Euroopan unionin neuvosto Bryssel, 26. tammikuuta 2017 (OR. en)

Euroopan unionin neuvosto Bryssel, 26. tammikuuta 2017 (OR. en) 5676/17 COVEME 2 SAATE Lähettäjä: Euroopan komission pääsihteerin puolesta Jordi AYET PUIGARNAU, johtaja Saapunut: 26. tammikuuta 2017 Vastaanottaja: Kom:n asiak. nro: Asia: Jeppe TRANHOLM-MIKKELSEN, Euroopan unionin neuvoston pääsihteeri COM(2017) 44 final KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE yhteistyö- ja seurantamekanismin puitteissa saavutetusta edistyksestä Romaniassa Valtuuskunnille toimitetaan oheisena asiakirja COM(2017) 44 final. Liite: COM(2017) 44 final 5676/17 ts DG C 2A FI

EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 25.1.2017 COM(2017) 44 final KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE yhteistyö- ja seurantamekanismin puitteissa saavutetusta edistyksestä Romaniassa {SWD(2017) 25 final} FI FI

1. JOHDANTO Yhteistyö- ja seurantamekanismi perustettiin, kun Romania liittyi Euroopan unioniin vuonna 2007.1 Sen tarkoituksena oli puuttua oikeuslaitoksen uudistamisessa ja korruption torjunnassa havaittuihin puutteisiin. Siitä alkaen laadituissa yhteistyö- ja seurantamekanismia koskevissa kertomuksissa on pyritty konkreettisten suositusten avulla auttamaan Romanian viranomaisia keskittämään toimiaan ja kartoitettu Romanian edistymistä. Mekanismia on tänä vuonna sovellettu kymmenen vuotta. Komissio tekee tilannekatsauksen sen saavutuksiin, ratkaisematta oleviin haasteisiin sekä toimiin, jotka edelleen on toteutettava, jotta mekanismin tavoitteet voidaan saavuttaa. Kuten neuvosto on toistuvasti todennut 2, yhteistyö- ja seurantamekanismi päättyy, kun kaikki neljä Romaniaan sovellettavaa arviointiperustetta ovat täyttyneet tyydyttävällä tavalla. Arviointiperusteet määriteltiin Romanian liittymisen aikaan, ja ne kattavat jäsenvaltioiden toiminnan kannalta keskeisiä kysymyksiä, joita ovat esimerkiksi oikeuslaitoksen riippumattomuus ja tehokkuus, lahjomattomuus ja korruption torjunta. Jotta perusteet täyttyisivät, on toteutettava sekä lainsäädännöllisiä että institutionaalisia toimia. Näitä toimia voidaan lisäksi arvioida täysipainoisesti ainoastaan tarkastelemalla, miten niiden aiottu vaikutus toteutuu käytännössä, voidaanko niiden katsoa sisältyvän Romanian oikeudelliseen ja institutionaaliseen kehykseen ja ovatko ne peruuttamattomia. Näin kansalaiset voivat luottaa siihen, että Romanian tekemät päätökset ja noudattamat käytännöt ovat täysin oikeusvaltioperiaatteen mukaisia ja että tällä tavoin syntyy keskinäinen luottamus, jota tarvitaan EU:n oikeuden tulokselliseen täytäntöönpanoon. Oikeuslaitoksen uudistaminen ja korruption torjunta ovat olleet kymmenen viime vuoden ajan keskeisiä kysymyksiä Romanian yhteiskunnalle. 3 Yhteistyö- ja seurantamekanismilla on tärkeä rooli Romaniassa: se toimii uudistusten moottorina ja seuraa toimien tuloksia. Komission päätelmät ja yhteistyö- ja seurantamekanismin toimintamenetelmät ovat aina saaneet neuvoston tuen. Myös monet jäsenvaltiot ovat osallistuneet yhteistyöhön ja antaneet panoksensa. Yhteistyötä on lujitettu myös Romanialle EU:n rahastoista kohdennetulla tuella. Yhteistyö- ja seurantamekanismia koskevissa kertomuksissa on seurattu kehitystä viimeisten 10 vuoden ajan, ja vuodesta 2014 on pystytty osoittamaan, että johdonmukainen kehitys on alkanut tuottaa kestäviä tuloksia. Lainsäädännölliset ja institutionaaliset toimet ovat olleet tuloksellisia, mikä on useiden tuomarien ja syyttäjien osoittaman sitoutumisen, oikeusministerien toimeenpanotyön sekä Romanian viranomaisten ja komission hyvän yhteistyön ansiota. Myös kansalaisyhteiskunnan vahva panos on ollut keskeinen oikeusjärjestelmän uudistamiselle ja konkreettisille toimille korruptioon puuttumiseksi kaikilla tasoilla. Useissa yhteistyö- ja seurantamekanismia koskevissa kertomuksissa on samaan aikaan tuotu esiin myös ne alueet, joilla uudistaminen on edelleen vaikeaa ja joilla sitä on toisinaan jopa vastustettu. Mekanismin tavoitteiden saavuttamista ovat vääjäämättä 1 2 3 Euroopan unionin neuvoston päätelmät, 17.10.2006 (13339/06); komission päätös, tehty 13 päivänä joulukuuta 2006, yhteistyötä ja Romanian edistymisen seurantaa koskevan järjestelmän perustamisesta tiettyjen arviointiperusteiden täyttämiseksi oikeuslaitoksen uudistamisen ja korruption torjunnan alalla (K(2006) 6569 lopullinen). Neuvosto totesi maaliskuussa 2016, että jo saavutetun tuntuvan edistymisen pohjalta neuvosto kannustaa Romaniaa keskittämään toimensa saavutetun edistyksen vakiinnuttamiseen sekä tukemaan nyt käynnissä olevaa myönteistä kehitystä ottamalla huomioon kaikki komission kertomuksessaan esittämät suositukset (http://data.consilium.europa.eu/doc/document/st-7118-2016-init/fi/pdf). Flash-eurobarometri nro 445: Bulgarian ja Romanian yhteistyö- ja seurantamekanismi, julkaistu 25. tammikuuta 2017. 2

hidastaneet taustalla vaikuttavat seikat, kuten oikeuslaitoksen riippumattomuuden ja tuomioistuinpäätösten lainvoimaisuuden kyseenalaistaminen ja toisinaan myös suorat pyrkimykset purkaa uudistukset. Tässä kertomuksessa tarkastellaan Romaniassa vuodesta 2007 saavutettua kehitystä. Kuten aiempinakin vuosina, komissio on analysoinut tilannetta huolellisesti tiiviissä yhteistyössä Romanian instituutioiden kanssa, ja kertomuksen laatimiseen ovat osallistuneet myös kansalaisyhteiskunta ja muut sidosryhmät, esimerkiksi muut jäsenvaltiot. On tärkeää määrittää selkeästi yhteistyö- ja seurantamekanismin soveltamisala. Sen parametrit vahvistettiin yhteistyö- ja seurantamekanismin perustamisesta annetussa päätöksessä oikeuslaitoksen uudistamisen ja korruption torjunnan osalta. Toiminta parametrien suhteen määrittää, koska arviointiperusteiden katsotaan täyttyneen. Uudistusten vauhtia ja laajuutta on kuitenkin säädellyt myös Romanian laajempi yhteiskunnallinen, oikeudellinen ja poliittinen ympäristö, jossa yhteistyö- ja seurantamekanismin piiriin kuuluvat erityiset kysymykset etenevät. Esimerkiksi hallinnollisten valmiuksien kehittäminen on Romaniassa edelleen kesken, millä on seurauksia uudistusprosessille. Lainsäädäntökäytäntö mahdollistaa parlamentin tekemät nopeat muutokset ohi parempaan säädöskäytäntöön tähtäävien menettelyjen ja kuulemisten, jolloin on vaikeampi osoittaa lainsäädännön kestävyys esimerkiksi korruption torjunnan alalla. Toimielinten välisen vilpittömän yhteistyön ja oikeuslaitoksen riippumattomuuden periaatteita on edelleen lujitettava, sillä Romanian tiedotusvälineissä on hyökätty tuomareita ja syyttäjiä vastaan ja oikeussuojakeinot ovat heikkoja. Vaikka nämä kysymykset eivät kuulu yhteistyö- ja seurantamekanismin toimialaan, niillä on suora vaikutus uudistusten toteuttamiseen, ja niiden vuoksi Romanian on vaikea osoittaa, että uudistukset ovat juurtuneet pysyvästi. Läpinäkyvyys on kehittynyt myönteiseen suuntaan tässä laajemmassa ympäristössä. Useilla yhteistyö- ja seurantamekanismin kohdealoilla on esimerkiksi viime vuonna selvästi parannettu oikeusjärjestelmää ja korruptiota koskevan tiedon laatua sekä lisätty tiedonsaannin avoimuutta. Jos useammat Romanian instituutiot toteuttaisivat tämänsuuntaisia toimia, muutos näkyisi käytännössä ja edistyminen olisi helpompi osoittaa. Tämän vuoksi tässä kertomuksessa annetaan useita intensiivisempää raportointia ja läpinäkyvyyttä koskevia suosituksia yhteistyö- ja seurantamekanismin kattamilla aloilla. Lyhyellä aikavälillä tämä auttaa komissiota tekemään lopulliset päätelmät, ja kun mekanismi loppuu, uudistuksen kestävyyttä voidaan tukea edistämällä vastuuvelvollisuutta. Olisi myös korostettava, että yhteistyö- ja seurantamekanismi on luonteeltaan niin erityinen, että linkkien luominen muihin politiikka-aloihin on hankalaa. Tämän vuoksi komissio katsoo, ettei ole suotavaa yhdistää yhteistyö- ja seurantamekanismia muilla aloilla tehtäviin päätöksiin, esimerkiksi mahdollisuuteen saada tukea Euroopan rakenne- ja investointirahastoista tai Schengen-alueelle pääsyyn. Tässä kertomuksessa tarkastellaan pitkän aikavälin näkökulmasta, mitkä ovat tärkeimmät jäljellä olevat toimet yhteistyö- ja seurantamekanismin tavoitteiden toteuttamiseksi. Tähän mennessä aikaan saadun edistymisen ansiosta painopiste voidaan siirtää tärkeimpiin jäljellä oleviin toimiin. Kun tässä kertomuksessa arviointiperusteiden osana esitetyt toimet on toteutettu, kyseinen peruste katsotaan alustavasti täytetyksi. Kun tämä on toteutunut kaikkien arviointiperusteiden kohdalla, yhteistyö- ja seurantamekanismi lopetetaan. Esitettyjä suosituksia voidaan näin ollen pitää tämän tavoitteen saavuttamisen kannalta riittävinä paitsi jos kehityskulku muuttuu selvästi. Komissio uskoo, että näin Romanian viranomaiset ja koko EU voivat nopeuttaa prosessia. Komissio katsoo, että määrätietoisen täytäntöönpanon ja 3

uudistusten vauhdin ja johdonmukaisen kohdentamisen ansiosta arviointiperusteet, joissa edistyminen katsotaan merkittäväksi, voidaan päättää nopeastikin. Muiden arviointiperusteiden kohdalla tämä on kuitenkin haastavampaa. Tämän vuoksi komissio aikoo antaa seuraavan kertomuksen suunniteltua aiemmin, vuoden 2017 lopussa, ja on valmis auttamaan edistymisen peruuttamattomuuden vahvistamisessa ja näin ollen koko mekanismin lopettamisessa. 2. ARVIOINTIPERUSTEISSA EDISTYMISEN ARVIOINTI YHTEISTYÖ- JA SEURANTAMEKANISMIN ALUSTA Tässä jaksossa tarkastellaan edistymistä vuonna 2016 annetussa yhteistyö- ja seurantamekanismia koskevassa kertomuksessa annettujen suositusten suhteen sekä tehdään yleisarvio kymmenestä uudistusvuodesta. Tärkeimmät toimet ja tulokset esitetään yksityiskohtaisesti kertomukseen liittyvässä teknisessä raportissa 4. Vaikka arviointiperusteet ovat itsenäisiä, niiden välillä on myös merkittäviä yhteyksiä, jotka vaikuttavat niiden täyttymiseen. Edistymistä arvioitaessa on tarkasteltu rakenteellisia edellytyksiä (esimerkiksi lakeja, toimielimiä ja resursseja), tuloksia ja saavutuksia ja sitä, voidaanko kehitys katsoa peruuttamattomaksi. Yhteistyö- ja seurantamekanismin arviointiperusteista sopimisen jälkeen Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä, kansainvälisissä standardeissa ja parhaissa käytännöissä on tapahtunut merkittäviä muutoksia, samoin EU:n kansallisia oikeusjärjestelmiä koskevissa vertailutiedoissa, jotka ovat ohjanneet Romanian viranomaisia uudistuksissa ja auttaneet mittaamaan Romanian oikeusjärjestelmän ja korruption torjunnan kehittymistä puolueettomasti ja vertailukelpoisesti neljän arviointiperusteen puitteissa. 2.1 Oikeusprosessi Ensimmäinen vertailuperuste koski oikeusjärjestelmää. Sen painopisteenä oli itsenäisen, puolueettoman ja tehokkaan järjestelmän perustaminen, oikeusprosessin johdonmukaistaminen sekä läpinäkyvyyden ja vastuuvelvollisuuden lisääminen. Institutionaalinen ja lainsäädännöllinen edistyminen tällä alalla on ollut merkittävää. Ylin tuomarineuvosto on vuodesta 2012 vakiinnuttanut asemansa oikeusjärjestelmän vetäjänä. Se on osoittanut yhä suurempaa tahtoa täyttää perustuslain mukainen roolinsa erityisesti oikeuslaitoksen riippumattomuuden puolustajana. Tämä tärkeä rooli siirtyy nyt uudelle, hiljattain valitulle ylimmälle tuomarineuvostolle. Vuonna 2016 toteutetut mielipidetiedustelut osoittivat, että oikeuslaitoksen riippumattomuuteen uskottiin ja oikeuslaitokseen luotettiin edelleen vahvasti 5. Kuten aiemmissa yhteistyö- ja seurantamekanismia koskevissa kertomuksissa on todettu, tähän suuntaukseen on kuitenkin reagoitu siten, että tuomarikuntaa ja oikeudellisia instituutioita vastaan on hyökätty poliittisesti ja tiedotusvälineissä. Erityisesti kansallinen korruptiontorjuntavirasto (DNA) joutui voimakkaiden hyökkäysten kohteeksi vuonna 2016. 4 5 SWD (2017)25. EU:n oikeusalan tulostaulu 2016, (COM 2016) 199 final, kuviot 48, 44 ja 46. Huhtikuussa 2016 toteutettu kysely osoitti, että 60 prosentilla vastanneista on erittäin vahva tai vahva luottamus DNA:han http://www.inscop.ro/wp-content/uploads/2016/04/inscop-raport-martie-2016-incredere- INSTITUTII.pdf 4

Edistyminen tiettyjen tehokkuuteen, resursseihin ja työmäärään liittyvien alojen rakenteellisissa uudistuksissa on ollut hitaampaa, eikä merkittävää muutosta ole havaittavissa, vaikka oikeusministeriön viime vuosina komissiolle toimittamien tietojen laatu on osoittanut, että ministeriöllä ja ylimmällä tuomarineuvostolla on nykyään käytettävissään kattavammat ja paremmat tiedot oikeusjärjestelmän toiminnasta. Oikeusministeriö, ylin tuomarineuvosto ja oikeuslaitos ovat kolmen viime vuoden aikana osoittaneet halukkuutensa ja kykynsä tehdä yhteistyötä ja löytää ratkaisuja uudistusten edistämiseksi. Tätä on tuettu lisäämällä oikeuslaitokselle osoitettuja resursseja erityisesti kahden viime hallituksen aikana. Kehitys on kuitenkin ollut hidasta tuomioistuinten välisen ja sisäisen työmäärän tasapainottamisessa esimerkiksi sen suhteen, miten puututaan eroihin suurten ja pienten tuomioistuinten välillä ja miten tehtävät jaetaan tuomareiden ja tuomioistuinten muun henkilökunnan välillä. Näitä ongelmia koskeva lainsäädäntö ei edennyt vuonna 2016 eikä ongelmia ole kyetty ratkaisemaan yksinomaan hallintotoimin. Eniten kehitystä on saatu aikaan siinä, että käytössä on nyt kaikki välineet tuomioistuinten toiminnan ja henkilöstötilanteen valvomiseksi, ja käyttöön on otettu kattava oikeuslaitoksen kehittämisstrategia vuosiksi 2015 2020. Ammattitaidon lujittamisessa ja tuomarikunnan riippumattomuuden lisäämisessä tärkeää on ollut myös tuomarikuntaan liittymistä koskevien menettelyiden kurinalaisuus, jota tuetaan kansallisen tuomari-instituutin antamalla pakollisella koulutuksella. Vuotta 2016 pidettiin viimeisimmässä yhteistyö- ja seurantamekanismia koskevassa kertomuksessa johtavien tuomareiden ja syyttäjien nimittämisen kannalta testivuotena. Tämä koski erityisesti johtavien syyttäjien ja varasyyttäjien nimittämistä. Yhteenkään nimitetyistä syyttäjistä ei liittynyt lahjomattomuuteen tai ammattitaitoon liittyviä kysymyksiä tai tuomarikunnan tai kansalaisyhteiskunnan sisäisiä ristiriitoja, ja joillakin heistä oli jo hyvin vankka ammattitausta. Käytetyn prosessin vuoksi ei kuitenkaan ollut mahdollista soveltaa kaikkien ehdokkaiden valinnassa selkeää, avointa ja läpinäkyvää menettelyä, joka voidaan muuttaa vakaaksi ja pysyväksi järjestelmäksi 6. Ylin tuomarineuvosto on vastuussa myös tuomareiden ammatillisista väärinkäytöksistä ja kurinpitorikkomuksista annettavista seuraamuksista. Vastuu tällaisten tapausten tutkinnasta on edelleen tuomioistuinten tarkastusyksiköllä, jota uudistettiin vuonna 2012 merkittävästi, mikä vahvisti sen asemaa riippumattomana ja ammattimaisena instituutiona. Tämän ansiosta se on aiempaa tehokkaampi ja arvovaltaisempi, mikä oli jälleen havaittavissa sen tuloksissa vuonna 2016. Ylimmän tuomarineuvoston kurinpidollisiin päätöksiin voi hakea muutosta korkeimmassa oikeudessa. Yhteistyö- ja seurantamekanismia koskevassa kertomuksessa todettiin vuonna 2016, että päätösketjusta vaikuttaa tulleen aiempaa ennakoitavampi ja johdonmukaisempi. Romania on antanut uudet siviili- ja rikoslait tarkoituksenaan nykyaikaistaa aineellista oikeutta ja parantaa oikeusprosessin tehokkuutta ja johdonmukaisuutta. Uusi siviililaki tuli voimaan vuonna 2011, siviiliprosessilaki vuonna 2013 ja uusi rikoslaki ja rikosprosessilaki vuonna 2014. Uusi siviililaki ja uusi siviiliprosessilaki ovat tulleet voimaan vaiheittain, ja niitä sovelletaan nyt miltei kaikkiin tapauksiin. Rikoslain ja rikosprosessilain kaikkia säännöksiä on sovellettu heti ensimmäisestä päivästä alkaen. Näin vuosina 2014 2016 voitiin keskittyä niiden johdonmukaiseen toimeenpanoon kaikissa tuomioistuimissa ja syyttäjänvirastoissa sekä niiden säännösten vakiinnuttamiseen. Koko oikeusjärjestelmä on osoittanut toiminnassaan ammattimaisuutta mukautuessaan tähän suureen muutokseen. On saatu näyttöä siitä, että oikeudenkäyntiajat ovat lyhentyneet jonkin verran, oikeutta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin kunnioitetaan aiempaa enemmän ja tuomiot ovat 6 Tekninen raportti, kohta 2.2. 5

johdonmukaisempia. Nämä suuret uudistukset ovat miltei valmiit. Niiden saaminen päätökseen yhteistyö- ja seurantamekanismia koskevassa vuoden 2016 kertomuksessa suositellulla tavalla on kuitenkin osoittautunut vaikeaksi, mikä osoittaa ongelmien jatkuvan. Siviililaissa olevia uutta infrastruktuuria edellyttäviä säännöksiä on pitänyt lykätä toistuvasti, mikä viittaa puutteelliseen suunnitteluun. Rikoslaki ja rikosprosessilaki tarkentuvat aina perustuslakituomioistuimen tuomioiden kautta, mutta prosessi on monimutkaistunut parlamentin vaikeasti ennakoitavan lainsäädäntötyön vuoksi. Hallitus on esittänyt suuria muutoksia rikoslakiin ja rikosprosessilakiin niiden saattamiseksi perustuslakituomioistuimen tuomioiden mukaisiksi, mutta muutokset olivat joulukuussa 2016 lainsäädäntöelimen toimikauden loppuessa edelleen hyväksymättä. Sen sijaan kaikki huomio parlamentissa keskittyi muutoksiin, jotka aiheuttivat kiistaa sen takia, että ne saattaisivat heikentää korruptiota koskevaa lainsäädäntöä, vaikka niitä ei ole hyväksytty. Hallitus käynnisti 18. tammikuuta 2017 kahden poikkeusasetusluonnoksen kuulemismenettelyn. Näistä toinen koski armahtamista ja toinen rikoslain ja rikosprosessilain muuttamista. 7 Perustuslakituomioistuimella on ollut merkittävä asema oikeusvaltioperiaatteen kehittämisessä ja oikeusjärjestelmän riippumattomuuden lujittamisessa. Sen jälkeen kun perustuslakia muutettiin perusteellisesti vuonna 2012, monilla perustuslakituomioistuimen päätöksillä on puolustettu oikeudenkäytön riippumattomuutta ja pyritty ratkaisemaan kysymyksiä, jotka liittyvät valtaoikeuksien tasapainoon ja perusoikeuksien noudattamiseen ja joita oikeusjärjestelmä ei yksin pysty ratkaisemaan. Suurin osa perustuslakituomioistuimen vuonna 2016 tekemistä 12 päätöksestä, joilla kumottiin uuden rikoslain ja uuden rikosprosessilain säännöksiä, tehtiin Euroopan ihmisoikeussopimuksen pohjalta. Romanian liittyessä Euroopan unioniin yksi havaittu jatkuva puute oli tuomioistuinten päätösten epäjohdonmukaisuus. Kaikilla suurilla lainsäädäntöuudistuksilla on pyritty parantamaan johdonmukaisuutta edistäviä mekanismeja. Yhteistyö- ja seurantamekanismia koskevissa kertomuksissa on todettu, että korkein oikeus on käyttänyt uuden siviili-, siviiliprosessi-, rikos- ja rikosprosessilain voimaantulon jälkeen oikeudellisen johdonmukaisuuden mekanismeja yhä enemmän ja tehokkaammin. Oikeudellisia mekanismeja on viime vuosina täydennetty toteuttamalla hallinnollisia toimia johdonmukaisuuden parantamiseksi ja julkaisemalla kaikki tuomioistuinten päätökset verkossa. Vuonna 2016 yhteistyö- ja seurantamekanismia koskevassa kertomuksessa raportoitiin myös toimintakulttuurin muuttuneen siten, että oikeuslaitoksen johdonmukaisuus on parantunut. Riippumattomuuteen ja johdonmukaisuuteen liittyy myös tuomioistuinten päätösten noudattaminen ja täytäntöönpano. Jos tuomioistuimen päätöstä ei panna täytäntöön, sillä ei ole käytännön vaikutusta, ja tuomioistuinten työmäärä kasvaa, kun tapaukset toistuvat ja päätöksiin haetaan jatkuvasti muutoksia. 8 Valtion instituutioilla ja julkishallinnolla on ollut toistuvasti ongelmia tuomioistuinten päätösten noudattamisen ja täytäntöönpanon kanssa. Komissio antoi asiasta suosituksia vuosina 2014, 2015 ja 2016, ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on todennut sen olevan rakenteellinen puute. 9 Rikoksella hankittuja 7 8 9 Tarkasteltavina olevien luonnosten mukaan virka-aseman väärinkäyttöön ja eturistiriitoihin liittyviä korruptiorikoksia koskevia säännöksiä muutettaisiin ja armahtamista koskeva laki laajennettaisiin koskemaan myös tietyistä korruptiorikoksista tuomittuja henkilöitä. Esimerkki toistuvasta tapauksesta vuonna 2016 olivat arvonlisä- tai ympäristöveroon liittyvät asiat, joista oli annettu kansallisella ja EU:n (unionin tuomioistuimen) tasolla selkeitä tuomioita, mutta hallinto jatkoi silti asioiden viemistä oikeuteen. Săcăleanu (konserni) 73970/01: Valtion vastuulla oleva hallinto tai oikeussubjekti ei ole noudattanut kansallisen tuomioistuimen lopullista päätöstä tai noudattamisessa on ollut merkittävä viive. Romanian 6

varoja koskevien oikeuden päätösten täytäntöönpanossa otettiin vuonna 2016 merkittävä edistysaskel, kun sovittiin takavarikoidun omaisuuden hoitamiseen keskittyvän uuden kansallisen viraston perustamisesta. Virasto on nyt aloittamassa työtään. Sen tehtäviin kuuluu soveltaa menettelyjä, joilla autetaan julkisia instituutioita palauttamaan varoja ja hoitamaan tästä aiheutuvat julkistalouden tappiot. Romania on yleisesti edistynyt merkittävästi suuressa osassa ensimmäistä vertailuperustetta, ei kuitenkaan täysin ongelmitta. Edelleen tarvitaan toimia sen osoittamiseksi, että todellisia tuloksia on saatu aikaan esimerkiksi oikeuslaitoksen riippumattomuuden kunnioittamisessa Romanian julkisessa elämässä, rikos- ja siviililakien uudistuksen loppuun saattamisessa ja sen varmistamisessa, että kaikki tahot panevat tuomioistuinten päätökset täytäntöön. 2.2 Lahjomattomuuden valvonnan puitteet ja lahjomattomuutta valvova kansallinen virasto Toinen vertailuperuste koskee lahjomattomuutta valvovan viraston (ANI) perustamista. ANIn on tarkoitus valvoa viranomaisten varojen käyttöä sekä esteellisyyttä ja eturistiriitoja sekä antaa velvoittavia päätöksiä, joiden nojalla voidaan määrätä varoittavia rangaistuksia. Tämän vertailuperusteen tausta osoittaa, miksi uudistusten peruuttamattomuuteen on keskeisen tärkeä kiinnittää huomiota. ANI perustettiin vuonna 2007, mutta sen legitimiteetti kyseenalaistettiin jatkuvasti ensimmäisinä toimintavuosina. ANIn perustamislaki kumottiin perustuslakituomioistuimen päätöksen jälkeen vuonna 2010, eikä ole varmaa, olisiko uutta lainsäädäntöä annettu ilman ulkoista painetta, kuten tapahtui puoli vuotta myöhemmin. Nyt Romanian virkamiehiin sovelletaan kattavaa lahjomattomuutta koskevaa kehystä, ja ANI on vakiinnuttanut asemansa riippumattomana näiden sääntöjen toteuttamisesta vastaavana instituutiona. Aina kun sen tekemät päätökset ja seuraamukset, joita se voi soveltaa, on asetettu kyseenalaisiksi, tuomioistuimet ovat johdonmukaisesti vahvistaneet ne. ANI on lisännyt vähitellen perusteetonta vaurastumista, esteellisyyttä ja hallinnollisia eturistiriitoja koskevaa tutkintaa. Merkittäviä tuloksia on saatu säännönmukaisesti vuodesta 2013, myös vuonna 2016. On tärkeää huomata, että ANI on jatkanut hyvää toimintaansa siitä huolimatta, että sen puheenjohtajan eroaminen aiheutti viraston johdossa muutoksia. 10 ANI saa käyttöönsä uuden välineen, kun julkisten hankintojen ennakkotarkastusten PREVENTjärjestelmä otetaan käyttöön. Sitä koskevasta lainsäädännöstä sovittiin parlamentissa syksyllä 2016, ja järjestelmän pitäisi kattaa kaikki uusissa julkisia hankintoja koskevissa laeissa määritellyt eturistiriidat. Kuten viimeisimmässä yhteistyö- ja seurantamekanismia koskevassa kertomuksessa suositeltiin, ANI teki vuonna 2016 tiivistä yhteistyötä pysyvän vaaliviranomaisen kanssa varmistaakseen, että lahjomattomuutta koskevat päätökset heijastuivat myös ehdokkaiden valintaan. Tämä osoittautui tehokkaaksi, sillä ehdokkaita, jotka oli valittu paikallisvaaleissa lahjontaa koskevasta tuomiosta huolimatta, pantiin myöhemmin viralta tai he erosivat. Myös puolueet ja vaaliviranomaiset käyttivät ANIn tietoja, jotta voitaisiin estää muiden kuin vaalikelpoisten ehdokkaiden asettuminen ehdolle parlamenttivaaleissa. Vaikuttaa siltä, että käsittelemättä on enää yksi tällainen tapaus. Parlamentti on kuitenkin käsitellyt jatkuvasti uudelleen lahjomattomuutta koskevaa lainsäädäntökehystä ja lakeja, joita sovelletaan virkamiesten ja luottamustoimiin valittujen tai 10 viranomaiset toimittivat Euroopan neuvostolle toimintasuunnitelman joulukuussa 2016. https://search.coe.int/cm/pages/result_details.aspx?objectid=09000016806d8adb. Yhteistyö- ja seurantamekanismia koskevat kertomukset 2014, 2015 ja 2016. Puheenjohtaja erosi sen jälkeen, kun hänen toiminnastaan ennen hänen toimikautensa alkua oli aloitettu rikostutkinta. 7

nimettyjen henkilöiden eturistiriitoja ja esteellisyyttä koskeviin tilanteisiin. Vielä ei ole kyetty ottamaan käyttöön selkeää konsolidoitua lainsäädäntökehystä perustaksi kestävälle toiminnalle, vaikka korkein oikeus lisäsi vuosina 2015 ja 2016 toimiaan edistääkseen lahjomattomuutta koskevien lakien johdenmukaisempaa soveltamista. ANIn raporttien täytäntöönpanoa on myös jatkuvasti vastustettu, vaikka tuomioistuin olisi vahvistanut ne päätöksellään. Vastuulaitokset ja -viranomaiset ovat myös olleet haluttomia soveltamaan edellytettyjä seuraamuksia (joita ovat tavallisesti erottaminen julkisesta tehtävästä tai sakkomaksu). Yleinen tilanne on parantunut merkittävästi kahden viime vuoden aikana, mutta vaikuttaa siltä, että tietyt parlamentin päätökset ovat edelleen kyseenalaistaneet tai viivästyttäneet niiden tuomioistuinten lopullisten päätösten täytäntöönpanoa, joilla ANIn raportit vahvistetaan. Komissio ilmoitti heinäkuussa 2013 antamissaan suosituksissa olettavansa, että ministerit ovat esimerkkinä lahjomattomuutta koskevien sääntöjen noudattamisen suhteen ja että samaa pitäisi voida odottaa korruptiosyytteiden suhteen. Tämä on edelleen hyvin tärkeää hallituksen ja parlamentin julkisen uskottavuuden kannalta. 11 Romania on yleisesti edistynyt merkittävästi toisen arviointiperusteen suhteen, ja lahjomattomuutta valvovan kansallisen viraston voidaan katsoa vakiinnuttaneen asemansa kunnioitettuna instituutiona. Tätä osoittaa myös se, että sille annettiin vuonna 2016 tehtäväksi kehittää PREVENT-järjestelmä julkisiin hankintoihin liittyvien eturistiriitojen tarkastamiseksi ennakolta. Järjestelmän on osoitettava toimivuutensa vuonna 2017. Sillä on myös tärkeä rooli vuosien 2016 2020 kansallisessa korruptiontorjuntastrategiassa korruption ehkäisemisen suhteen. 2.3 Korkean tason korruption torjunta Kolmas arviointiperuste koskee ammattimaista, puolueetonta tutkintaa korkean tason korruptiotapauksissa. Korruptio on yhteiskuntaan syvälle juurtunut ongelma, jolla on seurauksia niin hallinnolle kuin taloudellekin. Se on laajalti tunnustettu suureksi ongelmaksi Romaniassa, mikä näkyy säännöllisesti näkemyksiä kartoittavissa kyselyissä 12 ja viimeksi yhteistyö- ja seurantamekanismia koskevassa eurobarometrissä 13. Yhteistyö- ja seurantamekanismia koskevissa kertomuksissa on voitu raportoida vuosien varrella jatkuvasti lisääntyvistä tuloksista korkean tason korruptiotapausten tutkinnan ja niitä koskevien syytetoimien ja päätösten suhteen. Vuodesta 2011 vauhti on nopeutunut selvästi. Vuodesta 2013 korkean tason korruptiotapausten tutkinnassa ja niitä koskevassa syytetoiminnassa ja tuomioiden antamisessa mukana olleet instituutiot ovat saaneet aikaan hyviä tuloksia. Näiden toimien ansiosta on säännöllisesti nostettu syytteitä kaikentasoisia ja kaikkia puolueita edustavia poliitikkoja sekä virkamiehiä, tuomareita ja liike-elämän edustajia vastaan ja saatu heitä koskevia tapauksia päätökseen. Kansallinen korruptiontorjuntavirasto tutkii monia tapauksia ja vie vuosittain oikeuteen satoja korkean tason ja keskitason korruptiotapauksia. Korkeimman oikeuden ja muutoksenhakutuomioistuinten antavat edelleen paljon lopullisia tuomioita korkean tason ja keskitason korruptiotapauksissa. Romaniassa on myös ollut vahva suuntaus takavarikoida omaisuutta korruptiorikosten aiheuttaman vahingon korvaamiseksi. Vuonna 2016 saatiin tuloksia aikaan tasaisesti, mikä on merkki oikeudellisten instituutioiden 11 12 13 Oikeusasiamies vei tammikuun 2017 alussa perustuslakituomioistuimeen lain, jonka mukaan korruptiosta tuomitut henkilöt eivät voi toimia hallituksen jäseninä. Flash-eurobarometri nro 428: Yritysten suhtautuminen korruptioon EU:ssa, saatavana osoitteessa http://ec.europa.eu/commfrontoffice/publicopinion/index.cfm/survey/getsurveydetail/instruments/flas H/surveyKy/2084 ; Flash-eurobarometri nro 445: Bulgarian ja Romanian yhteistyö- ja seurantamekanismi, julkaistu 25. tammikuuta 2017. 8

riippumattomuudesta ja ammattimaisuudesta. Samankaltaisten rikosten toistuminen on kuitenkin osoitus siitä, ettei korruption ehkäiseminen ole ollut tehokasta. Sen jälkeen kun uusi rikoslaki ja uusi rikosprosessilaki tulivat voimaan vuonna 2014, Romanialla on ollut käytössään kattava lainsäädäntökehys korruptiorikosten torjumiseksi. Tämän kehyksen vakaus on ollut alusta asti ongelmallinen: kuten aiemmin mainittiin, lakeja, joilla korruptiosta on tehty rangaistavaa, on toistuvasti pyritty muuttamaan usein kuulematta tärkeimpiä valtion ja oikeuslaitoksen instituutioita. 14 Yhteistyö- ja seurantamekanismia koskevissa kertomuksissa on myös todettu, että tämän työn tehokkuuden ja laajan tiedotusvälineiden huomion ja poliittisen reaktion välillä on selkeä yhteys, sillä yksittäisiä tuomareita ja oikeusjärjestelmää yleisesti on kritisoitu julkisesti. Samoin on todettu, ettei ole olemassa systemaattista lähestymistapaa sen selittämiseksi, miksei parlamentaarista koskemattomuutta ole poistettu, jotta olisi mahdollista tutkia tapauksia tai hyväksyä ehkäiseviä toimenpiteitä. Yleisesti Romanian saavutukset tällä alalla ovat kuitenkin saaneet oikeutettua tunnustusta. Kolmannen arviointiperusteen suhteen on saatu aikaan merkittävää kehitystä. 2.4 Korruption torjunta kaikilla tasoilla Neljäs arviointiperuste koski lisätoimia, joilla ehkäistään ja torjutaan korruptiota erityisesti paikallishallinnossa. Keski- ja ruohonjuuritason korruptio katsotaan yleisesti ongelmaksi, jolla on seurauksia Romanian taloudelliselle ja yhteiskunnalliselle kehitykselle. Esimerkiksi julkisissa hankinnoissa hyvin yleinen korruptio jarruttaa investointien kannustavaa vaikutusta. Myös terveydenhuollossa korruptiolla on vakavat seuraukset. Korruption torjunta ja julkishallinnon proaktiivinen lähestymistapa, jolla estetään mahdollisuudet korruptioon, täydentävät korvaamattomalla tavalla syyttäjien työtä, kun rikkomuksia viedään tuomioistuimiin. Varojen takaisin periminen nopeutuu takavarikoidun omaisuuden hoitamiseen keskittyvän, tammikuussa 2017 toimintansa aloittaneen uuden kansallisen viraston (ANABI) perustamisen myötä. Ruohonjuuritason korruptioon liittyvä syytetoiminta on nykyään aiempaa vakiintuneempi osa syytetoimintaa ja on edelleen syyttäjälaitoksen painopiste. Näin laajalle levinneen ongelman ratkaisemiseksi on kuitenkin toteutettava lisätoimia. Kansallinen korruptiontorjuntastrategia on kansallisen ja paikallisen tason julkishallinnolle keskeinen korruption torjunnan väline. Korruptiontorjuntastrategiat tuottivat vain vähän tuloksia vuoteen 2011 asti. Vuosina 2012 2015 toteutettu kansallinen korruptiontorjuntastrategia onnistui jo paremmin tavoittamaan monet instituutiot, myös paikallistasolla. Sen menetelmänä oli alakohtaisilla foorumeilla käydyt keskustelut ja kunkin instituution aktiivinen osallistuminen sekä kansalaisjärjestöjen toteuttamat vertaisarvioinnit. Vuonna 2015 tehty arviointi osoitti kuitenkin, että edistyminen oli hidasta ja ehkäisemistoimenpiteiden soveltaminen tehotonta, sillä instituutioiden johdolla ei ollut riittävästi poliittista tahtoa panna korruptiontorjuntatoimia täytäntöön. Hallitus hyväksyi elokuussa 2016 vuosiksi 2016 2020 uuden korruptiontorjuntastrategian, jolla pyritään kohdistamaan erityisiä toimenpiteitä havaittuihin heikkoihin kotiin. Päähaaste on panna toimenpiteet tuloksellisesti täytäntöön kaikilla aloilla, myös paikallistasolla, jolla korruption riski on monien tarkkailijoiden mukaan erityisen suuri. Ei ole epäilystäkään, etteivätkö eri hallitukset olisi ottaneet käyttöön erilaisia toimia puuttuakseen korruptioon, ja korruptiontorjuntastrategioita ja innovatiivisia ehkäiseviä 14 Hallitus esitti 18. tammikuuta 2017 kuulemista varten kaksi poikkeusasetusluonnosta, jotka saattavat vaikuttaa korruptiota koskevaan lainsäädäntökehykseen ja korruption torjunnan tuloksiin. 9

toimenpiteitä on pyritty kehittämään vakavasti. Vaikka neljännen arviointiperusteen täyttämisessä onkin edetty jonkin verran, hiljattain määriteltyjen ehkäisevien toimintalinjojen tuloksekkaassa täytäntöönpanossa on edelleen suuria haasteita. 3. TÄRKEIMMÄT TOTEUTTAMATTA OLEVAT TOIMET Kymmenen vuoden kokemus osoittaa, että Romania on edistynyt merkittävästi kohti yhteistyö- ja seurantamekanismin arviointiperusteiden täyttämistä. Useita keskeisiä instituutioita ja tärkeää lainsäädäntöä on nyt olemassa, ja monen vuoden ajan on saatu aikaan konkreettisia tuloksia. Komissio katsoo myös Romanian osoittaneen, että sillä on käytössä useita sisäisiä suojatoimia siltä varalta, että kehityksen suunta kääntyisi äkillisesti. Jäljellä on kuitenkin edelleen suuria puutteita, jotka on korjattava. Uudistusten on jatkuttava samaan malliin ja sisäisiä suojatoimia on edelleen lujitettava, jotta voidaan varmistaa peruuttamattomuus, jota arviointiperusteiden tyydyttävä täyttäminen edellyttää. Tässä osiossa pyritään vahvistamaan toimet, joita vielä tarvitaan yhteistyö- ja seurantamekanismin arviointiperusteiden täyttämiseen. 3.1 Oikeuslaitoksen riippumattomuus Nimitykset Yhteistyö- ja seurantamekanismia koskevissa kertomuksissa on tuotu esiin, että vaikka nimitykset perustuvat aiempaa paremmin ansioihin ja ovat entistä läpinäkyvämpiä, laki ylimpien syyttäjäviranomaisten nimittämisestä ja sen toimeenpanokäytännöt eivät ole tarpeeksi vakaita, jotta nimityksissä voitaisiin välttää liian suuri poliittinen harkintavalta. Kokemus on osoittanut, että tämä voi herättää epäilyksiä ehdokkaan riippumattomuudesta, viivyttää nimityksiä poliittisen umpikujan vuoksi tai jopa johtaa sellaisten tuomareiden nimittämiseen, joiden lahjomattomuuteen saattaa myöhemmin kohdistua epäilyksiä. Euroopassa on erilaisia oikeudellisia traditioita valtakunnansyyttäjän (tai vastaavan korkean syyttäjäviranomaisen) nimittämisessä, minkä Venetsian komissio tunnustaa. Tärkeintä on varmistaa asianmukaiset suojatoimet läpinäkyvyyden ja keskinäisen valvontajärjestelmän suhteen, myös tapauksissa, joissa lopullinen päätös on edelleen poliittinen. Suositus: Perustetaan Venetsian komission tuella vakaa ja riippumaton ylimpien syyttäjäviranomaisten nimitysjärjestelmä, joka perustuu selkeisiin ja läpinäkyviin kriteereihin. Tuomareiden ja oikeusprosessin kunnioittaminen Useiden nimekkäiden poliitikkojen syytteeseenpano ja tuomitseminen Romaniassa on merkki oikeuslaitoksen riippumattomuudesta ja osoittaa, etteivät edes korkeissa tehtävissä toimivat ole oikeuden ulottumattomissa, jos he ovat syyllistyneet rikokseen. Tämä vaikuttaa kuitenkin olevan perustana hyökkäyksille, jotka kohdistetaan usein yksittäisiin tuomareihin ja joiden taustalla ei ole tuomion tai päätöksen kritiikki tai vastustaminen muutoksen hakemiseksi käytettävissä olevin lainmukaisin keinoin. Hyökkäykset, joiden tarkoituksena on yksittäisten tuomareiden tai oikeudellisten instituutioiden uskottavuuden horjuttaminen, saattavat heikentää yleisön luottamusta koko oikeusjärjestelmään, ja niillä voidaan mahdollisesti pelotella yksittäisiä tuomareita. Parlamentin tai hallituksen esittämä liian voimakas tai henkilökohtainen tuomariin kohdistuva kritiikki on instituutioiden molemminpuolisen 10

kunnioituksen periaatteen vastaista ja ristiriidassa oikeuslaitoksen riippumattomuuden noudattamisen kanssa. Perustuslain mukaan oikeuden riippumattomuuden pääasiallinen puolustaja on ylin tuomarineuvosto. Sen päätelmät tarjoavat tuomareille arvokasta tukea. Toisaalta oikeuslaitoksen ja tiedotusvälineiden ongelmallista suhdetta kuvaa se, että ylimmän tuomarineuvoston on vaikea saada päätelmilleen yhtä paljon mediajulkisuutta kuin alun perin esitetty kritiikki on saanut. Vaikka ylimmän tuomarineuvoston päätökset toimitetaan aina kansalliselle audiovisuaalialan neuvostolle, hyökkäykset käynnistäneiltä tai välittäneiltä tiedotusvälineiltä ei ole saatu korjauksia tai oikaisuja. Tämä on seurausta laajemmista ongelmista, jotka koskevat sananvapautta Euroopan neuvoston standardien ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti. Vaikka media-alan sääntelyyn ja muutoksenhakuun liittyvät laajat ongelmat eivät sinällään kuulu yhteistyö- ja seurantamekanismin piiriin, ne liittyvät suoraan oikeuslaitoksen riippumattomuuteen. Uuden ylimmän tuomarineuvoston ja hallituksen olisi toteutettava uusia suositukseen liittyviä seurantatoimia vankemman mekanismin aikaansaamiseksi, jotta ylin tuomarineuvosto voi tukea tuomareita, jotka haluavat puolustautua tuomioistuimessa, tai itse puolustaa heitä. Suositus: Varmistetaan, että parlamentissa valmisteilla oleviin, parlamentin jäseniin sovellettaviin käytännesääntöihin sisältyy selkeät säännökset instituutioiden välisestä keskinäisestä kunnioituksesta. Käytännesäännöissä on myös tehtävä selväksi, että parlamentin jäsenten ja parlamentaarisen prosessin on kunnioitettava oikeuslaitoksen riippumattomuutta. Ministereille voitaisiin antaa vastaavat käytännesäännöt. Ylimmän tuomarineuvoston olisi jatkettava raportointia toimista, joita se on toteuttanut oikeuden riippumattomuuden puolustamiseksi ja tuomareiden maineen, riippumattomuuden ja puolueettomuuden suojaamiseksi. Se voisi myös järjestää julkisen keskustelun, jotta hallitus, parlamentti ja kansallinen audiovisuaalialan neuvosto saavat mahdollisuuden vastata raporttiin. 3.2 Oikeuslaitoksen uudistaminen Uudet lait Siviili-, siviiliprosessi-, rikos- ja rikosprosessilakien uudistusten nykyvaihe on saatettava päätökseen. Rikoslain ja rikosprosessilain osalta seuraava vaihe olisi, että parlamentti toteuttaisi suunnitelmansa hallituksen vuonna 2016 esittämien muutosten hyväksymiseksi, jotta lainsäädäntökehyksen vakaus voidaan varmistaa. Hallitus päätti joulukuussa 2016 lykätä uuden siviiliprosessilain viimeisten säännösten soveltamisen aloittamista kahdella vuodella 1. päivään tammikuuta 2019. Oikeusministeriö ilmoitti suunnitelmasta määritellä viimeistään 30. kesäkuuta 2017 järjestelmän tarkat tarpeet, jotta viimeisiä säännöksiä voitaisiin soveltaa täysimääräisesti ja antaa tarpeeksi aikaa niiden täytäntöönpanolle vuoden 2018 loppuun mennessä. Suositus: Romanian rikoslain ja rikosprosessilain uudistamisen nykyvaihe olisi saatettava päätökseen, ja parlamentin olisi toteutettava suunnitelmansa hyväksyä hallituksen vuonna 2016 esittämät muutokset oikeusviranomaisten kuulemisen jälkeen. Oikeusministerin, ylimmän tuomarineuvoston ja korkeimman oikeuden olisi saatava päätökseen toimintasuunnitelma sen varmistamiseksi, että siviiliprosessilain viimeisten säännösten täytäntöönpanolle asetettua uutta määräaikaa pystytään noudattamaan. 11

Suositus: Jotta lainsäädäntöprosessin läpinäkyvyyttä ja ennakoitavuutta voitaisiin parantaa edelleen ja sisäisiä suojatoimia peruuttamattomuuden hyväksi voitaisiin lujittaa, hallituksen ja parlamentin olisi varmistettava täysi avoimuus ja otettava täysimääräisesti huomioon asianomaisten viranomaisten ja sidosryhmien kuuleminen päätöksenteossa ja lainsäädäntötyössä, joka koskee rikoslakia ja rikosprosessilakia, korruptiota koskevia lakeja, lahjomattomuutta koskevia lakeja (esteellisyys, eturistiriidat, perusteeton vaurastuminen), oikeudenkäyttöä koskevia lakeja (oikeusjärjestelmän järjestäminen) sekä siviililakia ja siviiliprosessilakia, hallituksen vuonna 2016 vahvistaman päätöksenteon avoimuutta koskevan mallin mukaan. Tuomioistuinten päätösten johdonmukaisuus Korkein oikeus tarjosi edelleen vuonna 2016 ratkaisuja tuomioistuinten päätösten epäjohdonmukaisuuksiin lainmukaisten muutoksenhakumekanismien eli asian yleiseen oikeudelliseen merkitykseen perustuvan muutoksenhakumenettelyn ja ennakkoratkaisujen kautta. Myös rivituomareiden asenne on muuttunut siten, että he ottavat paremmin huomioon tarpeen noudattaa muiden tuomioistuinten samankaltaisissa tapauksissa tekemiä päätöksiä. Oikeuslaitoksen johdon ja kansallisen tuomari-instituutin on tarpeen jatkaa lainkäytön ja käytäntöjen johdonmukaisuuden edistämistä ja kehittää edelleen välineitä, joilla helpotetaan lainsäädännön johdonmukaista soveltamista, sillä oikeuskäytännön noudattaminen julkishallinnossa ja tuomioistuinten liiallinen työmäärä vaikuttavat yhä tuomioistuinten päätösten johdonmukaisuuteen. Muut tuomioistuinten päätösten johdonmukaisuuden esteet liittyvät ennemminkin lainsäädäntöprosessin laajempiin kysymyksiin. Tuomioistuinten päätösten noudattaminen Tuomioistuinten päätösten noudattaminen ja täytäntöönpano ovat erottamaton osa oikeusjärjestelmän tehokkuutta ensimmäisen arviointiperusteen mukaisesti. 15 Jos hallinto jättää päätöksiä panematta täytäntöön tai viivyttelee niiden täytäntöönpanossa, luottamus oikeuslaitokseen kärsii ja aikaa ja resursseja kuluu turhaan uusiin käsittelyihin tai toistuvista päätöksistä tehtyihin muutoksenhakuihin. 16 Suositus: Hallituksen olisi laadittava asianmukainen toimintasuunnitelma, jolla se puuttuu tuomioistuinten päätösten täytäntöönpanoon ja tuomioistuinten vahvistaman oikeuskäytännön soveltamiseen julkishallinnossa. Siihen olisi sisällyttävä tarkkojen tilastojen laadintamekanismi tulevan seurannan mahdollistamiseksi. Hallituksen olisi myös toimintasuunnitelman oikean toimeenpanon varmistamiseksi kehitettävä sisäisen valvonnan järjestelmä, jossa mukana ovat myös ylin tuomarineuvosto ja tilintarkastustuomioistuin. Rakenneuudistukset Vuonna 2016 hyväksyttiin toimintasuunnitelma 17, jossa vahvistettiin vuoteen 2020 asti toteutettavat rakenneuudistukset, ja sitä toteutetaan parhaillaan. Sen pitäisi tuoda oikeusjärjestelmän käyttäjille suuria etuja ja parantaa yleisön luottamusta järjestelmään 15 Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklaa koskeva opas oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin (yksityisoikeudellinen ulottuvuus), http://www.echr.coe.int/documents/guide_art_6_eng.pdf 16 Esimerkki toistuvasta tapauksesta vuonna 2016 ovat arvonlisä- tai ympäristöveroon liittyvät asiat, joista oli annettu kansallisen ja EU:n (unionin tuomioistuimessa) tasolla selkeitä tuomioita, mutta joihin liittyviä asioita hallinto vei jatkuvasti tuomioistuimeen. 17 Oikeuslaitoksen kehittämisstrategian toteuttamista koskeva toimintasuunnitelma 2015 2020, hyväksytty hallituksen päätöksellä nro 282/2016. 12

kokonaisuudessaan. Sen lisäksi, että toimintasuunnitelmalla puututaan työmäärän tasapainottamisen rakenteellisiin esteisiin, se olisi toteutettava täysimääräisesti, jotta oikeusjärjestelmän loppukäyttäjillä olisi käytettävissään toimiva oikeudenkäyntimenettely. Tuomioistuinjärjestelmän käyttäjät hyötyisivät myös siitä, että päätöksen perustelut esitettäisiin samanaikaisesti tehdyn päätöksen kanssa. Suositus: Oikeuslaitoksen strategisen johdon eli oikeusministerin, ylimmän tuomarineuvoston, korkeimman oikeuden ja valtakunnansyyttäjän olisi varmistettava toimintasuunnitelman toteuttaminen sellaisena kuin se on hyväksytty. Sen olisi aloitettava säännöllinen raportointi yleisölle toimintasuunnitelman toteuttamisesta, esimerkiksi ratkaisuista tuomioistuinten henkilökuntavajeen, liian suuren työmäärän ja päätösten perustelujen viiveiden, korjaamiseksi. Ylimmän tuomarineuvoston läpinäkyvyys ja vastuuvelvollisuus Yhteistyö- ja seurantamekanismia koskevassa vuoden 2014 kertomuksessa todettiin, että ylin tuomarineuvosto voisi toimia proaktiivisemmin oikeusjärjestelmään kohdistuvan luottamuksen parantamisessa. Vuoden 2016 kertomuksessa korostettiin nyt toimikautensa aloittavan ylimmän tuomarineuvoston merkitystä uudistuksen myönteiselle kehittymiselle. Sen olisi esitettävä selkeä yhteinen toimintamalli uuden ohjelman pohjalta ja toteutettava toimenpiteitä läpinäkyvyyden ja vastuuvelvollisuuden lisäämiseksi. Suositus: Uuden ylimmän tuomarineuvoston olisi valmisteltava toimikauttaan varten yhteinen ohjelma, johon sisältyy toimenpiteitä läpinäkyvyyden ja vastuuvelvollisuuden lisäämiseksi. Siihen olisi kuuluttava tiedotusstrategia, jonka osana järjestetään säännöllisesti avoimia kokouksia kaikkien tasojen tuomareiden ja syyttäjien sekä kansalaisjärjestöjen ja ammattiorganisaatioiden kanssa. Strategiasta olisi myös laadittava vuosikertomus, josta keskustellaan tuomioistuinten ja syyttäjänvirastojen yleiskokousten kanssa. 3.3 Lahjomattomuuden valvonnan puitteet ja lahjomattomuutta valvova kansallinen virasto Lahjomattomuuden olisi oltava julkisen elämän ohjaava periaate. Lainsäädäntökehys ja lahjomattomuutta valvovat elimet on suunniteltu edistämään tätä tavoitetta. Lahjomattomuutta valvovaa kansallista virastoa ANIa voidaan nyt pitää vakiintuneena instituutiona, joka saa säännönmukaisesti aikaan tuloksia. On tärkeää, että ANI jatkaa tuloksellista toimintaansa, kansalaiset hyväksyvät esteellisyyssäännöt entistäkin paremmin ja eturistiriitojen ehkäisemistä ennakkoon painotetaan. Julkisten hankintojen ennakkotarkastusten PREVENTjärjestelmä on tärkeä uusi väline, joka ANIn ja julkisista hankinnoista vastaavan kansallisen viraston on saatettava toimintaan vuonna 2017. ANIn raporttien jatkotoimissa on myös edistytty merkittävästi, mutta oikeudenkäyntimenettelyt ovat edelleen hyvin pitkiä ja seuraamusten soveltamisessa esiintyy edelleen poikkeuksia. Lahjomattomuutta koskevaan lainsäädäntökehykseen kohdistuu jatkuvasti haasteita. On valitettavaa, ettei tällä hetkellä vaikuta mahdolliselta vakiinnuttaa lahjomattomuuskehyksen pitkän aikavälin kestävyyttä kodifioimalla kehys yhdeksi kokonaisuudeksi. Suositus: PREVENT-järjestelmän käyttöönotto olisi varmistettava. ANIn ja julkisista hankinnoista vastaavan kansallisen viraston olisi aloitettava raportointi julkisten hankintojen menettelyjä koskevista ennakkotarkastuksista ja niiden jatkotoimista, 13

esimerkiksi jälkitarkastuksista, sekä havaituista eturistiriita- tai korruptiotapauksista. Lisäksi niiden olisi järjestettävä julkisia keskusteluja, jotta hallitus, paikallisviranomaiset, oikeuslaitos ja kansalaisyhteiskunta saavat mahdollisuuden vastata. ANIn olisi raportoitava edelleen raporttiensa jatkotoimista tuomioistuimissa ja lopullisten päätösten täytäntöönpanosta sekä toteutetuista lahjomattomuuteen liittyvistä ehkäisemis- ja koulutustoimenpiteistä. Suositus: Parlamentin olisi oltava läpinäkyvä päätöksenteossaan, kun kyse on sen jäsenten esteellisyyttä, eturistiriitoja ja perusteetonta vaurastumista koskevien lopullisten ja peruuttamattomien päätösten jatkotoimista. 3.4 Korruption torjunta Korkean tason korruption torjunta Kansallinen korruptiontorjuntavirasto DNA ja korkein oikeus ovat saaneet aikaan merkittävästi tuloksia korkean tason ja keskitason korruptiota koskevien tapausten ratkaisemisessa. Korkean tason korruption kitkemiseen tähtäävien oikeuslaitoksen instituutioiden toimien jatkaminen on edelleen tärkein merkki korruption torjunnan tehostamisesta. DNA on myös toiminut tietynlaisena esimerkkinä, sillä sen raportointi osoittaa avoimuutta ja halukkuutta analysointiin. Erityisesti se, että samanlaiset korruptiotapaukset toistuvat, osoittaa puutteita kokemusten hyödyntämisessä ja porsaanreikien tukkimisessa julkisissa instituutioissa. Voimakkaat tiedotusvälineiden ja poliitikkojen hyökkäykset tuomareita ja oikeusjärjestelmää vastaan ovat myös edelleen vakava uhka korruption torjunnan peruuttamattomuudelle. Korruptiolakien on koskettava tasapuolisesti kaikkia, ja niitä on sovellettava kaikilla tasoilla. Parlamentissa käydyt keskustelut objektiivisista perusteluista syytesuojan poistamisen epäämiselle eivät ole johtaneet muutoksiin edellisessä yhteistyö- ja seurantamekanismia koskevassa kertomuksessa suositellulla tavalla. Lakimuutokset, joiden selkeänä vaikutuksena olisi korruption rikosstatuksen lieventäminen tai kaventaminen tai jotka edustaisivat suurta haastetta DNA:n riippumattomuudelle tai tehokkuudelle, edellyttäisivät aikaansaadun kehityksen uudelleen arviointia. 18 Suositus: Otetaan käyttöön objektiiviset arviointiperusteet, joiden perusteella voidaan päättää parlamentin jäsenten syytesuojan poistamisesta ja perustella kyseiset päätökset, jotta voidaan varmistaa, ettei syytesuojaa käytetä korruptiorikoksia koskevien tutkimusten ja syytteeseenpanon välttelemiseen. Hallitus voisi myös harkita lain muuttamista siten, että ministereiden syytesuoja rajoitetaan koskemaan vain heidän toimikauttaan. Venetsian komissio ja GRECO 19 voisivat avustaa näissä toimissa. Parlamentin olisi otettava käyttöön järjestelmä, jolla sen molempien kamareiden tekemistä syytesuojan poistamista koskevista päätöksistä raportoidaan säännöllisesti. Se 18 Jos hallituksen 18. tammikuuta 2017 kuulemista varten esittämät kaksi poikkeusasetusluonnosta hyväksytään lopullisesti, tilannetta on tarkasteltava tämän mukaisesti. 19 Euroopan neuvosto perusti lahjonnan vastaisen valtioiden ryhmän (GRECO) vuonna 1999. Sen tehtävänä on valvoa Euroopan neuvoston korruptiontorjuntastandardien noudattamista. 14

voisi myös järjestää julkisen keskustelun siten, että ylimmällä tuomarineuvostolla ja kansalaisyhteiskunnan edustajilla on mahdollisuus vastata. Korruption torjunta kaikilla tasoilla Korruption ennalta ehkäiseminen on edelleen heikkoa, eikä sitä ole vielä vahvistettu julkishallinnon keskeiseksi velvollisuudeksi. Hallituksen elokuussa 2016 esittelemä uusi kansallinen korruptiontorjuntastrategia voi olla tehokas toimintalinja korruption torjunnassa, jos se pannaan asianmukaisesti täytäntöön ja sitä noudatetaan käytännössä, myös paikallistasolla. Myös EU:n varoilla voi olla tärkeä rooli tämän työn tukemisessa. Seuraavat korruptiontorjuntastrategian toimet vaikuttavat erityisen tärkeiltä, ja niiden määräaikoja olisi noudatettava: Kaikki instituutiot hyväksyvät lahjomattomuutta koskevat suunnitelmat ja soveltavat suunniteltuja toimia, jotka koskevat päätöksenteon ja määrärahojen kohdentamisen läpinäkyvyyttä sekä tietojen saatavuutta. Oikeusministeriö vahvistaa asianmukaiset tilastoindikaattorit, jotta perustilanne voidaan kartoittaa, ja laatii tilastot lahjomattomuutta koskevista häiriöistä, korruptiota koskevista käsityksistä ja lahjuksista. Etiikkakysymyksiä käsittelevien neuvonantajien toimivaltuuksia ja resursseja koskevaa lainsäädäntökehystä lujitetaan. Paikallishallintoa varten vahvistetaan lahjomattomuutta koskeva indeksi, jolla mitataan keskeisiä indikaattoreita vertailun mahdollistamiseksi. Vasta perustetun, takavarikoidun omaisuuden hoitamiseen keskittyvän kansallisen viraston on nyt osoitettava pystyvänsä toimimaan asianmukaisesti, tarjoamaan läpinäkyviä tietoja rikoksella hankittujen varojen takavarikoinnista ja lopulta lisäämään tosiasiallisesti takavarikoidun omaisuuden määrää. Eturistiriitojen, petosten ja korruption torjunta julkisissa hankinnoissa on edelleen vakava haaste. Vuonna 2016 määritellyt toimet hankintaviranomaisten sisäisten valvontajärjestelmien vahvistamiseksi sekä julkisista hankinnoista vastaavan kansallisen viraston satunnaisissa ja riskiperusteisissa ennakkotarkastuksissa sovellettava tietojärjestelmä ovat lupaavia, mutta edelleen vasta kehitteillä. Olisi myös tärkeää, että tuomarit saisivat lisää koulutusta julkisista hankinnoista ja voisivat erikoistua niihin. Suositus: Jatketaan kansallisen korruptiontorjuntastrategian toteuttamista hallituksen elokuussa 2016 asettamia määräaikoja noudattaen. Oikeusministerin olisi otettava käyttöön kansallisen korruptiontorjuntastrategian tosiasialliseen toteuttamiseen liittyvä raportointijärjestelmä, johon sisältyy tilastoja lahjomattomuutta koskevista häiriöistä julkishallinnossa, yksityiskohtaiset tiedot kurinpitomenettelyistä ja tiedot korruptioherkillä aloilla sovelletuista rakenteellisista toimenpiteistä. Suositus: Varmistetaan, että takavarikoidun omaisuuden hoitamiseen keskittyvä kansallinen virasto toimii täysimääräisesti ja tosiasiallisesti, jotta se voi antaa ensimmäisen vuosiraporttinsa, joka sisältää luotettavat tilastotiedot rikoksella hankittujen varojen takavarikoinnista. Viraston olisi otettava käyttöön järjestelmä, jonka avulla hallinnollisten valmiuksien kehittämisestä, takavarikoinnin tuloksista ja rikoksella hankittujen varojen hoitamisesta voidaan raportoida säännöllisesti. 15