 09 talousarvi o N 1 1 Alustava talousarvi oesitys 2010 I. EU:n yleiseen talousarvioon sisällytetty yhteisön tuki (18 02 03) II. Schengenin säännöstön täytäntöönpano on, soveltamiseen ja kehittämiseen liittyvien maiden osuudet 2 40 980 000 40 991 160 85 000 000 83 000 000 400 000 917 952 2 400 000 4 067 000 III. Yhdistyneen kuningaskunnan ja Irlannin osuudet IV. Kaikki jäsenvaltioiden vapaaehtoiset osuudet 570 300 820 300 850 300 850 000 0 p.m. p.m. YHTEENSÄ 41 950 300 42 729 412 88 250 300 87 917 000 V: Kohdennetut kulut 564 771 p.m. 88 815 071 87 917 000 Kaavio 1: Yhteenveto tulojen muodostumisesta vuonna 2010 1 Perustuu tarkistettuun vuoden 2009 talousarvioon N 1 sellaisena kuin hallintoneuvosto kesäkuussa 2009 sen hyväksyi. 2 Norjan, Islannin ja Sveitsin osalta on tällä hetkellä käytettävissä vain alustavat luvut. Lopulliset luvut ovat saatavilla vuoden 2010 aikana. 6/97

Toimintojen määrän lisääntymisen ja joidenkin toimien soveltamisalan laajentumisen takia Frontexin monivuotisessa henkilöstötaulukossa vuosiksi 2010 2011 ehdotetaan yleisesti, että henkilöstöä lisättäisiin vuonna 2010. 2009 2010 Muutos 3 Virat % Virat % % Väliaikainen 117 47 143 51 26 18 henkilöstö 4 Ulkopuolinen henkilöstö (komennuksella olevat kansalliset asiantuntijat) 5 70 34 70 25 0 0 Sopimussuhteinen 68 20 68 24 0 0 henkilöstö 6 Yhteensä 255 100 281 100 26 9 Kaavio 2: Henkilöstön kehitys vuosina 2009 2010 Henkilöstön tarvittavan määrän arvioidaan vuonna 2010 olevan 281 henkeä, viraston ylempi johto mukaan luettuna. Siinä on 26 viran lisäys verrattuna vuoden 2009 talousarvioon N 1. Kaikki uudet toimet ovat väliaikaisille toimihenkilöille (26). Siten Frontexin väliaikaisten toimihenkilöiden lukumäärä on 143. Frontex odottaa, että vuonna 2010 taloudelliset resurssit laskevat hieman mutta henkilöresurssit kasvavat. Edellisinä vuosina taloudelliset resurssit tasoittuivat ja henkilöresurssit jatkoivat vaatimatonta kasvuaan. Vuoden 2010 määrärahat vähenevät noin 2,9 miljoonalla eurolla. Tämä johtuu siitä, että budjettivallan käyttäjien Frontexin saataville vuonna 2009 antama viiden miljoonan euron täydentävä määrä oli satunnainen. Maksusitoumuk set 2008 Maksut 2008 Tarkistettu vuoden 2009 talousarvio N 1 Vuoden 2010 talousarvio 3 Vuosi 2010 verrattuna vuoteen 2009 samassa henkilöstöryhmässä. 4 Nämä virat sisältyvät henkilöstötaulukkoon. Vuotuiset luvut edustavat ehdotonta enimmäismäärää. 5 Nämä virat eivät sisälly henkilöstötaulukkoon. 6 Nämä virat eivät sisälly henkilöstötaulukkoon. Lukuihin sisältyvä myös ylimääräiset toimihenkilöt. 7/97

Otsake 1 11 574 336 11 030 274 15 956 000 20 085 000 Otsake 2 5 365 993 4 056 611 10 044 000 10 894 000 Otsake 3 47 299 143 21 036 845 62 250 300 56 938 000 Yhteensä 64 239 472 36 123 730 88 250 300 87 917 000 Kaavio 3: Yhteenveto vuoden 2010 menoista (otsakkeittain Henkilöstön lisäyksen ja vuosille 2009 2011 suunnitellun tietotekniikka-avusteisten hankkeiden toteuttamisen huipun takia hallintoon ja toimintaan liittyvien menojen suhde ei enää voi olla parempi kuin 40:60. Kuten edellisinä vuosina on mainittu, hallintomenoihin sisältyy kuitenkin huomattava toimintamenojen "piilossa oleva" osa. Kaikki palkat ja korvaukset esimerkiksi lasketaan hallintokuluihin, vaikka 70:n komennuksella olevan kansallisen asiantuntijan korvauksia olisi pidettävä puhtaasti toimintamenoina, koska tämä henkilöstöluokka liittyy puhtaasti toimintaan. Vuonna 2010 muut hallintokulut kasvavat noin 0,9 miljoonalla eurolla, josta suuri osa (0,7 miljoonaa euroa) osoitetaan tietojenkäsittelyn ja televiestinnän kasvaneisiin menoihin. Sitoumukset 2008 Maksut 2008 Tarkistettu vuoden 2009 talousarvio N 1 Vuoden 2010 talousarvioe sitys Operaatiot 36 852 429 16 051 771 48 250 300 42 738 000 Maarajat 3 081 966 1 955 880 4 250 000 4 250 000 Merirajat 28 678 036 11 843 240 36 100 300 26 497 000 Ilmarajat 2 544 958 954 345 2 650 000 2 650 000 Yhteistyö palautusasioissa Riskianalyysi tilannekeskus ja 2 547 469 1 298 306 5 250 000 9 341 000 810 369 294 527 2 050 000 2 250 000 Riskianalyysi 765 085 278 392 1 800 000 1 800 000 Tilannekeskus 45 284 16 134 650 000 450 000 Koulutus 5 072 686 1 649 542 6 800 000 7 200 000 8/97

Sitoumukset 2008 Maksut 2008 Tarkistettu vuoden 2009 talousarvio N 1 Vuoden 2010 talousarvioe sitys Tutkimus ja kehitys 344 708 85 253 1 400 000 1 400 000 Yhdistetyt resurssit 884 250 416 434 1 400 000 1 400 000 Muut 3 334 701 2 539 318 1 950 000 1 950 000 Muut 230 000 128 796 150 000 150 000 Tietotekniikkahankkeet 3 104 701 2 410 522 1 800 000 1 800 000 Varaus p.m. p.m. p.m. p.m. Yhteensä 47 299 143 21 036 845 62 250 300 56 938 000 Kaavio 4: Operatiiviset menot vuonna 2010 Operatiivisten menojen osuus on 64 prosenttia vuoden 2010 talousarviosta. Operatiiviset määrärahat vähenevät neljällä prosentilla vuoden 2009 tarkistettuun talousarvioon N1 verrattuna. Vuoden 2009 toimintaohjelmassa annetaan täydelliset tiedot suunnitelluista toiminnoista ja niiden toteuttamiseksi tarvittavien resurssien (sekä henkilöstön että määrärahojen) arvioidusta määrästä. Tämä vahva yhteys vuoden 2010 toimintaohjelman ja vuoden 2010 talousarvion välillä helpottaa hallintoneuvoston ja budjettivallan käyttäjän päätöksentekoa. Yhdennettyä rajaturvallisuutta koskevan yhteisen EU:n politiikan meneillään oleva täytäntöönpano ja EU:n yhdennetyn rajaturvallisuusjärjestelmän asteittainen kehittäminen edellyttävät jäsenvaltioiden välisen operatiivisen yhteistyön vahvistamista EU:n ulkorajojen valvonnassa. Koska Frontexin toimet kattavat koko EU:n neljätasoisen rajaturvallisuusstrategian soveltamisalan, vuonna 2010 edellytetään erityisesti niiden toimien vahvistamista, jotka koskevat suhteita kolmansiin maihin ja yhteistyötä niiden kanssa rajaturvallisuuden sekä palauttamisoperaatioiden alalla. Vuonna 2010 Frontex myös osallistuu yhdessä jäsenvaltioiden kanssa Euroopan rajavalvontajärjestelmän (Eurosur) jatkuvaa kehittämiseen. Sen yhteydessä meri-, maa- ja ilmarajoilla on monia pitkän aikavälin operaatioita. Laiton maahanmuutto vaikuttaa huomattavasti useampaan kuin yhteen alueeseen. Yhteistyö kolmansien maiden kanssa on olennaista. Tähän mennessä saavutettujen tulosten perusteella Frontexin operatiivista yhteistyötä kolmansien maiden kanssa kehitetään edelleen korostamalla kestäviä kumppanuuksia. Erityisesti ponnistellaan 9/97

yhteistyön tehostamiseksi kolmansien maiden asiaankuuluvien viranomaisten kanssa Välimeren alueella, Länsi-Afrikassa, Keski-Aasiassa ja Kaukoidässä. Frontex edistää rajaturvallisuutta vahvistamalla yhteistyötä jäsenvaltioiden välillä ja jatkaa yhdessä jäsenvaltioiden kanssa alueellisten rajavalvonta-aloitteiden kehittämistä erityisesti eteläisillä merirajoilla. Frontexin kansallisten yhteyspisteiden (NFPOC) verkostoa kehitetään edelleen yhdessä operatiivisten yksikköjen luomien erityisverkostojen kanssa. Frontex pyrkii edelleen parantamaan analyyttisiä valmiuksiaan. Yhteyksiä Euroopan maahanmuuttoalan yhteyshenkilöiden verkostoihin vahvistetaan. Tilannekeskus perustettiin vuonna 2008, ja sen pitäisi organisaationa kypsyä seuraavalle tasolle. Tilannekeskus takaa turvalliset viestintä- ja tiedotuskanavat jäsenvaltioille ja keskeisille kumppaneille ja edistää siten jäsenvaltioiden suorittamia operatiivisen ja taktisen tason arviointeja. Vuoden 2010 luvuissa näkyy joitakin painotuksia, jotka johtuvat edellisten vuosien kokemuksista. Vuosien 2007 ja 2008 kokemusten perusteella merirajoille osoitettua talousarviota on pienennetty. Vaikka niiden vuosien 2007 ja 2008 talousarvion sitoumukset käytettiin miltei täysin, maksut ovat jääneet vakavasti jälkeen, ja näyttää järkevältä, että tavoitetasoa muokataan (ainakin väliaikaisesti) alaspäin. Nyt esitetyllä talousarviolla kuitenkin annetaan riittävästi liikkumavaraa 7 9 hankkeelle eurooppalaista rannikkovartioverkostoa (EPN) koskevan ohjelman puitteissa. Ulkorajojen yhteisten operaatioiden ja pilottihankkeiden määrärahoja on vähennetty 5,5 miljoonalla eurolla 42,7 miljoonaan euroon. Maarajojen määrärahat säilyvät samalla tasolla kuin vuoden 2009 talousarviossa N1 (4,3 miljoonaa euroa). Niiden määrärahat käytetään seuraavasti: - yhteiset operaatiot (mukaan luettuina yhteyspisteet), jotka keskitetään riskianalyysissä määritellyille laittomien maahanmuuttajien pääreiteille (2,7 miljoonaa euroa); - äskettäin toteutettujen strategisten hankkeiden jatkotoimet (1,0 miljoonaa euroa); - parhaita käytäntöjä koskevat pilottihankkeet yhteistyössä kolmansien naapurimaiden kanssa ja havaintoihin perustuvat seurantaa koskevat yhteiset operaatiot (0,5 miljoonaa euroa). Merirajojen osuus operatiivisen toiminnan määrärahoista on suurin: 26,5 miljoonaa euroa. Siinä on 9,7 miljoonan euron lasku. Vuosien 2007 ja 2008 kokemusten perusteella merirajoille osoitettuja määrärahoja on vähennetty, koska maksut ovat jääneet vakavasti jälkeen, ja näyttää järkevältä, että tavoitetasoa muokataan (ainakin väliaikaisesti) alaspäin. Nyt esitetyllä talousarviolla kuitenkin annetaan riittävästi liikkumavaraa 7 9 hankkeelle eurooppalaisen rannikkovartioverkoston (EPN) puitteissa ja 6 7 hankkeelle eri maantieteellisillä alueilla laittomien maahanmuuttovirtojen vähentämiseksi ja ihmissalakuljettajien paljastamiseksi (26,3 miljoonaa euroa). Muita merirajoilla toteutettavia toimia ovat seuraavat: 10/97

- kuulusteluasiantuntijoiden työolojen ja operatiivisen arvon parantaminen (0,1 miljoonaa euroa); - kansainvälisen rikostuomioistuimen (ICC) ja alueellisten keskusten pitäminen paremmin ajan tasalla yhteisten operaatioiden aikana (0,1 miljoonaa euroa). Ilmarajoja koskevat määrärahat ovat samat kuin vuonna 2009 eli yhteensä 2,7 miljoonaa euroa, jotka käytetään seuraavasti: - 12 14 yhteistä operaatiota joko puhtaasti ilmarajaoperaatioina tai yhteisinä operaatioina yhteistyössä maa- ja/tai merirajojen, muiden Frontexin yksiköiden/sektoreiden tai EU:n toimielinten kanssa (2,3 miljoonaa euroa); - vähintään yksi parhaiden käytäntöjen kehittämistä koskeva käsikirja pitkän aikavälin hankkeen aikana kehitetyistä parhaista käytännöistä (0,2 miljoonaa euroa); - kaksi tai kolme vuonna 2009 määriteltyihin tarpeisiin vastaavaa hanketta (0,2 miljoonaa euroa). Palauttamisoperaatioiden määrärahoissa seurataan vuonna 2009 aloitettua suuntausta. Ne vahvistetaan 9,3 miljoonaksi euroksi, mikä on 4,1 miljoonan euron korotus vuoden 2009 talousarvioon N1, ja ne käytetään seuraavasti: - osallistuminen 18 20 palauttamisoperaatioon ilma-, maa- tai meriteitse, ja useiden näiden operaatioiden osarahoittaminen (8,8 miljoonaa euroa); - jäsenvaltioiden kaksi tai kolme yhteistä kollektiivista maahanmuuttajien haastattelua, joilla helpotetaan maahanmuuttajien tunnistamista ja matkustusasiakirjojen hankkimista (0,3 miljoonaa euroa); - 6 8 maakohtaisen ydinryhmän (Core Country Group) kokousta, joissa määritellään yhteisten palauttamisoperaatioiden tarpeet (0,2 miljoonaa euroa). Riskianalyysille on osoitettu sama määrä määrärahoja kuin vuoden 2009 talousarviossa N1. Määrä käytetään pääasiassa seuraavasti: - Frontexin henkilöstölle, tiedusteluvirkailijoille, jäsenvaltioiden analyytikoille ja asiaankuuluville kolmansille maille räätälöidyt koulutukset strategisen tason riski- ja uhka-arvioinnin alalla; - avoimista lähteistä tilattujen tietojen, analyyttisten tiedonkeruutyökalujen ja ohjelmistojen asettaminen analyytikoiden ja operatiivisten käyttäjien saataville; - Frontexin tiedusteluvirkailijoiden lähettäminen komennukselle keskeisiin yhteisiin operaatioihin. Tilannekeskus tukee Frontexin johtoa ja muita yksiköitä koordinoimalla kaikkia operatiivisia tietovirtoja. Sille on varattu tätä varten 0,5 miljoonan euron määrärahat, jotka käytetään seuraavasti: - operatiivisen tiedon asettaminen asiakkaan helposti saataville helposti haettavassa muodossa (0,2 miljoonaa euroa); - yhteisten operaatioiden ja hätätilanteiden keskitetyn pysyvän koordinoinnin mahdollistaminen (0,2 miljoonaa euroa); - tekniset ja organisatoriset toimivälineet operatiivisia tiedotteita ja yhteisten operaatioiden operatiivista koordinointia varten (0,1 miljoonaa euroa). 11/97

Tutkimuksen ja kehityksen määrärahat pysyvät samoina kuin vuoden 2009 talousarviossa N1 (1,4 miljoonaa euroa). Ne käytetään seuraavasti: - ulkorajojen valvontaan ja seurantaan liittyvässä keskeisessä tutkimuksessa tapahtuvan kehityksen seuranta ja tiedon levittäminen käyttämällä kanavina työpajoja, raportteja, tiedotuslehtiä, konferenssiesitelmiä sekä julkaisuja ja artikkeleita (0,8 miljoonaa euroa); - sen varmistaminen, että rajavartiolaitosten edut ja tarpeet sisällytetään asianmukaisesti turvallisuustutkimuksiin, käyttämällä kanavina työpajoja, raportteja, tiedotuslehtiä, konferenssiesitelmiä sekä julkaisuja ja artikkeleita (0,6 miljoonaa euroa). Frontexin koulutusyksikön määrärahoja korotetaan 0,4 miljoonalla eurolla 7,2 miljoonaan euroon. Koulutuksen päätavoitteet ovat seuraavat: - yhteisen keskitason opetussuunnitelman (Common Mid Level Curriculum) kehittäminen ja saattaminen toimivaksi sekä rajavartijakoulutuksen yhteisten vaatimusten (CCC) täytäntöönpanon seuranta/mittaaminen jäsenvaltioissa (1,3 miljoonaa euroa); - erityisten koulutusmoduulien, päivitettyjen käsikirjojen ja muiden koulutusvälineiden tarjoaminen sekä koulutustoiminta/kurssit, kuten koirankäsittelijän käsikirja, RABIT-koulutus, lentohenkilöstön koulutus väärennettyjen asiakirjojen havaitsemisessa, perusoikeuksia koskeva koulutus jne. (5,1 miljoonaa euroa); - verkostojen (esimerkiksi koulutuskoordinaattorit, yliopistot, kumppanilaitokset ja asiantuntijat) perustaminen ja ylläpito jäsenvaltioissa projektipäälliköiden, kouluttajien jne. tilapäiseen käyttöön (0,9 miljoonaa euroa). Yhdistettyjen resurssien määrärahoihin vuoden 2009 aikana tehdyn korotuksen jälkeen ne pysyvät samoina kuin vuoden 2009 talousarviossa N1 (1,4 miljoonaa euroa). Yhdistettyjen resurssien odotetaan lisäävän asiantuntijapoolien ja teknisen kaluston saatavuutta jäsenvaltioissa ja jäsenvaltioiden kykyä hyödyntää niitä. Tähän päästään seuraavilla toimilla: - koulutustoimet nopeiden rajainterventioryhmien (RABIT) ja Frontexin yhteisten tukiryhmien (FJST) henkilöstölle (0,9 miljoonaa euroa); - käytettävissä olevia teknisiä välineitä koskevan keskitetyn rekisterin (CRATE) saattaminen täysin toimivaksi (0,3 miljoonaa euroa); - käsikirjat (0,2 miljoonaa euroa). 12/97

1. Yleistä 1.1. Johdanto Frontexin vuoden 2010 toimintaohjelman laatiminen ja täytäntöönpano kytkeytyvät tiiviisti Frontexin vuoden 2010 talousarvioesityksen laatimiseen ja toteutukseen. Talousarvioesitys koostuu rahoitussuunnitelmasta (tulot ja menot) sekä henkilöresurssien kehyksestä (henkilöstötaulukko). Talousarviossa muunnetaan toimintaohjelma taloudellisiksi tiedoiksi. Frontex pyrkii tasapainoon avoimuuden, turvallisuuden ja joustavuuden välillä, jotta se voisi tarvittaessa mukauttaa toimintaansa hyödyntämällä operatiivista riippumattomuuttaan. Frontex-asetuksen 7 25 artiklan mukaan pääjohtaja panee toimet täytäntöön ja on myös vastuussa niistä. Tämä säännös ja pääjohtajan velvollisuus "hoitaa tehtäviään täysin riippumattomana" takaavat Frontexin toiminnan tarvittavan joustavan hallinnoinnin. Vuoden 2010 toimintaohjelmalla pyritään 1. mukauttamaan se Frontexin monivuotiseen toimintasuunnitelmaan vuosiksi 2010 2013; 2. ohjelmiin ryhmiteltyjen tuotteiden ja palvelujen kestävään toimittamiseen (mukaan luettuna kehittäminen); ja 3. uusien hankkeiden käynnistämiseen ja toteuttamiseen. Vuosien 2010 2013 monivuotisella toimintasuunnitelmalla Frontexin strateginen asema muutetaan konkreettisiksi, pitkälle aikavälille suuntautuneiksi toimiksi. Vuosien 2010 2013 monivuotinen toimintasuunnitelma toimii viitekehyksenä Frontexin vuotuisen toimintasuunnitelman laatimiselle. 1.2. Tehtävä Frontex on EU:n virasto, jonka tehtävänä on koordinoida operatiivista yhteistyötä Euroopan unionin jäsenvaltioiden ulkorajavalvonnan alalla. Frontex helpottaa ja tehostaa ulkorajavalvontaan liittyvien yhteisön nykyisten ja tulevien toimenpiteiden soveltamista. 7 Euroopan unionin jäsenvaltioiden operatiivisesta ulkorajayhteistyöstä huolehtivan viraston perustamisesta 26 päivänä lokakuuta 2004 annettu neuvoston asetus (EY) N:o 2007/2004, EUVL L 349 s. 1. 13/97

Frontexin on tehtävä niin huolehtimalla jäsenvaltioiden toimien yhteensovittamisesta näiden toimenpiteiden täytäntöönpanossa. Tällä tavoin se edistää osaltaan henkilötarkastusten sekä Euroopan unionin jäsenvaltioiden ulkorajavalvonnan tehokkuutta, korkeaa tasoa ja yhdenmukaisuutta. 8 Frontex lujittaa EU:n kansalaisten vapautta ja turvallisuutta täydentämällä jäsenvaltioiden kansallisia rajavalvontatehtäviä. Frontex on luotettava yhteisön operatiivinen koordinoija ja toimija, minkä lisäksi sillä on EU:n jäsenvaltioiden ja ulkoisten kumppanien täysi luottamus ja tuki. Frontex edistää aktiivisesti yhteistyötä muiden rajavalvonnasta huolehtivien ja EU:n sisäisestä turvallisuudesta vastaavien lainvalvontaviranomaisten kanssa. Frontexin operatiiviset toimet perustuvat tiedustelutietoihin. Frontexin tehokkuus pohjautuu hyvin motivoituneeseen ja ammattitaitoiseen henkilöstöön. Tämän ansiosta Frontex voi lujittaa asemaansa kilpailukykyisenä työnantajana. Frontexilla on keskeinen asema EU:n yhteisen rajavalvonnan toteuttamisessa. 1.3. Tavoite "EU:n yhdennetyn rajavalvontamallin perustana Frontex pyrkii edistämään rajavalvontaan osallistuvien sidosryhmien mahdollisimman hyvää ammattitaitoa, yhteentoimivuutta, luotettavuutta ja keskinäistä kunnioitusta." 1.4. Strategia Kuten vuosien 2010 2013 monivuotisessa toimintasuunnitelmassa on ilmaistu ja julkaistu, Frontex jatkaa organisaatiotasolla maltillisen kasvustrategian noudattamista. Toiminnassaan Frontex jatkaa yhteistoiminnallisen lähestymistavan soveltamista suhteissaan jäsenvaltioihin ja muihin keskeisiin toimijoihin EU:n jäsenvaltioiden yhdennetyn rajaturvallisuuden alalla. 9. 8 Frontex-asetuksen 1 artikla. 9 Brysselissä 4. ja 5. joulukuuta 2006 kokoontuneen oikeus- ja sisäasioiden neuvoston 2768. istunnon päätelmät. 14/97

Kaavio 5: Frontexin organisaatiokaavio Taloudellisten resurssien osoittaminen pysyy samalla tasolla kuin vuonna 2009, millä lujitetaan varainhoitoa ja saavutetaan käytettävissä olevien varojen käyttämisen korkeampi taso. 2009 2010 Väliaikaiset (TA) 117 143 Sopimussuhteiset 68 68 Henkilöresurssit (CA) Ulkopuoliset 70 70 (SNE) Yhteensä (SUM) 255 281 Taloudelliset resurssit (euroa) 88 815 071 87 917 000 Kaavio 6: Yhteenveto resursseista (2009 2010) 15/97

Henkilöstö 300 250 200 150 100 50 Väl. Sop. Ylim. Ulkop. Yht. 0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Vuosi Kaavio 7: Henkilöstön kehitys vuosina 2005 2010 Taloudelliset resurssit 2005 2009 Milj. euroa 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Vuosi talousarvioesitys korjattu lopullinen Kaavio 8: Taloudellisten resurssien kehitys vuosina 2005 2010 Oikeus- ja sisäasioiden neuvoston kokouksessa 5. ja 6. kesäkuuta 2008 hyväksyttiin viraston tulevaa kehittämistä koskevat päätelmät. Jotkin niistä ovat edelleen voimassa, eikä niitä ole pantu täysimääräisesti täytäntöön. Eurooppa-neuvosto vahvisti kesäkuun 2008 päätelmät 18. 19. kesäkuuta 2009 pidetyssä kokouksessaan 10 ja osoitti samaan suuntaan (katso 1.5. ja 1.8. luku). Frontexista teetettiin ulkoinen arviointi (33 artikla), jolla mitattiin sen tehokkuutta tehtäviensä hoitamisessa, arvio sen vaikutuksesta EU:n jäsenvaltioiden ulkorajoilla tehtävään operatiiviseen yhteistyöhön ja sen työkäytännöistä. Frontexin hallintoneuvosto arvioi loppuraportin suositukset, ja sen perusteella kesän 2009 aikana laadittiin suositukset ja toimintasuunnitelmat. Suositukset liitettiin 10 Päätelmät 2, 11225/09, 19. kesäkuuta 2009. 16/97

mahdollisuuksien mukaan tähän luonnokseen vuoden 2010 toimintaohjelmasta, ja joitakin suosituksia on seurattava poliittisella ja lainsäädännöllisellä tasolla. 1.5. Toimintaympäristön tarkastelu 1.5.1. Poliittiset tekijät Kansallisten rajojen suojelu, laittoman maahanmuuton ja siirtolaisuuden ehkäisy ja torjunta ovat edelleen kansallisten ja kansainvälisten poliittisten asialistojen tärkeimpiä painopistealoja. Neuvoston 5. 6. kesäkuuta 2008 annetut päätelmät ovat perusta vaatia jäsenvaltioilta ja muilta sidosryhmiltä enemmän tukea ja yhteistyötä, jotta Frontexille annetaan sen tavoitteiden saavuttamiseksi tarvittavat resurssit. Lisäksi niillä valmistellaan maaperää yhteistyön ja yhteistoiminnan lisäämiselle muiden järjestöjen (Europol), virastojen ja kolmansien maiden viranomaisten kanssa. Erityistoimipisteitä koskeva ratkaisematon kysymys aiheuttaa koko ajan enemmän poliittista painetta. Ulkoinen toteutettavuustutkimus tarjoaa määritelmät ja vaihtoehdot kysymyksessä etenemiseksi. On hyvin todennäköistä, että seuraavien 3 4 vuoden aikana erityistoimipisteitä käytetään räätälöidyissä muodoissa väliaikaisesti perustettuina rakenteina. Koulutuksen (rajavartijakoulutuksen yhteiset vaatimukset) kaltaisilla aloilla tehtyä työtä pitäisi edistää edelleen siirtymällä seuraavalle kypsyystasolle ja myös laajentamalla asiakas- ja sidosryhmävalikoimaa. Eurooppa-neuvosto vahvisti kesäkuussa 2008 annetut päätelmät 18. 19. kesäkuuta 2009 pidetyssä kokouksessaan 11 ja kehotti vahvistamaan toimintoja, joilla laitonta maahanmuuttoa estetään ja torjutaan tehokkaasti EU:n eteläisillä merirajoilla.. Vaikka sitä voidaan pitää jäsenvaltioille suunnattuna, välillisesti se kattaa myös Frontexin koordinoimat rajavalvontaoperaatiot. Lisäpiirteenä on kehotus toteuttaa vahvoja toimintoja, jotta ihmiskauppaan osallistuvia rikollisverkostoja ja järjestäytynyttä rikollisuutta voidaan torjua tehokkaasti. Tämä kehotus voidaan tulkita Frontexin toimeksiannon soveltamisalan laajentamiseksi korostamalla yhdennetyn rajaturvallisuuden käsitteen laaja-alaista täytäntöönpanoa. Yhteistyötä tärkeimpien alkuperä- ja kauttakulkumaiden kanssa pidetään mahdollisena painopistealana. Toinen tärkeä panos annettiin komission tiedonannoissa Euroopan rajavalvontajärjestelmästä (Eurosur 12 ) ja rajaturvallisuuteen liittyvistä tulevista toimista 13. Jäsenvaltioiden ja Frontexin välille on vuoteen 2013 mennessä saatava aikaan yhteistyötä itäisiin ja eteläisiin rajoihin liittyvien valvontatietojen jakamiseksi. Tukholman ohjelmaa koskevan komission tiedonannon nykyisessä versiossa todetaan, että rajavalvonnassa ensisijaisena tavoitteena pitäisi olla yhdennetty rajaturvallisuus, 11 Päätelmät 2, 11225/09, 19. kesäkuuta 2009. 12 KOM(2008)0068, Euroopan komissio, 13.2.2008. 13 KOM(2008)0069, Euroopan komissio, 13.2.2008 17/97

jonka ansiosta unioniin on mahdollista saapua sujuvasti mutta jossa samalla taataan sen alueen turvallisuus ja laittoman maahanmuuton torjunta. Olisi perustettava kaikki rajatarkastustyypit kattava tarkastusten johdonmukainen järjestelmä (keskitetty palvelupiste). Frontexin koordinoivaa asemaa on vahvistettava ja sen toimintavalmiuksia lisättävä, ja samoin on sovitettava sen toimintaa yhteen Euroopan turvapaikka-asioiden tukiviraston toiminnan kanssa. Eurosur on perustettava asteittain. Neuvoston hyväksyntä ohjelmalle ja sen täytäntöönpanon aloittaminen vie vuoden 2010 puoliväliin asti. 1.5.2. Taloudelliset tekijät Nykyisen taloustilanteen odotetaan vaikuttavan edelleen vuoden 2010 aikana resurssien saatavuuteen jäsenvaltioissa. Taloudellisten resurssien ja/tai henkilöresurssien rajoitukset johtavat siihen, että jäsenvaltiot kääntyvät Frontexin puoleen, jotta koordinointitoimintoja lisätään ja kyseisiä operaatioita rahoitetaan. Samalla se voi käydä vaikeammaksi, koska talousarvion rajoitukset johtavat jäsenvaltioissa myös niiden kansallisen alueen ulkopuolella toteutettavia operaatioita varten saatavilla olevien (käyttämättömien) resurssien vajeisiin jäsenvaltioissa. Koska EU:n talousarvio lasketaan jäsenvaltioiden BKT:n perusteella, taloudellinen tilanne vaikuttaa myös EU:n talousarvioon. Sen lisäksi tästä talousarviosta rahoitettavien järjestöjen määrä kasvaa yhdellä vuodesta 2010 alkaen. Vaikka Puola Frontexin päämajan sijaintimaana on etenemässä kohti euroalueen jäsenyyttä (vuonna 2012), vaihtokurssien riskit vaikuttavat edelleen Frontexin houkuttelevuuteen työnantajana. Tätä voitaisiin korjata työmarkkinoiden nykyisellä tilanteella. Jäsenvaltioiden kasvavat työttömyysluvut laajentavat Frontexin mahdollisten työnhakijoiden markkinoita. 1.5.3. Yhteiskunnalliset tekijät Muutaman seuraavan vuoden aikana väestön ikääntyminen erityisesti Euroopassa lisää sen vaikutusta yhteiskunnan rakenteeseen. Afrikan ja Aasian kaltaisilta nuorilta alueilta saatavan työvoiman tarvetta on tasapainotettava suhteessa sääntelemätöntä tai lisääntynyttä laillista ja laitonta maahanmuuttoa ja siirtolaisuutta koskevaan pelkoon. 1.5.4. Tekniset tekijät Ennakoiva rajavalvonta ei ole mahdollista ilman sellaisten kehittyneiden teknisten ratkaisujen käyttöä, joilla maahanmuutto- ja siirtolaisvirroista voidaan antaa tiedustelutietoa, tietoja ja tilannekuva. Kyseisten ratkaisujen sisällyttäminen minkä tahansa rajavalvonnan kaltaisen tehtävän parissa työskentelevän järjestön toimintaympäristöön on olennainen menestystekijä. Riippuen siitä, pidetäänkö tekniikkaa keskeisenä tekijänä vai perustekijänä, se voidaan ulkoistaa tai siitä on tehtävä järjestön vastuukeskus. Kun otetaan huomioon teknisten ratkaisujen elinkaarten lyheneminen, kyseisten ratkaisujen vuotuinen arvon aleneminen lisääntyy, mikä johtaa hallintomenojen tai otsakkeiden suurempaan häviämiseen. 18/97

1.5.5. Lainsäädännölliset tekijät Edelleen käsiteltävänä olevalla Lissabonin sopimuksen ratifioinnilla annettaisiin erityinen oikeusperusta laajentaa yhdennetyn rajaturvallisuuden käsitettä, mikä vaikuttaisi Frontexin asemaan ja vastuuseen. Tällä hetkellä käsiteltävänä olevat muutokset Frontex-asetukseen alkavat lisäksi toteutua vuosina 2011 2012. Prosessin seurannan ja Frontexin ulkoisen arvioinnin tuloksen perusteella käsitellyillä muutoksilla on vain pieni vaikutus Frontexin toimeksiantoon vuonna 2010. Frontexin henkilötietojen käsittelyä koskevien mahdollisuuksien virallistaminen voidaan nähdä mahdollisena liikkeelle panevana voimana investoinneissa tietotekniikkainfrastruktuuriin, henkilöstöön ja rakenteiden ja menettelyjen uudelleenjärjestelyyn. 1.6. Katsaus tilanteeseen ulkorajoilla vuonna 2010 Yleiset suuntaukset Vuoden 2008 toisella puoliskolla alkanut maailmanlaajuinen taloustaantuma on johtanut siihen, että jäsenvaltioiden maahanmuuttopolitiikalla pyritään lieventämään kotimaisten työmarkkinoiden painetta ja vähentämään yleistä siirtolaisuutta Eurooppaan. Vastaukset ovat vaihdelleet rajojen vahvistamisesta rikoslakien tarkistamiseen ja yhteistyön edistämiseen asiaankuuluvien kolmansien maiden kanssa. Libya sopi toukokuussa 2009 laittomien siirtolaisten välittömästä palauttamisesta ja lisäsi siten Frontexin alueella koordinoimien yhteisten operaatioiden pelotevaikutusta. Yhteisessä operaatiossa Poseidon 2009 on myös otettu käyttöön pilottitoimia, joilla voidaan arvioida kansalaisuuden vaihtamista koskevan ilmiön laajuutta. Kun tätä toimenpidettä laajennetaan ja tehdään järjestelmällisemmäksi, sillä helpotetaan palauttamista, laittomien maahanmuuttoreittien määrittämistä asianmukaisesti ja kaiken siirtolaisuuden havaitsemista nopeammin. Näiden poliittisten vastausten ja taktiikan muutosten lisäksi jäsenvaltioiden vähentyneet työmahdollisuudet ovat vaikuttaneet selkeästi EU:hun suuntautuvan laittoman maahanmuuttovirran vähenemiseen vuonna 2009. Suuntausta olisi kuitenkin pidettävä jonkinlaisena laittoman maahanmuuton taukona, joka päättyy, kun työvoiman kysyntä jäsenvaltioissa alkaa kasvaa. Virran väheneminen ei myöskään ole jakautunut yhtenäisesti EU:n ulkorajojen eri osissa tai lajeissa. Jäsenvaltioiden meriulkorajat Koska Libyasta peräisin olevien siirtolaisten määrä on huomattavasti pienempi ja koska Kanariansaarille saapuvien määrä on laskussa, Algerian, Marokon, Tunisian ja mahdollisesti Egyptin suhteellinen merkitys lähtöpisteinä kasvaa todennäköisesti vuosina 2009 ja 2010. Sikäläisten viranomaisten ponnistelut laittoman siirtolaisuuden torjumiseksi ovat ensiarvoisen tärkeitä Italiaan ja Espanjaan suuntautuvan virran rajoittamisessa. 19/97

Gambian odotetaan vievän Senegalilta Länsi-Afrikan tärkeimmän lähtöpaikan aseman. Silti absoluuttisina lukuina Egeanmeren (Turkin ja Kreikan välinen raja) odotetaan pysyvän tärkeimpänä tulopisteenä ulkoisilla merirajoilla vuonna 2010, mikäli yhteistyötä Turkin kanssa rajoitetaan edelleen. Kun EU:n eteläisiä merirajoja vahvistetaan, alun perin meren ylittämistä harkinneet siirtolaiset saattaisivat valita vaihtoehtoisen tulotavan. Jotkut voisivat käyttää ilmarajoja joko väärennetyin asiakirjoin tai väärin perustein saadun viisumin nojalla. Tällä hetkellä ei kyseistä muutosta ole vielä havaittu ja uhkaa pidetään suhteellisen pienenä vuonna 2010, mutta tilannetta ilmarajoilla pitäisi kuitenkin edelleen valvoa tarkkaavaisesti. Jäsenvaltioiden ilmaulkorajat Eurooppaan tulevien lentomatkustajien määrän laskun odotetaan tasoittuvan vuonna 2010. IATA:n tiedot toukokuulta 2009 osoittivat matkustamista ilman välipysähdyksiä koskevan markkinoiden osan kasvaneen vahvasti Euroopan ja Lähiidän ja Lähi-idän ja Aasian välillä, mutta laskeneen jyrkästi Euroopan ja Aasian välillä. Käytännöllisesti katsoen se tarkoittaa, että Eurooppaan saapuu todennäköisesti enemmän kolmansien maiden kansalaisia matkustamalla Lähi-idän kautta (Persianlahden alue). Keskeisten kansalaisuuksien, lähtöpisteiden, keskus- ja pääteasemien osalta ei odoteta merkittäviä muutoksia vuonna 2010. On lisäksi vaikeaa havaita ulkoilmarajoihin kohdistettujen yhteisten operaatioiden täytäntöönpanosta johtunutta lentoreittien mahdollista siirtymistä erilaisten teknisten, organisatoristen ja metodologisten syiden takia. Laittomat siirtolaiset käyttävät edelleen Schengen-alueen ja EU:n sisäisiä lentoja saavuttaakseen lopullisen päämääränsä Euroopassa (pääasiassa Yhdistynyt kuningaskunta, Ruotsi, Alankomaat, Norja, Belgia ja Suomi). Näin on erityisesti Italiasta ja Kreikasta tulevien lentojen osalta. Tärkein syy vuonna 2010 ulkoilmarajoilla tehtävään käännytykseen on todennäköisesti matkan tarkoituksen tai syyn osoittavien asianmukaisten asiakirjojen puute eikä väärennetyt asiakirjat. Jäsenvaltioiden maaulkorajat Vuoden 2010 tammikuun 1. päivästä lähtien kolme Länsi-Balkanin maata asetetaan niin sanotulle valkoiselle Schengen-luettelolle, jonka nojalla Serbian, Montenegron ja entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian (EJTM) kansalaiset voivat matkustaa jäsenvaltioihin ilman viisumivaatimuksia. Mainittujen kolmen maan väärennettyjen matkustusasiakirjojen kysyntä nousee todennäköisesti sen tuloksena. Osa tällä hetkellä Unkarin kautta kulkevasta laittomasta siirtolaisvirrasta saattaa vuonna 2010 suunnata Slovenian ja Kroatian väliselle ulkorajalle, koska todennäköisesti paikalliset tai alueelliset ihmissalakuljetusryhmät hoitavat salakuljetusta. Äskettäin Frontexin suojissa perustetun Länsi-Balkanin riskianalyysiverkoston pitäisi myös auttaa vahvistamaan suuntaus ja lieventämään uhkaa sen mukaisesti. 20/97

Kreikan ja Turkin välillä havaittujen laittomien rajanylitysten laskeva suuntaus liittyy pääasiassa siihen, että Irakin kansalaisiksi itseään väittävien havaittujen siirtolaisten määrä on huomattavasti laskenut. Ulkoisten maarajojen tämän osan suhteellinen merkitys pysyy kuitenkin todennäköisesti suurena vuonna 2010. Äskettäiset Kreikassa toteutetut hallinnolliset ja oikeudelliset toimenpiteet laittomia siirtolaisia ja salakuljettajia vastaan tulevat todennäköisesti voimaan vuonna 2010. Täydentävien pidätysvalmiuksien loppuunsaattamisen myötä Kreikka voi myös panna täytäntöön laittomia siirtolaisia koskevan pidätysjakson, jota pidennettiin kesäkuussa 2009 enintään kuuteen kuukauteen. Näissä olosuhteissa Bulgarian kautta kulkevasta reitistä voi siten kehittyä vaihtoehto suuremmalle osalle Turkista lähteviä laittomia siirtolaisia. Bulgarian rajavalvontaviranomaisten havainnointivalmiuksien parantaminen on siksi ensiarvoisen tärkeää. Havaintoluvut Ukrainan vastaisella ulkorajalla laskivat huomattavasti vuonna 2009. Suuntaus todennäköisesti jatkuu vuonna 2010. Ukraina pysyy kuitenkin tärkeimpänä kauttakulkumaana laittomille siirtolaisille, jotka pyrkivät EU:hun Itä-Euroopan reittiä myöten. Valko-Venäjän vastaisen ulkorajan suhteellinen merkitys voi kasvaa vuonna 2010, mistä todistaa se, että vuoden 2009 toisella vuosineljänneksellä käännytettiin huomattavasti useampia Georgian kansalaisia. Koska kasvun syitä ei ole kuitenkaan vielä ymmärretty (turvapaikkamenettelyn väärinkäyttö), ennusteita ei voida vielä laatia. On kuitenkin todennäköistä, että georgialaisten toimintatapa vaihtuu rajanylityspaikan kautta tulon yrittämisestä vihreän rajan ylittämiseen. 21/97

1.7. Vuotuisessa riskianalyysikertomuksessa (ARA) esitetyt suositukset vuodeksi 2010 Ulkorajojen tilanteesta vuonna 2008 ja vuoden 2009 ensimmäisellä puoliskolla tehdyn analyysin suosituksissa esitettiin toimintaympäristön tarkastelua koskevat tekijät, jotka todennäköisesti vaikuttavat siirtolaisuusvirtoihin, mukaan luettuna siirtolaisuuspolitiikka ja rajavalvonta-asiat, sekä katsaus vuodelle 2010. Niiden tarkoituksena on antaa viitekehys Frontexin vuoden 2010 toimintaohjelman laatimiselle, ja siten niitä sovelletaan pääasiassa Frontexin operatiivisiin yhteistyötä koskeviin toimiin. Tarvittaessa suositukset on tarkoitettu myös jäsenvaltioille ja EU:n toimielimille. Suositukset on laadittu Frontexin rajatyyppien maa, meri ja ilma mukaan jaetun toimintarakenteen, riskianalyysin ja valmiuksien kehittämisen mukaisesti, ja niitä edeltävät operatiivisen yhteistyön ensisijaista asemaa koskevat suositukset ja yleiset suositukset, ja niitä täydennetään toimielinten yhteistyön kaltaisia monialaisia rajaturvallisuusasioita käsittelevillä suosituksilla. Vuoden 2010 toimintaohjelmaa koskevat suositukset ovat vuoden 2009 vuotuisen riskiarvioinnin rajoittamattomat suositukset ja sen puolivuosittainen päivitys. Vuotuisen riskiarvioinnin suositusten täydellisessä luettelossa on joitakin täydentäviä taktisia suosituksia, joita pidetään sitovina. 1.7.1. Ensisijaiset asemat rajatyypeittäin (1) Meriulkorajoilla operatiivisessa yhteistyössä olisi edelleen keskityttävä eteläisiin merialueisiin, joilla on havaittu suuri määrä laittomia siirtolaisia ja joilla siirtolaisten henki on suurimmassa vaarassa, eli merialueilla, jotka johtavat Kanariansaarille, Espanjan kaakkoiselle Välimeren rannikolle, Lampedusan saarelle, Maltalle ottaen huomioon siirtymisen Sisiliaan ja/tai Kreetalle Sardiniaan ja Turkin rannikon lähellä sijaitseville Kreikan saarille (Lesbos, Chios, Samos, Patmos, Leros ja Kos). Vaikka vuoden 2009 ensimmäisen puoliskon aikana Länsi-Afrikan ja Keski-Välimeren reiteillä on raportoitu laittomien rajanylitysten havaitsemisen vähenemisestä, kyseiset alueet olisi edelleen sisällytettävä operatiiviseen yhteistyöhön toisaalta siksi, että väheneminen voi olla vain tilapäistä ja toisaalta siksi, että Frontexin koordinoimat yhteiset operaatiot näillä alueille ovat yhtenä tekijänä edistäneet vähenemistä. (2) Maaulkorajoilla jäsenvaltiot hyötyisivät operatiivisesta yhteistyöstä eniten seuraavilla raja-alueilla: Kreikan ja Bulgarian Turkin vastaiset maarajat, Ukrainan vastaiset rajat erityisesti Unkarin ja Puolan rajoilla ja Unkarin ja Serbian välinen raja. Operatiivista yhteistyötä olisi myös suunniteltava torjumaan lisääntyvää turvapaikkahakemusten käyttöä laittomassa tulossa EU:hun, erityisesti Unkarin ja Serbian välisellä maarajalla ja Puolan ja Valko-Venäjän välisellä maarajalla. Operatiivisella yhteistyöllä olisi myös tuettava Kreikan viranomaisia niiden ponnisteluissa puuttua laittomaan siirtolaisuuteen Albanian ja entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian vastaisilla rajoilla. 22/97

(3) Meriulkorajoilla operatiivisessa yhteistyössä olisi harkittava kansallisten rajavalvontaviranomaisten vahvistamista niillä lentokentillä, joilla on monia EU:hun kuulumattomia matkustajia ja monia käännytyksiä, ja erityisesti olisi korostettava maahantulokriteerien arviointia niiden kansalaisuuksien osalta, joiden keskuudessa on havaittu paljon laitonta oleskelua EU:ssa. 1.7.2. Operatiivista yhteistyötä koskevat suositukset 1.7.2.1. Yleiset suositukset (4) Laittomien siirtolaisten suurta määrää koskevissa yhteisissä operaatioissa olisi pyrittävä edelleen kehittämään toimia, joilla pyritään varmistamaan niiden henkilöiden kansalaisuus, jotka havaitaan ylittämässä rajaa laittomasti, jotta voidaan rajoittaa kansalaisuuden vaihtamista turvapaikan epäasianmukaista hankkimista varten, ja helpottaa palauttamista. Järjestelmällisillä toimenpiteillä, joilla varmistetaan rajan laittomasti ylittävien laittomien siirtolaisten kansalaisuudet, voidaan esittää korjauksia laittoman maahanmuuton EU:hun johtavien reittien kuvailuun. (5) Operatiivisten yhteistyötoimien aikana olisi korostettava erityisesti salakuljetukseen ja ihmiskauppaan liittyvien tiedustelutietojen keräämisen lisäämistä, jotta voidaan tukea tutkintaponnisteluja. (6) Ilman huoltajaa oleviin alaikäisiin keskittyvää operatiivista yhteistyötä olisi kehitettävä esimerkiksi arvioimalla ja jakamalla parhaita käytäntöjä iän määrittelyssä, tutkimalla tapoja, joilla saadaan tiedustelutietoja ihmiskaupan kohteena olevista alaikäisistä ja hankkimalla kokemusta alaikäisten käsittelyyn erityisesti koulutetuilta asiantuntijaryhmiltä. (7) Frontexin pitäisi kehittää ja jakaa suuntaviivoja ja koulutusta rajavalvontaviranomaisille ihmiskaupasta. (8) Yhteisten operaatioiden aikana saadun kokemuksen perusteella näyttää tärkeältä, että kehitetään räätälöityä koulutusta ulkopuolisille virkailijoille ennen heidän todellista lähettämistään. Yhteisestä operaatiosta riippuen koulutuksessa olisi keskityttävä tiedottamiseen tekniikoista, väärennettyjen asiakirjojen havaitsemisesta, varastettujen ajoneuvojen havaitsemisesta, alaikäisten tai ihmiskaupan uhrien tunnistamisesta tai rajavalvonnasta. (9) Menetelmiä, joilla arvioidaan ja levitetään nopeasti tietoa väärin perustein hankituista viisumeista, olisi kehitettävä, jotta voidaan edistää operatiivista yhteistyötä ja rajoittaa liian pitkään kestäneestä oleskelusta johtuvaa laitonta siirtolaisuutta koskevaa ilmiötä. (10) Väärennettyjen matkustusasiakirjojen ja väärin perustein myönnettyjen viisumien käytön lähteeseen puuttumiseksi Frontex voisi laatia ja jakaa tietoa usein käytetyistä huijauskeinoista ja kehittää koulutusta viisumeja myöntäville viranomaisille, myös konsuliedustustoille. Samalla Frontexin olisi tarkasteltava tapoja välittää kyseisiä tietopaketteja kolmansien alkuperä- tai kauttakulkumaiden kuljetusyritysten henkilöstölle. 23/97

(11) Kun itäisten kolmansien maiden kanssa on tehty sopimus toimintamenettelyistä, pitäisi antaa ensisijainen asema sopimusten viimeistelemiselle Turkin ja Libyan kanssa ja sopimusten laatimiseksi kaikkien Pohjois-Afrikan maiden kanssa, mukaan luettuna Egypti, Algeria, Tunisia ja Marokko. (12) Ehdokasvaltioiden (Kroatia, entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia ja Turkki) kanssa tehtyjä toimintamenettelyjä olisi käytettävä hankkimaan enemmän tietoa tilanteesta niiden kolmansien maiden vastaisilla rajoilla. Yhteispartioinnit ja tietojen vaihto ovat kaksi esimerkkiä toimista, joilla tätä tietoa voitaisiin edistää. (13) Valmistellessaan Serbian, Montenegron ja entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian liittymistä Schengen-alueen valkoiseen luetteloon, jonka nojalla näiden maiden kansalaiset voivat matkustaa jäsenvaltioihin ilman viisumivaatimuksia 1. tammikuuta 2010 alkaen, Frontexin olisi kehitettävä toimintoja (työpajoja, koulutusta tai suuntaviivoja) lisätäkseen jäsenvaltioiden rajavalvontaviranomaisten tietoisuutta kyseiseen kolmeen maahan keskittyvistä matkustusasiakirjoista. Toimintamenettelyjä voitaisiin käyttää avun pyytämiseksi näiden maiden asiantuntijoilta kyseisten toimien kehittämisessä. (14) Suuri osa tällä hetkellä EU:ssa laittomasti oleskelevista ihmisistä vain ylittää laillisen oleskeluaikansa. Olisi kehitettävä ponnisteluja, joilla vahvistetaan, yhtenäistetään ja jaetaan jäsenvaltioiden kesken parhaita käytäntöjä niiden matkustajien havaitsemista koskevien kriteerien ja tunnistamisen arvioimiseksi, joilla ei ole asianmukaisia asiakirjoja oleskelunsa tarkoituksen perustelemiseksi. Tämän alan koordinoiduilla toiminnoilla autettaisiin myös vähentämään suuria eroja jäsenvaltioiden välillä matkustajavirtojen käännytystasoissa. (15) Väärennettyjä matkustusasiakirjoja koskevaa vertaiskoulutusta olisi kehitettävä edelleen niiden jäsenvaltioiden kanssa, joilla on eniten kokemusta tietyistä asiakirjalajeista, ja kehottaa niitä jakamaan kokemuksiaan näitä kokemuksia tarvitsevien toisten jäsenvaltioiden kollegojen kanssa. Vertaiskoulutusta voitaisiin laajentaa Frontexin kanssa toimintamenettelystä sopimuksen tehneiden maiden rajavalvontaviranomaisten osallistumiseen ja hyötyä siitä. (16) Yhteisten operaatioiden aikana olisi korostettava erityisesti järjestelmällistä tiedustelutiedon keräämistä, erityisesti laittomien siirtolaisten tulevaan matkaan liittyviä tiedustelutietoja (kohdemaa, yhteydet jne.) Tällainen tiedustelutieto olisi hyödyllistä jäsenvaltioissa toimivien ihmiskauppaverkostojen torjumiseksi. (17) Euroopan tautien ehkäisy- ja valvontakeskuksessa (ECDC) tämänhetkisen Eurooppaa koskevan uhka-arvioinnin mukaan uusi A(H1N1)-influenssavirus jatkaa leviämistään. Monet jäsenvaltiot ovat jo ryhtyneet toimenpiteisiin, myös päivittäisessä työssään suuria ihmismääriä kohtaavan henkilöstön osalta. On suositeltavaa aloittaa sellaisten hätäsuunnitelmien laatiminen, joilla taataan komennuksella olevien ulkoisten virkamiesten turvallisuus, mikäli epidemia puhkeaa. 1.7.2.2. Suositukset merirajoja koskevaa operatiivista yhteistyötä varten (18) Kaikilla ponnisteluilla, diplomaattisista teknisiin, olisi edelleen pyrittävä laittomien siirtolaisten umpikujatilanteen ratkaisuun, sillä ihmissalakuljettajat käyttävät tahallaan 24/97

merivartiostoa pelastusoperaatioihin ja käyttävät siten valvontakeinoja toimintatapansa osana. Tällainen tilanne vallitsi Egeanmerellä edelleen vuoden 2009 puolivälissä. (19) Merirajojen yhteisissä operaatioissa olisi pyrittävä kehittämään pysyvää yhteistä kielellistä asiantuntemusta ja tiedotustekniikoita. Vaihtoehtoisesti kieliasiantuntemus voitaisiin ulkoistaa tarkastetulle yksityissektorille. (20) Merirajoilla, joille siirtolaiset saapuvat suurin joukoin, olisi kiinnitettävä erityistä huomiota ihmiskaupan uhrien, erityisesti naisten ja lasten, nopeaan tunnistamiseen, jotta voidaan saada tietoja, joiden avulla ihmissalakuljettajat voidaan tunnistaa ja asettaa syytteeseen. Tässä menettelyssä uhrien suojelun olisi oltava kaikkein tärkeintä. 1.7.2.3. Suositukset maarajoja koskevaa operatiivista yhteistyötä varten (21) Koska itäisten maarajojen kautta tulee suuri Venäjän ja Ukrainan kansalaisten virta ja koska näistä maista tulee paljon ihmiskaupan uhreja, voitaisiin kehittää toimintoja ihmiskaupan laajuuden arvioimiseksi paremmin tällä rajalla. Samalla ihmiskauppaa koskevissa rajavalvontaviranomaisten koulutus- ja tiedotusohjelmissa pitäisi keskittyä ensisijaisesti EU:n maaulkorajoilla toimiviin rajavalvontaviranomaisiin. (22) Operatiivista yhteistyötä olisi suunniteltava torjumaan turvapaikkahakemusten lisääntyvä väärinkäyttö pyrittäessä laittomasti EU:hun. Kielelliset ja rikostekniset asiantuntijat voisivat auttaa kansallisia rajaviranomaisia määrittämään kyseistä toimintatapaa käyttävien siirtolaisten todellisen alkuperän ja syyn. (23) Äskettäin kerätty tiedustelutieto osoittaa, että olisi hyödyllistä ottaa ulkopuolisiksi virkamiehiksi varastettujen ajoneuvojen havaitsemisen asiantuntijoita tietyillä rajanylityspaikoilla. 1.7.2.4. Suositukset ilmarajoja koskevaa operatiivista yhteistyötä varten (24) Yhteisessä operaatiossa Hammer, suurimmassa Frontexin ilmarajoilla koordinoimassa yhteisessä operaatiossa, korostettiin vuoden 2009 ensimmäisen puoliskon aikana toimintatapoihin ja äskettäin määriteltyihin huijauskäytäntöihin keskittyvien tiedustelutietojen nopean levittämisen hyödyllisyyttä jäsenvaltioiden kannalta. Yhteiseen operaatioon Hammer osallistuvien lentoasemien välillä jaettujen viikoittaisten valvontaraporttien perusteella olisi kehitettävä pysyvämpi järjestelmä tietojen vaihtamiseksi EU:n lentoasemien viranomaisten välillä. (25) Arvioinnissa myös todetaan, että tulevassa ulkopuolisten virkailijoiden lähettämisessä ilmarajoille olisi huolellisesti otettava huomioon ylimääräisen henkilöstön läsnäoloon liittyvät rajoitteet, jotka vaihtelevat logistisista kysymyksistä samassa vuorossa työskentelevien virkailijoiden yhteisen kielen käyttöön. (26) Lentoasemilla käännytetyistä henkilöistä kerätyissä tiedoissa pitäisi kansalaisuuden lisäksi olla tiedot kauttakulkulentoasemista ja lähtöpaikoista. (27) Jäsenvaltioissa havaitun käännytysten ja laillisen liikenteen määrän välisen eron syytä olisi arvioitava. Erityisesti olisi arvioitava tilannetta jäsenvaltioissa, joissa on harvoja käännytyksiä ja suuret matkustajavirrat. 25/97