Valtioneuvoston kirjelmä eduskunnalle ehdotuksesta neuvoston direktiiviksi kaksinkertaisen verotuksen riitojenratkaisumekanismeista Euroopan unionissa Perustuslain 96 :n 2 momentin perusteella lähetetään eduskunnalle Euroopan unionin komission 25 päivänä lokakuuta 2016 tekemä ehdotus neuvoston direktiiviksi kaksinkertaisen verotuksen riitojenratkaisumekanismeista Euroopan unionissa, COM(2016) 686 final, sekä ehdotuksesta laadittu muistio. Helsingissä 8 päivänä joulukuuta 2016 Valtiovarainministeri Petteri Orpo Hallitusneuvos Antero Toivainen
VALTIOVARAINMINISTERIÖ MUISTIO EU/2016/1628 1.12.2016 EHDOTUS DIREKTIIVIKSI KAKSINKERTAISEN VEROTUKSEN RIITOJENRATKAI- SUMEKANISMEISTA EUROOPAN UNIONISSA 1 Yleistä Euroopan unionin komissio antoi 25 päivänä lokakuuta 2016 ehdotuksen neuvoston direktiiviksi kaksinkertaisen verotuksen riitojenratkaisumekanismeista Euroopan unionissa (COM(2016) 686 final). Direktiiviehdotus on osa komission 25 päivänä lokakuuta antaman yritysverotuspaketin sisältämiä lainsäädäntöehdotuksia, joilla pyritään luomaan oikeudenmukainen, kilpailukykyinen ja vakaa yritysverojärjestelmä EU:lle. Yritysverotuspakettiin sisältyneet muut ehdotukset olivat direktiiviehdotus yhteisestä yhtiöveropohjasta, CCTB (COM (2016) 685 sekä veropohjan konsolidoinnista, CCCTB (COM (2016) 683). Komissio antoi yritysveropaketissa lisäksi direktiiviehdotuksen, joka koskisi hybridijärjestelyitä ja joilla muutettaisiin direktiiviä 2016/1164/EU (COM(2016) 687 final). 2 Ehdotuksen perustelut ja pääasiallinen sisältö 2.1 Ehdotuksen perustelut Direktiiviehdotus on osa komission oikeudenmukaisen ja tehokkaan yhtiöverojärjestelmän toimintaohjelmaa. Oikeudenmukaisella verojärjestelmällä varmistetaan komission mukaan muun ohella se, että voittoja ei verota kahteen kertaan. Komissio katsoo, että tällä hetkellä käytössä olevat mekanismit kaksinkertaisen verotuksen poistamiseksi eivät ole riittäviä. Ehdotus täydentää komission mukaan CCCTB:tä koskevaa ehdotusta. Komissio katsoo, että CCCTB:n ohella tarvitaan kuitenkin vielä mekanismeja kaksinkertaisen verotuksen poistamiseksi. 2.2 Ehdotuksen pääasiallinen sisältö Soveltamisala Direktiiviehdotus koskisi jäsenvaltioissa elinkeinotoimintaa harjoittavia, direktiiviehdotuksen liitteessä lueteltuja veroja maksavia toimijoita. Kiinteiden toimipaikkojen osalta niiden pääliike voisi sijaita joko jossakin toisessa jäsenvaltiossa tai unionin ulkopuolisella lainkäyttöalueella. Direktiiviehdotuksen mukaan sitä ei sovellettaisi tuloon tai pääomaan, joka kuuluu verovapautuksen piiriin tai johon kansallisten sääntöjen mukaan sovelletaan nollaverokantaa. Direktiiviehdotuksessa on lisäksi todettu, että se ei estä soveltamasta kansallista lainsäädäntöä tai kansainvälisten sopimusten määräyksiä silloin, kun se on tarpeen verovilpin, veropetoksen tai veron kiertämisen estämiseksi. Ehdotettu menettely Kaksinkertainen verotus olisi direktiiviehdotuksen mukaan poistettava ensi vaiheessa asianomaisten jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten välisellä keskinäisellä sopimusmenettelyllä. Direktiiviehdotuksen mukaan verovelvollisen kaksinkertaisen verotuksen tapaus voi- 2
taisiin ottaa keskinäisen sopimusmenettelyn kohteeksi, jos verovelvollinen on toiminut määräajassa, antanut selvityksen kaksinkertaista verotusta koskevasta tilanteesta sekä antanut asiassa edellytetyt tiedot. Jos tapausta ei otettaisi käsiteltäväksi keskinäisessä sopimusmenettelyssä, verovelvollinen voisi hakea muutosta kansallisten sääntöjen mukaisesti. Jos vain toinen valtio hylkäisi tapauksen käsiteltäväksi ottamisen, perustettaisiin neuvoa-antava toimikunta ratkaisemaan kanteen hyväksymistä. Jos toimivaltaiset viranomaiset eivät ratkaisisi tapausta kahden vuoden määräajassa, asia olisi saatettava neuvoa-antavan toimikunnan tai vaihtoehtoisen riitojenratkaisutoimikunnan käsiteltäväksi. Neuvoa-antavaan toimikuntaan kuuluisi asianomaisten toimivaltaisten viranomaisten edustajia ja luotettavaksi tunnettuja riippumattomia henkilöitä. Jos toimivaltaiset viranomaiset eivät nimeäisi edellä mainittuja riippumattomia henkilöitä, verovelvollinen voisi pyytää kansallista toimivaltaista tuomioistuinta tekemään nimeämisen. Toimivaltaisten viranomaisten olisi tehtävä määräajassa lopullinen päätös sen jälkeen, kun neuvoa-antava toimikunta tai vaihtoehtoinen riitojenratkaisutoimikunta olisi antanut lausuntonsa. Päätös olisi sitova edellyttäen, että verovelvollinen olisi luopunut oikeudesta kansallisiin muutoksenhakukeinoihin. Päätöksen julkistaminen Direktiiviehdotuksen mukaan toimivaltaisten viranomaisten olisi julkaistava kaksinkertaisen verotuksen poistava päätös neuvoa-antavan toimikunnan tai vaihtoehtoisen riitojenratkaisutoimikunnan lausunnon jälkeen, jos verovelvollinen antaa siihen suostumuksensa. Jos verovelvollinen ei anna suostumusta, toimivaltaisen viranomaisen olisi julkaistava tietyn sisältöinen tiivistelmä. Delegointi Direktiiviehdotuksen mukaan komissiolle delegoitaisiin valtuus antaa säädöksiä veroluettelon saattamiseksi ajan tasalle ja neuvoa-antavan toimikunnan tai vaihtoehtoisen riitojenratkaisutoimikunnan toimintasäännöksien muuttamiseksi uusien olosuhteiden huomioon ottamiseksi. Säännösten voimaantulo Direktiiviehdotuksen mukaan jäsenvaltioiden olisi saatettava direktiivin edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2017. 2.3 Nykyiset menettelyt kaksinkertaisen verotuksen poistamiseksi Kansallinen muutoksenhakuprosessi Verovelvollinen, jolla on verotuksessaan kaksinkertaisen verotuksen tilanne, voi halutessaan hakeutua asiassaan kansalliseen muutoksenhakuprosessiin (tuomioistuimeen) Suomessa tai asiaan liittyvässä toisessa valtiossa kansallisen lain mukaisesti. Kansallinen muutoksenhakuprosessi Suomessa tarkoittaa, että verovelvollinen voi saattaa asiansa tutkittavaksi verotusmenettelystä annetun lain mukaisesti. Muutoksenhakuasteen antaman päätöksen seurauksena kaksinkertainen verotus voi poistua. Kansallinen tuomioistuin ratkaisee asian kansallisen lain säännöksiä soveltaen. Verosopimusten keskinäinen sopimusmenettely Kaksinkertaisen verotuksen välttämiseksi Suomi on tehnyt lukuisan joukon verosopimuksia, jotka perustuvat pääsääntöisesti Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön OECD:n mal- 3
liverosopimukseen. Verosopimuksissa sovitaan erilaisten tuloveroja koskevien erien osalta valtioiden välillä siitä, kummalla valtiolla on verotusoikeus. Jos kumpikin valtio kuitenkin tulkitsee verosopimusta siten, että ko. valtiolla on verotusoikeus ja verottaa jotakin tuloerää, voi syntyä kaksinkertaisen verotuksen tilanne. Verosopimus sisältää sopimuksen tulkintaerimielisyyttä koskeviin tilanteisiin niin sanotun keskinäisen sopimusmenettelyn (mutual agreement procedure, MAP-menettely). Tämän puitteissa valtiot voivat verovelvollisen vaatimuksesta neuvotella keskenään tulkintaerimielisyydestä ja kaksinkertaisen verotuksen poistamisesta. Kun tapausta käsitellään keskinäisessä sopimusmenettelyssä, tulkintalähteinä käytetään muun muassa OECD:n malliverosopimukseen liittyvää kommentaaria sekä OECD:n siirtohinnoitteluohjeita. Verosopimuksen puitteissa tapahtuva keskinäinen sopimusmenettely on kansalliseen muutoksenhakuun (tuomioistuinprosessiin) nähden erillinen prosessi. OECD:n piirissä on parhaillaan käynnissä kehitystyö, jolla pyritään parantamaan kaksinkertaisen verotuksen poistamista koskevia menettelyitä. Kyseinen kehitystyö liittyy muun ohella verosopimusten puitteissa mahdollisesti tapahtuvaan välimiesmenettelyyn. EU-arbitraatiosopimus Suomi on muiden EU-jäsenvaltioiden tapaan mukana yleissopimuksessa, jolla poistetaan kaksinkertainen verotus (Yleissopimus kaksinkertaisen verotuksen poistamisesta etuyhteydessä keskenään olevien yritysten tulonoikaisun yhteydessä (90/436/ETY)). Sopimus koskee rajattua joukkoa veroasioita eli konserniyhtiöiden siirtohinnoitteluun liittyviä tilanteita. Konserniyhtiöiden siirtohinnoittelussa noudatetaan niin sanottua markkinaehtoperiaatetta. EU-arbitraatiosopimus koskee EU-valtioissa sijaitsevia yrityksiä, jotka voivat pyytää sopimusvaltioita neuvottelemaan keskenään kaksinkertaisen verotuksen poistamiseksi siirtohinnoittelua koskevassa tapauksessa. Jos neuvottelutulosta ei saavuteta kahdessa vuodessa, valtioiden on pystytettävä neuvoa-antava lautakunta, johon valitaan jäsenet henkilöiden joukosta, jotka ovat valtioiden ylläpitämällä listalla ja jotka valtiot ovat nimenneet mahdollisiksi välimiehiksi. Lautakunta koostuu kolmesta välimiehestä ja kummankin valtion niin sanotuista toimivaltaisista viranomaisista. Lautakunta antaa lausunnon tapauksen ratkaisemiseksi. Valtioiden toimivaltaisten viranomaisten on poistettava kaksinkertainen verotus tavalla, joka voi noudattaa lautakunnan lausuntoa tai se voi poiketa siitä. EU-arbitraatiosopimuksen mukainen menettely on kansalliseen muutoksenhakuun (tuomioistuinprosessiin) nähden erillinen prosessi. EU-arbitraatiosopimuksessa viitataan valtioiden väliseen verosopimukseen. Käsitteillä, joita ei ole määritelty EU-arbitraatiosopimuksessa, on sama sisältö kuin valtioiden välisessä verosopimuksessa. EU-arbitraatiosopimuksen tulkinnassa on noudatettava OECD:n markkinaehtoperiaatetta. 3 Ehdotuksen oikeusperusta ja suhde toissijaisuuteen ja suhteellisuusperiaatteeseen Ehdotuksen oikeusperustana on Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 115 artikla, joten ehdotuksen hyväksyminen edellyttää kaikkien jäsenvaltioiden yksimielisyyttä. Ehdotuksessa komissiolle on esitetty valta antaa tiettyjä delegoituja säädöksiä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 290 artiklan perusteella. Artiklan mukaan lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävässä säädöksessä voidaan siirtää komissiolle valta antaa muita kuin lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäviä, soveltamisalaltaan yleisiä säädöksiä, joilla täydenne- 4
tään tai muutetaan lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn säädöksen tiettyjä, muita kuin sen keskeisiä osia. Lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävissä säädöksissä määritellään nimenomaisesti tällaisen säädösvallan siirron tavoitteet, sisältö, soveltamisala ja kesto. Tietyn alan keskeisistä osista voidaan säätää vain lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävällä säädöksellä, eikä säädösvallan siirto voi näin ollen koskea näitä osia. Neuvoston päätös peruuttaa säädösvallan siirto tai päätös olla vastustamatta delegoitua säädöstä tehdään määräenemmistöllä. Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 5 artiklan mukaan unioni käyttää toimivaltaansa toissijaisuusperiaatetta ja suhteellisuusperiaatetta noudattaen. Toissijaisuusperiaatteen mukaisesti unioni toimii muilla kuin sen yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvilla aloilla ainoastaan, jos suunnitellun toiminnan tavoitteet voidaan saavuttaa paremmin unionin tasolla kuin kansallisella, alueellisella tai paikallisella tasolla. Toiminnan sisältö ja muoto eivät saa kuitenkaan ylittää sitä, mikä on tarpeen perussopimuksissa määrättyjen tavoitteiden saavuttamiseksi (suhteellisuusperiaate). Komission perustelujen mukaan ehdotuksen aihe on luonteeltaan sellainen, että se vaatii koko sisämarkkinoille annettavaa yhteistä aloitetta. Kaksinkertaista verotusta koskevat riitojenratkaisumekanismit vaativat direktiiviehdotuksen mukaan jäsenvaltioiden välistä toimintaa, koska ne ovat luonteeltaan kahden- tai monenvälisiä menettelyjä. Direktiiviehdotuksella pyritään parantamaan verovelvollisia koskevaa oikeusvarmuus- ja ennustettavuusongelmaa asettamalla yhteiset säännöt kaksinkertaisen verotuksen poistamisesta. Komission esittämiä perusteluja voidaan pitää yhteisen tavoitteen kannalta perusteltuina. Yhteisin toimin voidaan parhaalla tavalla varmistaa, että kaikki jäsenvaltiot ovat mukana yhteisessä järjestelmässä. Komissio katsoo lisäksi, että suunnitellulla toimenpiteellä ei ylitetä sitä, mikä on ehdottomasti tarpeen sen tavoitteiden saavuttamiseksi. Komissio katsoo siten, että ehdotus noudattaa suhteellisuusperiaatetta. Direktiiviehdotuksen tavoitteena on puuttua kaksinkertaisen verotuksen ongelmaan Euroopan unionissa. Direktiiviehdotuksen toteutuminen komission ehdottamalla tavalla voi olla ongelmallinen suhteellisuusperiaatteen kannalta. Direktiiviehdotuksen soveltaminen käytännössä voisi johtaa siihen, että kaksinkertainen verotus sinänsä poistuu yksittäisessä tilanteessa. Lopputulos voisi tästä huolimatta kuitenkin olla ongelmallinen oikeudenmukaisemman verotusympäristön, oikeusvarmuuden ja ennustettavuuden näkökulmasta. Tämä johtuu muun muassa siitä, että verovelvollinen ja veronsaaja eivät voisi kansallista lainsäädäntöä noudattaessaan saada varmuutta siitä, miten voisi toimia oikein ja kaksinkertaista verotusta koskevia erimielisyyksiä välttäen ja missä maassa vero olisi maksettava. Direktiiviehdotuksessa toimivaltaisten viranomaisten keskinäiselle sopimusmenettelylle ei ole mitään tulkintalähdettä, jonka puitteissa sopimukseen olisi päästävä. Neuvoa-antavan toimikunnan tai vaihtoehtoisen riitojenratkaisutoimikunnan osalta on lisäksi ainoastaan todettu, että niiden olisi lausuntoaan laatiessaan otettava huomioon kansalliset säännöt ja kaksinkertaista verotusta koskevat sopimukset ja niiden puuttuessa lausunnossa voitaisiin viitata verotukseen liittyviin kansainvälisiin käytänteisiin. Ottaen yhtäältä huomioon direktiivin väljä ohjeistus päätösten perusteista sekä toisaalta direktiivin laaja soveltamisala, olisivat päätösten perusteiden ennakoitavuus, johdonmukaisuus ja oikeudenmukaisuus niin verovelvollisten kuin veronsaajan näkökulmasta ongelmallisia. Direktiiviehdotuksen mukainen menettely merkitsisi, että kansainväliselle lautakunnalle annettaisiin hyvin laaja-alaista valtaa käsitellä kansallisen lainsäädäntövallan alaan kuuluvia asi- 5
oita. Direktiiviehdotuksen vaikutukset ulottuisivat pidemmälle kuin mitä kaksinkertaisen verotuksen poistamista koskevien prosessien tehostaminen edellyttäisi ja mikä olisi tarkoituksenmukaista EU-valtioiden yhteisin toimin. EU-valtioiden yhteisin toimin olisi ainoastaan tutkittava tehostamistoimenpiteitä koskien menettelyjä, joilla kaksinkertaista verotusta poistetaan. Komissio on julkaissut muita ehdotuksia, jotka koskevat EU-valtioiden välistä verotulojen jakoa (niin sanottu CCCTB-ehdotus). Kaksinkertaisen verotuksen poistamista koskevaa direktiiviehdotuksen käsittelyä ei ole myöskään kytketty muiden ehdotusten käsittelyyn. Siten kaksinkertaista verotusta koskevien riitojenratkaisumekanismien kehittämisen EU-alueella olisi rajoituttava koskemaan ainoastaan prosessien tehokkuutta. Niiden ei pitäisi ulottua sen sijaan kattamaan kysymyksiä, jotka koskevat voimassa olevia säännöksiä, periaatteita ja käytännön ratkaisuja, joiden perusteella valtiot tosiasiassa jakavat verotuloja keskenään. 4 Ehdotuksen vaikutukset 4.1 Ehdotuksen vaikutukset Suomen lainsäädäntöön Kaksinkertaisen verotuksen poistaminen tapahtuu Suomessa Suomen sisäisen lainsäädännön, voimassa olevien verosopimusten ja EU-arbitraatiosopimuksen puitteissa. Verosopimusten ja EU-arbitraatiosopimuksen tulkinnassa käytetään vakiintuneesti apuna OECD:n malliverosopimuksen kommentaaria ja OECD:n siirtohinnoitteluohjeita. Suomen sisäinen lainsäädäntö, verosopimukset ja EU-arbitraatiosopimus ovat Suomessa eduskunnan hyväksymiä ja lailla voimaansaatettuja. Voimassa olevat menettelyt kaksinkertaisen verotuksen poistamiseksi verosopimuksissa koskevat lähtökohtaisesti yhden verovelvollisen kohtaamaa kaksinkertaista verotusta eri valtioissa, ja analysointi tapahtuu verosopimusten puitteissa ja niitä koskevien tulkintalähteiden avulla. OECD:n malliverosopimuksen kommentaari on vakiintunut tulkintalähde esimerkiksi valtioiden välisissä MAP-menettelyissä. Siltä osin kuin kaksinkertaisen verotuksen tilanne syntyy kahden eri verovelvollisen osalta, kyse on yleisimmin kahden toisiinsa etuyhteydessä (määräysvaltaan perustuva yhteys) olevan verovelvollisen välisten liiketoimen markkinaehtoisuuden arvioinnista eli niin sanotusta siirtohinnoittelusta. Niin verosopimusten kuin EUarbitraatiosopimuksen puitteissa siirtohinnoittelua koskevan tapauksen arviointi perustuu OECD:n siirtohinnoitteluohjeisiin. Osinkovirtoihin liittyvät kaksinkertaisen verotuksen tilanteet on EU:n sisällä jo poistettu EU-vero-oikeudellisin instrumentein suorasijoitustilanteissa. Samoin korko-rojaltidirektiivin nojalla korkoihin ja rojalteihin liittyviin kaksinkertaisen verotuksen tilanteisiin on jo puututtu. Direktiiviehdotus laajentaisi kaksinkertaisen verotuksen poistamiseen liittyviä mekanismeja huomattavasti. Direktiiviehdotus olisi ensinnäkin soveltamisalaltaan nykyistä laajempi. Se koskisi hyvin laajaa joukkoa verovelvollisia, koska sitä ei ole rajattu koskemaan nykyisten mekanismien tavoin vain yksittäisen verovelvollisen kohtaamaa kaksinkertaista verotusta tai kahden, toisiinsa etuyhteydessä olevien kohtaamaa kaksinkertaista verotusta. Direktiiviehdotus kattaisi myös tilanteet, joissa kiinteän toimipaikan pääliike olisi EU:n ulkopuolella. EUarbitraatiosopimus kattaa sen sijaan vain tilanteet, joissa kiinteän toimipaikan pääliike on EU:ssa. Direktiiviehdotuksen soveltamisala olisi hyvin laaja myös siltä osin, että käytännössä mikä tahansa kansallisen lain säännös, joka johtaisi kaksinkertaiseen verotukseen, voisi olla valtioiden välisen neuvottelun ja neuvoa-antavan lautakunnan arvioinnin kohteena. Tämän hetkisen käsityksen mukaan neuvottelun kohteena voisi olla esimerkiksi Suomen sisäistä korkorajoituslainsäädäntöä koskeva tilanne. 6
Toisin kuin voimassa olevissa mekanismeissa, valtioiden välistä neuvottelumenettelyä tai neuvoa-antavan lautakunnan tulkinnan puitteita ei olisi yhtä tarkkarajaisesti ennalta sidottu määrättyyn tulkintalähteeseen. Tulkinnan kohteena olevien tapausten kirjo olisi samalla hyvin paljon laajempi. Kansainvälisen neuvoa-antavan lautakunnan asettaminen arvioimaan kansallisen lain säännöksiä merkitsisi huomattavaa muutosta nykytilaan, jossa kansalliset lait ja verosopimukset ovat eduskunnan hyväksyminä lailla voimaan saatettuja ja lähtökohtaisesti lain tulkinta olisi kansallisella tuomioistuimella. Verovelvolliset ja veronsaajat ovat voineet toimissaan ennalta tietää verolainsäädännön vaikutukset sekä voineet luottaa vakiintuneisiin tulkintalähteisiin. Direktiiviehdotus sisältäisi myös merkittäviä muutoksia julkistettavien tietojen osalta. Ehdotus sisältää myös merkittäviä poikkeamia kansainvälistä riitojenratkaisua koskevien prosessien kulussa muun muassa siten, että kansallinen tuomioistuin voisi nimetä neuvoa-antavan toimikunnan jäsenet. Direktiiviehdotus olisi myös voimassa olevaan lainsäädäntöön nähden poikkeava, koska neuvoa-antavan lautakunnan lausunnon johdosta tehty kaksinkertaisen verotuksen poistava päätös olisi viranomaista sitova ja verovelvollinen voisi saattaa sen nojalla oikeutensa voimaan, edellyttäen, että verovelvollinen luopuisi oikeudesta kaikkiin kansallisiin muutoksenhakukeinoihin. Direktiiviehdotus sisältää runsaasti tulkinnanvaraisuutta. Sen perusteella voisi olla mahdollista syntyä tilanne, jossa valtio joutuisi poistamaan kaksinkertaisen verotuksen siten, että palautettavan veron määrä olisi suurempi kuin mitä kyseisessä valtiossa veroa olisi maksettu. veronkiertotilanteiden ei edelleenkään tulisi sisältyä kaksinkertaista verotuksen poistamista koskevaan menettelyyn. Direktiiviehdotus on epäselvä muun muassa sen osalta, kuuluisiko varallisuutta koskevan kaksinkertaisen verotuksen poistaminen direktiiviehdotuksen soveltamisalan piiriin. Voimaan tulleessaan direktiivin säännökset on implementoitava kansalliseen lainsäädäntöön. Direktiivin implementointi kansalliseen lainsäädäntöön edellyttäisi muutoksia useisiin säädöksiin, kuten esimerkiksi verotusmenettelystä annettuun lakiin. Kansallisen lainsäädännön muutostarpeen laajuus on mahdollista arvioida kattavammin siinä vaiheessa, kun ehdotuksen sisältö täsmentyy. 4.2 Hallinnolliset vaikutukset Direktiiviehdotuksen tueksi komissio laati vaikutustenarvioinnin, jota EU:n sääntelytarkastuslautakunta tarkasteli uudelleen 7 päivänä syyskuuta 2016. Lautakunta esitti myöntävän lausunnon. Direktiiviehdotuksen mukaan se tehostaisi niin yritysten kuin verohallintojen toimintaa. Ehdotuksen mukaan sillä myös alennettaisiin verohallinnoille aiheutuvia viivästyksiä ja menettelykustannuksia. Suomen arvion mukaan ehdotuksella kuitenkin mahdollisesti lisättäisiin valtioille syntyviä kustannuksia, kun entistä useammat tapaukset pääsisivät valtioiden välisen neuvottelumenettelyn sekä mahdollisen välimiesmenettelyn piiriin. 4.3 Taloudelliset vaikutukset Direktiiviehdotuksen implementoiminen merkitsisi kaksinkertaisen verotuksen poistamista direktiivin soveltamisalalla. Yritystoimintaa harjoittavien toimijoiden osalta tämä tarkoittaisi sitä, että kaksinkertainen verotus poistuisi. Direktiiviehdotuksen laaja soveltamisala voisi johtaa siihen, että tietyissä tilanteissa ei olisi ennakolta tietoa siitä, minkä verovelvollisen osalta vero- 7
tus tosiasiassa tultaisiin poistamaan. Tämä voisi esimerkiksi tarkoittaa sitä, että verorasitus säilyisi yrityksellä muuttumattomana ja kevenisi ulkomaiselta yritystoimintaa harjoittavalta, konserniin kuulumattomalta yritykseltä. Direktiiviehdotus ei sisällä arvioita jäsenvaltioille aiheutuvista vaikutuksesta verokertymiin, kun valtiot poistavat kaksinkertaisen verotuksen. Direktiiviehdotuksen vaikutusarvioinnissa viitataan vain yleisesti verosopimuksia koskevaan tutkimukseen, jonka mukaan keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä riitojenratkaisumekanismeilla kasvatettaisiin taloudellista aktiivisuutta ja verokertymää. Direktiiviehdotus on soveltamisalaltaan nykyistä laajempi ja kattaisi hyvin merkittävällä tavalla Suomen yritystoimintaan liittyvän verolainsäädännön ja perustuisi tapauskohtaiseen arviointiin. Siten olisi oletettavaa, että direktiiviehdotuksen implementointi aikaansaisi myös yksittäisiä tilanteita, joissa Suomen pitäisi luopua sille oman lainsäädäntönsä perusteella kuuluvista verotuloista. 5 Ahvenanmaan asema Ahvenanmaan itsehallintolain (1144/1991) 18 :n 5 kohdan mukaan Ahvenanmaalla on lainsäädäntövalta asioissa, jotka koskevat kunnalle tulevaa veroa. Ahvenanmaalle rekisteröidyt yhteisöt maksavat valtakunnalle yhteisöveron valtion osuuden, mutta maakunnalle maksettavan veron suuruudesta säätää maakuntapäivät. Direktiiviehdotus ei sisällä verokantoja koskevia säännöksiä, joten sillä ei olisi välitöntä vaikutusta Ahvenanmaan asemaan. Jos kaksinkertainen verotus poistettaisiin Suomessa, sillä saattaisi kuitenkin olla vaikutusta Ahvenanmaan verotuottoihin. 6 Ehdotuksen kansallinen käsittely ja käsittely Euroopan unionissa 6.1 Kansallinen käsittely Valtiovarainministeriö pyysi lausuntoja direktiiviehdotuksesta. Lausunnon antoivat Verohallinto, Elinkeinoelämän Keskusliitto ry, Keskuskauppakamari, Suomen Asianajajaliitto, Suomen Veroasiantuntijat ry, STTK, AKAVA, SAK, Finanssialan keskusliitto ry, Suomen Kuntaliitto, professori Marjaana Helminen sekä apulaisprofessori Tomi Viitala. Lausunnon antajat kannattivat laajalti direktiiviehdotusta. Tehokasta riitojenratkaisumenettelyä pidettiin tärkeänä sekä verovelvollisten oikeusturvan että veronsaajan näkökulmista. Lausunnon antajat kuitenkin kiinnittivät lausunnoissaan huomiota direktiiviehdotuksen sisältämiin tulkinnanvaraisuuksiin. Muun muassa direktiiviehdotuksen sisältämiä käsitteitä ja ehdotuksen soveltamisalaa olisi lausunnonantajien mielestä tarkennettava. Osassa lausunnoista tuotiin yhtäältä esiin käsityksiä, joiden mukaan soveltamisalaa olisi selkeämmin laajennettava koskemaan muun muassa myös muuta kuin elinkeinotulolähteeseen kuuluvia tuloja. Toisaalta joissakin lausunnoissa direktiiviehdotuksen soveltamisala katsottiin liian laajaksi. Lausunnoissa tuotiin esiin, että direktiivi ei sisällä erityistä hyvityksen kattosääntöä. Tämä voi johtaa tilanteeseen, jossa tietyn valtion voitaisiin olettaa hyvittävän toisen jäsenvaltion veroja tarvittaessa enemmän kuin oman valtion veron määrä on. Lausunnoissa kiinnitettiin huomiota myös siihen, että direktiiviehdotus ei sisällä täsmällistä viittausta keskinäisen sopimusmenettelyn osalta juridiseen instrumenttiin, jonka nojalla kaksinkertainen verotus poistettaisiin. Ilman erityistä sääntelyä voisi syntyä tilanne, jossa keskinäisen sopimusmenettelyn voisi saattaa vireille direktiivin, verosopimuksen ja EU- 8
arbitraatiosopimuksen nojalla. Lisäksi huomiota kiinnitettiin siihen, että direktiiviehdotuksessa ei keskinäisen sopimusmenettelyn osalta ole mitään viittauksia siihen, minkä tulkintalähteen, kuten esimerkiksi verosopimuksen, puitteissa valtioiden olisi neuvottelumenettelyä käytävä. Lausunnoissa korostettiin verosopimusten ja EU-arbitraatiosopimuksen sisältämää kaksivaiheista menettelyä, jossa kaksinkertaista verotusta koskevan hakemuksen saanut viranomainen tutkii ensin itse, voiko se omin toimin poistaa kaksinkertaisen verotuksen. Jos se ei ole mahdollista, vasta sen jälkeen asia siirtyy valtioiden väliseen menettelyyn. Direktiiviehdotus ei sisällä tämän kaltaista, prosessien tehokkuuteen liittyvää menettelyvaihetta. Lausunnon antajat toivat myös esiin, että toimiakseen mekanismi vaatii suhteellisen runsaasti resursseja ja että mekanismin soveltuvuus eri käytännön tilanteisiin saadaan vasta pidemmän tarkasteluvälin päätyttyä. Direktiiviehdotus nähtiin myös olevan voimakkaassa yhteydessä komission yhteistä veropohjaa ja konsolidoitua veropohjaa koskeviin direktiiviehdotuksiin: jos ne eivät toteudu ehdotetussa muodossa, ei riitojenratkaisumekanismia koskeva esitys myöskään olisi mielekäs ehdotetussa muodossa. Muistioluonnos direktiiviehdotuksesta on ollut 1.12. 2.12.2016 kirjallisessa menettelyssä EU-asioiden komitean alaisessa jaostossa EU9 (Verot). Ahvenanmaan maakuntahallitus antoi lausuntonsa. Lausunnossa tuodaan esiin, että kaksinkertaisen verotuksen riidanratkaisumekanismeilla on vaikutusta Ahvenanmaahan. Lausunnon mukaan ehdotuksella on vaikutusta nykyiseen ja mahdolliseen tulevaan lainsäädäntötoimivaltaan elinkeinoverotusta koskien. Ahvenanmaan maakunta kannattaa tavoitetta vähentää yritysten kaksinkertaista verotusta sekä sitä, että valtioiden väliset prosessit ovat mahdollisimman selkeät ja toimivat. Lausunnossa kuitenkin korostetaan, että kaksinkertaisen verotuksen poistamisen ohella ennustettavuus sekä oikeusvarmuus kansallisen lainsäädännön soveltamisessa on turvattava paitsi verovelvollisen myös veronsaajan kannalta. Lausunnossa kiinnitetään huomiota myös muun muassa direktiivin laajaan soveltamisalaan ja tarpeeseen täsmentää käsitteitä. Myös vaikutukset verotuottoihin on direktiiviehdotuksen käsittelyn yhteydessä otettava huomioon. Ahvenanmaa katsoo myös, että jäsenvaltioilla on oltava mahdollisuus vaikuttaa veroluettelon päivittämiseen ja toimintasääntöjen muuttamiseen. 6.2 Käsittely Euroopan unionissa Ehdotus esiteltiin 3 päivänä marraskuuta 2016 neuvoston välittömän verotuksen työryhmässä. Euroopan parlamentin talous- ja raha-asiainvaliokunta sekä Euroopan talous- ja sosiaalikomitea eivät ole vielä antaneet asiassa lausuntojaan. 7 Valtioneuvoston kanta Valtioneuvosto pitää kannatettavana ehdotuksen tavoitetta vähentää yritysten kaksinkertaista verotusta. Myös se, että näihin tilanteisiin liittyvät valtioiden väliset prosessit ovat mahdollisimman selkeät ja toimivat, on kannatettava tavoite. Valtioneuvosto katsoo kuitenkin, että kaksinkertaisen verotuksen poistamisen ohella ennustettavuus sekä oikeusvarmuus kansallisen lainsäädännön soveltamisessa on turvattava paitsi verovelvollisen myös veronsaajan kannalta. Erityistä huomiota direktiiviehdotuksen jatkovalmistelussa on kiinnitettävä direktiiviehdotuksen laajaan soveltamisalaan, menettelyn kulkuun ja sen vaikutuksiin niin verovelvollisten kuin veronsaajan näkökulmasta. Myös vaikutukset verotuottoihin on direktiiviehdotuksen käsittelyn yhteydessä otettava huomioon. Lähtökohtaisesti 9
olisi pyrittävä takaamaan, että kansallisen lainsäädännön säätämis- ja tulkintaoikeus säilyisi kansallisissa ja ennalta määritellyissä puitteissa. Direktiiviehdotuksen jatkokäsittelyssä on myös huomioitava, että ehdotuksella ei pitäisi kaventaa toimia, joita on tehty aggressiivisen verosuunnittelun estämiseksi. Lisäksi direktiiviehdotuksen jatkokäsittelyssä on selvitettävä, mitä muita keinoja direktiivin sijasta olisi saavuttaa tavoite yritysten kaksinkertaisen verotuksen vähentämisestä. Myös direktiiviehdotuksen sisältämien lukuisten käsitteiden sisältöä on täsmennettävä. Veronkiertosäännöksen soveltamistilanteessa menettelyyn ei tulisi päästä. Direktiiviehdotuksen suhde verosopimuksiin sekä Euroopan unionin jäsenvaltioiden välillä voimassa olevaan yleissopimukseen (Yleissopimus kaksinkertaisen verotuksen poistamisesta etuyhteydessä keskenään olevien yritysten tulonoikaisun yhteydessä) on selvennettävä prosessien päällekkäisyyden ehkäisemiseksi ja tarkoituksenmukaiseksi järjestämiseksi. Direktiiviehdotuksen sisältämän menettelyn ja sen soveltamisalan ei olisi tarkoituksenmukaista olla soveltamisalaltaan laajempi kuin verosopimukset, ottaen samalla huomioon myös EUvero-oikeudelliset instrumentit, joilla kaksinkertainen verotus on jo tehokkaasti poistettu. Menettelyiden on rajoituttava vain niihin toimenpiteisiin, jotka olisivat välttämättömiä ja tarkoituksenmukaisia kaksinkertaisen verotuksen poistamista koskevien menettelyiden tehostamiseksi. Direktiiviehdotuksen 19 artiklan mukaan komissiolle delegoidaan valtuudet antaa säädöksiä direktiiviehdotuksen liitteenä olevan veroluettelon ajan tasalla saattamiseksi sekä liitteenä olevien, neuvoa-antavan toimikunnan tai vaihtoehtoisen riitojenratkaisutoimikunnan toimintasääntöjen muuttamiseksi uusien olosuhteiden huomioon ottamiseksi. Valtioneuvosto katsoo, että jäsenvaltioilla on oltava mahdollisuus vaikuttaa veroluettelon päivittämiseen ja toimintasääntöjen muuttamiseen. Myös komissiolle annettavien ja julkaistavien tietojen laatu ja laajuus on jatkovalmistelussa selvitettävä ja arvioitava saavutettavien etujen ja intressien kannalta. Suomen kantaa tarkistetaan tarvittaessa jatkovalmistelun yhteydessä. 10