ESAVI/1193/00.02.00/2012 Etelä-Suomi 17.4.2012 HH174A Valtiovarainministeriö PL 28 00023 VALTIONEUVOSTO ELINVOIMAINEN KUNTA- JA PALVELURAKENNE SELVITYS Etelä-Suomen aluehallintovirasto toteaa lausuntonaan Kunnallishallinnon rekenne -työryhmän selvityksestä sekä kuntauudistukseen liittyvistä muista uudistuksista seuraavaa: Etelä-Suomen aluehallintoviraston toiminta-alueeseen kuuluvat Kanta- Hämeen, Päijät-Hämeen, Uudenmaan, Kymenlaakson ja Etelä-Karjalan maakunnat. Alue on kaksikielinen. Vuoden 2011 alussa alueella oli edellä mainittujen viiden maakunnan ohella 12 seutukuntaa, viisi sairaanhoitopiiriä ja yhteensä 67 kuntaa. Kuntien määrä vähentyi edellisestä vuodesta yhdellä, kun Artjärvi liitettiin Orimattilaan vuoden 2011 alussa. Vuoden 2011 päättyessä Etelä-Suomen aluehallintoviraston toimialueen väkiluku oli 2 241 664 asukasta. Tämä oli 41 prosenttia koko maan väestöstä. Väestömäärä kasvoi 0,8 prosenttia edellisestä vuodesta. Väestöstä 69 prosenttia asui Uudellamaalla. Väestö kasvoi Uudenmaan maakunnassa ja Hämeen maakunnissa, mutta väheni Kymenlaaksossa ja Etelä-Karjalassa (- 0,3 %). Pääkaupunkiseutu on maan tiheimmin asuttua metropolialuetta, mutta toisaalla Etelä-Suomen alueella on myös harvaan asuttuja ja yhä harvenevia alueita. Koko maassa oli vuoden 2011 lopussa kahdeksan yli 100 000 asukkaan kuntaa. Näistä puolet, Helsinki, Espoo, Lahti ja Vantaa sijoittuivat Etelä- Suomeen. Vähintään 20 000 asukkaan kuntia Etelä-Suomessa oli 22. Yhdessä kunnassa, Suomenniemellä, oli alle tuhat asukasta ja kahdeksassa kunnassa oli asukkaita alle 3000. Väestön keskittyminen eteläiseen Suomeen ja erityisesti pääkaupunkiseudulle ja muihin suuriin asutuskeskuksiin osoittaa vahvojen keskusten vetovoimaisuutta. ETELÄ-SUOMEN ALUEHALLINTOVIRASTO puh. 020 636 1040 Hämeenlinnan päätoimipaikka fax 03 570 8002 Birger Jaarlin katu 15 kirjaamo.etela@avi.fi PL 150, 13101 Hämeenlinna www.avi.fi/etela Helsingin toimipaikka Ratapihantie 9 PL 110, 00521 Helsinki Kouvolan toimipaikka Kauppamiehenkatu 4 PL 301, 45101 Kouvola
2/6 Väestötilastot osoittavat varsin hyvin kehityksen suunnan ja melko suuret erot kuntien kesken. Etelä-Suomen alueen väkimäärä on kasvanut 2000-luvulla kahdeksan prosenttia eli noin 160 000 hengellä. Muuttoliike niin maan sisällä kuin maan rajojen ulkopuolelta on kohdistunut erityisesti pääkaupunkiseudun metropolialueelle. Erot kuntien välillä ovat suuria. Etelä-Suomessa luonnollisen väestönlisäys (elävänä syntyneiden ja kuolleiden erotus) ja muuttoliikettä kuvaava nettomuutto keskittyvät pääkaupunkiseudulle ja pääliikenneväylien varrella oleviin Uudenmaan kuntiin. Vaikka Etelä-Suomessakin löytyy harvaanasuttuja alueita, täysin asumattomia alueita on varsin vähän. Silti asutusrakenteen keskittyminen, alueellisesti eriytyvä väestö- ja tulorakenne sekä taloudellinen tilanne tuovat oman haasteensa myös Etelä-Suomen palvelutason ylläpitämiselle ja palvelujen tasapuoliselle saavutettavuudelle. Pitkien välimatkojen ohella palvelujen saatavuutta pitää tarkastella myös niiden riittävyyden kannalta. Lähelläkin olevien palvelujen laatu voi kärsiä määrällisen kysynnän ja tarjonnan kohtaamattomuuden seurauksena. Pidemmän aikavälin ennusteissa suomalaisten määrän on laskettu vähenevän tämän vuosisadan aikana ennen kaikkea alhaisen syntyvyyden johdosta noin 1,4 miljoonalla hengellä. Vielä muutama vuosi sitten ennustettiin, että väkiluvun määrä kääntyisi laskuun ennen vuotta 2030. Lisääntyneestä maahanmuutosta ja pidentyneestä eliniän odotteen noususta johtuen on arvioita tarkistettu, ja kasvun uskotaan jatkuvan aina vuoteen 2040 saakka (Ikääntymisraportti.2009). Tilastokeskuksen vuonna 2009 julkistetun väestöennusteen mukaan väkiluvun kasvu jatkuu tulevaisuudessa. Väestökehitys vaihtelee kuitenkin voimakkaasti maan eri osissa. Tämän hetken väestöennusteiden mukaan väkimäärä kasvaa Etelä-Suomen alueella kokonaisuudessa edelleen, mutta erot alueen sisällä ovat suuret. Kymenlaakson ja Etelä-Karjalan maakunnissa väkimäärä vähenee, kun taas erityisesti Uudellamaalla kasvu on voimakasta. Vaihtelu ei kuitenkaan ole suurta vain maakuntien välillä, vaan myös niiden sisällä on alueiden välillä eroja. Nuorimpien ikäluokkien osuus väestöstä on Etelä-Suomessa ennusteen mukaan suurin kasvavissa kunnissa ja pienenee väestökatoalueilla. Ikärakenne on Etelä-Suomen alueella vielä edullinen. Lasten ja nuorten määrä ja osuus on muuttovoittoalueilla tappiollisia alueita suurempi. Työikäisen väestön (15-64-vuotiaat) osuus on samoin suurin kasvavissa kunnissa. Suurimmat työikäisten osuudet olivat Helsingissä ja Järvenpäässä (70 %), jotka sijoittuivat myös koko maan tarkastelussa kärkeen. Väestö ikääntyy kuitenkin kaikilla alueilla. Etelä-Suomen väestöstä vuonna 2010 oli 15,9 prosenttia 65 -vuotta täyttäneitä. Ennusteen mukaan vuonna 2025 osuus on
3/6 noussut 22,5 prosenttiin. Ennusteen mukainen kasvu lähtövuoteen 2008 olisi siten 7,5 prosenttiyksikköä. Vuodesta 2008 yli 65 -vuotiaiden osuus on kasvanut lähes prosenttiyksikön verran. Määrällisesti vanhusväestön ennustetaan lisääntyvän vuoden 2008 lukumäärästä 330 740 vuoteen 2025 mennessä 553 384 henkilöön, mikä merkitsee lähes 68 prosentin kasvua. Lasten (0-14-vuotiaat) osuus laskee ennustejakson 2008 2025 aikana 16,7 prosentista 16,2 prosenttiin ja työikäisen väestön osuus laskee samalla aikajaksolla 68,2 prosentista 61,3 prosenttiin. Väestörakenne tulee muuttumaan vuoteen 2025 mennessä kaikissa alueen maakunnissa nykyistä vanhuspainotteisemmaksi. Etelä-Suomen väestörakenne on monikulttuurinen. Ruotsinkielisen väestön osuus on erityisen merkittävä Uudellamaalla. Ruotsinkielisten osuus vuonna 2011 oli 6,1 % Etelä-Suomen koko väestöstä. Koko maan ruotsinkielisestä väestöstä 47 % asui Etelä-Suomessa. Vuoden 2011 lopussa koko maan väestöstä oli ulkomaan kansalaisia 3.4 %. Etelä-Suomessa heitä oli 5,1 % väestöstä. Ulkomaan kansalaisten osuus on noussut vuosittain. Maakunnista ulkomaan kansalaisia oli eniten Uudellamaalla (6,1 %) ja Kymenlaaksossa (3,3 %). Puolet koko maan ulkomaalaisväestöstä asuu Uudellamaalla ja yli 60 prosenttia koko Etelä-Suomen alueella. Suurimmat ulkomaalaisryhmät ovat virolaiset, venäläiset ja somalit. Venäläisiä on paljon etenkin Etelä-Karjalan ja Kymenlaakson alueella, kun taas somalit ovat keskittyneet Uudellemaalle. Kuntarakenteen muutos jatkui vuonna 2011, mutta oli kuitenkin maltillisempaa kuin edellisinä vuosina. Etelä-Suomen alueella toteutui vain yksi kuntien yhdistyminen Artjärven ja Orimattilan kuntaliitos. Kuntien yhdistymisten tavoitteena on ollut turvata kuntapalvelujen saatavuus ja samalla tehostaa palvelujen tuottamista tiukkenevassa taloudellisessa tilanteessa. Kuntien vuosikatteella mitattu taloudellinen tilanne vahvistui hieman vuoteen 2009 verrattuna. Vuosikatteen kasvu on perustunut lähinnä kuntien saamien verotulojen kasvuun. Taloudellisen taantuman seurauksena kuntien taloudellinen tilanne heikkeni vuonna 2009. Uudellamaalla vuosikate supistui eniten ja oli 420 euroa asukasta kohti. Kuntien menojen kasvu hidastui vuonna 2009 ja asukasta kohden las. Käyttökustannukset olivat koko maassa 3,8 prosenttia suuremmat kuin vuonna 2008 Suurimman osan kustannuksista veivät sosiaali- ja terveystoimen menot, joiden osuus kuntien menoista oli 55 prosenttia ja kasvu edelliseen vuoteen oli lähes kuusi prosenttia. Kuntien taloudellinen tilanne on edelleen tiukka. Kunnallisveroprosenttia on nostettu monessa kunnassa ja erilaisia kustannusten säästöön tähtääviä toimenpiteitä on tehty tai suunniteltu lähes kaikissa kunnissa. Kunnat tai niiden yhteenliittymät tuottavat lähes kaksi kolmasosaa kansalaisten lakisääteisistä peruspalveluista. Valtio tuottaa noin kolmanneksen näistä palveluista. Julkisen sektorin palvelutuotantoa täydentää kolmas sektori. Peruspalveluihin luetaan kuuluvaksi väestön usein tarvitsemat
4/6 välttämättömät palvelut, joiden toimivuus ja saatavuus ovat hyvän ja turvallisen elämän perusta. Julkisen sektorin palvelut liittyvät ihmisen elinkaaren eri vaiheisiin, kuten neuvola-, päivähoito-, koulutus-, kirjasto-, nuorisotoimi-, liikunta-, terveyden- ja sairaanhoito-, julkiset liikenne- ja vanhuspalvelut. Elinkeinoihin liittyviä ovat eläinlääkäri-, ympäristöterveydenhuolto-, elintarviketarkastus-, kuluttajansuoja- ja lupapalvelut. Toimivan yhteiskunnan tarvitsemia palveluja ovat erilaiset rekisteripalvelut sekä kuluttaja- ja velkaneuvonta. Valtion päävastuulla ovat turvallisuus-, järjestys- ja lupapalvelut. Julkisten palvelujen lisäksi tarvitaan avoimen sektorin tuottamia peruspalveluja kuten kaupan, postin, pankin ja liikenteen palvelut. Väestön ikääntyminen ja sitä kautta muuttuva palvelutarpeet ovat varsin suuri haaste palveluista vastaaville kunnille. Lasten ja nuorten sekä työikäisten määrän vähentyminen ja toisaalta ikääntyneiden määrän kasvu vaikuttavat paitsi siihen, millaisia peruspalveluja tarvitaan, myös kuntien ja alueiden elinvoimaisuuteen, taloudellisiin edellytyksiin ja tulopohjan kehitykseen sekä näiden kautta peruspalvelujen rahoitusmahdollisuuksiin. Työssäkäynti-, asunto- ja palvelumarkkina-alueet ovat laajentuneet ja kuntarajojen merkitys on samalla vähentynyt. Erityisesti näin on tapahtunut metropolialueella. Strategisten voimavarojen kuten, työpaikkojen ja verotulojen kehitys riippuu entistä laajemman alueen kehityksestä. Kuntatalouden kehitysnäkymät väestön ikääntyminen, palvelukysynnän kasvu ja kunta-alan työvoiman väheneminen lisäävät kuntien yhteistyötä. Yhteistoiminta onkin kuntaliitosten ohella keskeinen keino kunnille turvata ja järjestää hyvinvointipalvelut. Etelä-Suomessa kuntien lukumäärä on vähentynyt 2000-luvun ensimmäisellä vuosikymmenellä 21 kunnalla. Suurin kuntamäärän vähentyminen tapahtui vuoden 2009 alussa, jolloin 14 kuntaa poistui kuntakartalta. Yhteistoimintaalueita on kaikissa maakunnissa. Osassa toiminta ylittää maakunnan rajan. Alueet ovat kooltaan ja väestömäärältään erilaisia. Kuntaliitos- tai yhteistoiminta-alueita koskevia selvityksiä ja aiesopimuksia on tekeillä useilla alueilla. Etelä-Suomen alueella suurin osa väestöstä sijoittuu tiheästi asuttuihin taajamiin, etenkin pääkaupunkiseudun metropolialueelle ja muihin kasvukeskuksiin. Samanaikaisesti harvaanasuttujen alueiden väestö vähenee ja vanhenee. Palvelujen tuottamisen ja saavutettavuuden kannalta molemmat kehityssuunnat ovat ongelmallisia. Taajamien väestökeskittymissä palvelut ovat maantieteellisesti lähellä, mutta palvelujen runsaan kysynnän vuoksi niitä voi olla tarpeeseen nähden liian vähän. Harvaan asutuilla alueilla etäisyydet palveluihin ovat pitkiä ne kasvavat edelleen, kun palvelujen keskitetään sinne, missä on enemmän palvelun tarvitsijoita. Laajoissa kunnissa haja-
5/6 asutusalueiden ja taajamien asukkaiden tarpeiden yhteensovittaminen on entistä haasteellisempaa. Laajassa kunnassa reuna-alueiden ja harvaan asuttujen alueiden asukkaiden mahdollisuuksia palveluihin voidaan parantaa kehittämällä mm. sähköisiä palveluja. Sähköisten palvelujen laajentuminen on jo vähentänyt tarvetta henkilökohtaiseen asiointiin. Eri palveluntuottajien palveluja on mahdollista saada yhteispalvelupisteissä, joiden asiantuntijapalvelujen saatavuutta lähivuosina yleistyvä etäpalvelu entisestään lisää. Etelä-Suomen aluehallintovirasto korostaa, että uusien kuntakokonaisuuksien tulisi olla kooltaan ja rakenteeltaan sellaisia, että kuntain 8 :n mukainen ja erityislainsäädännössä aluehallintovirastoille annettu toimivalta voi tehokkaasti toteutua ja että aluehallintovirastot voivat tehokkaasti valvoa kuntien toimintaa. Aluehallintovirasto pitää tätä tärkeänä erityisesti tasapuolisen peruspalvelujen saatavuuden tosiasiallisen varmistamisen kannalta. Etelä-Suomen aluehallintovirasto toteaa näkemyksenään, että sekä sosiaaliettä terveyspalvelut ja perusopetuspalvelut tulee jatkossakin kyetä hoitamaan sillä tavoin, että perustuslain 2 luvussa turvatut taloudelliset, sosiaaliset ja sivistykselliset perusoikeudet toteutuvat. Edelleen aluehallintovirasto katsoo, että rakenteita uudistettaessa on huomioitava niin kielellisten kuin muidenkin vähemmistöjen esim. vammaisten oikeudet. Kunta- ja palvelurakenteen uudistuksen keskeinen tavoite on taata kaikille suomalaisille yhdenvertaiset sosiaali- ja terveyspalvelut. Tähän tarvitaan toimivaa ja eheää kuntarakennetta, palvelurakenteiden vahvistamista ja palvelujen järjestämistä nykyistä laajemmalla väestöpohjalla. Lisäksi tarvitaan kuntien välistä yhteistyötä ja toimintatapojen uusiutumista. Tällä hetkellä ja tulevaisuudessakin kunta- ja hallintorakenteet ovat edelleen muutospaineiden alla. Julkisen talouden kestävyysvaje on pitkän aikavälin haaste koko suomalaiselle hyvinvoinnille. Muutoksia tarvitaan ja niiden tulee olla entistä radikaalimpia, nopeampia ja vaikuttavampia, jotta hyvinvointipalvelut voidaan turvata kansalaisille myös tulevaisuudessa. Ylijohtaja Anneli Taina
6/6 Hallintojohtaja Tuula-Kaarina Isosuo