Tarkastuskertomus: Itämeren rehevöitymisen torjunta Ville Itälä Eduskunta - Ympäristövaliokunta 4.5.2016
Esityksen sisältö Euroopan tilintarkastustuomioistuin Taustatietoa Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa Päähavainnot Suositukset
Euroopan tilintarkastustuomioistuin (ETT) Keitä me olemme? EU:n varainhoidon valvojat. Tarkastuksen kohde: EU:n budjetti, minkä toimeenpanosta vastaa viime kädessä komissio. Mitä me teemme? Vuosikertomus EU:n tilien luotettavuudesta sekä tilitapahtumien laillisuudesta. Erityiskertomukset, joissa arvioidaan taloudellisuutta, tehokkuutta ja vaikuttavuutta eri EU-budjetin aloilla. Erityisvuosikertomukset EU:n virastoista ja elimistä. Yleiskatsauksia, joissa analysoidaan laajamittaisempia haasteita ja pitkän aikavälin kehityssuuntauksia. Lausuntoja uusista säädöksistä, joilla on taloudellista vaikutusta. Kuva 3
Erityiskertomus: Itämeren rehevöitymisen torjunta
Itämeren rehevöityminen Lähde: HELCOM. What was the eutrophication status of the Baltic Sea in 2003 2007? Pyhälä Minna, Frias Vega Manuel, Laamanen Maria, Fleming-Lehtinen Vivi, Nausch Günther ja Norkko Alt (2010). Slide5
Vesistöjen ravinnekuormitus (Suomi 2012) RAVINNEKUORMITUKSEN LÄHDE P t/a N t/a P % N % Pistekuormitus Massa- ja paperiteollisuus 144 2 396 3,6 3,4 Muu teollisuus 18 855 0,4 1,2 Yhdyskunnat 172 11 353 4,3 16,1 Kalanviljely 73 616 1,8 0,9 Turkistarhaus 45 430 1,1 0,6 Turvetuotanto 22 638 0,5 0,9 Pistekuormituksen lähteet yhteensä 474 16 288 11,8 23,2 Hajakuormitus Maatalous 2 750 39 500 68,6 56,2 Haja-asutus 355 2 500 8,9 3,6 Teollisuus, kalanviljely ja yhdyskunnat: tiedot vuodelta 2012. Tiedot VAHTI-tietokannasta 6.8.2013. Muita lähteitä ja taustakuormitusta koskevat luvut perustuvat Suomen ympäristökeskuksen arviolaskelmaan. Metsätalous 231 3 253 5,8 4,6 Hajakuormitus yhteensä 3 336 45 253 83,2 64,0 Ilman mukana kulkeutuva kuormitus 200 8 800 5,0 12,5 Kaikki yhteensä 4 010 70 341 100,0 100,0 Taustakuormitus 1 600 41 500 Kuormitus yhteensä 5 610 111 841 Slide6
Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa Tarkastuskysymykset Kuinka tehokkaita ovat olleet jäsenvaltioiden toteuttamat EU:n toimet ravinteiden vähentämiseksi? Ovatko jäsenvaltiot yleisesti ottaen onnistuneet vähentämään ravinnepäästöjä Itämereen? Onko yhdyskuntajätevesiin liittyvillä EU:n toimilla vähennetty tehokkaasti ravinteiden aiheuttamaa Itämeren pilaantumista? Onko maatalousalaan liittyvillä EU:n toimilla vähennetty tehokkaasti ravinteiden aiheuttamaa Itämeren pilaantumista? Onko EU:n Itämeri-strategia tuonut lisäarvoa olemassa oleviin, Itämeren ravinnepäästöjä vähentäviin toimiin?
Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa Mitä tarkastettiin? Tarkastuskäynti kolmeen jäsenvaltioon: Latvia, Puola ja Suomi. Maataloutta tarkastettiin kaikissa kolmessa jäsenvaltiossa. Yhdyskuntajätevesiä tarkastettiin vain Latviassa (3 käsittelylaitosta) ja Puolassa (7 käsittelylaitosta). Suomi ei ole saanut tähän tarkoitukseen EUvaroja. Lisäksi arvioitiin 18 muun yhdyskuntajätevesien käsittelylaitoksen tuloksellisuutta koskevia tietoja. EU:n tukemia jätevesihankkeita Venäjällä ja Valko-Venäjällä tutkittiin vain komission hallussa olevien asiakirjojen perusteella. Tarkastuskäynnin tekemisen sijasta viiteen muuhun jäsenvaltioon (Liettua, Ruotsi, Saksa, Tanska ja Viro) lähetettiin kyselytutkimus koskien maiden suunnitelmia HELCOMin ravinteiden vähennystavoitteiden saavuttamiseksi.
Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa Mitä ei tarkastettu? Koska tarkastus keskittyi EU:n Itämeri-strategian osatavoitteeseen meriveden puhtaus => emme tarkastaneet Ilmasta lähtöisin olevaa kuormitusta, Roskaamista (erityisesti meressä oleva muovijäte), Laiva- ja muun liikenteen päästöjä, Kemikaali-altaita. Myöskään EU:n meristrategiadirektiivin toimenpideohjelmia ei tarkastettu (ensimmäinen kausi 2016-2021). Tarkastusaika: Ohjelmakausi 2007-2013 (valmisteluasiakirjoja kaudelta 2014-2020). Vesienhoitosuunnitelmat kaudelta 2010-2015. Viimeisimmät saatavissa olevat kuormitusluvut (vuosi 2012). Slide9
EU:n rahoitus ravinteiden aiheuttaman vesien pilaantumisen vähentämiseen Euroopan aluekehitysrahasto ja koheesiorahasto: osa-rahoitus jätevesialan infrastruktuurihankkeisiin. Itämeren rannikolle myönnettiin kaudella 2007-2013 yhteensä 4,6 miljardia euroa (PL 3,4 mrd., LV 0,6 mrd., LT 0,4 mrd., EE 0,2mrd., DE 0,04 mrd.) Maaseudun kehittämisrahaston osa-rahoitus moniin eri toimenpiteisiin, joilla joko suorasti tai epäsuorasti vaikutusta vesien laatuun. Kaudella 2007-2013 myönnettiin yhteensä 9,9 miljardia euroa kaikille Itämeren rannikon jäsenvaltioille (toimintalinja 2). Suomi sai 1,5 mrd. euroa. Venäjälle ja Valko-Venäjälle Euroopan naapuruuspolitiikan rahoitusta, jota toistaiseksi myönnetty 44 milj.e. Lisäksi kahdenvälistä/alueellista tukea 14,5 milj.e ja rajat ylittävää tukea 3,5 milj.e vuosien 2003-2013 välisenä aikana.
Tarkastuksen johtopäätös Ovatko EU:n toimet tehokkaasti auttaneet jäsenvaltioita vähentämään Itämeren rehevöitymistä? EU-toimilla on edistetty ravinteiden vähentämistä vain vähän. Toimia on lisättävä ja tehostettava. Ravinnekuormitus kaupunkitaajamista on vähentynyt, koska on rakennettu jäteveden käsittelylaitteita, mutta tulosten olisi tullut olla parempia. Maatalouden ravinnekuormitus on pysynyt samalla tasolla tai jopa noussut. Kuormituksen on havaittu vähentyneen joillakin meri-alueilla, mutta tällöinkin muilla kuin rehevöitymisen kannalta tärkeillä alueilla.
Typpipäästöt vuonna 2012 verrattuna viitekauteen ja HELCOMin maakohtaiset kuormituskatot Lähde: Tilintarkastustuomioistuin HELCOMiin osallistuvien valtuuskuntien johtajien 48. kokouksessa (10. ja 11.6.2015, Tallinna) esitettyjen tietojen perusteella. Slide12
Fosforipäästöt vuonna 2012 verrattuna viitekauteen ja HELCOMin maakohtaiset kuormituskatot Lähde: Tilintarkastustuomioistuin HELCOMiin osallistuvien valtuuskuntien johtajien 48. kokouksessa (10. ja 11.6.2015, Tallinna) esitettyjen tietojen perusteella. Slide13
Havainnot Itämeren ravinnepäästöjen vähentämiseen tarkoitetut jäsenvaltioiden suunnitelmat HELCOMin puitteissa hyväksytyt jäsenvaltioiden toimet eivät ole riittävän kunnianhimoisia Itämeren suojelun toimintaohjelma. Ravinteiden vähennysjärjestelmä ja sitä koskevat suunnitelmat (vesienhoitosuunnitelmat ja niiden toimenpideohjelmat). Puutteet suunnitelmissa vähentää ravinnekuormitusta: Eivät riittävän kunnianhimoisia usein rajattu vain toteuttamaan EU:n direktiivien perusvaatimukset. Suunnitelmien taustalla puutteellisia tietoja. Ei tavoitteita eikä indikaattoreita koskien ravinteiden vähennystä. Suositellut täytäntöönpanokeinot. Jäsenvaltiot eivät aina olleet ottaneet näitä huomioon hyväksyessään toimiaan. Esimerkki: suositus asettaa raja fosforin käytölle maataloudessa.
Havainnot Yhdyskuntajätevesien ravinnekuormituksen vähentämistoimien vaikuttavuus 1/2 Kaupunkitaajamissa ravinnekuormitusta on onnistuttu vähentämään vaikka Kaikki Itämeren ympärillä sijaitsevat jäsenvaltiot eivät vieläkään noudata yhdyskuntajätevesidirektiiviä, vaikka direktiivi piti panna täytäntöön vuoteen 2012 mennessä (Latvia ja Puola vuoteen 2015 mennessä). Ainoastaan Suomi ja Saksa noudattivat lähes kaikilta osin direktiivin vaatimuksia koskien biologista ja tehokkaampaa käsittelyä. Merkittävistä EU:n osa-rahoittamista investoinneista huolimatta, Puola ei ole edelleenkään vaatimustenmukainen. Viemäröintijärjestelmiin liittymisiä puuttuu paljon. Komissio ei ole oikea-aikaisesti seurannut direktiivin täytäntöönpanoa. Tarkastuskäynnin kohteena olleet jätevedenpuhdistamot toimivat tehokkaasti. Vain osa niistä kuitenkin noudattaa HELCOMin suosittelemia tiukempia fosforisuosituksia.
Havainnot Yhdyskuntajätevesien ravinnekuormituksen vähentämistoimien vaikuttavuus 2/2 Hankkeet Venäjällä ja Valko-Venäjällä Venäjän osuus kuormituksesta: typpi 12%, fosfori 24%. EU:n osuus rahoituksesta suhteellisen pieni ja vastaanottajamaiden osuus merkittävä => EU:n rahoituksella on siis suuri vipuvaikutus. Jätevesien keruu- ja käsittelyinfrastruktuureihin myönnetty EU:n tuki mahdollistaa jätevesien ravinteiden kustannustehokkaan vähentämisen. Toimien toteuttaminen on kuitenkin hidasta. Toimet ovat tarpeisiin nähden liian vaatimattomia. Venäjältä olevien ravinteiden vähennys on saatu aikaan pääasiassa Pietarin alueelta. Erityinen ongelma edelleen on Kaliningradin alue, mitä koskevat hankkeet ovat merkittävästi viivästyneet. Valko-Venäjällä ei ole toistaiseksi viety hankkeita päätökseen. Paljon on siis vielä tehtävä ennen kuin näistä maista peräisin olevat ravinteet vähenevät tarpeeksi.
Havainnot Maataloudesta vesiin kulkeutuvat ravinnekuormituksen vähentämistoimien vaikuttavuus 1/2 Toimintamahdollisuuksia ei ole hyödynnetty täysimääräisesti eikä toimia ole kohdistettu riittävästi alueisiin, joilla tarve on suurin. Puutteita nitraattiherkkien alueiden määrittämisessä esimerkiksi Puolassa alue vain 4,5% kokonaisalasta (lähes kaikki vedet valuvat Itämereen). Nitraatteja koskevien toimenpideohjelmien vaativuus vaihtelee, ja ne eivät aina ole niin tiukkoja kuin komissio suosittelee, esimerkiksi lannan levityskieltoaika. (ks. taulukko 2, sivu 34). Täydentävien ehtojen järjestelmä auttaa nitraatteja ja muita lannoitteita koskevien vaatimusten täytäntöönpanon valvonnassa, mutta ei ole riittävän tehokas koska osa vaatimuksista ei ole kovin tiukkoja, ja sen valvontajärjestelmään liittyy heikkouksia (esimerkiksi puutteet valvontojen oikea-aikaisuudessa).
Havainnot Maataloudesta vesiin kulkeutuvat ravinnekuormituksen vähentämistoimien vaikuttavuus 2/2 Toimintamahdollisuuksia ei ole hyödynnetty täysimääräisesti eikä toimia ole kohdistettu riittävästi alueisiin, joilla tarve on suurin. Maaseudun kehittämistoimenpiteitä ei ole kohdistettu relevanteille tiloille (investoinnit), niille maantieteellisille alueille, joilla ei ole onnistuttu saavuttamaan vesien hyvää tilaa (ympäristötuet). Maaseudun kehittämisohjelman mahdollistamaa toimenpidettä koskien vesipolitiikan puitedirektiiviin perustuvia toimia ei ole otettu käyttöön. Tarkastajat havaitsivat komission toimenpiteiden johdosta hyvää kehitystä koskien ohjelmakauden 2014-2020 valmistelua (maaseudun kehittämisohjelmissa enemmän kohdennettuja toimia, EU:n Itämeri-strategia otettu paremmin huomioon ja lisätty yhdenmukaisuutta vesienhoitosuunnitelmien kanssa).
Havainnot EU:n Itämeri-strategialla aikaansaatu lisäarvo Itämeren ravinnepäästöjen vähentämisen näkökulmasta Strategian lisäarvoa ravinteiden vähentämisen kannalta on vaikea arvioita Strategian hallintorakenne on monimutkainen, ja se on lisännyt uusia hallintotasoja jo olemassa olevien alueellisten hallintoelinten lisäksi. Lippulaiva-hankkeissa pyritään kehittämään parhaita käytäntöjä laajasti käytettäväksi, mutta hankkeiden käytännön vaikutukset ovat jääneet melko vähäisiksi. Strategia on antanut Itämeren ympäristön tilalle ja alueelliselle yhteistyölle enemmän poliittista painoarvoa. Strategian lisäarvoa ravinnepäästöjen vähentämisen kannalta on kuitenkin toistaiseksi vaikea arvioida.
Suositukset Kertomuksessa annetaan yhteensä 14 suositusta Suosituksia osoitettu sekä komissiolle että jäsenvaltioille Komission olisi vaadittava, että jäsenvaltiot määrittävät asianmukaiset nitraattiherkät alueet, jotka ottavat huomioon maatalouden ravinnekuormituksen aiheuttamia paineita koskevat tiedot. Komission olisi arvioitava nopeammin yhdyskuntajätevesidirektiivin noudattamista. Jäsenvaltioiden olisi sovellettava tehokkaimpia ympäristötukia ravinteista johtuvan pilaantumisen vähentämiseksi ja kohdennettava ne alueille, joilla näillä toimilla on suurin vaikutus. Jäsenvaltioiden olisi suunniteltava jätevesi-infrastruktuurinsa mahdollisimman tehokkaasti sekä määriteltävä purkuvesille direktiiviä tiukemmat ravinnestandardit alueille, jotka eivät ole saavuttaneet vesien hyvää tilaa.