Ensimmäisen vaiheen päättymispäivämäärä:

Transkriptio

1 EUROOPAN KOMISSIO Bryssel, SG (2003) D/ Viestintävirasto Itämerenkatu 3 A FIN Helsinki Finland Rauni Hagman Ylijohtaja Fax: Arvoisa Rauni Hagman, Asia: Tapaukset FI/2003/0024 ja FI/2003/0027: yksityis- ja muille kuin yksityisasiakkaille kiinteään sijaintipaikkaan tarjottavat yleisesti saatavilla olevat ulkomaanpuhelupalvelut Direktiivin 2002/21/EC 1 7 artiklan 4 kohdan mukaisen toisen vaiheen tutkinnan avaaminen Ilmoituspäivämäärä: Ensimmäisen vaiheen päättymispäivämäärä: I. MENETTELY Komissio kirjasi 21. päivänä marraskuuta 2003 tapausnumeroilla FI/2003/0024 ja FI/2003/0027 Suomen kansallisen sääntelyviranomaisen, Viestintäviraston, tekemät ilmoitukset koskien yksityis- ja muille kuin yksityisasiakkaille kiinteään sijaintipaikkaan tarjottavien yleisesti saatavilla olevien ulkomaanpuhelupalveluiden markkinoita. 1 Sähköisiä viestintäverkkoja ja -palveluja koskeva 7 päivänä maaliskuuta 2002 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2002/21/EY ("puitedirektiivi") EYVL 108, , s. 33. Commission européenne, B-1049 Bruxelles / Europese Commissie, B-1049 Brussel - Belgium. Puhelin: (32-2)

2 Komissio pyysi 25. ja 28. päivänä marraskuuta Viestintävirastoa toimittamaan lisätietoja ja selvennyksiä huomattavan markkinavoiman (HMV) arvioinnista ilmoitetuilla markkinoilla. Viestintävirasto toimitti pyydetyt tiedot marraskuun 28. päivänä ja joulukuun 3. päivänä. Puitedirektiivin 7 artiklan 4 kohdan mukaisesti komissio voi osoittaa kansalliselle sääntelyviranomaiselle, että sillä on vakavia epäilyjä toimenpideluonnosten yhteensopivuudesta yhteisön oikeuden kanssa. II. TOIMENPIDELUONNOSTEN KUVAUS Ilmoitukset kattavat yksityisasiakkaille kiinteään sijaintipaikkaan tarjottavat yleisesti saatavilla olevat ulkomaanpuhelupalvelut (tapaus FI/2003/0024) sekä muille kuin yksityisasiakkaille kiinteään sijaintipaikkaan tarjottavat yleisesti saatavilla olevat ulkomaanpuhelupalvelut (tapaus FI/2003/0027) Suomessa. Yksityisasiakkailla tarkoitetaan asiakkaita, joilla on henkilötunnus ja muilla kuin yksityisasiakkailla tarkoitetaan asiakkaita, joilla on Y-tunnus. Näin ollen jako yksityis- ja muiden kuin yksityisasiakkaiden välillä ei perustu mahdollisiin eroihin sopimusehdoissa tai korvattavuudessa. Molemmissa tapauksissa Viestintävirasto määrittelee merkitykselliset maantieteelliset markkinat valtakunnallisiksi kattaen koko Suomen alueen. Viestintäviraston markkina-analyysi päätyy siihen, ettei kummallakaan määritellyllä markkinalla ole huomattavaa markkinavoimaa omaavia teleyrityksiä. Viestintävirasto perustaa molemmissa tapauksissa johtopäätöksensä kolmeen tekijään: (i) siihen, että kiinteään sijaintipaikkaan tarjottavia yleisesti saatavilla olevia ulkomaanpuhelupalveluita tarjoaa usea teleyritys (noin 10 teleyritystä), (ii) alhaisiin markkinoille tulon esteisiin ja (iii) siihen, että loppuasiakas voi hankkia helposti yleisesti saatavilla olevia ulkomaanpuhelupalveluja muultakin kuin liittymän kiinteästä sijaintipaikasta yleiseen puhelinverkkoon tarjoavalta yritykseltä. Tämän seurauksena Viestintävirasto toteaa, että huolimatta korkeista markkinaosuuksista 2 (noin 55% yksityisasiakasmarkkinalla ja noin 50% muulla kuin yksityisasiakasmarkkinalla), TeliaSonera Finland Oyj:lla (TeliaSonera) ei ole huomattavaa markkinavoimaa kummallakaan määritellyllä markkinalla. Viestintävirasto toteaa kuitenkin ilmoituksissaan, että TeliaSoneralla on markkinavoimaa, jonka avulla sillä on mahdollisuus rajoittaa kilpailua. Myöskään kahdella seuraavaksi suurimmalla teleyrityksellä, Finnet International Oy:llä (noin 30% yksityisasiakasmarkkinalla ja noin 27% muulla kuin yksityisasiakasmarkkinalla) ja Song Networks Oy:llä (noin 7% molemmilla markkinoilla), ei ole huomattavaa markkinavoimaa. Viestintävirasto ei arvioi kahden suurimman teleyrityksen 3 mahdollista yhteistä määräävää asemaa määritellyillä markkinoilla. Ilmoituksessaan viestintävirasto viittaa Kilpailuviraston 30. päivänä huhtikuuta 1999 antamaan päätökseen 4, jonka mukaan Sonera Oyj:llä olisi ollut markkinavoimaa yritysasiakkaiden ulkomaanpuhelupalveluissa, mutta komissiolle tällä hetkellä epäselvillä perusteilla sillä ei olisi ollut määräävää asemaa. Joka tapauksessa komissio toteaa, että 2 Markkina-osuudet on laskettu ulkomaanpuhelujen minuuttimääristä. 3 Markkinaosuuden mukaan laskettuna. 4 Päätös Dno 746/61/97. 2

3 Kilpailuviraston tutkimukset koskevat vain toista Viestintäviraston ilmoittamista markkinoista ja tulokset liittyvät vuoteen III. ARVIOINTI JA VAKAVAT EPÄILYT Komissio on tutkinut ilmoitukset sekä Viestintäviraston toimittamat lisätiedot. Komissio katsoo toimenpideluonnosten kuuluvan puitedirektiivin 7 artiklan 4 kohdan b) alakohdan piiriin ja vaikuttavan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan 5. Se epäilee vakavasti toimenpideluonnosten yhteensopivuutta yhteisön oikeuden ja erityisesti puitedirektiivin 8 artiklassa tarkoitettujen tavoitteiden kanssa. Puitedirektiivin 8 artiklan 2 kohdan b) alakohdan mukaisesti kansallisten sääntelyviranomaisten on edistettävä kilpailua sähköisten viestintäpalvelujen tarjoamisessa varmistamalla, ettei kilpailua sähköisen viestinnän alalla vääristetä tai rajoiteta. Käytettävissä olevien tietojen perusteella ei voida päätellä, että Viestintävirasto olisi suorittanut arvioinnin puitedirektiivin 14 ja 16 artiklojen mukaisesti erityisesti suhteessa puitedirektiivin 8 artiklan 2 kohdan b) alakohtaan luettuna yhdessä Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 10 ja 82 artiklojen kanssa. Komissio ilmaisee vakavat epäilynsä tämän suhteen seuraavista syistä: (1) Huomattavan markkinavoiman puuttumista tukevien todisteiden puuttuminen: Viestintävirasto ei pysty ilmoituksessaan antamaan hintatasoa, tarkkoja viime vuosien markkinaosuuksien muutoksia, mahdollisia mittakaava- ja tuotevarioinnin etuja eikä muita markkinavoiman arvioimista kuvaavia markkinatietoja. Vaikka markkinaosuudet yksistään eivät osoita markkinavoimaa tai sen puuttumista, vakiintunen EY:n kilpailusääntöjä 6 koskevan oikeuskäytännön mukaisesti yli 50% markkinaosuus muodostaa oletuksen määräävästä markkina-asemasta 7. Viestintävirasto ei ole tarkasteltavissa tapauksissa toimittanut riittävästi tietoja tai perusteita, jotka kumoaisivat oletuksen määräävästä markkina-asemasta tai jotka poistaisivat epäilyt Viestintäviraston johtopäätösten luotettavuudesta. Tätä johtopäätöstä vahvistaa se, että Viestintävirasto itse toteaa ilmoituksissaan, että 5 Katso puitedirektiivin johdantolause 38. Komissio katsoo erityisesti, että se ettei TeliaSoneralla ole huomattavaa markkinavoimaa, voi vaikuttaa muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden yritysten mahdollisuuteen tarjota näitä palveluja. 6 Komission ohjeet markkina-analyysiä ja huomattavan markkinavoiman arvioimista varten sähköisen viestinnän verkkoja ja palveluja koskevassa yhteisön sääntelyjärjestelmässä, EYVL C 165, , s. 6, kohta 75. Esimerkiksi 13 päivänä helmikuuta 1979 annetussa tuomiossa asiassa 85/76 Hoffman La-Roche vastaan Euroopan yhteisöjen komissio, [1979] Oikeustapauskokoelma s. 461, Roche:n markkinaosuus relevantilla markkinalla oli 47% ja kilpailijoiden 27%, 18%, 7% sekä 1%. Euroopan yhteisöjen tuomioistuin totesi, että Rochen markkinaosuus, joka on yhtä suuri kuin sen kahden lähimmän kilpailijan markkinaosuudet yhteensä, osoittaa että Rochella on erityinen toiminnanvapaus päättäessään kilpailukäyttäytymisestään (kohdassa 51). Kyseessä oleva tapaus on varsin samanlainen: TeliaSoneran markkinaosuus on lähes kaksi kertaa niin suuri kuin sen seuraavan kilpailijan ja se on suurempi kuin sen kaikkien kilpailijoiden yhteenlaskettu markkinaosuus. 7 Katso esimerkiksi yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomio 30 päivänä syyskuuta 2003 yhdistetyissä asioissa T-191/98, T-212/98 asiaan T-214/98 saakka, Atlantic Container Line AB ym. vastaan Euroopan yhteisöjen komissio, kohta 907 viittauksineen. 3

4 TeliaSoneralla on markkinavoimaa, jonka avulla sillä on mahdollisuus rajoittaa kilpailua 8. Lisäksi Viestintävirasto ei pystynyt toimittamaan komission 28. päivänä marraskuuta 2003 pyytämiä markkinatietoja ja selvennyksiä. Viestintävirasto toteaa, että sen on mahdotonta toimittaa tietoja markkinaosuuksista viimeiseltä kymmeneltä vuodelta, ja että ainoat käytettävissä olevat tiedot markkinaosuuksista koskevat ajanjaksoa ennen kilpailun avaamista (eli 100%) ja toimenpideluonnoksissa esitettyjä lukuja. Hintoihin liittyen Viestintävirasto toteaa, että hinnat ovat laskeneet vuodesta %:lla tarkentamatta kuitenkaan vuosittaisia hintamuutoksia tai hintojen tasoa. Tämä on huomioitava sitä taustaa vasten, että televiestinnän täytäntöönpanosta annetun yhdeksännen raportin 9 tietojen mukaan Suomen ulkomaanpuhelujen vähittäishinnat sekä yksityis- että muiden kuin yksityiskäyttäjien osalta näyttävät kuuluvan jäsenmaiden korkeimpiin 10. (2) Olemassa olevien velvollisuuksien huomioimatta jättäminen: Ei ole selvää, kuinka Viestintävirasto päätyy johtopäätökseen, että markkinoille tulon esteet kiinteään sijaintipaikkaan tarjottavien yleisesti saatavilla olevien ulkomaanpuhelupalveluiden markkinoilla olisivat matalat. Yksi niistä syistä, minkä vuoksi tämä markkina katsotaan merkityksellisiä markkinoita koskevassa suosituksessa 11 ennakkosääntelyn piiriin kuuluvaksi, on oletus korkeista markkinoille tulon esteistä ilman sääntelyä. Viesintäviraston johtopäätös, että markkinoille tulon esteet näillä markkinoilla ovat matalat, että loppukäyttäjillä on mahdollisuus käyttää usean ulkomaanpuheluita tarjoavan yrityksen palveluita, ja että jonkinasteista kilpailua on kehittynyt samoin kuin johtopäätös siitä, ettei markkinoilla olisi huomattavaa markkinavoimaa, vaikuttaa perustuvan kokonaisuudessaan olemassa olevaan sääntelyyn. Olemassa olevat epäsuorat soittomahdollisuudet (kuten operaattorin valinta, ennaltavalinta tai vastaava) näyttää olevan ainoa tosiasiallinen syy, minkä vuoksi markkinoille tulon esteitä voitaisiin pitää matalina. Komissio katsoo, että markkina-analyysin avainperiaatteena on arvioida sitä, missä määrin todellinen kilpailu määritellyllä markkinalla on kokonaan tai pääasiallisesti seurausta olemassa olevasta sääntelystä ja missä määrin kilpailutilanne määritellyllä markkinalla olisi todennäköisesti toisenlainen, jollei sääntelyä olisi voimassa. Tätä 8 Katso muuta kuin yksityiskäyttäjämarkkinaa koskevan ilmoituksen osan kaksi, seitsemäs kappale (Markkina-analyysi ja päätös huomattavasta markkinavoimasta) ja yksityiskäyttäjämarkkinaa koskevan ilmoituksen osan kaksi, seitsemäs kappale (Markkina-analyysi ja päätös huomattavasta markkinavoimasta). Lisäksi Viestintävirasto toteaa molempien päätösluonnosten kyseisissä osissa, että TeliaSoneralla on muihin sektorilla alalla toimiviin yrityksiin verrattuna huomattavat taloudelliset voimavarat, joita se pystyy hyödyntämään kaikessa toiminnassaan. 9 Komission tiedonanto Euroopan sähköisen viestinnän sääntely ja markkinat 2003; raportti EU:n sähköisen viestinnän sääntelypaketin täytäntöönpanosta KOM(2003)715, Katso erityisesti täytäntöönpanoraportin kuvat 88, 89, 92 ja Komission suositus 2003/311/EY, annettu 11 päivänä helmikuuta 2003, sähköisten viestintäverkkojen ja - palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä 7 päivänä maaliskuuta 2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY mukaisesti ennakkosääntelyn alaisiksi tulevista merkityksellisistä tuoteja palvelumarkkinoista sähköisen viestinnän alalla, EYVL L114, , s

5 taustaa vasten Viestintävirasto ei perustele johtopäätöksiä vallitsevien sääntelyvelvollisuuksien valossa, eikä myöskään arvioi markkina-analyysin todennäköistä tulosta ilman näitä velvollisuuksia. Viestintävirasto ei myöskään pystynyt toimittamaan komission 28. päivänä marraskuuta 2003 pyytämiä, tätä asiaa koskevia lisäselvityksiä. Vastauksessaan Viestintävirasto ei osoittanut, kehittyisivätkö nämä markkinat kohti todellista kilpailua ilman olemassa olevia velvollisuuksia, eikä pystynyt erityisesti toimittamaan tietoja hintojen todellisesta tasosta ja muutoksista vuosien 1994 ja 1998 välillä, jolloin markkina oli jo vapautettu kilpailulle, mutta jolloin operaattorin ennaltavalinnan tarjoaminen ei ollut vielä pakollista 12. Edellä mainituin perustein komissiolla on vakavia epäilyjä siitä, täyttääkö Viestintäviraston huomattavaa markkinavoimaa koskeva analyysi puitedirektiivin 14 ja 16 artiklojen vaatimukset erityisesti suhteessa puitedirektiivin 8 artiklan 2 kohdan b) alakohtaan luettuna yhdessä Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 10 ja 82 artiklojen kanssa. Nämä vakavat epäilyt pohjautuvat yhdessä edellä mainittuihin huomattavaa markkinavoimaa koskevan analyysin heikkouksiin ja korkeiden markkinaosuuksien perusteella oletettuun ilmeiseen (prima facie -näyttö) huomattavaan markkinavoimaan asianomaisilla markkinoilla. Komissio korostaa, että kansallisen sääntelyviranomaisen tulisi tehdä ilmoitettavissa toimenpideluonnoksissa selväksi, perustuuko johtopäätös siitä, ettei määritellyillä markkinoilla ole huomattavaa markkinavoimaa pääasiallisesti olemassa oleviin sääntelyvelvollisuuksiin (esimerkiksi operaattorin valintaan ja ennaltavalintaan). Jos näin on, kansallisen sääntelyviranomaisen on tehtävä selväksi, millä perusteilla olemassa olevat sääntelyvelvollisuudet pysyvät voimassa eteenpäin suuntautuvan arvioinnin kannalta merkityksellisenä ajanjaksona. Muutoin kansallisen sääntelyviranomaisen analyysi voi johtaa kehäpäätelmään ja kansallinen sääntelyviranomainen voi sen vuoksi viedä perusteet vallitsevilta sääntelyvelvollisuuksilta ja vaarantaa niiden olemassa olon 13. Yllä annettu lausunto on komission kannanotto näihin nimenomaisiin ilmoituksiin, eikä rajoita komission mahdollisia kannanottoja suhteessa muihin ilmoitettuihin toimenpideluonnoksiin. Puitedirektiivin 7 artiklan 4 kohdan mukaisesti toimenpideluonnoksia ei saa hyväksyä seuraavan kahden kuukauden aikana. Komissio huomauttaa, että puitedirektiivin 7 artiklan 4 kohdan mukaisesti toimenpideluonnoksia ei saa hyväksyä seuraavan kahden kuukauden aikana. 12 Käytettävissä olevien tietojen perusteella operaattorin ennaltavalinta ei näytä johtaneen odotettuun loppukäyttäjien vähittäishintojen laskuun huolimatta siitä, että noin kymmenen yritystä tarjoaa ulkomaan palveluja (väitetyt matalat markkinoille tulon esteet). 13 Direktiivin 2002/19/EY, annettu 7 päivänä maaliskuuta 2002, sähköisten viestintäverkkojen ja niiden liitännäistoimintojen käyttöoikeuksista ja yhteenliittämisestä (käyttöoikeusdirektiivi) EYVL L 108, s.7, 8 artiklan 4 kohdan mukaisesti asetettujen velvollisuuksien tulisi perustua havaitun ongelman luonteeseen ja niiden olisi oltava oikeasuhteisia ja perusteluja. 5

6 Suosituksen 2003/561/EY kohdan mukaisesti komissio julkaisee tämän asiakirjan internet-sivuillaan. Komissio ei pidä asiakirjaan sisältyvää aineistoa luottamuksellisena. Pyydämme teitä ilmoittamaan komissiolle 15 kolmen työpäivän kuluessa tämän asiakirjan vastaanottamisesta mikäli katsotte, että tämä asiakirja sisältää liikesalaisuuksia koskevien yhteisön ja kansallisten sääntöjen mukaisesti luottamuksellista tietoa, jonka toivotte poistettavan ennen julkaisemista. Pyydämme teitä perustelemaan pyyntönne. Kunnioittavasti, Komission puolesta, Mario Monti Komission jäsen 14 Komission suositus 2003/561/EY, annettu 23. päivänä heinäkuuta 2003, ilmoituksista, määräajoista ja kuulemisista, joista säädetään sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY 7 artiklassa, EYVL L 190, , s Pyynnöt on lähetettävä joko sähköpostilla: INFSO-COMP-ARTICLE7@cec.eu.int tai faxilla: