Lausunto ID-1612187 1 (6) 24.10.2016 POL-2016-14830 Saaramia Varvio Arpajaishallintopäällikkö Eduskunta Sivistysvaliokunta SiV@eduskunta.fi HE 132/2016 vp Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi arpajaislain ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta Kirjallinen asiantuntijalausunto Eduskunnan sivistysvaliokunta on pyytänyt Poliisihallituksen asiantuntijaa kuultavaksi 26.10.2016 pidettävään kokoukseen sekä asiantuntijan kirjallista asiantuntijalausuntoa viitekentässä mainitussa asiassa. Esitän lausuntonani kunnioittavasti seuraavaa: Yksinoikeuteen perustuvan rahapelijärjestelmän oikeutusperuste Rahapelit eivät ole tavanomaista taloudellista toimintaa niihin liittyvien mahdollisten kielteisten terveydellisten ja sosiaalisten vaikutustensa vuoksi. Euroopan unionin tuomioistuin on antanut lukuisia rahapelialaa koskevia ennakkoratkaisuja. Ennakkoratkaisut ovat jäsenvaltioita sitovia ja luovat raamit, joiden puitteissa jäsenvaltiot voivat rahapelialalla toimia. Euroopan unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kuluttajansuoja, petosten torjunta sekä ongelmapelaamisen ehkäiseminen ovat sellaisia yleiseen etuun liittyviä pakottavia syitä, joilla jäsenmaat voivat perustella palvelujen tarjoamisen vapauden rajoittamista. Myös Euroopan parlamentti on 10.9.2013 antamassaan päätöslauselmassa 1 todennut kunnioittavansa jäsenvaltioiden päätöstä monopolien perustamisesta rahapelialalla edellyttäen, että ne ovat EU:n tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti tiukan valtiollisen valvonnan alaisia, että niiden toiminta on yhdenmukaista yleisen edun mukaisten tavoitteiden kanssa ja että niillä vähennetään johdonmukaisesti rahapelien pelaamismahdollisuuksia. Yksinoikeuteen perustuvan rahapelijärjestelmän ehdottomana lähtökohtana ja kansallisen lainsäädännön pääperiaatteena tulee siten olla kuluttajien oikeusturvan takaaminen, väärinkäytösten ja rikosten estäminen sekä sosiaalisten ja terveydellisten haittojen vähentäminen. Yksinoikeusjärjestelmän oikeuttamisperusteena ja pääasiallisena tarkoituksena ei ole eikä Euroopan unionin oikeuden näkökulmasta voikaan olla yleishyödyllisen tai yleisen edun mukaisen toiminnan rahoitus. Tuottojen käyttäminen yleishyödylliseen toimintaan voi olla ainoastaan järjestelmän suotuisa liitännäisseuraus. Hallituksen esityksen mukaan rahapelihaittojen ehkäisy on Suomen rahapelipolitiikan pääasiallinen tavoite. Nykyisen kolmen toimijan mallissa muun muassa eri rahapeliyhteisöjen vastuullisuuskäytänteet eroavat toisistaan. Totean, että rahapelihaittojen torjumisen tulee olla perustettavan rahapeli- 1 P7_TA-(2013)0348 POLIISIHALLITUS Asemapäällikönkatu14, PL 22, 00521 HELSINKI kirjaamo.poliisihallitus@poliisi.fi Puh. +358 295 480 181, Faksi +358 295 411 780 poliisi.fi
Lausunto ID-1612187 2 (6) yhtiön toiminnan lähtökohta, joka on systemaattisesti otettava huomioon kaikessa yhtiön toiminnassa pelien kehittelystä strategisiin linjauksiin saakka. Yksinoikeusjärjestelmän ylläpitäminen rahapelialalla edellyttää, että rahapelitoiminnan vastuullisuuteen ja taloudellisten, sosiaalisten ja terveydellisten haittojen torjuntaan kiinnitetään sekä lainsäädännössä että uuden rahapeliyhtiö Veikkaus Oy:n sen nojalla toimeenpanemassa rahapelitoiminnassa ja toiminnan omistajaohjauksessa erityistä huomiota. Rahapelien toimeenpanomuodot Rahapelien markkinointi Rahapelien toimeenpanomuodoilla määritellään, millaisia rahapelejä Suomessa voidaan toimeenpanna. Merkittävä osa valtioneuvoston ja sisäministeriön asetuksilla annettavasta alemmantasoisesta rahapelitoimintaa koskevasta sääntelystä pohjautuu rahapelien toimeenpanomuotojen määritelmiin. Myös rahapelipoliittinen ohjaus muun muassa palautusprosenttien säätämisen sekä erilaisten pelaamista koskevien rajoitusten muodossa edellyttää yksiselitteisiä rahapelien määritelmiä. Kuten olen lakiehdotukseen jättämässäni eriävässä mielipiteessä todennut, rahapelien määritelmien tulee sisältää pelien todellisia ominaisuuksia koskevat elementit ja määritelmien tulee olla yksiselitteiset ja johdonmukaiset. Pelien määritelmäpykälään liittyvät mahdolliset päällekkäisyydet ja tulkinnanvaraisuudet saattavat aiheuttaa merkittäviä käytännön ongelmia niin pelikehityksen rahapelipoliittiselle ohjaukselle (valtioneuvoston asetuksella annettavien palautusprosenttien säätämiselle, sisäministeriön asetuksella annettavien pelisääntöjen antamiselle) kuin pelien valvonnalle Poliisihallituksessa. Katson kuitenkin, että arpajaislain 3 :n mukaisia rahapelien toimeenpanomuotojen määritelmiä tulisi tarkastella kokonaisuutena uudelleen arpajaislain uudistamisen toisessa vaiheessa. Vasta tällöin voidaan tarkemmin arvioida määritelmäpykälän soveltuvuutta uuden peliyhtiön markkinoille tuomiin peleihin. Määritelmien tulee vastata teknologista kehitystä ottaen samalla huomioon myös peleihin kytkeytyvät pelaajien suojeluun liittyvät näkökohdat. Arpajaisten toimeenpanomuotojen määritelmiin tehtävien muutosten lisäksi arpajaislain 4 :n 2 d kohdassa ehdotetaan määriteltäväksi erityinen pelisali. Kohdan mukaan erityisellä pelisalilla tarkoitetaan yksinomaan tai pääasiallisesti rahapelaamiseen varattua tilaa tai sähköistä pelisivustoa, jolla pelaaminen edellyttää rekisteröitymistä pelaajaksi. Pykälän yksityiskohtaisissa perusteluissa on täsmennetty, että kysymys on kirjautumista edellyttävästä pelisivustosta. Kyseisellä sivustolla voidaan siten markkinoida rahapelejä vasta henkilön kirjauduttua sivustolle. Tässä yhteydessä on syytä kiinnittää huomiota siihen, että rahapelien markkinointia koskevaan 14 b :ään ei esitetä muita kuin teknisiä muutoksia ja muilta osin markkinointia koskeva pykälä tulee vastaamaan voimassaolevaa lakia. Rahapelitoimintaa ja sen markkinointia valvova Poliisihalli-
Lausunto ID-1612187 3 (6) tus on 3.6.2015 julkaissut rahapelien markkinointia koskevat linjaukset, joissa on kiinnitetty huomiota muun muassa rahapelien ristiinmyyntiin. Suomen yksinoikeusjärjestelmän tavoitteena ei ole lisätä rahapelaamista, vaan suojata kuluttajia sekä ehkäistä pelaamisesta aiheutuvia ongelmia kuten liiallista kuluttamista rahapelaamiseen. Poliisihallitus on rahapelijärjestelmän tavoitteet huomioon ottaen linjannut, että rahapelin ostamisen on tapahduttava kuluttajan aloitteesta. Uuden yksinoikeusyhtiön tulee ottaa tämä huomioon myös sähköisissä kanavissa, joissa pelisivuston ulkoasuun on kiinnitettävä huomiota. Erityisen pelisalin määritelmän ottamisella lakiin ei ole vaikutusta Poliisihallituksen markkinointilinjauksissa esitettyyn kantaan tältä osin. Kaikkien rahapelien ollessa pelaajan saatavilla samalla rahapelisivustolla tulee Veikkaus Oy:n erityisesti kiinnittää huomiota jatkossa ongelmapelaamisen ehkäisemiseen ja pelaajan mahdollisuuksiin rajoittaa pelaamistaan. Veikkaus Oy:n hallintoneuvosto Arpajaislain 12 :n 3 momentissa ehdotetaan säädettäväksi rahapeliyhtiön hallintoneuvostosta. Hallintoneuvostolla olisi yhtiön erityistehtävää täydentävä rooli. Sen tulisi seurata ja valvoa, että yhtiö harjoittaa rahapelitoimintaa 2 momentissa säädetyllä tavalla, sekä tukea yhtiön ja sen sidosryhmien välistä yhteistyötä. Hallintoneuvostossa olisivat edustettuina yhtä suurin osuuksin ainakin parlamentaarisesti valitut edustajat ja edunsaajien valitsemat edustajat. Hallintoneuvosto voisi käytännössä toteuttaa tehtäväänsä esimerkiksi vahvistamalla yhtiön tehtävää koskevan toimintasuunnitelman. Kiinnitän huomiota hallintoneuvoston tehtävään, joka liittyy sen seuraamiseen ja valvomiseen, että rahapeleihin osallistuvien oikeusturva taataan, väärinkäytökset ja rikokset pyritään estämään sekä pelaamisesta aiheutuvia taloudellisia, sosiaalisia ja terveydellisiä haittoja ehkäistään ja vähennetään. Näkemykseni mukaan hallintoneuvostossa tulee siten olla edustettuina tahot, joilla on näihin aihealueisiin liittyvää erityistä asiantuntemusta. Yksinoikeusjärjestelmän edellä mainittujen oikeutusperusteiden kannalta tulee sen sijaan tarkkaan harkita, voiko edunsaajilla olla rooli yhtiön toimintasuunnitelmaa tehtäessä sekä pelaamisesta aiheutuvien taloudellisten, sosiaalisten ja terveydellisten haittojen ehkäisemisen ja vähentämisen valvomisessa. Rahapelien toimeenpanon perusteena ei ole eikä saa olla tulojen turvaaminen yleisen edun mukaisen toiminnan rahoittamiseksi. Rahapelien toimeenpanon valvonta Ennakkoratkaisukäytännön mukaan rajoitusten perusteena tulee johdonmukaisesti ja järjestelmällisesti olla rikosten, vilpin ja väärinkäytösten estäminen sekä rahapelaamisesta aiheutuvien sosiaalisten haittojen vähentäminen. Lisäksi tuomioistuin on 2 ennakkoratkaisukäytännössään edellyttänyt, että valtio antamallaan lainsäädännöllä ja toteuttamallaan tiukalla valvonnalla todella saavuttaa rahapelipoliittiset tavoitteet johdonmukaisesti ja järjestelmällisesti. 2 Mm. asia C-212/08 (Zeturf)
Lausunto ID-1612187 4 (6) Lisäksi komissio on tiedonannossaan 3 kehottanut jäsenvaltioita perustamaan rahapeleistä vastaavat sääntelyviranomaiset, joilla on selkeä toimivalta ja varmistamaan yhteistyö muiden asiaan kuuluvien toimivaltaisten viranomaisten välillä. Samassa yhteydessä antamassaan asiakirjassa 4 komissio totesi, että valvontaviranomaisten toiminnan tulee perustua johdonmukaiseen lainsäädäntöön ja että niiden tulee olla riittävästi resursoitu sekä että niiden menettelytapojen tulee soveltua tavoiteltuun tarkoitukseen. Myös komission vuonna 2011 antamassa Vihreässä kirjassa 5 on korostettu, että jäsenvaltioiden on olennaista valvoa toimintaa tehokkaasti, jotta niiden kansallista rahapelipolitiikkaa ohjaavat yleisen edun mukaiset tavoitteet voitaisiin saavuttaa. Valvonnan tehokkuus edellyttää komission edellä mainitun tiedonannon mukaan muun muassa sitä, että rahapeleistä vastaavilla kansallisilla viranomaisilla on järkevä organisaatiorakenne ja täydet toimivaltuudet, hallinnollista yhteistyötä muiden sääntelyviranomaisten kanssa tehdään riittävästi ja käytettävissä olevat välineet soveltuvat valvontaan. Sisäministeriö ja Poliisihallitus ovat helmikuussa 2016 esitelleet käynnissä olevaa rahapelihanketta komission julkisten palveluiden yksikön apulaisjohtajalle, joka vastaa myös rahapeliasioista komissiossa. Apulaisjohtaja korosti tapaamisessa rahapelitoiminnan itsenäisen ja riittävästi resursoidun valvontaviranomaisen merkitystä kansallisten rahapelijärjestelmien oikeutusperusteiden arvioinnissa. Ehdotuksen mukaan rahapelien toimeenpanon luotettavuus edellyttää riittävin toimivaltuuksin ja resurssein toimivaa itsenäistä ja tehokasta valvontaorganisaatiota. Arpajaislakia koskeva ehdotusluonnos on ilmoitettu 31.5.2016 Euroopan komissiolle teknisenä määräyksenä teknisiä määräyksiä ja tietoyhteiskunnan palveluja koskevia määräyksiä koskevien tietojen toimittamisessa noudatettavasta menettelystä annetun direktiivin 6 mukaisesti. Ehdotusluonnokseen ei annettu yhtään komission tai jäsenvaltion yksityiskohtaista lausuntoa, mutta komissio antoi ehdotusta koskevan huomautuksen, jossa muistutetaan Suomen viranomaisia yksinoikeusjärjestelmän ylläpitämisen edellytyksistä EU:ssa. Antamassaan huomautuksessa komissio katsoo, että ehdotus yhden toimijan malliin siirtymisestä ei sinällään vaikuta yksinoikeusjärjestelmään. Komissio muistuttaa Euroopan unionin tuomioistuimen yksinoikeusjärjestelmän ylläpitämisen edellytyksiä koskevasta oikeuskäytännöstä ja korostaa, että viranomaisten tehtävänä on jatkossakin varmistaa Euroopan unionin lainsäädännön noudattaminen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti. Komissio toteaa lisäksi, että uutta rahapeliyhtiötä on valvottava tiukasti ja että uudentyyppisten rahapelien on oltava yhdenmukaiset Suomen rahapelipolitiikan tavoitteiden, eli haittojen ehkäisyn ja vähentämisen, kanssa kanavointiperiaate huomioon ottaen. 3 Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle "Kohti sähköisesti välitettävien rahapelien kattavaa eurooppalaista kehystä" {COM(2012) 596 final} 4 "Commission Staff Working Document" {SWD(2012)345 final} 5 {KOM(2011)128 lopullinen} 6 (EU) 2015/1535
Lausunto ID-1612187 5 (6) Hallituksen esityksessä esitettyjen lainmuutosten yhteydessä tavoitteena on myös tehostaa rahapelien toimeenpanon valvontaa vahvistamalla nykyisin Poliisihallituksen valtakunnallisena erillistoimintona olevan arpajaishallinnon toiminnallista itsenäisyyttä ja asemaa Poliisihallituksen alaisuudessa. Ehdotuksen mukaan rahapelien toimeenpanon valvonnasta vastaava arpajaishallinto organisoitaisiin Poliisihallituksessa suoraan poliisiylijohtajan alaisuuteen. Arpajaishallinnon toimintokokonaisuuden uudelleenorganisointityö on käynnissä Poliisihallituksessa ja sen arvioidaan etenevän arpajaislakihankkeen aikataulussa. Ehdotuksen mukaan rahapelitoiminnan valvonnan vahvistamisen arvioidaan edellyttävän tässä vaiheessa vähintään kuuden henkilötyövuoden lisäystä. Edellä mainittujen näkökohtien perusteella Pidän esitettyä lisäystä valvontaresursseihin vähimmäismääränä, jolla voidaan tehostaa arpajaislain mukaisten rahapelien toimeenpanon valvontaa, laittomaan rahapelitoimintaan sekä sen markkinointiin puuttumista edellytetyllä tavalla. Siirtyminen yhden yksinoikeustoimijan malliin ei näkemykseni mukaan vähennä valvonnan määrän tai resurssien tarvetta. Uusi rahapeliyhtiö voi ehdotuksen mukaan kehittää ja tuoda markkinoille täysin uuden tyyppisiä rahapelejä. Rahapeleihin saattaa jatkossa olla liitetty myös esimerkiksi uusia sähköisiä maksamistapoja tai ominaisuuksia, joita ei nykyisen lain mukaan voi tuoda markkinoille. Uudet monipuolistuvat pelit ja tuleva pelikehitys edellyttävät vastaavasti myös valvonnan kehittämistä. Näin ollen valvottavien pelien määrä, niiden ominaisuudet tai valvonnassa muuten huomioon otettavat seikat ja valvonnan tehtävät eivät vähene yhteen rahapeliyhtiöön siirtymisen johdosta. Pohjoismaisessa yhteistyössä on vuosina 2006 ja 2012 laadittu rahapelitoiminnan valvontaviranomaisten toimintaa, tehtäviä ja toimintaympäristöä kartoittava ja vertaileva benchmarking-raportti. Uusimman vuonna 2016 julkaistavan raportin laadinnasta vastaa Poliisihallituksessa arpajaishallinto. Yksi vertailumuistion osa-alue on viranomaisten resurssit. Raportin tekoon osallistuvista Pohjoismaista Norjan ja Ruotsin nykyiset rahapelijärjestelmät perustuvat pääosin Suomen rahapelijärjestelmän kaltaiseen yksinoikeusjärjestelmään. Tanska on siirtynyt osittain lisenssipohjaiseen rahapelijärjestelmään vuoden 2012 alusta. Esitettyjen materiaalien mukaan Poliisihallituksen arpajaishallintoa vastaavissa rahapelitoiminnan valvontatehtävissä sekä niihin tarvittavissa hallinnollisissa tehtävissä on Norjassa 44 henkilötyövuotta (htv), Ruotsissa 44 htv:tta ja Tanskassa 69 htv:tta. Esitetyn lisäyksen jälkeen Suomessa rahapelitoiminnan valvontatehtävissä sekä niihin liittyvissä hallinnollisissa tehtävissä olisi kokonaan tai pääosin 21 htv:tta. Esitän, että rahapelien toimeenpanon valvonnan organisatorista sijoittumista ja resursseja tarkastellaan vielä jatkossa keväällä 2015 Suomen rahapelijärjestelmän vaihtoehtoisista ratkaisumalleista valmistuneen selvityksen mukaisesti. Selvityksessä esitettiin rahapelien toimeenpanon valvonnan siirtämistä Poliisihallituksesta sisäministeriön poliisiosaston alaisuuteen ja valvonnan itsenäisyyden ja riippumattomuuden varmistamista muutoksessa. Lisäksi esitettiin, että samalla valvonnan resursseja
Lausunto ID-1612187 6 (6) tulee lisätä, jotta valvova viranomainen kykenee puuttumaan nykyistä tehokkaammin arpajaislain vastaiseen pelitoimintaan. Näkemykseni mukaan nyt käsiteltävänä olevan hallituksen esityksen, sen esiselvitysvaiheessa tunnistettujen sekä komission huomautusten mukaisten valvonnan itsenäisyyttä ja riippumattomuutta koskevien tavoitteiden toteutumisesta tulee arvioida uudelleen arpajaislain uudistamisen toisessa vaiheessa. Lopuksi Siirryttäessä yhden rahapeliyhtiön malliin rahapelipolitiikan suuri yhteiskunnallinen merkitys ja vaikutus tulee korostumaan entisestään. Pidän tärkeänä arpajaislaissa asetettujen tavoitteiden turvaamista sekä sitä, että omistajaohjaus, valvontaviranomainen ja säädösvalmistelu pidetään edelleen erillään ja niille turvataan riittävät resurssit. Nyt käsittelyssä olevalla hallituksen esityksellä toteutettiin vain rahapelijärjestelmään tehtävät välttämättömät muutokset. Lakihanke toteutettiin tiukalla aikataululla, joka ei mahdollistanut laajempien uudistusten tekemistä arpajaislakiin. Tästä syystä pidän arpajaislain uudistamista koskevaa toista vaihetta tarpeellisena. Katson, että arpajaislain uudistamista koskevan hankkeen toinen vaihe tulisi asettaa mahdollisimman pian. Hanke tulisi käynnistää esiselvityksellä arpajaislain uudistamisen toisen vaiheen laajuuden ja tarvittavien toimenpiteiden sekä aikataulun kartoittamiseksi.