Kaupunginhallitus 413 21.11.2016 Tarkastuslautakunnan arviointikertomus kaupunginvaltuustolle 8836/00.03.01/2016 KH 21.11.2016 413 Tarkastuslautakunta on 25.10.2016 84 käsitellyt hankintoja koskevaa ar vioin tiker to mus ta, ja päättänyt poikkeuksellisesti antaa asiassa arviointikertomuksen kau pun gin val tuus tol le kesken tilikauden. Lautakunta on erityisesti kiinnittänyt huo mio ta tilakeskuksen vuoden 2012 sähkötöiden kilpailutukseen. Tar kas tus lauta kun ta on päättänyt esittää kaupunginvaltuustolle, että kaupunginvaltuusto vel voit tai si kaupunginhallitusta selvittämään, onko Tilakeskuksen sähkötöiden han kin nois sa noudatettu hankintalakia ja kaupungin hankintaohjeita sekä täyttyy kö rikoksen tunnusmerkistö sähkötöiden puitesopimusten al le kir joi tus me nette lys sä ja raportoimaan asian vaatimista lain ja hyvän hallintotavan edel lyt tä mistä toimenpiteistä kaupunginvaltuustolle. Tarkastuslautakunnan kertomuksessa oleva tarkastuslautakunnan viittaus ri koksen tunnusmerkkien täyttymisen selvittämiseen on erittäin vakava kannanotto. Näin ollen on ollut aiheellista pikaisesti selvittää, mistä asiassa on kyse, jotta viittaus rikoksen tunnusmerkkien täyttymisen selvittämiseen ei aiheuta tar pee ton ta epävarmuutta asian käsittelyssä ja leimaisi tarpeettomasti asiaan hoitaneita henki löi tä, jos syytä epäillä rikoksen tunnusmerkkien täyttymistä asiassa ei ole. Kaupun gin hal li tuk sen on aiheellista omalta puoleltaan jo ennen kuin kau pun gin valtuus to tekee asiassa päätöksen tuoda esille seikat, jotka kaupunginvaltuuston on aiheellista tietää asiaa arvioidessaan. Kuten tarkastuslautakunta on todennut, tilakeskus on vuonna 2012 kil pai lut ta nut sähköurakoitsijoita saadakseen puitesopimuksen sähkötöiden (jossa yk sit täi sen urakan arvo jää alle 40 t :n) tilaamiseksi vuosille 2012-2013. Kilpailutus on sisältänyt option vuodelle 2014. Kilpailutuksesta ei ole allekirjoitettu so pi muk sia valittujen urakoitsijoiden kanssa. Tarkastuslautakunta on todennut, että tar jouspyyn nös tä, hankintapäätöksestä tai puitejärjestelyn sopimuksista eivät käy ilmi ehdot, joiden perusteella hankinnat olisi voitu tehdä ilman kil pai lut ta mis ta. Koska tarjouspyynnöstä, hankintapäätöksestä eikä han kin ta so pi muk ses ta käy ilmi, miten tarjoajat on laitettu hankintajärjestykseen, jokainen pui te jär jes te lyn perusteella tehty hankinta olisi tarkastuslautakunnan mukaan tullut mi ni kil pailut taa. Tältä osin voidaan todeta, että hankintapäätöksen mukaan päätöksen pe rus teena ovat tarjousvertailun mukaan edullisimmat tarjoukset. Kaupungin eri alueille (kan ta kau pun ki, Pyhäselkä, Eno, Kiihtelysvaara ja Tuupovaara) on valittu alu eel le tarjouksen tehneistä urakoitsijat, joiden vertailuhinta on ollut korkeintaan 35 % yli edullisimman vertailuhinnan. Tarjouksista on laadittu tar jous ver tai lu tau lu kot eri kaupungin alueille, jolloin edullisimman tarjouksen tehnyt on taulukossa ensim mäi se nä ja toiseksi edullisimman tarjouksen tehnyt toisena jne. Han kin ta päätök seen urakoitsijat on listattu alueittain järjestyksessä edullisimmasta kal leimpaan. Itse päätöksestä tämä ei suoraan käy ilmi, mutta vertaamalla tar jous ver tailu tau luk koa ja hankintapäätöstä, asia on selkeästi havaittavissa. Han kin nas sa on
siis valittu kullekin alueelle useampia urakoitsijoita, jotka on asetettu edul li suusjär jes tyk seen. Puitejärjestelyn sisällä hankinnat on lähtökohtaisesti tehty niin, että yksittäistä urak kaa on ensin tarjottu kunkin alueen edullisimmalle toimittajalle. Jos tämä ei ole pystynyt (esim. työtilanteestaan johtuen) ottamaan urakkaa vastaan, urakkaa on tarjottu seuraavaksi edullisimmalle jne. Tarkastuslautakunta on to den nut, että ao. ajanjaksona tilattujen urakoiden kokonaisarvosta eli n. 975 000 eu ros ta on yhdeltä yritykseltä tilattujen urakoiden arvo n. 672 000 euroa. Kyseinen yri tys on vuoden 2012 kilpailutuksessa valituista tarjoajista se, jonka tarjous vuo den 2012 kilpailutuksessa on ollut kantakaupungin alueella edullisin ja Py hä se län, Kiihtelysvaaran ja Enon osalta toiseksi edullisin. Toiseksi eniten säh kö ura koi ta on tehnyt yritys, jonka tarjous on ollut kantakaupungin alueella toiseksi edul li sin ja Pyhäselän, Kiihtelysvaaran, Tuupovaaran ja Enon alueella edullisin. Ot taen huomioon että valtaosa sähkötöiden hankinnoista on koskenut kan ta kau pun gin alueella tapahtuneita töitä, urakoiden keskittyminen euromäärisesti kan ta kaupun gin alueella halvimman tarjouksen tehneelle on hankintapäätöksen mu kainen lopputulos. Näin ollen puitesopimuksen sisällä urakoitsijoiden valinta on tehty edellä kuvattujen valintaperusteiden mukaisesti (urakkaa on ensin tar jot tu tarjouskilpailutuksessa edullisimmaksi osoittautuneelle urakoitsijalle ja sit ten toiseksi edullisimmalle jne.) On totta, että hankintapäätökset ja asiakirjat ovat epätarkat ja että ne olisi ollut syy tä laatia selvemmiksi esim. toteamalla selkeästi (esim. numeroimalla) ura koitsi joi den etusijajärjestys ja kirjoittamalla perusteluja laajemmin. Nyt han kin ta päätös on hyvin lyhyt ja pelkistetty, mistä syystä ulkopuolinen ei helposti hah mo ta kilpailutuksen lopputulosta ja sitä, miten urakoitsija valitaan pui te jär jes te lyn sisällä. Näiltä osin kilpailutuksen dokumentoinnissa on parannettavaa. Olen naista kilpailutuksen osalta kuitenkin on, että asiallisesti on toimittu kil pai lu tuk sen lopputuloksen mukaisesti ja hankinnat on tehty edullisimman tarjouksen tehneel tä urakoitsijalta. Sopimuskaudella 2012-2013 ja optiokaudella 2014 on siis kullakin kaupungin alueella sähköurakoihin valittu urakoitsija tarjouskilpailun lop pu tu lok sen mukaisesti. On myös syytä muistaa, että tarjouskilpailun lopputulos ja hankintojen to teut tami nen puitejärjestelyn sisällä on täytynyt olla selvää tarjouskilpailuun osal lis tuneil le, koska he eivät ole hakeneet muutosta hankintapäätökseen eikä ura koit sijoi den kanssa ole syntynyt epäselvyyttä, keneltä hankinnat ensisijaisesti tehdään. Mikäli hankinnat puitejärjestelyn sisällä eivät olisi kohdistuneet jär jes tykses sä ensimmäisenä olevaan urakoitsijaan, on käytännön kokemuksenkin nojalla sel vää, että urakoitsijat olisivat reagoineet menettelyyn. Tarkastuslautakunnan arvion mukaan sähkötöiden hankinnat on tehty ilman voimas sa ole via sopimuksia 4.5.2012 20.7.2016. Hankintalain 76 :ssä sää de tään tarkastuslautakunnan toteamin tavoin, että hankintasopimus syntyy kir jal li sen sopimuksen allekirjoittamisella. Tämän säännöksen taustalla on ollut tarve selven tää hankintasopimuksen syntyajankohtaa hankintojen oi keus suo ja kei no jen käytön kannalta. Yleisten sopimusoikeudellisten oppien mukaan sopimus syn tyy lähtökohtaisesti, kun tarjouksen vastaanottaja hyväksyy tarjouksen ja il moit taa tästä tarjoajalle. Sopimuksen syntyminen ei siis edellytä sopimuksen saat ta mis ta
kirjalliseen muotoon. Hankintamenettelyssä tämä voi aiheuttaa on gel mia, koska tarjouksen hyväksyvään päätökseen on mahdollista hakea muu tos ta. Tällöin sopimus yleisten sopimuksen syntymistä koskevien periaatteiden mu kaan on voinut syntyä jo ennen kuin sen pohjana oleva päätös on lain voi mai nen. Sen, että myös julkisissa hankinnoissa sopimussuhde hankintayksikön ja tar joa jan välille voi kuitenkin edelleen syntyä hankintalain 76 :n sopimuksen kir jal li suus vaa timuk ses ta huolimatta ilman kirjallista sopimusta, osoittaa han kin ta lain 94 :n 2 momentti. Kyseisen säännöksen mukaan markkinaoikeus voi eräitä 94 :n seuraamuksia määrätessään katsoa hankintasopimuksen syntyneeksi olo suh teiden perusteella, jos hankintayksikkö on nimenomaisesti ryhtynyt han kin nan toteuttamiseen. Em. säännös olisi tarpeeton, mikäli hankintasopimus ei voi si syntyä muuten kuin kirjallisen sopimuksen perusteella. Näin ollen jos kirjallista so pi mus ta ei ole tehty, sopimuksen syntymistä on arvioitava olosuhteiden pe rusteel la. Sähkötyöhankintojen tapauksessa saadun selvityksen mukaan kirjallisten so pimus ten tekeminen on kiireen ja inhimillisten syiden vuoksi viivästynyt vuonna 2012 ja lopulta niiden tekeminen on unohtunut. Kun valitusajan päätyttyä on kuiten kin tosiasiallisesti ryhdytty panemaan täytäntöön hankintapäätöstä ti laa malla sähköurakoita valituita toimittajilta, sopimusten on katsottava syntyneen olosuh tei den perusteella. Suomen oikeusjärjestelmässä suullinen sopimus on samal la tavoin pätevä kuin kirjallinenkin sopimus. Toki ehtojen yksiselitteisyyden ja yhteisymmärryksen varmistamiseksi sopimukset pyritään lähtökohtaisesti te kemään kirjallisesti. Kaiken kaikkiaan kirjallisen sopimuksen puuttuminen ei kui tenkaan merkitse sitä, että hankinnan osalta oltaisiin oltu sopimuksettomassa ti lassa, koska kilpailutus vuosille 2012-2013 ja optiona vuodelle 2014 on to teu tet tu ja valitusajan päätyttyä on valituilta toimittajilta tilattu sähkötöitä kil pai lu tuk sen mukaisessa järjestyksessä. Vuoden 2015 osalta voi todeta, että vuoden 2012 kilpailutuksen kausi op tio vuo sineen oli vuonna 2015 päättynyt. Tältä osin on toimittu niin, että urakat on edelleen tilattu vuoden 2012 mukaisilta toimittajilta samalla tavoin kuin vuosina 2012 2014; siis ikään kuin sopimuskausi olisi edelleen jatkunut vuonna 2015. Ura koitsi joi den hinnat vuonna 2015 ovat olleet edelleen vuoden 2012 tarjouskilpailun mu kai set. Saadun selvityksen mukaan kilpailutuksen venymiseen (uusi kil pai lutus on tehty keväällä 2016) osasyynä oli se, että 1.4.2015 osa LVI SA-kun nos sa pito töis tä siirtyi teknisen keskuksen kiinteistöpalveluille, mikä aiheutti epä sel vyyttä kilpailutettaviin töihin. Vaikka tehtävien hoidon järjestämisessä on ollut murros vai he alkuvuodesta, kilpailuttaminen olisi luonnollisesti tullut järjestää edel lisen sopimuskauden päätyttyä. Sinällään ottaen huomioon että vuonna 2015 on käy tet ty edelleen vuoden 2012 kilpailutuksen hintoja, kaupungille ei voine kat soa aiheutuneen kilpailutuksen viivästymisestä erityistä vahinkoa. Hankintoja te kevien tulee kuitenkin kiinnittää huomiota siihen, että kaikissa tilanteissa kil pai lutuk sen hoidetaan ajallaan. Siltä osin kun on kyse puitesopimusten allekirjoittamisesta jälkikäteen, tar kastus lau ta kun ta oli pyytänyt nähtäväkseen allekirjoitettuja sähkötöiden pui te so pimuk sia. Tarkastuslautakunnalle oli ilmoitettu, että allekirjoitettuja sopimuksia ei ole. Tämän ilmoituksen jälkeen sopimuksiin oli kuitenkin haettu urakoitsijoilta alle kir joi tuk set 23.2.2016 jälkeen. Allekirjoitusten hakemiseen urakoitsijoilta on
vai kut ta nut ilmeisesti pyrkimys täyttää tarkastuslautakunnan pyyntö saada nähtä väk seen allekirjoitetut sopimukset. Sinällään tässä vaiheessa vuonna 2016 al lekir joi tus ten hakeminen sopimuksiin on ollut merkityksetöntä, koska so pi muskau si oli jo päättynyt. Se, että osapuolet ryhtyvät täyttämään sopimusta ennen sen allekirjoittamista, ei ole mitenkään harvinaista eikä moitittavaa. Kirjallisen sopimuksen al le kir joit tami nen jälkikäteen ja sen päivääminen taaksepäin voi muodostua moitittavaksi me net te lyk si, jos sillä pyritään johtamaan ulkopuolisia harhaan tai muutoin an tamaan asiasta virheellinen kuva. Tarkastuslautakunnalle oli saatujen selvitysten mu kaan ilmoitettu, että sopimuksia ei ollut alun perin allekirjoitettu. Sopimusten al le kir joit ta mi sel la jälkikäteen ei ole harhaanjohdettu ketään, vaan taustalla on ol lut saadun tiedon mukaan inhimillinen pyrkimys osoittaa, että hankinnoista on ol lut valittujen urakoitsijoiden kanssa sopimus, vaikka vuonna 2012 sopimusta ei ol lut kaan allekirjoitettu. Kuten edellä todettiin, allekirjoitusten hakeminen vuoden 2012 sopimuksiin vuonna 2016 on ollut tarpeetonta, koska sopimuskausi oli jo päättynyt. Menettelystä ei kuitenkaan ole aiheutunut kenellekään haittaa taikka vahinkoa eikä sillä ole pyritty johtamaan taikka johdettu ketään harhaan. Näin ollen sopimusten jälkikäteisellä allekirjoittamisella ei ole erityistä mer ki tys tä asian arvioinnissa. Yhteenvetona voidaan todeta, että vuoden vuosille 2012 2014 sähköurakoiden kil pai lu tuk ses sa on dokumentoinnissa ja sopimusten saattamisessa kirjalliseen muo toon on puutteita ja epätäsmällisyyksiä. Itse sähkötöiden hankinta on kuiten kin toteutettu vuosina 2012 2014 tarjouskilpailun tarkoituksen mukaisesti, jol loin dokumentoinnin ja kirjallisen sopimusten puutteet eivät ole vaikuttaneet töi den hankintaan tai tehneet hankintoja asiallisesti hankintalain vastaisiksi. Kilpai lu tuk sen puute vuodelle 2015 on virhe, mutta sen ei lähtökohtaisesti voi katsoa aiheuttaneen kaupungille vahinkoa, koska vuonna 2015 hankinnat on tehty vuo den 2012 kilpailutuksen perusteella ja ao. kilpailutuksen hinnoilla. Vaikka ti la kes kuk sen sähkötyötilauksien hankintamenettelyssä on ollut puutteita, sel vi tys ten perusteella asiassa ei ole epäiltävissä, että kukaan olisi syyllistynyt rikolliseen me net te lyyn. Vastaisuudessa hankintoja tekevien on syytä kiinnittää huomiota siihen, että pää tök set ovat riittävästi perusteltua ja selkeitä, jotta niistä voidaan yk si se lit teises ti nähdä kilpailutuksen lopputulos ja se, miten esim. puitejärjestelyn sisällä han kin nat tehdään. Lisäksi hankinnoista on myös tehtävä kirjallinen sopimus. Valmistelija: hallintoyksikkö Kaupunginjohtajan muutettu päätösehdotus: Kaupunginhallitus päättää merkitä edellä olevan hallintoyksikön selvityksen tiedokseen ja saattaa sen edelleen kaupunginvaltuustolle tiedoksi.
Päätös: Hyväksyttiin yksimielisesti.