OPETUS- JA KULTTUURIMINISTERIÖ Muistio 14.3.2012 EHDOTUS YLIOPISTOISTA ANNETUN VALTIONEUVOSTON ASETUKSEN MUUTTAMISEKSI 1 Tausta ja pääasiallinen sisältö Yliopistouudistuksen yhteydessä myös valtion rahoitus ja sen perusteet uudistettiin vuoden 2010 alusta lukien. Yliopistolain (558/2009) perusteluissa todetaan, että muutosvaiheessa yliopistojen keskinäiset rahoitussuhteet eivät olennaisesti muutu ja että pidemmällä aikavälillä toiminnan tuloksellisuus heijastuu yksittäisen yliopiston saamaan rahoitukseen. Yliopistolain 49 :n 3 momentin mukaan opetus- ja kulttuuriministeriö myöntää yliopistoille perusrahoitusta laskennallisin perustein, ottaen huomioon toiminnan laajuus, laatu ja vaikuttavuus, sekä muiden koulutuksen ja tiedepolitiikan tavoitteiden perusteella. Yliopistolain 49 :n 6 momentin nojalla rahoitusperusteiden laskennasta ja keskinäisestä jakautumisesta säädetään tarkemmin yliopistoista annetussa valtioneuvoston asetuksessa (770/2009). Laskennallisin perustein myönnettävän rahoituksen perusteena olevista laskentakriteereistä säädetään yliopistojen perusrahoituksen laskentakriteereistä annetussa opetusministeriön asetuksessa (771/2009). Jyrki Kataisen hallituksen ohjelman mukaisesti korkeakoulutuksen rahoitusta uudistetaan tukemaan nykyistä paremmin koulutuksen tavoitteita, kuten koulutuksen läpäisyn parantamista, nopeampaa siirtymistä työelämään ja hallinnon tehostamista sekä opetuksen ja tutkimuksen laadun parantamista, kansainvälistymistä ja korkeakoulujen profiloitumista vahvuusaloilleen. Ehdotettava yliopistojen rahoitusmalli korostaisi laatua, vaikuttavuutta, tuloksellisuutta ja kansainvälistymistä. Valtion rahoitusta kohdennettaisiin erityisesti suoritettujen tutkintojen ja opintopisteiden sekä tieteellisten julkaisujen ja kilpaillun tutkimusrahoituksen perusteella, joiden painoarvoa rahoituksessa korostettaisiin. Kansainvälistyminen otettaisiin huomioon useamman kriteerin kautta. Ehdotettavan rahoitusmallin perusteella jaettava rahoitus jaettaisiin edelleen kullekin yliopistolle yhtenä kokonaisuutena, jonka sisäisestä kohdentumisesta jokainen yliopisto päättäisi omien strategisten tavoitteidensa mukaisesti. Ehdotus perustuu opetus- ja kulttuuriministeriön sekä yliopistojen työryhmän yksimieliseen ehdotukseen. Rahoitusmallin uudistaminen edellyttää yliopistoista annetun valtioneuvoston asetuksen 5-7 :n muuttamista ja uutta opetus- ja kulttuuriministeriön asetusta yliopistojen perusrahoituksen kriteereistä.
2 Yksityiskohtaiset perustelut 5 Rahoitusperusteiden keskinäinen jakautuminen Pykälässä säädettäisiin, että yliopistolain 49 :n 3 momentin tarkoittamasta perusrahoituksesta 75 prosenttia määräytyisi toiminnan laajuuden, laadun ja vaikuttavuuden perusteella ja 25 prosenttia muiden koulutus- ja tiedepolitiikan tavoitteiden perusteella. Toiminnan laajuuden, laadun ja vaikuttavuuden perusteella määräytyvä rahoitusosio jakaantuisi koulutuksen osuuteen, joka olisi 41 prosenttia koko perusrahoituksesta ja tutkimuksen osuuteen, joka olisi 34 prosenttia koko perusrahoituksesta. Muiden koulutus- ja tiedepolitiikan tavoitteiden perusteella määräytyvä rahoitusosio jakaantuisi strategiaperusteiseen osuuteen, joka olisi 10 prosenttia koko perusrahoituksesta, alakohtaiseen osuuteen, joka olisi 8 prosenttia koko perusrahoituksesta ja valtakunnallisten tehtävien osuuteen, joka olisi 7 prosenttia koko perusrahoituksesta. Koulutus, tutkimus, tieteellinen ja taiteellinen jatkokoulutus sekä taiteellinen toiminta kuuluvat yliopistojen lakisääteisiin perustehtäviin, joiden perusteella tapahtuu merkittävä osa määrärahakohdennuksesta. Yhteiskunnallinen vuorovaikutus ja vaikuttavuus tapahtuvat pääosin näiden lakisääteisten tehtävien kautta ja on läpäisyperiaatteella rahoitusmallissa mukana. Rahoitusmallin uudistamisen taustalla on näkemys siitä, millainen hyvän suomalaisen yliopiston tulisi olla vuonna 2020 ja millaisilla askelilla tähän tavoitteeseen päästään. Tavoitetilana on laadukkaampi, kansainvälisempi, profiloituneempi, vaikuttavampi ja tehokkaampi yliopistolaitos, jota rahoitusmallin on tuettava ja jota kohden edetään vuodesta 2013 alkaen käyttöön otettavalla rahoitusmallilla. Rahoitusmallissa kriteerien painoarvot kuvaavat rahoituskriteerin osuutta rahoitusmallilla yliopistoille kohdennettavasta valtion rahoituksesta. Koulutuksen, tutkimuksen ja koulutus- ja tiedepoliittisten tavoitteiden ulottuvuuksia tarkastellaan vaikuttavuuden, laadun ja kansainvälistymisen näkökulmista. Toiminnan laajuuden, laadun ja vaikuttavuuden perusteella määräytyvä rahoitusosuus on aiemmalla tasolla. Koulutus- ja tutkimuskriteerien välisessä painotuksessa ei ole tapahtunut oleellisia muutoksia aiempaan. Keskeisenä uudistuksena verrattuna vuosien 2010 2012 rahoitusmalliin korostetaan aiempaa voimallisemmin laatua, tuloksellisuutta ja kansainvälistymisen tärkeyttä. Aiemmasta poiketen rahoitusmallissa rahoitustekijänä eivät olisi tutkintotavoitteet, vaan ainoastaan suoritettujen tutkintojen määrät. Tutkintotavoitteet toimisivat kuitenkin edelleen suoritettujen tutkintojen perusteella jaettavan rahoituksen määrällisenä leikkurina siten, että kunkin yliopiston tuottamista ylemmistä korkeakoulututkinnoista ja tohtorin tutkinnoista huomioitaisiin laskennassa ainoastaan ne tutkinnot, jotka eivät ylitä ministeriön ja yliopiston välisissä sopimusneuvotteluissa sovittua tutkintotavoitemäärää. Tällä menettelyllä varmistetaan, että yliopistojen tuottamien tutkintojen määrät vastaavat yhteiskunnan tarpeita. Laatua korostettaisiin painottamalla voimakkaasti julkaisuja, erityisesti laadukkaimpia niistä, sekä huomioimalla opintoprosessien kehittäminen ja sujuvuus. Kansainvälisen opiskelijaliikkuvuuden ohella kannusteita luotaisiin aidosti kansainvälisen korkeakouluyhteisön rakentamiselle.
Yliopistolain 49 :n 4 momentin mukainen arvonlisäkompensaatio sekä kohdennetut lisärahoitukset, kuten Aalto-yliopiston lisämääräraha, toteutettaisiin jatkossakin yliopistolain mukaisen yliopistojen perusrahoituksen ulkopuolella. 6 Toiminnan laajuutta, laatua ja vaikuttavuutta koskevat rahoitusperusteet Pykälässä säädettäisiin, että koulutuksen perusteella määräytyvä rahoitus perustuisi suoritettuihin tutkintoihin ja opintopisteisiin, kansainväliseen opiskelijaliikkuvuuteen ja yliopistosta valmistuneiden työllisten määrään. Opintopisteet kuvaavat erityisesti yliopiston opintoprosessien sujuvuutta ja laatua. Tekijä antaisi painoa yliopiston opetussuunnitelmien kehittämistyölle ja sisältöjen tarkoituksenmukaiselle mitoittamiselle. Yliopistoille luotaisiin kannusteita järjestää koulutustarjontansa siten, että se tukee tutkintojen suorittamista ja sitouttaa opiskelijat opintoihin ja näin nopeuttaa opiskelijoiden siirtymistä työmarkkinoille. Rahoitusmallilla kannustettaisiin yliopistoja jatkamaan työtään kansainvälistymisen vahvistamiseksi. Yliopistosta valmistuneiden työllisten osuus rahoitustekijänä kuvaa yliopiston vaikuttavuutta ja koulutustoiminnan työmarkkinarelevanssia. Tutkimuksen perusteella määräytyvä rahoitus perustuisi julkaisuihin, suoritettuihin tohtorintutkintoihin, kilpailtuun tutkimusrahoitukseen ja tiedeyhteisön kansainvälistymiseen. Julkaisut ovat yliopistojen tutkimustoiminnan keskeisin tuotos, vaikuttavuuden tekijä ja laadun mittari. Tohtorintutkinnot säilyvät rahoituskriteerinä, mutta niiden painoarvo pienenee julkaisutoiminnan osuuden kasvaessa. Kilpailtu tutkimusrahoitus ottaa huomioon tutkimuksen laatua ja kannustaa verkostoitumaan. Koulutuksen ja tutkimuksen laskennallinen osuus päivitetään vuosittain uusimmilla saatavilla tilastotiedoilla. Laskennassa kohdennus yliopistojen välillä tapahtuu suoraan kunkin rahoitustekijän jakauman mukaisessa suhteessa. Yliopistolain 49 :n mukaisesti laskennallisin perustein myönnettävän rahoituksen perusteena olevista laskentakriteereistä on tarkoitus opetus- ja kulttuuriministeriön asetuksella. Opetus- ja kulttuuriministeriö on valmistellut laskentakriteereitä yhteistyössä yliopistojen kanssa. Mahdollisissa laskentakriteerien muutostilanteissa opetus- ja kulttuuriministeriö kuulee yliopistoja. 7 Muihin koulutuksen ja tiedepolitiikan tavoitteisiin pohjautuvat rahoitusperusteet Strategiaperusteinen rahoitus perustuisi yliopistojen strategiatyöhön ja sen keskeisiin painopisteisiin, profiloitumiseen ja asemoitumiseen korkeakoulukentässä sekä rakenteelliseen kehittämiseen. Strategiaperusteisesta rahoituksesta sovittaisiin opetus- ja kulttuuriministeriön ja yliopistojen välillä ottaen huomioon ministeriölle toimitetut tiedot yliopiston toiminnasta ja keskeisistä strategisista päätöksistä toiminnan kehittämiseksi ja rakenteiden uudistamiseksi. Strategiaperusteisen rahoituksen läpinäkyvyyden lisäämiseksi osana opetus- ja kulttuuriministeriön ja yliopistojen välistä neuvotteluprosessia sovitaan yliopiston strategian toimeenpanosta ja kehittämistavoitteita tukevista indikaattoreista tai muusta seurannasta. Sovittavilla yliopistokohtaisilla seurantaindikaattoreilla ei ole suoraa rahoituskytköstä, mutta niillä voidaan vuosittain arvioida yliopiston etenemistä kohti tahtotilaansa.
Strategiaperusteisesta rahoituksesta osa voidaan kohdentaa yliopistoille sopimusneuvottelujen jälkeisin päätöksin. Tällä rahoituksella voidaan erityisesti sopimuskauden välivuosina, jolloin ei ole sopimusneuvotteluja tukea yliopistoja esimerkiksi rakenteellisen kehittämisen ratkaisuissa tai koulutus- ja tiedepolitiikasta nousevien toimenpiteiden toteuttamisessa. Strategiaperusteinen rahoitus tai siitä opetus- ja kulttuuriministeriön käyttöön jäävä osuus ei ole kuitenkaan yksittäisiin hankkeisiin osoitettavaa rahoitusta, vaan sillä tuetaan yliopiston kokonaisvaltaista kehittämistä ja pitkän aikavälin strategisten tavoitteiden toteuttamista. Vaikka rahoitus kohdistuu yliopistolle kokonaisuutena, on rahoituksen jakautumisessa välttämätöntä ottaa huomioon alakohtaisia erityistarpeita. Tällaisia tarpeita ovat esimerkiksi laiteintensiivisyys luonnontieteiden, tekniikan ja lääketieteellisillä aloilla ja taidealoilla henkilökohtainen opetus ja tutkimusosion rahoituskriteerien kautta taidealoille kohdentuva vähäinen rahoitusosuus. Lisäksi muista aloista poiketen lääketieteellisillä aloilla ei ole alempaa korkeakoulututkintoa, joka on muilla aloilla yksi koulutusosion rahoituskriteereistä. Alakohtainen rahoitus perustuisi taidealojen (kuvataiteen ala, musiikin ala, taideteollinen ala, teatteriala ja tanssiala), luonnontieteellisen alan, teknillistieteellisen alan sekä lääketieteellisten alojen (lääketieteellinen ala, hammaslääketieteellinen ala ja eläinlääketieteellinen ala) erityistarpeisiin. Opetus- ja kulttuuriministeriö päättää sopimuskauden alussa yliopistoja kuultuaan valtakunnallisista tehtävistä ja näiden perusteella yliopistolle osoitettavasta valtion rahoituksesta. Valtakunnallisiin tehtäviin perustuvaan rahoitusosuuteen kuuluvat erityistehtävät, joilla on huomattavaa valtakunnallista koulutus-, tutkimus- tai sivistyspoliittista merkitystä. Valtakunnallisten tehtävien rahoitusosuuteen kuuluvat myös Kansalliskirjaston, harjoittelukoulujen ja yliopistokeskusten koordinoinnin rahoitus. Harjoittelukoulujen osalta luovuttaisiin nykyisenkaltaisesta asetukseen perustuvasta laskennallisesta rahoituksesta ja kytkennästä valtiovarainministeriön kautta tulevien kotikuntakorvausten tasoon. Yliopistokohtaisen rahoituksen lähtökohtana on harjoittelukoulujen vuoden 2012 mukainen rahoitustaso ja yliopistojen välinen jakauma. Valtakunnalliset tehtävät ja niiden rahoitus sovittaisiin koko sopimuskaudelle. Myös alakohtainen osuus laskettaisiin vain sopimuskauden alussa. Strategiaperusteisessa rahoituksessa vuosittain mahdollisesti vapautuvat määrärahat kohdennettaisiin yliopistoille talousarviovuotta edeltävän vuoden strategiarahoituksen suhteessa. Siltä osin kun rahoitusta korotetaan kustannusten nousua vastaavasti tai yliopistojen rahoituskehykseen tulee muita kohdentamattomia muutoksia, nämä otettaisiin vuosittain huomioon perusrahoituksen kaikissa osatekijöissä. 3 Vaikutukset Vuonna 2012 valtion yliopistoille osoittama yliopistolain mukainen valtion rahoitus on yli 1,8 miljardia euroa, joka kattaa noin kaksi kolmasosaa yliopistojen kokonaisrahoituksesta. Yliopistojen perusrahoituksella turvataan kaikille yliopistoille pitkäjänteisen kehittämisen edellytykset ja resurssit niiden lakisääteisten tehtävien hoitamiseen. Ehdotettavalla rahoitusmallilla kannustetaan yliopistoja profiloitumisen ja laadun parantamisen ohella tuottavaan ja taloudelliseen toimintaan. Laskennallisen rahoituksen kautta kohdennetaan valtion rahoitus yliopistojen kesken siten, että keskimääräistä laadukkaammat, vaikuttavammat ja
tuloksellisemmat yliopistot hyötyvät. Rahoituksen kriteerit ovat mahdollisimman selkeitä ja läpinäkyviä siten, että yliopistokohtainen rahoituksen taso on kohtuullisesti ennakoitavissa. Rahoitusmallissa on tavoiteltu mahdollisimman suurta läpinäkyvyyttä tavoitteita parhaiten tukevan ohjausvaikutuksen saavuttamiseksi. Tämän tukemiseksi myös rahoitustekijöiden määrä on pidetty suhteellisen vähäisenä. Toisaalta mallin läpinäkyvyys tukee myös sitä, että yliopistoille itselleen jää mahdollisimman paljon liikkumatilaa sisäisessä johtamisessa ja toiminnan suuntaamisessa. Yliopistoista muodostuu kilpailukykyisempiä, kansainvälisesti vetovoimaisempia ja kestävän kehityksen periaatteita toteuttavia tutkimus- ja koulutusympäristöjä, joiden toiminta näkyy sivistyksenä ja uuden tiedon ja osaamisen monipuolisena hyödyntämisenä yhteiskunnassa. Rahoitusmallin muutoksella ei ole suoranaisia henkilöstö-, kieli- tai tasa-arvovaikutuksia. 4 Asian valmistelu Ehdotus pohjautuu opetus- ja kulttuuriministeriön sekä yliopistojen yhteisen työryhmän yksimieliseen esitykseen Laadukas, kansainvälinen, profiloitunut ja vaikuttava yliopisto - ehdotus yliopistojen rahoitusmalliksi vuodesta 2013 alkaen (opetus- ja kulttuuriministeriön työryhmämuistioita ja selvityksiä 2011:26) Työryhmän valmistelun tukena oli opetus- ja kulttuuriministeriön syksyllä 2010 asiantuntijatahoilta pyytämät ehdotukset ja näkemykset yliopistojen rahoitusmallin kehittämistarpeista. Työryhmä valmisteli rahoitusmalliehdotuksensa vuorovaikutuksessa keskeisten sidosryhmien kanssa. Työryhmätyön aikana ensimmäinen luonnos rahoitusmalliehdotukseksi oli keskusteltavana kahdessa työryhmän järjestämässä keskustelutilaisuudessa. Toinen tilaisuuksista oli tarkoitettu sidosryhmille ja toinen yliopistoille. Keskustelutilaisuuksien pienryhmäkeskusteluissa arvioitiin malliluonnosta suhteessa yliopistolaitos 2020 -vision tavoitteisiin (laadukkaampi, kansainvälisempi, profiloituneempi, tehokkaampi yliopistolaitos) ja työstettiin visiota kohti vieviä indikaattoreita. Keskustelutilaisuuksien perusteella muokattu rahoitusmalliehdotus lähetettiin internetpohjaisena kyselynä kommenttikierrokselle sidosryhmille ja keskustelutilaisuuksiin osallistuneille. Rahoitusmalliehdotus sai kommenttikierroksella kokonaisuutena positiivista palautetta. Sidosryhmät esittivät joitakin lisäindikaattoriehdotuksia ja toivoivat läpinäkyvyyttä erityisesti yliopistojen strategiarahoitukseen. Työryhmä viimeisteli rahoitusmalliehdotuksensa saatujen kommenttien perusteella. Varsinaisesta työryhmämuistiosta saatiin 72 lausuntoa. Työryhmämuistiosta saaduissa lausunnoissa katsottiin ehdotetun mallin olevan aikaisempaa ymmärrettävämpi ja läpinäkyvämpi erityisesti koulutuksen ja tutkimuksen tekijöiden osalta. Osassa lausunnoista kaivattiin vahvempaa yhteiskunnallisen tai alueellisen vaikuttavuuden huomioimista mallissa. Lisäksi osa lausunnonantajista painotti tutkimustulosten hyödynnettävyyden parempaa huomioon ottamista. Nämä painotukset ovat kuitenkin vielä kehittämisen kohteena, sillä ilmiön mittaamiseen ja esitettyihin indikaattoreihin liittyy ongelmia ja tietopohjan puutteellisuutta. Laatunäkökulmaa rahoitusmallikokonaisuudessa toivottiin vahvistettavaksi. Yksittäisiin rahoituskriteereihin oli runsaasti näkemyksiä, mutta kokonaisuus huomioon ottaen työryhmän ehdottamat kriteerit nähtiin keskeisinä ja tarkoituksenmukaisina. Erityisesti julkaisutoimintaan ja rahoituskriteerin
yksityiskohtiin tehtiin runsaasti tarkennusehdotuksia. Näitä otettiin huomioon ehdotuksen jatkovalmistelussa. Ehdotettu asetus on valmisteltu työryhmätyön perusteella opetusvirkatyönä. Ehdotuksesta annetuissa lausunnoissa on... ja kulttuuriministeriössä 5 Voimaantulo Asetus ehdotetaan tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2013. Rahoitusmallin muutos tulee kuitenkin vaikuttamaan jo kevään 2012 aikana käytäviin opetus- ja kulttuuriministeriön ja yliopistojen välisiin neuvotteluihin.