Julkisen hallinnon yhteisen metatietopalvelun esiselvityksestä palvelun toteuttamiseen: rajat ja mahdollisuudet Anne Kauhanen-Simanainen 21.5.2013
Metatieto Metatieto on tietoa, joka määrittelee ja kuvailee muuta tietoa Tietoarkkitehtuurin yhteydessä metatiedolla on laaja merkitys (Semanttisen) yhteentoimivuuden edellytys ja lähtökohta Metatieto käsitteenä kattaa laajasti semanttista yhteentoimivuutta tukevat määritykset ja kuvaukset Metatiedon avulla voidaan kuvata laajuudeltaan erikokoisia kohteita yksittäisistä sisältöyksiköistä kokonaisiin ihin Metatiedon käyttökohteita todiste tehdyistä toimenpiteistä tiedon haku, tallentaminen, yhdistäminen elektronisten aineistojen pitkäaikaissäilytyksen tuki työnkulun ohjaus tiedonsiirtorakenteiden kuvaaminen Metatiedon käyttäjiä voivat olla sekä ihmiset että koneet 2
Metatieto mahdollistaa tiedon tehokkaamman hyödyntämisen tiedon avoimen ja sujuvan saatavuuden tiedon löytymisen ja säilymisen julkisen hallinnon tietojärjestelmien yhteentoimivuuden tietojärjestelmäsuunnittelutyön tehokkuuden 3
Tunnistettuja rajoitteita Metatiedon merkitystä ei ymmärretä Metatietoa käytetään puutteellisesti Metatietojen hallintaa kehitetään koordinoimattomasti 4
Metatietopalvelun kehittämisellä tavoiteltavat hyödyt Tietojärjestelmien ja tiedon laadun ja käytettävyyden parantaminen Kustannussäästöt Tiedonvaihdon helpottaminen Uudet liiketoimintamahdollisuudet Kehittämisen esteiden poistaminen 5
Julkishallinnon jen hyödyntäminen: Tietojen yhteiskäytöstä avoimeen dataan Valtioneuvoston periaatepäätös 3.3.2011 Ministeriöiden työryhmien ehdotukset Hallitusohjelma Sähköisten palvelujen kehittämistä koskevat tavoitteet Julkisin varoin tuotettujen jen avaaminen kansalaisten ja yritysten käyttöön hallitusohjelman strategisen toimeenpanosuunnitelman kärkihankkeena, VN periaatepäätös 5.10.2011, linjaus: jen avaamista jatketaan Kansainvälinen kehitys ja yhteistyö EU:n avoimen datan strategia PSI-direktiivi, Inspire direktiivi Semanttisen yhteentoimivuuden edistäminen (Semic) Open Government Partnership Taustalla Open Data ja Linked Open Data kansainvälinen kehitys Big Data -odotukset, julkishallinto katalysaattorina 6
Osapuolilla on samansuuntaiset visiot, prioriteetit ja tavoitteet Lainsäädännölliset tekijät on otettu huomioon tietojen vaihtamisessa Poliittinen tahtotila Lainsäädännön yhteentoimivuus Lainsäädännön yhtenäistäminen Eri organisaatiot pääsevät kokonaisedun mukaiseen tavoitteeseen yhteen sovitettujen prosessien kautta Informaatiolla on täsmällinen merkitys, joka säilyy tietoa vaihdettaessa muuttumattomana ja ymmärrettävänä kaikille osapuolille Tekniset rajapinnat on suunniteltu siten, että ne mahdollistavat järjestelmien ja palvelujen yhdistämisen Organisaatioiden yhteentoimivuus Organisaatioiden ja prosessien yhtenäistäminen Semanttinen yhteentoimivuus Semanttinen yhtenäistäminen Tekninen yhteentoimivuus Tiedon siirto ja yhteydet 7
Tietohallintolaki 10.6.2011/634 Tietojärjestelmien yhteentoimivuudella tarkoitetaan tietojärjestelmien teknistä ja tietosisällöllistä yhteentoimivuutta muiden julkisen hallinnon viranomaisten tietojärjestelmien kanssa silloin, kun järjestelmät käyttävät samoja tietoja. Julkisen hallinnon viranomaisen on julkisen hallinnon tietojärjestelmien yhteentoimivuuden mahdollistamiseksi ja varmistamiseksi suunniteltava ja kuvattava kokonaisarkkitehtuurinsa sekä noudatettava laadittua ja ylläpidettyä kokonaisarkkitehtuuria ja sen edellyttämiä yhtyeentoimivuuden kuvauksia ja määrityksiä sekä toimialakohtaisia tietojärjestelmien yhteentoimivuuden kuvauksia ja määrityksiä. 8
JulkICT-strategiaehdotus Käyttäjän tarvitsemat palvelut ja tiedot saatavilla ja käytettävissä helposti ja turvallisesti. Julkisen hallinnon organisaatioiden, yritysten ja käyttäjien yhteistyöllä kehityksen kärkeen. VISIO 2020: PALVELUT JA TIEDOT KÄYTÖSSÄ 1 Palveluinnovaatioiden ekosysteemit 2 Avoin tieto ja tiedon yhteiskäyttö 3 Kyky hyödyntää ICT:tä 4 Selkeät tietohallinnon rakenteet 5 Toimintavarma ja kustannustehokas ICT-infrastruktuuri Innovaatiot vauhdittamaan kehitystä Palveluille elinkaaren mittainen rahoitus ja ohjaus Vauhtia tiedon avaamiseen Tietovarannot käyttöön Yhteentoimivuutta yhteisiin palvelupisteisiin Nostetaan osaamisen tasoa Rakenteet selkeiksi Yhteentoimivuutta tietohallintolailla Keskittämisellä tehokkuutta valtionhallintoon Julkisen hallinnon yhteinen tietoliikenneverkko 9
Maksuttomuus/ maksullisuus Julkisuus/ salassapito / käyttöoikeudet Vakuutus Tuonti- ja vienti Maaseutuelinkeinohallinnon Rakennus- ja huoneisto Arvo-osuusjärjestelmän EU-tietoaineistojen Verotus Eläke Työvoima Ennakoinnin Etuustietovarannot Säädös Tilasto Uutis Tapahtuma Kansainvälisen osallistumisen Sosiaalihuollon Talous-, tulos- ja henkilöstö Sopimus Metatietovarannot Yritys- ja yhteisö Ajoneuvo Seurannan ja valvonnan Kiinteistö Liikenne Julkishallinnon hanke Yhteiskunnan tilaa kuvaava Terveydenhuollon Potilas Julkishallinnon datakatalogit Tietojärjestelmiä koskevat tietovarannot Henkilö Maasto Muut paikkatietovarannot Julkishallinnon organisaatiot na Rakennetun ympäristön ja asumisen tietovarannot Kuulemisen Tilannekuvan Kulttuurisisältöjen Julkisten hankintojen Toimipaikka Tutkimusaineistojen Luonnonvara- ja ympäristö Palvelunjärjestäjien ja - tuottajien Sää Tutkimus Palvelukuvausten Toimilupia koskevat tietovarannot Ammattihenkilöitä koskevat tietovarannot Rikosrekisteri na Vaikuttavuuden arvioinnin Oppimateriaalien Kansallinen osaamisen pääoman Tuomioistuinten tietovarannot Tietoturvallisuus/ tietosuoja Puolustusvoimien tietovarannot Tietoturvaohjeistukset na Rikollisuuden torjunnan tietovarannot Oikeusratkaisujen Löytyvyys / saatavuus / käytettävyys Tie- ja katuverkko Toimintaympäristö Päätös 10
Näkökulmia yhteisen metatietopalvelun kehittämiseen Asiakaslähtöinen palvelunäkökulma Kokonaisarkkitehtuuri Verkostomainen kehittäminen: Yhteinen metatietopalvelu voi rakentua vain julkishallinnon asiantuntijoiden ja kehittäjien yhteistyön ja asiantuntijuuden jakamisen pohjalta (yhteiset asiat, harmonisointi, erikoisalat) Käsitteiden avaaminen ja ymmärrettävyys eri näkökulmia edustavien toimijoiden kesken 11
Toimintaympäristö 12
Metatietopalvelun määrittely ja suunnittelu sisältyy julkisen hallinnon kokonaisarkkitehtuurin tietoarkkitehtuuria koskeviin toimenpide-ehdotuksiin sekä julkisen hallinnon kokonaisarkkitehtuurin kehittämispolkuun. Yhteiset metatietovarannot Julkishallinnon metatietopalvelu Ontologiat Metatietomääritykset Luokitukset Tunnisteet Kansainväliset ja yleiset standardit Julkishallinnon tietoarkkitehtuuri 1.0 Osasto JulkICT-toiminto 14.9..2012 pp.kk.vvvv 13
Palvelutilanteet Kehittämistoiminta Käsitteiden, koodien ja luokitteluiden etsiminen Tiedon yhdistely, louhinta ja visualisointi Tiedon kuvailu sovelluksessa Tiedon etsintä Tekniset ongelmatilanteet Verkostoyhteistyö 14
Metatietopalvelun tavoitetila Yhteisen metatiedon näkökulmia Paikkatietoaineistojen metatiedot Asiakirjahallinnan metatiedot Julkaisujen metatiedot Audiovisuaalisen aineiston metatiedot Toimialakohtaiset metatietomääritykset Sanastot Tietorakennekirjasto Skeemakirjasto Julkisen hallinnon yhteisen metatiedon ydin Ontologiapalvelut Ontologiakirjasto JHS-sanasto Metadatarekisteri Tietokomponentit Koodistopalvelu Nimitietopalvelu URNtunnuspalvelu Standardisalkku Yhteiset kuvailusäännöt 15
Kehittämistä ohjaavia periaatteita Toimialoilla ja asiantuntijaorganisaatioissa säilyy sisällöllinen vastuu jatkossakin semanttista yhteentoimivuutta edistävien määritysten kuvaamisesta. Keskitetty metatietopalvelu ei tarkoita, että metatietomallit suunniteltaisiin keskitetysti ja saneltaisiin organisaatioille. Toimialojen ja toimintojen yhteiseen käyttöön tarkoitetut metatietomääritykset löytyvät yhteisestä metatietovarannosta ja ne perustuvat yhteisiin linjauksiin ja kuvaustapoihin. Toimialojen metatietomääritykset ovat näkymiä yhteiseen metaon, eivät erillisratkaisuja. Yhteisen metatiedon ydin sisältää pääasiassa linjauksia kuvausten laatimiseen, standardeja ja menetelmiä hyödynnettäväksi sekä tietovarannon määritysten ja kuvausten hallintaan ja ylläpitoon. Yhteinen metatiedon ydin tarjoaa infrastruktuurin, jonka perustalle julkisen hallinnon toimijat voivat tuottaa määrityksiä ja kuvauksia siten, että niistä hyötyy koko julkinen hallinto ja sen sidosryhmät. 16
Asiantuntija- ja verkostopalvelut Asiantuntijapalvelu Käyttöliittymä ja rajapinnat Metatietopalvelun yhteinen käyttöliittymä (portaali) Järjestelmät ja sovellukset Käyttöönoton palvelut Palvelukerros Käytön tukipalvelut Ontologiapalvelut Tietorakennekirjaston palvelut Nimitietopalvelu Koordinoidut verkostot Skeemapalvelut Koodistopalvelu URNtunnuspalvelu Metatietopalvelun tietovarannot Ohjeistukset ja linjaukset Standardisalkku Ontologiat ja sanastot Tietokomponentit (tietorakenteet ja tietomallit) Nimitiedot Yhteiset kuvailusäännöt Skeemat Koodistot ja luokitukset URN-tunnukset 17
Ehdotus hallintamalliksi Metatietopalvelun hallintamalli perustuu Julkisen hallinnon kokonaisarkkitehtuurin hallintamalliin Metatietopalvelun hallintamallin pohjana on hierarkkinen arkkitehtuurin hallinta. Keskeisiä toimijoita mallissa ovat: Julkisen hallinnon kokonaisarkkitehtuurin johtoryhmä (JUHTA) Kokonaisarkkitehtuurijaosto (arkkitehtuuriryhmä) JHS jaosto Perusjaosto Kohdealueiden/hallintosektoreiden kokonaisarkkitehtuurin ohjausryhmät ja kohdealueiden/hallintosektoreiden arkkitehtuuriryhmät Organisaatiokohtaiset arkkitehtuurivastaavat ja arkkitehtuuriryhmät Kokonaisarkkitehtuurijaoston yhteyteen tai alle tulisi nimetä tietoarkkitehtuuriryhmä, jolle kuuluisivat mm. julkisen hallinnon yhteisen metatietopalvelun ohjaustehtävät. 18
Organisointi ja resurssit Metatietopalvelun ohjauksen, kehittämisen ja koordinoinnin vastuutahoksi ehdotetaan valtiovarainministeriötä. Metatietopalvelun resursointiin on arvioitu tarvittavan 3-5 htv:n päätoiminen henkilöresurssi. Päätoimista henkilöresursointia täydentää julkishallinnon organisaatioiden nimeämien henkilöiden työryhmissä ja verkostoissa tekemä työpanos. Metatietopalvelun toiminnan kannalta on välttämätöntä, että organisaatiot varaavat riittävät resurssit verkostoissa organisaatioitaan edustaville asiantuntijoille. 19
Ehdotus metatietopalvelun organisointimalliksi Johtoryhmä ohjaa Palvelujen tuotantoryhmä ohjaa ohjaa Rakenneosien vastuutahot koordinoi Semantiikkaryhmä 20
Metatietopalvelun vastuiden kolmijakomalli Ohjausvastuu Sisältövastuu Operatiivinen vastuu 21
Verkostot Metatietopalvelun toiminnan tulee perustua vahvasti verkostomaiseen malliin. Verkostojen tulee rakentua sekä virallisesti vastuutettuihin rooleihin että vapaaehtoisten tahojen osallistumiseen. Verkostoja koordinoivaksi tahoksi ehdotetaan tavoitetilassa valtiovarainministeriötä tai sen ohjauksessa toimivaa julkisen hallinnon tiedon hallinnan kokonaisuudesta vastaavaa tietovirastoa. Jos organisaatio on nimetty vastuutahoksi jollakin osa-alueella, on kyseisen organisaation huolehdittava riittävästä resursoinnista vastuun mukaisten tehtävien hoitamiseen. Myös vapaaehtoisuuteen perustuvat asiantuntijaverkostot edellyttävät sitä, että organisaatiot antavat resursseja työhön. Verkostojen vastuutahoja vastaavien toimijoiden tulee olla organisaatiokohtaisia. Vastuu ei voi perustua yksinomaan asiantuntijoiden oman innostuksen ja ajankäytön varaan. 22
Sitouttaminen Hyötyjen tunnistaminen ja tehokas viestintä Hyvin kohdennettu koulutus Varmistamalla palvelun käytettävyys häiriötilanteissa ja poikkeusoloissa ja että tietoturvavaatimukset on huomioitu Selkeä ohjeistus uusien määritysten laatimiseen metatietopalvelun kautta omien ratkaisujen sijaan Tietohallintolakiin nojautuen organisaatiot velvoitetaan käyttämään yhteistä palvelua ja yhteisiä määrityksiä. Ratkaisujen ja hankkeiden kilpailutuksessa edellytetään metatietopalvelusta löytyvien yhteisten määritysten käyttämistä. Organisaatioiden johdolle tulee viestiä, että aika- ja muut säästöt tulevat pidemmällä aikajänteellä. On tärkeää panostaa yhteiseen kehittämiseen välittömästi, jotta hyötyjä saadaan mahdollisimman nopeasti. 23
Osaamistarve sanastotyö: sanastojen ja ontologioiden sisällöllinen tuotanto ja ylläpito (sanastoalan ja ontologiatyön osaajat), rakentaminen ja ylläpito metatietosuunnittelu ja aineiston kuvailu sekä metatietojen tuotantoprosessien kehittäminen osana sisällöntuotantoprosesseja, yhteisten kuvailusääntöjen käyttöönottoon liittyvät selvitykset ontologioiden tekninen toteutus ja käyttöönotto järjestelmissä: palvelin- ja palveluratkaisujen kehittämisen ja ylläpidon IT-osaaminen semanttisen webin ja muiden standardien ja teknologioiden osaaminen tunnukset yleensä sekä tunnuspalveluiden tekniseen toteutukseen ja käyttöönottoon liittyen erityisesti URN-tunnuksiin ja URNresoluutiopalvelusovellukseen liittyvä osaaminen 24
Osaamisen kehittäminen Uudet osaamisalueet ovat julkishallinnossa niukasti edustettuina tai pirstaleisina ja hajallaan eri organisaatioissa. Koulutuksen on oltava hyvin kohdennettua ja se on tärkeää yhdistää työssä oppimiseen. Virastojen nykyistä virka- ja tehtävärakennetta tulisi tarkastella em. osaamistarpeiden kannalta. Julkishallinnossa tarvittava tietokoulutus ei saisi pirstoutua, vaan resurssit tulisi keskittää ja luoda korkeatasoinen kokonaisuus. Koska julkishallinnon resurssit vaihtelevat, koulutuksessa tarvitaan keskitettyä rahoitusta. Koulutusohjelmalla tulisi olla hyvät kansainväliset yhteydet ja mahdollisuus käyttää kansainvälisiä kouluttajia. 25
Metatietopalvelun kehittämisen kustannusalueita 1. Tekniset ratkaisut 2. Sisällöntuotantoon liittyvät kustannukset (esim. käsitteiden määrittely intressiyhteisöissä) 3. Velvoittavat prosessit, valvonta, laatukontrolli 4. Hallintakulut (ohjausryhmät ja koordinointiryhmät, joissa nimettyjä resursseja) 5. Neuvonta- ja asiantuntijapalvelut 6. Organisaatioiden henkilöstön osallistuminen verkostoyhteistyöhön 26
Yhteiskunnalliset ja kansantaloudelliset hyödyt Esimerkkejä poikkihallinnollisista kysymyksistä, joissa tehokkaat politiikkatoimet edellyttävät tietojen koostamista useista lähteistä ja useilta hallinnonaloilta harmaa talous nuorten syrjäytyminen vanhusten hoito kaavoitus Tietojen yhteensovittaminen toimenpiteiden ja päätösten perustaksi edellyttää yhteisiä määrityksiä, joiden käyttöön metatietopalvelulla tähdätään. Metatietopalvelulla on tärkeä rooli tukemassa: tietojen yhdisteltävyyttä tietojen vertailukelpoisuutta tietoon pohjautuvaa päätöksentekoa 27
Julkisen hallinnon kokonaishyödyt Suoraviivaisin keino saavuttaa kustannussäästöjä on kehittää saman toiminnallisuuden toteuttava palvelu/järjestelmä vain kerran: yhdet kehittämis- ja ylläpitokustannukset. Valjastamalla osaaminen keskittämällä koko julkisen hallinnon käyttöön resursseja voidaan kohdentaa paremmin. Tietojärjestelmien kehittäminen integrointiin ja rajapintojen määrittelyyn perustuen korostaa järjestelmien yhteentoimivuuden merkitystä. Keskitetty metatietopalvelu parantaa semanttista yhteentoimivuutta ja pienentää kehittämiskustannuksia tarjoamalla valmiita malleja ja määrityksiä. 28
Yksittäisen organisaation hyödyt Organisaation tiedon laadun parantaminen Organisaation toiminnan kehittäminen tekemällä asioita uudella tavalla Säästöt projektien kustannuksissa Säästöt organisaatioiden tietohallinnossa Tiedon käytettävyyden ja säilytettävyyden ansiosta saatavat säästöt 29
Kehittämisen tavoitetasot Taso 3: Keskitetyn palvelun tekninen ratkaisu ja toimintamalli Taso 2: Erillisten ratkaisujen ja palvelujen harmonisointi Taso 1: Olemassa olevien ratkaisujen paketointi Taso 0: Erilliset ratkaisut eri tarpeisiin kuten nykytilassa 30
Kehityspolun päävaiheet Perustan ja toimintamallin luonti Toimintamallin jalkauttaminen Toimintamallin mukainen jatkuva käyttö ja kehittäminen 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 31
Välittömät jatkotoimenpiteet 1. Toimintamallin määrittely ja käyttöönotto 2. Metatietopalvelun ytimeen sijoittuvien linjausten ja määritysten laadinta 3. Ontologiapalvelujen tuotantoon siirtäminen ja käyttöönotto julkishallinnossa 4. Koodistopalvelun toteuttaminen julkishallinnon yhteisenä palveluna 5. Yhtenäisen sanastotyöprosessin määrittely/tarkennus 6. Tietorakennekirjaston määrittely ja teknisen ratkaisun kehittäminen 7. Koulutuksen järjestäminen 8. Viestintä julkishallinnon organisaatioihin ja erityisesti johdolle organisaatioiden sitouttamiseksi 32
Ehdotus: Metatietopalvelu ja hallinnon rakenteet Välittömät jatkotoimenpiteet tulee käynnistää hallinnon nykyisten organisaatiorakenteiden puitteissa. Metatietopalvelun operatiiviseen toteutukseen, sen organisointiin ja ylläpitoon vaikuttavat ne ratkaisut, joita tehdään ns. TORI-hankkeen suhteen. Metatietopalvelun rakenneosien ja sisältöjen kehittäminen, keskinäinen harmonisointi ja ylläpito muodostavat tehtäväkokonaisuuden, jonka hoitamista nykyiset hallinnolliset ja organisaatiorakenteet eivät riittävän hyvin tue. Julkisen hallinnon yhteisten metatietojen hallinta ja metatietopalvelun ydintehtävät voisivat soveltua keskitettäviksi valtiovarainministeriön ohjauksessa toimivalle tietovirastolle. Julkisen hallinnon yhteentoimivuutta edistävät tehtävät ja palvelut tulee ottaa huomioon selvitettäessä tietoviraston perustamista. 33
Julkisen hallinnon yhteisen metatietopalvelun toteuttamisen mahdollisuuksien arviointia Tiukka talous on sekä rajoitus että mahdollisuus Kilpailu resursseista, asiantuntijaresurssien tarve Osaamistarve, koulutustarve Tietojen yhdistämisestä suurimmat hyödyt, edellyttää yhteentoimivia tietoja Tietovarantojen avaaminen ja big datan hyödyntäminen edellyttävät yhteentoimivia tietoja Metatietopalvelu tukee tietohallintolain toimeenpanoa Vaiheittainen kehittämispolku välttämätön Verkostomainen, poikkihallinnollinen yhdessä tekeminen välttämätöntä, toisaalta panostusta yhteiseen kehittämiseen ei ole helppoa saada Metatietopalvelu keskeinen osa kokonaisarkkitehtuuria Integraatioratkaisut edellyttävät tietojen yhteentoimivuutta Mahdollisen rakenteiden uudistamisen vaikutukset 34