EUROOPAN KOMISSIO Bryssel, 2.10.2013 C(2013) 6598 final Viestintävirasto Itämerenkatu 3 A FI-00180 Helsinki Suomi Vastaanottaja: Asta Sihvonen-Punkka Pääjohtaja Faksi: +358 295 390 270 Arvoisa pääjohtaja Sihvonen-Punkka, Asia: I MENETTELY Komission päätös asiassa FI/2013/1498: Kiinteään puhelinverkkoon laskevan puhelinliikenteen tukkumarkkinat Suomessa Toisen selvitysvaiheen aloittaminen direktiivin 2002/21/EY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2009/140/EY, 7 artiklan mukaisesti Komission kirjasi 2. syyskuuta 2013 vastaanotetuksi Suomen kansallisen sääntelyviranomaisen Viestintäviraston (FICORA) ilmoituksen tarkastelusta, joka koskee kiinteään puhelinverkkoon laskevan puhelinliikenteen tukkumarkkinoita Suomessa 1. Kansalliset kuulemiset 2 järjestettiin 25. tammikuuta 2013 25. helmikuuta 2013. Puitedirektiivin 7 artiklan mukaisen EU:n kuulemismenettelyn määräaika on 2. lokakuuta 2013. Komissio pyysi Viestintävirastolta lisätietoja 3 10. syyskuuta 2013 ja sai vastauksen 13. syyskuuta 2013. 1 Vastaavat markkinaa 3 komission suosituksessa 2007/879/EY, annettu 17 päivänä joulukuuta 2007, sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY mukaisesti ennakkosääntelyn alaisiksi tulevista merkityksellisistä tuote- ja palvelumarkkinoista sähköisen viestinnän alalla ( merkityksellisiä markkinoita koskeva suositus ), EUVL L 344, 28.12.2007, s. 65. 2 Sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä 7 päivänä maaliskuuta 2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY (puitedirektiivi) 6 artikla, EUVL L 108, 24.4.2002, s. 33, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2009/140/EY (sääntelyn parantamista koskeva direktiivi), EUVL L 337, 18.12.2009, s. 37, ja asetuksella (EY) N:o 544/2009, EUVL L 167, 29.6.2009, s. 12. 3 Puitedirektiivin 5 artiklan 2 kohdan mukaisesti. Euroopan komissio, B-1049 Bryssel Puh. (+32-2) 299 11 11
II TOIMENPIDE-EHDOTUKSEN KUVAUS II.1. Tausta Viestintävirasto ilmoitti kiinteään puhelinverkkoon laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoita koskevasta tarkastelusta edellisen kerran 26. lokakuuta 2007. 4 Viestintävirasto totesi, että 35 teleyrityksellä oli huomattava markkinavoima kiinteään puhelinverkkoon laskevan puheliikenteen markkinoilla omassa puhelinverkossaan. Näille yrityksille määrättiin seuraavat korjaavat toimenpiteet: yhteenliittämisvelvoite, avoimuusvelvoite, hintavalvonta (kustannuslähtöisyys ja syrjimättömyys), kustannuslaskenta ja kirjanpidon eriyttäminen. Komissio kommentoi kiinteään puhelinverkkoon laskevan puheliikenteen markkinoiden kustannuslähtöisyys- ja kustannuslaskentavelvoitteita ja ilmaisi epäilynsä liittyen yksittäisille yrityksille jätettyyn vapauteen valita haluamansa kustannuslaskentamalli. Lisäksi komissio korosti yhtenäisen eurooppalaisen lähestymistavan tarvetta, ja kehotti Viestintävirastoa tarkastelemaan analyysiaan uudelleen heti kun Euroopan tasolla on omaksuttu yhteinen lähestymistapa. II.2. Markkinoiden määritelmä Viestintävirasto määrittelee laskevan puheliikenteen tukkumarkkinat laskevan puheliikenteen välittämiseksi yhteenliittämispisteestä puhelun vastaanottajalle. Viestintävirasto toteaa, ettei kiinteään puhelinverkkoon laskevaa puheliikennettä ole tukkutasolla mahdollista korvata muuhun verkkoon laskevalla puheliikenteellä. Viestintävirasto katsoo sen vuoksi, että merkitykselliset 31 maantieteellistä markkinaa rajoittuvat kunkin sellaisen yrityksen verkkoon, joka tarjoaa kiinteän verkon laskevan puheliikenteen tukkupalvelua. Vastaavat vähittäismarkkinat määritellään puhelinpalveluiksi (ts. puhepalvelut ja puhelinliittymät). Maantieteelliset markkinat ovat laajuudeltaan kansalliset. II.3 Huomattavan markkinavoiman (HMV) toteaminen Viestintävirasto analysoi ensin puhepalvelujen korvattavuutta vähittäismarkkinoilla ja katsoi, että kiinteän verkon puhelinliittymät ovat korvattavissa matkaviestintäverkon puhelinliittymillä ja kiinteän verkon VoIP-liittymillä 5. Siten myös näistä liittymistä soitetut puhelut muodostavat korvaavan vaihtoehdon kiinteän verkon puhelinliittymistä soitetuille puheluille. Tarjontapuoleen liittyen Viestintävirasto toteaa myös, että yrityksillä on mahdollisuus tulla markkinoille myös vuokraamalla tilaajayhteys 6. Viestintävirasto perustaa kantansa seuraaviin seikkoihin: Kiinteän verkon puhelinliittymästä matkaviestinverkon puhelinliittymään siirtymisestä koituvia vaihtokustannuksia ei voida pitää merkittävinä ottaen huomioon, että matkaviestinverkon puhelinliittymä on kiinteän verkon puhelinliittymää huomattavasti edullisempi käyttää. Puhelinliittymien saatavuus on matkaviestinverkossa vähintäänkin yhtä hyvä kuin 4 5 6 Numerolla FI/2007/0704; D/207180. Viestintävirasto toteaa, että vain pieni osa loppukäyttäjistä käyttää Suomessa VoIP-palveluja. VoIPpalveluilla ei näin ollen ole suurta vaikutusta markkina-analyysin päätelmiin. Monet yritykset (sekä vakiintuneet että tulokkaat) ovat lakanneet tarjoamasta VoIP-palveluja, koska ne eivät ole kilpailukykyisiä matkaviestintäpalveluille, joita suurin osa loppukäyttäjistä käyttää. Viestintävirasto on jo analysoinut tätä korvattavuutta hiljattaisessa tarkastelussaan kiinteästä puhelinverkosta nousevan puheliikenteen tukkumarkkinoista (markkina 2 merkityksellisiä markkinoita koskevassa suosituksessa). Ilmoitus on arvioitu asiassa FI/2013/1444 (C(2013)2862), jossa Viestintävirastolle ei esitetty huomautuksia. 2
kiinteässä verkossa. Lähes poikkeuksetta loppuasiakkaalla on kaikkialla Suomessa mahdollisuus valita puhelinliittymän tarjoaja vähintään yhdestä kiinteän verkon teleyrityksestä sekä kolmesta matkaviestinverkkoyrityksestä. Suurin osa loppukäyttäjistä on Suomessa siirtynyt käyttämään ainoastaan matkapuhelinpalveluja. Lisäksi 98-99 prosentilla kotitalousasiakkaista ja 96 prosentilla yritysasiakkaista on yksi tai useampi matkapuhelinliittymä; vain 7 prosentilla kiinteiden puhelinliittymien tilaajista ei ole matkapuhelinliittymää. Viestintävirasto toteaa, että viime vuosina yhä harvemmilla loppukäyttäjillä on sekä kiinteän että matkaviestinverkon liittymä ja vain hyvin harvoilla pelkkä kiinteän verkon liittymä. Vuonna 2012 kotitalousasiakkaista 14 prosentilla oli kiinteän verkon liittymä ja 98 prosentilla matkaviestinverkon liittymä, 13 prosentilla sekä kiinteän että matkaviestinverkon liittymä, 1 prosentilla vain kiinteä verkon liittymä ja 85 prosentilla vain matkaviestinverkon liittymä. Vuonna 2010 yritysasiakkaiden vastaavat luvut olivat seuraavat: 54 prosentilla sekä kiinteän että matkaviestinverkon liittymä, 2 prosentilla vain kiinteän verkon liittymä, 97 prosentilla matkaviestinverkon liittymä ja 43 prosentilla vain matkaviestinverkon liittymä. Viestintävirasto täsmentää, että merkittävimpiä syitä, joiden vuoksi erityisesti suuremmat yritykset edelleen käyttävät myös kiinteän verkon puhelinliittymiä, ovat asiakaspalvelun toteuttaminen, tottumus sekä matkapuhelimien yhteensopimattomuus yrityksen muiden järjestelmien kanssa. Yritysasiakkaiden käyttämien kiinteän verkon puhelinliittymien määrä on kuitenkin laskenut yli neljänneksen. Kiinteän verkon liittymien määrä on selkeästi laskenut (53 prosenttia viidessä ja puolessa vuodessa). Vuotuinen keskimääräinen lasku on 12 prosenttia, ja Viestintävirasto odottaa osuuden laskevan edelleen. Matkaviestinverkon liittymien määrä lisääntyi samalla ajanjaksolla keskimäärin 9 prosenttia vuodessa. Matkaviestinverkon liittymästä soitetun kolmen minuutin puhelun keskimääräinen minuuttikohtainen vähittäishinta on (kohdeverkosta riippumatta) 7 senttiä, kun kiinteässä verkossa soitetun puhelun minuuttikohtaiset hinnat ovat 6 senttiä paikallispuhelulle, 13 senttiä kaukopuhelulle ja 21 senttiä matkaviestinverkkoon soitetulle puhelulle. Viestintäviraston mukaan jopa halvimmasta kiinteässä verkossa soitetusta puhelusta tulisi matkaviestinverkon liittymästä soitettua puhelua kalliimpi, jos vähittäishinnat nousevat (kiinteään verkkoon laskevan puheliikenteen tukkuhintojen korotuksen vuoksi). Vastauksessaan tietopyyntöön Viestintävirasto totesi, että valtaosa matkaviestinyrityksistä on hinnoitellut matkaviestinliittymästä kiinteään verkkoon soitettavat puhelut ja matkaviestinverkossa soitettavat puhelut samalle tasolle. Suomessa on edelleen pieni ero laskevan puheliikenteen keskimääräisessä hinnoittelussa matkaviestinverkon (0,028 euroa) ja kiinteän verkon (0,0242 euroa) välillä. Tämä ero on pienentynyt viime vuosina. Vuonna 2011 kiinteän verkon osuus oli 10 prosenttia laskevan puheliikenteen minuuteista. Luku sisältää samaan verkkoon soitetun puheliikenteen minuutit. Vuonna 2007 kyseinen osuus oli 23 prosenttia. Viestintävirasto katsoo, että loppuasiakkaalla on mahdollisuus korvata kiinteän verkon puhelinliittymään soitettava puhelu kiinteän verkon tai matkaviestinverkon puhelinliittymästä matkaviestinverkon puhelinliittymään soitettavalla puhelulla. Analysoituaan korvattavuutta vähittäistasolla Viestintävirasto analysoi tasapainottavaa neuvotteluvoimaa kiinteään verkkoon laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla ja katsoo, että laskevan puheliikenteen tukkupalvelun hinnan korotus johtaisi puheluiden korvaamiseen vähentämällä niiden soittamista verkosta, jossa laskevan puheliikenteen 3
tukkupalvelun hintaa on nostettu, ja että tämä muodostaisi riittävän rajoitteen kiinteään verkkoon laskevan puheliikenteen tukkuhintojen asettamiselle siten, että niiden korottaminen olisi kannattamatonta. Viestintävirasto täsmentää vastauksessaan tietopyyntöön, ettei se ennakoi syrjiviä ja epäsymmetrisiä kiinteään verkkoon laskevan puheliikenteen hintoja seuraavista syistä: i) vähittäismarkkinoilla on saatavilla tosiasiallisia korvaavia vaihtoehtoja; ii) laskevan puheliikenteen palvelua tarjoavat useat kiinteän verkon yritykset, joista yhdelläkään ei ole yli 50 prosentin markkinaosuutta, ja iii) kiinteän verkon yritykset sekä ostavat että myyvät keskenään laskevan puheliikenteen palveluja siten, että laskeva puheliikenne on kaiken kaikkiaan tasapainossa niiden välillä. Niinpä jos jokin yrityksistä yrittää soveltaa kiinteään verkkoon laskevan puheliikenteen hintoja syrjivällä ja epäsymmetrisellä tavalla, muut yritykset pystyvät vastaamaan tähän (esim. nostamalla kiinteään verkkoon laskevan puheliikenteen hintoja suhteessa yritykseen, joka korotti niitä ensin). Jos ne toimivat näin, ne ottavat riskin vahingon aiheuttamisesta itselleen, kun loppukäyttäjät vaihtavat puhelinpalvelujen tarjoajaa, puhelujen määrä vähenee tai puhelut käännetään mobiilinumeroihin. Viestintävirasto katsoo, että vaikka kullakin yrityksellä on 100 prosentin (markkina)osuus laskevan puheliikenteen palvelun tarjoamisessa omassa puhelinverkossaan oleviin liittymiin, niiden markkinavoimaa rajoittaa loppukäyttäjien käyttäytyminen vähittäismarkkinoilla. Viestintävirasto toteaa tietopyyntöön antamassaan vastauksessa, että päätelmä huomattavan markkinavoiman esiintymättömyydestä perustuu vähittäistasolla esiintyvän epäsuoran kilpailupaineen aikaansaamaan tasapainottavaan neuvotteluvoimaan. Vaikka laskevan puheliikenteen hinnoilla ei ole suoraa vaikutusta puhelun vastaanottajaan soittaja maksaa -periaatteen vuoksi, Viestintävirasto katsoo, että muutos kiinteään verkkoon laskevan puhelinliikenteen hinnoissa voi vaikuttaa välillisesti puhelun vastaanottajan käyttäytymiseen. Jos soittokertoja vähennetään puhelun vastaanottajalle eikä hän sen vuoksi voi hyötyä liittymän eduista, kiinteään verkkoon laskevan puheliikenteen hinnan nousu johtaisi siihen, että loppukäyttäjät vaihtavat liittymänsä matkaviestinverkon liittymiksi, mikä vähentäisi hintaa korottaneen kiinteän verkon yrityksen tuloja sekä vähittäis- että tukkutasolla. Kiinteään verkkoon laskevan puheliikenteen hintojen nousu johtaisi myös kyseisen yrityksen verkkoon soitettujen puhelujen vähenemiseen/kääntämiseen ja sen laskevasta puheliikenteestä saamien tulojen pienenemiseen. Kiinteään verkkoon laskevan puheliikenteen tukkuhintojen korotuksen nettovaikutus tukkutuloihin riippuu kiinteään puhelinverkkoon soitettavien puhelujen kysynnän hintajoustosta. Tässä yhteydessä Viestintävirasto erottaa kolmea skenaariota: kiinteän puhelinverkon sisällä laskeva puheliikenne, kiinteästä puhelinverkosta yksittäiseen kiinteään puhelinverkkoon laskeva puheliikenne ja matkaviestinverkosta yksittäiseen kiinteään puhelinverkkoon laskeva puheliikenne. Koska ensimmäisessä skenaariossa kiinteään verkkoon laskevan puheliikenteen hintojen nousulla on vaikutusta pääasiassa verkon omiin loppukäyttäjiin, Viestintävirasto keskittyy analyysissaan kahteen viimeksi mainittuun skenaarioon. Matkaviestinverkosta yksittäiseen kiinteään puhelinverkkoon laskevan puheliikenteen skenaariosta Viestintävirasto toteaa, että kun otetaan huomioon matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen hintasääntely, matkaviestinyritykset voisivat vastata kiinteän verkon laskevan puheliikenteen hintojen nostoon vain korottamalla vähittäishintaa niiden puhelujen osalta, jotka soitetaan hintaa nostaneen kiinteän verkon yrityksen verkkoon. Viestintävirasto toteaa tässä yhteydessä, että matkaviestintäverkon ja kiinteän verkon tarjonnassa esiintyy jo verkosta riippuvaa hinnoittelua eli hintojen eriyttämistä puhelun kohdeverkon mukaan. Viestintävirasto katsoo, ettei ole tekijöitä, jotka estäisivät 4
matkaviestinyrityksiä nostamasta vähittäishintaansa. 7 Kiinteästä puhelinverkosta yksittäiseen kiinteään puhelinverkkoon laskeva puheliikenne: Jos yksi yritys korottaa kiinteään verkkoon laskevan puheliikenteen hintoja, muut kiinteän verkon yritykset voivat joko nostaa omia kiinteään verkkoon laskevan puheliikenteen hintojaan tai vähittäishintaa, joka peritään laskevan puheliikenteen hinnan noston tehneen verkon tilaajilta. Perustelut ovat samat kuin matkaviestinverkosta yksittäiseen kiinteään puhelinverkkoon laskevan puheliikenteen skenaariossa. Yrityksen tasapainottava neuvotteluvoima muodostuu siis Viestintäviraston mukaan vähittäisasiakkaiden kautta. Viestintävirasto viittaa tässä yhteydessä merkityksellisiä markkinoita koskevan suosituksen perustelumuistioon, jonka mukaan yksittäiseen kiinteään puhelinverkkoon laskevan liikenteen hintojen asettamista tukkutasolla voi rajoittaa kysynnän korvattavuus vähittäistasolla, jos korvaava viestintätapa (tässä tapauksessa matkaviestintä) muodostaa tehokkaan rajoitteen laskevan puheliikenteen hinnan asettamiselle siten, että tukkuhinnan korottaminen on teleyritykselle kannattamatonta. Viestintävirasto korostaa, että tällainen vaihtoehtoinen tapa voisi olla puhelun soittaminen puhelun vastaanottajalle matkaviestinverkon välityksellä kiinteän verkon sijaan. Markkina-analyysinsa pohjalta Viestintävirasto katsoo, että toimivasti kilpailulliset vähittäismarkkinat, jotka kattavat sekä kiinteän että matkaviestinverkon palvelut, muodostavat tehokkaan rajoitteen markkinavoimalle kiinteän verkon laskevan puheliikenteen markkinoilla, minkä vuoksi merkityksellisillä markkinoilla ei esiinny huomattavaa markkinavoimaa. 8 Viestintävirasto toteaa, että se voi poikkeustapauksissa asettaa velvoitteita myös muulle kuin huomattavan markkinavoiman yritykselle, muun muassa velvoitteen yhteenliittämiseen kohtuullisin hinnoin. Suomen lain mukaan yleinen yhteenliittämisvelvoite merkitsee yhteenliittämistä kohtuullisin ehdoin. Lisäksi Viestintävirasto voi asettaa erityisiä yhteenliittämisvelvoitteita muille kuin huomattavan markkinavoiman yrityksille. Viestintävirasto päättelee, ettei yhdelläkään teleyrityksistä ole huomattavaa markkinavoimaa kiinteään puhelinverkkoon laskevan puhelinliikenteen markkinoilla Suomessa. II.4. Sääntelylliset korjaavat toimet Viestintävirasto katsoo, että kiinteään puhelinverkkoon laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoiden sääntely ei ole enää perusteltua, koska kaikilta kiinteän verkon yrityksiltä olisi poistettava huomattavan markkinavoiman status. 7 8 Vastauksessaan tietopyyntöön Viestintävirasto antaa seuraavat perustelut tämän väitteensä tueksi: Valtaosa matkaviestinyrityksistä ei tee eroa yhtäältä matkaviestinliittymästä kiinteän verkon liittymään soitettujen puhelujen ja toisaalta matkaviestinliittymien välisten puhelujen välillä. Laskevan puheliikenteen hinnoissa on Suomessa pieni ero matkaviestinverkon (0,028 euroa) ja kiinteän verkon (0,0242 euroa) välillä. Tämä ero on pienentynyt viime vuosina. Lisäksi matkaviestinyritykset ovat Suomessa kilpailutilanteessa puhepalvelujen vähittäismarkkinoilla, ja suurin osa niiden vähittäistason tuloista tulee puhepalveluista. Suomen matkapuheluhinnat ovat tällä hetkellä alhaisella tasolla, mikä on osoitus kilpailuun perustuvasta vähittäishinnoittelusta. Viestintävirasto viittaa hiljattaiseen Euroopan komission suorittamaan matkapuheluhintojen vertailuun, jossa matkapuhelujen minuuttikohtainen hinta Suomessa oli 0,061 euroa, joka on alhainen verrattuna EU:n keskiarvoon 0,091 euroon. Ei ole odotettavissa, että yritykset kattaisivat itse huomattavan tuotantokustannusten nousun tilanteessa, jossa niillä on mahdollisuus nostaa vähittäishintaa. [ ] 5
III. ARVIOINTI Tutkittuaan Viestintäviraston ilmoituksen ja sen toimittamat lisätiedot komissio toteaa seuraavaa: Tarve tehdä säännölliset markkinakatsaukset Kiinteään puhelinverkkoon laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoista tehtiin Suomessa tarkastelu viimeksi vuonna 2007. Viestintävirasto selittää tämän viiveen markkina-analyysin tekemisessä tarkasteltavien markkinoiden suurella määrällä ja tarpeella antaa etusija markkinoille, jotka ovat dynaamisempia kuin laskevan liikenteen markkinat. Komissio muistuttaa Viestintävirastoa siitä, laskeva puheliikenne on vähiten toisinnettavissa oleva elementti vähittäistason puhepalvelujen tarjoamisessa, mikä korostaa tarvetta tehdä näiden markkinoiden tarkastelut hyvissä ajoin. Lisäksi komissio huomauttaa, että merkittävät viiveet markkina-analyysien tekemisessä voivat aiheuttaa riskin siitä, ettei EU:n lainsäädäntöä panna täytäntöön asianmukaisesti ja ajoissa. Tämä koskee nimenomaan merkityksellisiä laskevan puheliikenteen markkinoita, joiden osalta komissio antoi vuonna 2009 suosituksen kohdeverkkomaksujen sääntelystä EU:ssa 9. Komissio pyytää Viestintävirastoa jatkossa noudattamaan puitedirektiivin 16 artiklan 6 kohdassa 10 markkina-analyyseille säädettyä kolmen vuoden määräaikaa, jotta voidaan noudattaa puitedirektiivin 8 artiklassa asetettuja tavoitteita ja erityisesti 8 artiklan 5 kohdan a alakohtaa, jonka mukaan kansallisten viranomaisten olisi edistettävä sääntelyn ennustettavuutta varmistamalla johdonmukainen sääntelytapa asianmukaisina tarkastelukausina. Tutkittuaan Viestintäviraston ilmoituksen ja lisätiedot komissio katsoo, että kiinteään puhelinverkkoon laskevan puhelinliikenteen markkinoita Suomessa koskevat toimenpide-ehdotukset kuuluvat puitedirektiivin 7 artiklan 4 kohdan b alakohdan soveltamisalaan. Komissiolla on vakavia epäilyjä siitä, ovatko Viestintäviraston toimenpide-ehdotukset EU:n oikeuden mukaisia, ja se katsoo, että ne luovat esteitä sisämarkkinoiden toiminnalle. Toimenpide-ehdotukset, joiden tarkoituksena on jättää nimeämättä huomattavan markkinavoiman yrityksiksi yritykset, joilla on 100 prosentin markkinaosuus kiinteään puhelinverkkoon laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla Suomessa, voivat vaikuttaa suoraan tai välillisesti, tosiasiallisesti tai potentiaalisesti muiden jäsenvaltioiden yritysten mahdollisuuksiin tarjota sähköisiä viestintäpalveluja. Viestintäviraston ilmoitus käsittää toimenpiteitä, joilla on merkittävä vaikutus yrityksiin ja/tai käyttäjiin muissa jäsenvaltioissa, muun muassa käyttäjiltä perittäviin hintoihin. Sen vuoksi nämä ehdotetut toimenpiteet voivat vaikuttaa jäsenvaltioiden välisen kaupan rakenteisiin 11. Puitedirektiivin 8 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaan kansallisten 9 10 11 Komission suositus, annettu 7 päivänä toukokuuta 2009, kiinteän ja matkaviestintäverkon kohdeverkkomaksujen sääntelystä EU:ssa, EUVL L 124, s. 67 (kohdeverkkomaksuja koskeva suositus). Puitedirektiivin 16 artiklan 6 kohdan mukaan kansallisten sääntelyviranomaisten on pääsääntöisesti laadittava analyysi merkityksellisistä markkinoista ja ilmoitettava niihin liittyvä toimenpideehdotuksensa puitedirektiivin 7 artiklan mukaisesti kolmen vuoden kuluessa edellisen kyseiseen markkinaan liittyvän toimenpiteen hyväksymisestä. Ks. puitedirektiivin johdanto-osan 38 kappale. 6
sääntelyviranomaisten on edistettävä kilpailua sähköisten viestintäpalvelujen tarjoamisessa varmistamalla, ettei kilpailu sähköisen viestinnän alalla vääristy tai ettei sitä rajoiteta. Komissio epäilee vakavasti, riittääkö Viestintäviraston esittämä näyttö tueksi sen päätelmälle siitä, ettei kiinteään puhelinverkkoon laskevan puheliikenteen markkinoilla esiinny huomattavaa markkinavoimaa. Tapauksessa toimitettu arviointi ei näyttäisi olevan sopusoinnussa puitedirektiivin 14 ja 16 artiklan ja sen 8 artiklan 2 kohdan b alakohdan kanssa. Viestintävirasto esittää, ettei kiinteään verkkoon laskevan puheliikenteen palveluja Suomessa tarjoavilla yksittäisillä yrityksillä ole huomattavaa markkinavoimaa, vaikka kullakin niistä on 100 prosentin markkinaosuus omassa verkossaan. Komissio katsoo, että 100 prosentin markkinaosuus on vahva syy olettaa, että huomattavaa markkinavoimaa esiintyy, paitsi poikkeuksellisissa olosuhteissa, jotka kansallisen sääntelyviranomaisen on selkeästi ja kiistatta osoitettava toteen. Viestintäviraston päätelmä riittävän tasapainottavan neuvotteluvoiman olemassaolosta (siitä, ettei kiinteän verkon yrityksillä ole huomattavaa markkinavoimaa) perustuu väitettyyn vähittäistasolla esiintyvään epäsuoraan kilpailupaineeseen eli siihen, että kiinteään verkkoon laskevan puheliikenteen hintojen noston seurauksena loppukäyttäjät vaihtaisivat matkaviestinverkkoihin ja/tai muihin kiinteisiin verkkoihin, mikä vähentäisi hinnan noston tehneen kiinteän verkon yrityksen tuloja sekä vähittäis- että tukkutasolla. Komissio esittää tähän liittyen vakavia epäilyjä seuraavasta ensisijaisesta syystä: Viestintävirasto ei ole esittänyt vakuuttavaa näyttöä siitä, ettei yrityksillä 100 prosentin markkinaosuudesta huolimatta olisi huomattavaa markkinavoimaa kiinteään puhelinverkkoon laskevan puheliikenteen markkinoilla. Tarve huomattavan markkinavoiman asiamukaiselle arvioinnille Laskevan puheliikenteen markkinoille ovat todennäköisesti ominaisia samanlaiset kilpailuongelmat eli huomattavan markkinavoiman yritysten vahvat ja pysyväisluonteiset kannustimet kieltäytyä tarjoamasta pääsyä verkkoonsa ja veloittaa kohtuuttomia hintoja 12. Merkityksellisiä markkinoita koskevan suosituksen mukaan laskevan puheliikenteen markkinoita olisi säänneltävä, koska kullakin yrityksellä on markkinavoimaa muiden asiakkaiden pääsyssä soittamaan yrityksen oman verkon tilaajille. Laskevan puheliikenteen palveluja voi tarjota vain se operaattori, johon puhelun vastaanottaja on liitetty. Mainitun suosituksen perustelumuistiossa todetaan, että kysynnän korvattavuus vähittäistasolla voi kohdistaa epäsuoran kilpailupaineen yrityksiin, jotka toimivat vähittäismarkkinoiden tarjontaketjun alkupäässä. Siinä korostetaan tässä yhteydessä, että korvaavat vaihtoehdot muodostavat tehokkaan rajoitteen laskevan puheliikenteen hinnan asettamiselle siten, että hinnan korottaminen on verkolle kannattamatonta. Neuvotteluvoiman olemassaoloa ja verkkoyritysten mahdollisuutta nostaa laskevan liikenteen hintoja kilpailukykyisen tason yläpuolelle olisi tarkasteltava tapauskohtaisesti tehtäessä arviointia huomattavasta markkinavoimasta merkityksellisillä laskevan puheliikenteen markkinoilla. 12 Ks. esim. asia LV/2012/1296, C(2012)1805; PT/2013/1491, C(2013) 5410. 7
Komissio on vastaavissa tapauksissa todennut 13, että kilpailu vähittäistasolla voi olla luonteeltaan sellaista, että se muodostaa epäsuoran kilpailupaineen tukkumarkkinoilla ja että tällainen välillinen hinnoitteluun kohdistuva rajoite voidaan ottaa huomioon huomattavan markkinavoiman arvioinnissa, mikä voi johtaa päätelmään, ettei huomattavaa markkinavoimaa esiinny. Toisaalta komissio on myös huomauttanut, että rajoitteen vahvuusaste olisi arvioitava todenmukaisesti ja että tältä osin on tarpeen osoittaa, että muun muassa i) tukkutason hinnankorotukset siirrettäisiin kuluttajahintoihin, riippuen myös tukku- ja vähittäishinnan suhteesta, ja ii) vähittäistasolla esiintyisi riittävästi kysynnän korvaavuutta siten, että tukkutason hinnan nosto olisi kannattamatonta. Tässä tapauksessa Viestintävirasto päättelee, että laskevan puheliikenteen tukkupalvelun hinnan korotus johtaisi puheluiden korvaamiseen vähentämällä niiden soittamista verkosta, jossa laskevan puheliikenteen tukkupalvelun hintaa on nostettu, ja että tämä muodostaisi riittävän rajoitteen kiinteään verkkoon laskevan puheliikenteen tukkuhintojen asettamiselle siten, että niiden korottaminen olisi kannattamatonta. Viestintäviraston päätelmä perustuu oletukseen siitä, että kiinteään verkkoon laskevan puheliikenteen tukkuhintojen korotus johtaisi korkeampiin vähittäishintoihin, koska kilpailevat yritykset eivät pystyisi kantamaan tällaista korotusta. Kuten jäljempänä todetaan, Viestintävirasto ei ole esittänyt määrällistä analyysia tämän oletuksen tueksi. Viestintäviraston lähestymistapa ei noudata huomattavan markkinavoiman arviointia koskevien suuntaviivojen 78 kohtaa, jonka mukaan kansallisten sääntelyviranomaisten olisi tehtävä perusteellinen ja kattava analyysi merkityksellisten markkinoiden taloudellisista piirteistä ennen kuin ne tekevät päätöksen huomattavan markkinavoiman olemassaolosta. Lisäksi huomattavan markkinavoiman arviointia koskevissa suuntaviivoissa 14 todetaan, että markkinavoimaa olisi mitattava pääasiassa ottamalla huomioon yritysten mahdollisuus nostaa hintoja kärsimättä kuitenkaan huomattavaa myynnin tai tulojen menetystä. Viestintävirasto ei ole esittänyt vakuuttavaa näyttöä siitä, että kysynnän korvattavuus vähittäistasolla aiheuttaisi tarpeeksi voimakkaan kilpailupaineen siten, että kiinteään verkkoon laskevan puheliikenteen hintojen nosto olisi kannattamatonta. Tämän vuoksi se ei ole noudattanut puitedirektiivin 14 ja 16 artiklaa, joiden mukaan tietyllä yrityksellä on katsottava olevan huomattava markkinavoima, jos se voi toimia huomattavassa määrin riippumattomana kilpailijoista, asiakkaista ja viime kädessä kuluttajista, ottaen erittäin tarkasti huomioon huomattavan markkinavoiman arviointia koskevat suuntaviivat. Komission kanta perustuu seuraaviin tekijöihin: Viestintävirasto katsoo, että kiinteään verkkoon laskevan puheliikenteen tukkuhintojen nosto johtaisi korkeampiin vähittäishintoihin. Ei ole esitetty riittävästi näyttöä siitä, tapahtuisiko näin käytännössä. Viestintävirasto toteaa, että jotkin kiinteän verkon ja matkaviestinverkon yritykset soveltavat jo verkkokohtaisia hinnoittelujärjestelmiä, mutta ei esitä kattavia tietoja siitä, miten tukkutason hyödykkeiden (tässä tapauksessa laskevan puheliikenteen) kustannukset heijastuvat yksittäisten yritysten vähittäishintojen rakenteisiin. 13 Ks. esim. asia UK/2007/0733, SG-Greffe (2008) D/200640. 14 Komission ohjeet markkina-analyysiä ja huomattavan markkinavoiman arvioimista varten sähköisen viestinnän verkkoja ja palveluja koskevassa yhteisön sääntelyjärjestelmässä (2002/C 165/03). 8
Viestintävirasto ei myöskään näytä toteen kiinteään verkkoon laskevan puheliikenteen tukkuhintojen noston määrällistä vaikutusta vähittäishintoihin. Viestintävirasto olisi voinut tukea analyysiaan (esim. nykyisiin sopimuksiin perustuvalla) simulaatiolla ja osoittaa näin, missä määrin kiinteään verkkoon laskevan puheliikenteen tukkuhinnan nosto todennäköisesti siirtyisi vähittäishintoihin. Lisäksi näyttää siltä, että Viestintävirasto katsoo hinnan noston siirtyvän vähittäishintoihin kokonaisuudessaan. Komission mielestä tarvitaan lisätietoja osoittamaan, etteivät kilpailijat voisi ainakin osittain kantaa hinnannousun kustannukset marginaalissaan sen sijaan, että ne siirrettäisiin kokonaisuudessaan vähittäistason puhelinpalvelujen loppukäyttäjille. Kun otetaan huomioon tukkutason hyödykkeiden kustannusten (kiinteään verkkoon laskevan puheliikenteen tukkuhintojen) rajoitettu osuus verrattuna keskimääräisiin vähittäishintoihin 15, ei voida ilman muuta olettaa hinnannousun siirtyvän kokonaisuudessaan vähittäishintoihin. Lisäksi tällainen hinnannousun automaattinen siirtyminen vähittäishintoihin on tarpeen selittää osana puheliikenteen vähittäismarkkinoita, joilla vallitsee toimiva kilpailu siten kuin Viestintävirasto olettaa. Silloin kun vähittäistason markkinoilla vallitsee kilpailu, yritysten ei ehkä ole mahdollista nostaa vähittäishintoja vastauksena tukkutason hyödykkeen kustannusten nousuun, mikä edellyttäisi myös tarkempaa analyysia hyödykkeiden kustannusten ja vähittäishintojen suhteesta Suomen puheliikenteen markkinoilla. Kiinteästä puhelinverkosta yksittäiseen kiinteään puhelinverkkoon laskevan puheliikenteen skenaariossa tekemässään tasapainottavan neuvotteluvoiman analyysissa Viestintävirasto toteaa, että kiinteän verkon yritykset voivat vastata kiinteän verkon laskevan puheliikenteen tukkuhintojen nostoon korottamalla joko omia vastaavia hintojaan tai vähittäishintojaan. Viestintäviraston olisi kuitenkin pitänyt esittää perinpohjaisempi arviointi tekijöistä, jotka vaikuttaisivat valintaan näiden kahden vaihtoehdon välillä 16, ja siitä, mikä olisi yleinen vaikutus väitettyihin epäsuoriin kilpailupaineisiin. Lisäksi vaikka kiinteän ja matkaviestinverkon välinen korvattavuus vähimmäistasolla voi olla pitkälle edennyttä Suomessa, Viestintävirasto ei esitä riittävää näyttöä siitä, missä määrin kiinteän verkon tilaajat tosiasiallisesti siirtyisivät matkaviestinliittymiin tai missä määrin soittokertoja siirrettäisiin kiinteän verkon numeroista mobiilinumeroihin sen seurauksena, että kiinteän verkon laskevan puheliikenteen tukkuhintoja on nostettu. Tältä osin komissio huomauttaa, että niiden yksityis- ja yrityskäyttäjien osuudet, joilla on sekä kiinteän verkon ja matkaviestinverkon liittymiä, poikkeavat toisistaan merkittävästi: tällaisia yksityiskäyttäjiä on 13 prosenttia ja yrityskäyttäjiä 54 prosenttia. Luvut viittaavat eriasteiseen korvattavuuteen näillä kahdella markkinasegmentillä. Lisäksi 54 prosentin luku voisi viitata myös siihen, että kiinteän verkon ja matkaviestinverkon liittymät ovat pikemminkin toisiaan täydentäviä kuin korvaavia palveluja ainakin osalle yritysasiakkaista. Lisäksi kuten Viestintävirasto toteaa yritysasiakkaiden osalta, kiinteän verkon 15 16 Tällä hetkellä keskimääräinen kiinteään verkkoon laskevan puheliikenteen tukkuhinta on vain kolmasosa keskimääräisestä matkaviestinverkon ja kiinteän verkon vähittäishinnasta. Toimenpide-ehdotuksessaan Viestintävirasto toteaa, että kiinteään verkkoon laskevan puheliikenteen tukkuhinnan nousu siirrettäisiin vähittäistasolle tilanteissa, joissa yritys ei jostain syystä voi tai halua kattaa laskevan puhelinliikenteen hinnannoston seurauksena kohonneita kustannuksia vastavuoroisella laskevan puheliikenteen tukkupalvelun hinnan nostolla. 9
puhelinpalvelujen säilyttämiseen on myös muita syitä (kuin hinta). Julkisviranomaisilla ja tietyillä yrityksillä (esim. pankit ja sairaalat) voi olla erityisiä (julkiseen palveluun tai liiketoimintaan liittyviä) tarpeita, joita matkaviestinverkon palvelu ei voisi täysin täyttää. Sen vuoksi Viestintäviraston olisi pitänyt analysoida sellaisten asiakkaiden (erityisesti yritysasiakkaiden) käyttäytymistä, jotka tilaavat sekä kiinteän verkon ja matkaviestinverkon liittymää ja ovat vähemmän alttiita vaihtamaan palveluja kiinteään verkkoon laskevan puheliikenteen tukkuhinnan korotuksen vuoksi. Lisäksi vaikka kiinteään verkkoon laskevan puheliikenteen tukkuhintojen nousu voi aiheuttaa siirtymistä kiinteistä verkoista matkaviestinverkkoihin, Viestintävirasto ei ole osoittanut, että tukkuhinnan nosto olisi kannattamatonta kiinteän verkon yrityksille. Kiinteän verkon palvelujen kysynnän hintajoustosta riippuen ja ottaen huomioon edellä tarkoitetut kiinteän verkon palvelusta riippuvaiset käyttäjät, kiinteään verkkoon laskevan puheliikenteen tukkuhintojen nosto voi itse asiassa olla kannattavaa huolimatta siihen liittyvästä tulojen vähenemisestä. Komission mielestä tämä edellyttäisi kyseisen suhteen perusteellisempaa tarkastelua. Vaikka laskevan puheliikenteen hinnat ovat hyvin lähellä toisiaan kiinteässä ja matkaviestinverkossa (niiden välinen ero on 0,0038 euroa), kiinteän verkon yrityksille saattaa esimerkiksi olla kannattavaa nostaa nämä hinnat ainakin matkaviestinverkon vastaavien hintojen tasolle. Edellä mainituista syistä komissio epäilee vakavasti, onko Viestintävirasto esittänyt vakuuttavaa näyttöä siitä, ettei yrityksillä 100 prosentin markkinaosuudesta huolimatta olisi huomattavaa markkinavoimaa kiinteään verkkoon laskevan puheliikenteen markkinoilla omissa verkoissaan Suomessa. Esteiden luominen sisämarkkinoiden toiminnalle Komissio katsoo myös, että sääntelyn poistaminen kiinteään verkkoon laskevan puheliikenteen markkinoilta Suomessa kun voidaan epäillä, onko Viestintävirasto esittänyt riittävää näyttöä siitä, ettei yrityksillä olisi huomattavaa markkinavoimaa voi johtaa kohtuuttomaan hinnoitteluun, joka puolestaan voi lisätä kiinteän verkon palvelujen tarjoamisen kustannuksia ja heikentää muiden (myös muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden) teleyritysten ja palveluntarjoajien mahdollisuuksia tarjota sähköisiä viestintäpalveluja Suomessa. Tällainen kohtuuton hinnoittelu syntyy sellaisissa jäsenvaltiossa sijaitsevien yritysten ja viime kädessä kuluttajien kustannuksella, joista puhelut soitetaan ja joissa kiinteään verkkoon laskevan puheliikenteen maksut ovat säänneltyjä. BERECin tietojen mukaan 17 vakiintuneen operaattorin Suomessa soveltama kiinteään verkkoon laskevan puheliikenteen maksu 2,42 senttiä/min on jo nyt Euroopan korkein. Komissio toteaa myös, että näiden maksujen ero Suomen ja muiden jäsenvaltioiden välillä kasvaa, kun suositeltu alhaalta ylöspäin suuntautuva pitkän aikavälin lisäkustannuksiin perustuva kustannuslaskentamenetelmä (bottom-up long-run incremental costs, BU-LRIC) pannaan tulevaisuudessa täytäntöön 18. 17 18 BoR(13)60: Berec Termination Rates Benchmark Snapshot, tammikuu 2013. Maat, jotka ovat panneet täytäntöön suositellun BU-LRIC-mallin kiinteän verkon laskevan puheliikenteen osalta. Maa (asian nro, art. 7) Tavoitehinta (senttiä/min) FR (FR/2011/1236) 0,08 10
Komissio toteaa, että sääntelystä huolimatta kiinteään verkkoon laskevan puheliikenteen maksut ovat Suomessa huomattavan korkeat ja että Viestintäviraston esittämän näytön perusteella tasapainottava neuvotteluvoima ei todennäköisesti toimi rajoitteena näille maksuille tulevaisuudessa. Komissio katsoo myös, että kiinteään verkkoon laskevan puheliikenteen markkinoiden sääntelyn purkaminen, joka perustuu puutteelliseen huomattavan markkinavoiman arviointiin, voisi myös johtaa laskevan puheliikenteen maksujen epäsymmetriaan Suomessa ja verrattuna muihin jäsenvaltioihin. Itse asiassa siinäkin tapauksessa, että muille kuin huomattavan markkinavoiman yrityksille asetetaan yhteenliittämisvelvoite, on kyseenalaista, että yli kolmekymmentä kiinteän verkon yritystä veloittaisi laskevasta puheliikenteestä samansuuruiset (symmetriset) maksut. Merkittävä epäsymmetria kiinteään verkkoon laskevan puheliikenteen maksuissa EU:ssa ei ainoastaan vääristä ja rajoita kilpailua, vaan sillä on myös merkittävä kielteinen vaikutus sisämarkkinoiden kehitykseen, toisin sanoen se luo merkittävän esteen sisämarkkinoiden toiminnalle ja on näin ollen vastoin puitedirektiivin 8 artiklan 2 ja 3 kohdan periaatteita ja tavoitteita. Näistä syistä komissio katsoo, että koska huomattavasta markkinavoimasta ei ole tehty asianmukaista arviointia, joka perustuu kilpailuolosuhteiden perusteelliseen analyysiin, ehdotettu sääntelyn poistaminen kiinteään verkkoon laskevan puheliikenteen markkinoilta ei ole perusteltu ja luo esteitä sisämarkkinoiden toiminnalle. Päätelmät Edellä esitetyistä syistä komissio epäilee vakavasti, onko Viestintäviraston esittämän huomattavan markkinavoiman analyysi puitedirektiivin 14 ja 16 artiklassa vahvistettujen vaatimusten ja sen 8 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukainen. Nämä vakavat epäilykset johtuvat siitä, ettei ole perusteltua näyttöä tueksi päätelmille yritysten jättämisestä nimeämättä huomattavan markkinavoiman yrityksiksi. Lisäksi komissio katsoo tässä vaiheessa, että ilmoitettu sääntelytoimenpide loisi esteen sisämarkkinoiden toiminnalle. Edellä esitetty arviointi edustaa komission alustavaa kantaa tähän nimenomaiseen ilmoitukseen eikä rajoita sen mahdollisia kantoja suhteessa muihin ilmoitettuihin toimenpide-ehdotuksiin. Komissio huomauttaa, että kiinteään puhelinverkkoon laskevan puheliikenteen markkinoita Suomessa koskevien toimenpide-ehdotusten hyväksymistä on puitedirektiivin 7 artiklan mukaisesti lykättävä vielä kahdella kuukaudella. Suosituksen 2008/850/EY 19 17 kohdan mukaisesti komissio julkaisee tämän asiakirjan sekä ilmoituksen, jolla se pyytää kolmansia osapuolia esittämään viiden työpäivän kuluessa huomionsa asiakirjasta, verkkosivuillaan. Komissio ei pidä asiakirjaan DK (DK/2012/1385) IE (IE/2012/1371) 0,098 MT (MT/2012/1402) 0,0443 BG (BG/2013/1409-1410) 0,256 0,06 peak; 0,032 off-peak; 0,063 puhelunmuodostus 19 Komission suositus 2008/850/EY, annettu 15 päivänä lokakuuta 2008, ilmoituksista, määräajoista ja kuulemisista joista säädetään direktiivin 2002/21/EY 7 artiklassa (EUVL L 301, 12.11.2008, s. 23). 11
sisältyvää aineistoa luottamuksellisena. Pyydämme teitä ilmoittamaan komissiolle 20 kolmen työpäivän kuluessa tämän asiakirjan vastaanottamisesta, mikäli katsotte, että tämä asiakirja sisältää liikesalaisuuksia koskevien Euroopan unionin ja kansallisten sääntöjen mukaisesti luottamuksellista tietoa, jota toivotte poistettavaksi ennen julkaisemista. Pyydämme teitä perustelemaan pyyntönne. Kunnioittavasti, Komission puolesta Joaquín ALMUNIA Varapuheenjohtaja 20 Pyynnöt on lähetettävä joko sähköpostitse osoitteeseen CNECT-ARTICLE7@ec.europa.eu tai faksilla numeroon (+32-2) 298 87 82. 12