Kevyen liikenteen edistämisen arviointi tausta-aineisto 15.3.2004
8
9 SISÄLLYSLUETTELO Sisällysluettelo...9 1 Johdanto... 12 2 Kevyt liikenne väylänpidon ohjauksessa ja toimenpiteiden suunnittelussa... 13 2.1 Johdanto... 13 2.2 Valtionhallinnon suunnittelujärjestelmä ja kevyt liikenne... 14 2.2.1 Väylänpidon ohjaus... 14 2.2.2 Toimenpiteiden suunnittelu... 25 2.2.3 Tiehallinnon kevyen liikenteen investointirahoituksen kehitys... 27 2.3 Liikennejärjestelmäsuunnitelmat ja muita kuntien ja valtionhallinnon yhteisiä suunnitelmia... 29 2.3.1 Liikennejärjestelmäsuunnitelmat... 29 2.3.2 Muita kevyen liikenteen kannalta merkittäviä kuntien ja valtionhallinnon yhteisiä suunnitelmia... 30 2.4 Kuntien suunnittelujärjestelmä ja kevyt liikenne... 31 2.4.1 Kadunpidon ohjaus... 31 2.4.2 Kevyen liikenteen väylien rahoituksen kehitys... 32 2.4.3 Maankäytön suunnittelu... 32 2.5 Lähteet... 33 3 Kevyt liikenne liikennesektorin tavoitteenasettelussa... 34 3.1 Kansainväliset sopimukset hiilidioksidipäästöjen vähentämisestä ja valtioneuvoston periaatepäätös ekologisen kestävyyden edistämisestä... 34 3.2 Maankäyttö- ja rakennuslaki sekä valtioneuvoston päätös valtakunnallisista alueiden käyttötavoitteista... 34 3.3 Valtioneuvoston päätös liikenneturvallisuudesta ja liikenneturvallisuussuunnitelma vuosille 2001 2005... 35 3.4 Liikenteen terveysvaikutukset... 36 3.5 Liikenne- ja viestintäministeriön linjaukset... 37 3.6 Tiehallinto... 39 3.7 Ratahallintokeskus... 39 3.8 Liikennejärjestelmäsuunnitelmat... 39 3.9 Kunnat... 41 3.10 Yhteenveto... 42 4 Kevyen liikenteen hankkeiden arviointi- ja priorisointimenetelmiä... 44 4.1 Johdanto... 44 4.2 TARVA... 45 4.3 KOULULIITU... 46 4.4 Tiehallinnon kevyen liikenteen tarveselvitysohjeen (1998) menetelmät... 49 4.5 Tiepiirien omia menetelmiä vuosina 1994-2000 laadittujen kevyen liikenteen tarveselvitysten yhteydessä... 52 4.6 Pääkaupunkiseudun yleisten teiden yleisten teiden pyöräilyn ja jalankulun kehittämisohjelma (1999)... 59
10 4.7 Pörhölä, Perttu: Kevyen liikenteen väylän tarpeen arviointi tierekisteri- ja paikkatiedon avulla (1999)... 62 4.8 Savo-Karjalan tiepiirin kevyen liikenteen verkon tarveselvitys (2003)... 65 4.9 Uudenmaan tiepiirin hankekorit (2003)... 69 5 Kevyen liikenteen määrän ja kulkutapajakauman arvioiminen... 71 5.1 Menetelmien nykytilanne... 71 5.2 Arvioinnin yleiset periaatteet... 71 5.3 Liikennelaskennat... 72 5.3.1 Liikennelaskentamenetelmät... 72 5.3.2 Liikenteen vaihtelut... 73 5.4 Henkilöhaastattelut... 74 5.4.1 Henkilöhaastatteluaineistot... 74 5.4.2 Esimerkkejä henkilöhaastattelujen tuloksista... 75 5.5 Kevyen liikenteen määrän arviointimenetelmiä... 77 5.5.1 Pistemäisten laskentatietojen yleistäminen koko verkolle... 77 5.5.2 Tuotospohjaiset menetelmät liikennemäärien arviointiin... 80 5.5.3 Henkilöhaastatteluaineistojen ja mallinnettujen liikennevirtojen hyödyntäminen... 81 5.5.4 Kevyen liikenteen omat mallit... 81 5.5.5 Muut menetelmät... 82 5.6 Liikennemallit ja kulkumuodon valinta... 83 5.6.1 Kulkumuotojakauman ennustaminen liikennemalleilla... 83 5.6.2 Liikennemallitarkastelujen käyttö... 83 5.6.3 Kulkutapajakaumien vertailu... 84 5.7 Suoritteet... 84 5.7.1 Suoritteiden arviointi... 84 5.7.2 Suoritteen muutokset kulkutavan vaihtuessa... 85 5.8 Lähteet... 86 6 Kevyen liikenteen edistämistoimenpiteiden liikenteelliset vaikutukset... 87 6.1 Johdanto... 87 6.2 Kevyen liikenteen määrä ja kulkumuoto-osuus... 88 6.3 Mahdollisuudet kevyen liikenteen lisäämiseen... 90 6.4 Kevyen liikenteen edistämistoimien vaikutukset eri kaupunkikohteissa... 91 6.5 Tutkimukset edistämistoimenpiteiden liikenteellisistä vaikutuksista... 93 6.6 Yhteenveto ja päätelmät... 96 6.7 Lähteet... 98 7 Kevyen liikenteen toimenpiteiden vaikutusten arvottaminen ja hyötykustannusanalyysi... 104 7.1 Johdanto... 104 7.2 Taloudellisen arvioinnin periaatteet... 105 7.3 Eri vaikutustekijöiden arvottaminen... 106 7.3.1 Yleistä... 106 7.3.2 Kevyen liikenteen vaikutukset... 106 Kevyen liikenteen varuste- ja ajoneuvokustannukset... 106 7.3.3 Ajoneuvo-, pysäköinti- ja matkalippukustannusten muutos... 108 7.3.4 Matka-aika... 109
11 7.3.5 Terveys... 111 7.3.6 Kevyen liikenteen onnettomuudet ja turvallisuuden tunne... 115 7.3.7 Tavoitettavuus, estevaikutus ja tasa-arvo... 119 7.3.8 Mukavuustekijät... 120 7.4 Muuhun liikenteeseen ja muihin osapuoliin kohdistuvat vaikutukset... 120 7.4.1 Autoliikenteen matka-aika... 120 7.4.2 Turvallisuus autoliikenteen onnettomuudet... 120 7.4.3 Ilmapäästöt ja melu... 120 7.4.4 Yhdyskuntien viihtyisyys... 121 7.4.5 Talouden kehitys... 122 7.4.6 Maankäyttö... 122 7.4.7 Pysäköinnin kustannukset... 123 7.4.8 Kuljetuksiin liittyvät kustannussäästöt... 124 7.4.9 Väylänpidon kustannukset... 124 7.5 Eräitä hyöty-kustannus analyysejä... 125 7.5.1 Norjalainen hyöty-kustannus analyysi... 125 7.5.2 Australialaisia hyöty-kustannusanalyysejä... 127 7.5.3 Amsterdamin pyöräilyohjelman arviointi... 130 7.5.4 Kevyen liikenteen väylien kehittämisohjelma 1999 2002... 131 7.5.5 Pyöräilyn kaksinkertaistumisen yhteiskuntataloudelliset vaikutukset. 133 7.6 Yhteenveto ja jatkotutkimussuositukset... 134 7.7 Lähteet... 138 8 Lähtötietoja kevyen liikenteen terveysvaikutusten tutkimiseksi... 141 8.1 Johdanto... 141 8.2 Terveysvaikutusten arvioinnin periaatekehikko... 141 8.3 Liikunnan terveysvaikutuksia... 143 8.4 Kansanterveydellisiä tilastotietoja... 145 8.5 Liikunnan määrä nykyisin... 147 8.6 Liikunnan lisäys ja terveysvaikutusten suuruus... 148 8.7 Terveysvaikutusten taloudellinen arvottaminen... 150 8.8 Lähteet... 151 9 Kevyt liikenne eräissä liikennehankkeiden arviointiohjeissa... 153 9.1 Liikenneväylähankkeiden arvioinnin yleisohje... 153 9.2 Ison-Britannian GOMMMS-ohje... 153 9.3 Victoria Transport Policy Instituten arviointiohje... 153 9.4 Ruotsin tiehankkeiden arviointiohje... 154 9.4.1 Effektsamband 2000... 154 9.4.2 Transekin ohjeet... 156 9.5 Lähteet... 159
12 1 JOHDANTO Tähän julkaisuun on koottu Kevyen liikenteen vaikutusten arvioinnin yleisohjeen 1 oppaan laadinnan tueksi laaditut taustamuistiot. Kukin muistio on oma kokonaisuutensa ja esitetään omana lukunaan. Otsikkotasolla muistiot muodostavat tietynlaisen kokonaisuuden, mutta muistioiden tyylit ja rakenteet kuitenkin hieman poikkeavat toisistaan. Julkaisua pitää siten lukea erillisten muistioiden kokoelmana eikä yhtenäisenä kokonaisuutena. Julkaisussa on seuraavat muistiot: - Sakari Somerpalo, Linea Konsultit Oy: Kevyt liikenne väylänpidon ohjauksessa ja toimenpiteiden suunnittelussa (luku 2). - Sakari Somerpalo, Linea Konsultit Oy: Kevyt liikenne liikennesektorin tavoitteenasettelussa (luku 3). - Sakari Somerpalo ja Ville Voltti, Linea Konsultit Oy: Kevyen liikenteen hankkeiden arviointi- ja priorisointimenetelmiä (luku 4). - Ville Voltti, Linea Konsultit Oy: Kevyen liikenteen määrän ja kulkutapajakauman arvioiminen (luku 5). - Minna Kemppinen, Tieliikelaitos: Kevyen liikenteen edistämistoimenpiteiden liikenteelliset vaikutukset (luku 6). - Juha Tervonen, JT-Con ja Johanna Kallioinen, Strafica Oy: Kevyen liikenteen toimenpiteiden vaikutusten arvottaminen ja hyöty-kustannusanalyysi (luku 7). - Juha Tervonen, JT-Con: Lähtötietoja kevyen liikenteen terveysvaikutusten tutkimiseksi (luku 8). - Johanna Kallioinen, Strafica Oy: Kevyt liikenne eräissä liikennehankkeiden arviointiohjeissa (luku 9). 1 Liikenne- ja viestintäministeriön julkaisu x/2004.
13 2 KEVYT LIIKENNE VÄYLÄNPIDON OHJAUKSESSA JA TOIMENPITEIDEN SUUNNITTELUSSA 2.1 Johdanto Liikennejärjestelmän suunnittelussa voidaan erottaa kaksi perustehtävää; organisaatioiden toimintaa ohjaava suunnittelu (väylänpidon ohjaus) pitkän tähtäimen visioista ja strategioista vuotuisiin talousarvioihin sekä käytännön toimenpiteiden suunnittelu, joka etenee erityyppisistä esisuunnitelmista toteuttamiseen. Kevyen liikenteen edistämisen kannalta molemmat perustehtävät ovat tärkeitä ja niissä molemmissa tarvitaan kevyeen liikenteeseen liittyvien vaikutusten arviointia. Väylänpidon ohjauksen tehtävänä on määrittää väylänpidon (valtion tien- ja radanpito, kuntien kadunpito) suuntaviivat ja strategiat, valita toteutettavat toimenpiteet käytettävissä olevan rahoituksen puitteissa ja hankkia niiden toteutus. Väylänpidon ohjauksessa siis asetetaan ja painotetaan väylänpidon tavoitteita sekä haetaan vastausta siihen, minkälaisilla toimenpiteiden yhdistelmillä parhaiten vastataan asetettuihin tavoitteisiin. Kevyen liikenteen edistämisen näkökulmasta on tärkeää, mitä tavoitteita painotetaan ja millä toimenpiteillä tavoitteet pyritään saavuttamaan. Vaikutusten arvioinnin tehtävänä on ennen muuta tuottaa tietoa siitä, minkälaisia eri toimenpiteiden vaikutukset ovat suhteessa erilaisiin tavoitteisiin. Ohjauksen tehtäväkokonaisuuksia ovat mm. tavoitteiden asettaminen ja painotus ja tavoitteita toteuttavien strategisten toimintalinjojen määrittäminen (esimerkiksi Tiehallinnossa PTS-suunnitelmat tai talvihoidon toimintalinjat, kunnissa strategiset suunnitelmat ja liikennepoliittiset tavoitteet, molemmilla liikennejärjestelmäsuunnitelmien tavoitteet ja linjaukset) sekä tavoitteisiin ja annettuihin määrärahakehyksiin sopivien toimenpiteiden valinta (Tiehallinnossa TTS- ja vuosisuunnitelmat, kunnissa investointiohjelmat ja talousarviot). Toimenpiteiden suunnittelussa tehtävänä on suunnitella teknisesti ja toiminnallisesti hyviä ratkaisuja tarpeisiin, joita yhteiskunta kohdistaa liikennejärjestelmään. Kyse on luonteelta ongelmanratkaisutehtävästä, jossa haetaan vastauksia esimerkiksi kysymykseen siitä, miten koulumatkan turvallisuutta lisätään tai minkälainen parannettavan tien suuntauksen ja poikkileikkauksen tulisi olla. Investointihankkeiden osalta toimenpiteiden suunnittelu on periaatteessa hierarkkinen järjestelmä, jossa lähdetään toimenpidetarpeiden määrittelystä (esimerkiksi liikennejärjestelmäsuunnitelmien ongelma- ja toimenpidetarveanalyysit sekä erilaiset tarveselvitykset) ja vaiheittain tarkentuvan suunnitteluprosessin toisiaan seuraavien vaiheiden kautta päädytään rakennussuunnitteluun ja toimenpiteen toteuttamiseen. Vaikutustieto palvelee toimenpiteiden suunnittelua. Kevyen liikenteen edistämisen kannalta on tärkeää, että vaikutusten kuvauksessa kävelyn ja pyöräilyn tarpeet ovat mukana laajasti (sujuvuus, turvallisuus, terveys, mukavuus, esteettömyys jne.) ja että kevyen liikenteen näkökulma on riittävästi esillä myös muiden kulkutapojen hankkeiden suunnittelussa.
14 Investointihankkeiden suunnittelujärjestelmä on tässä yhteydessä käyty lyhyesti läpi vain Tiehallinnon osalta (luku 2.2). Periaatteessa vastaavat vaiheet ovat erotettavissa myös kuntien investointihankkeissa. 2.2 Valtionhallinnon suunnittelujärjestelmä ja kevyt liikenne 2.2.1 Väylänpidon ohjaus Luku 2.1 on muokattu ja kevyen liikenteen näkökulmasta täydennetty versio Juha Parantaisen muistiosta Liikenneinfrastruktuurin suunnittelu Suomessa (17.4.2003). Valtionhallinnon väylänpidon ohjauksen suunnittelujärjestelmä on periaatteessa selkeän hierarkkinen. Liikenne- ja viestintäministeriö ohjaa väylälaitoksia (Tiehallinto, Ratahallintokeskus, Merenkulkulaitos) ja niiden keskushallinnot edelleen alueellisia yksiköitä (tiepiirejä ja merenkulkupiirejä). Esimerkiksi Tiehallinnon keskushallinnon pitkän tähtäyksen suunnitelmat ja toiminta- ja taloussuunnitelmat ohjaavat tiepiirien vastaavia suunnitelmia. Myös esimerkiksi tieverkon hoidon ja ylläpidon toteuttamista ohjataan vahvasti valtakunnan tason linjauksilla. Ajallisesti puolestaan pitkän tähtäyksen suunnitelmat ohjaavat toiminta- ja taloussuunnittelua ja väylänpidon eri osa-alueita käsittelevien toimintalinjojen suunnittelua. Käytännössä suunnittelujärjestelmän ohjaava vaikutus ei kuitenkaan ole näin selkeä. Väylänpidon rahoitustasossa on tapahtunut vuosittain suuriakin muutoksia, joiden vuoksi useampivuotisten suunnitelmien ohjaava vaikutus voi olla heikko. Määrärahojen pienentyessä väylänpidon ohjaus on siirtynyt aikaisempaa enemmän vuosittaiseen talousarvioon ja tulostavoitteisiin perustuvaksi. (Opas ohjelmien vaikutusten arviointiin, Tiehallinto 2002). Siten kevyen liikenteen kannaltakaan ei riitä, että kevyen liikenteen edistäminen näkyy liikennepoliittisissa tavoitteissa, vaan käytännön toimenpiteiden aikaansaaminen edellyttää vaikuttamista sekä valtakunnan että aluehallinnon tasolla silloin ja siellä, missä päätökset tienpidon rahoituksen jakamisesta eri tarkoituksiin tehdään. Työnjako eduskunnan ja muiden toimijoiden välillä on suunnilleen sellainen, että eduskunta päättää kehittämishankkeista, talousarviosta ja määrärahoista sekä tekee aloitteita valtioneuvostolle (mm. eduskunta-aloitteet). Valtioneuvosto, liikenne- ja viestintäministeriö sekä hallinnonalan laitokset valmistelevat eduskunnalle esityksen kehittämishankkeista sekä vastaavat perusväylänpidon toteutuksesta hallitusohjelman ym. poliittisten linjausten mukaisesti. Yleiskuva väylänpidon ohjaukseen liittyvistä eritasoisista asiakirjoista, päätöksistä ja niiden välisistä suhteista on esitetty kuvassa 2.
15 LAINSÄÄDÄNTÖ, YHTEISKUNNALLISET ARVOT JA PÄÄMÄÄRÄT Liikennepolitiikan valtakunnalliset toimintalinjat Toimintaajatus Toimintaajatus Yhteiskunnalliset vaikutukset Valtakunnallinen LJS Toimenpideohjelmat Väylälaitoksen toimintalinjat Vaikutukset väylän käyttäjille Hallitusohjelma Liikenneministeriön TTS Väylälaitoksen TTS Hoito Kunnossapito Investoinnit Tulostavoitteet Tulostavoitteet Talousarvio Rahoitus Väylänpidon poliittinen ohjaus Väylänpidon ohjaus liikenneministeriössä Väylänpidon ohjaus väylälaitoksissa Väylänpito ja sen vaikutukset Kuva 1. Väylänpidon ohjaukseen liittyviä prosesseja (Parantainen 2003). Pitkän aikavälin liikennepoliittiset linjaukset, toimintasuunnitelmat (PTS) ja muut strategiset suunnitelmat Liikenne- ja viestintäministeriö Kävelyn ja pyöräilyn edistämisen kannalta on merkittävää toisaalta se, että nämä kulkumuodot esiintyvät riittävällä painoarvolla kaikkia liikennemuotoja koskevissa valtakunnallisissa toimintalinjauksissa ja toimenpideohjelmissa sekä toisaalta se, että ne on tunnustettu tärkeiksi liikennemuodoiksi, joiden edistämiseksi on tehty omia valtakunnan tason linjauksia. Tältä osin tilanteen voi arvioida olevan hyvän varsinkin pyöräilyn osalta. Kevyt liikenne on esillä liikennepolitiikan pitkän tähtäimen tavoiteasettelussa ja ensimmäinen pyöräilyn edistämiseksi laadittu valtakunnan tason ohjelma valmistui vuonna 1993 ja niitä on sen jälkeen laadittu vuosina 1996 ja 2001. Sen sijaan ensimmäinen kävelyä liikennemuotona käsitellyt ohjelma valmistui vasta vuonna 2001. Keskeinen 1990-luvulla tapahtunut muutos onkin ollut kävelyn ja
16 pyöräilyn käsittely myös erillisinä, vaatimuksiltaan toisistaan monelta osin eroavina kulkumuotoina. Silti erityisesti kävelyn ottaminen huomioon omana erityisenä kulkumuotonaan ei edelleenkään ole itsestään selvää suomalaisessa liikennepolitiikassa. Liikenne- ja viestintäministeriön julkaisu Kohti älykästä ja kestävää liikennejärjestelmää 2025 ( KÄKLI ) vuodelta 2000 on esimerkki liikennejärjestelmän suunnittelun pitkän aikavälin tavoitteiden asettamisesta. Aiemmin on ollut myös parlamentaarisia liikennekomiteoita, joiden mietinnöt ovat myös palvelleet suunnan määrittämistä koko liikennejärjestelmän kehittämiselle. Näiden liikennepoliittisten linjausten aikatähtäin on noin 15-20 vuotta. Rahoitusta niissä käsitellään korkeintaan ottamalla kantaa siihen, pitääkö kyseisen aikajakson kuluessa panostaa esimerkiksi uusien rahoitusmuotojen tai liikenteen hinnoittelun kehittämiseen. Vuoden 2002 lopussa valmistuneen peruspalvelutasotyöryhmän raportti on puolestaan esimerkki tietyn osa-alueen liikennepolitiikan määrittelystä. Liikennepoliittisten linjausten yhteydessä on keskeistä, että kävely ja pyöräily ovat muiden kulkutapojen rinnalla vahvasti ja mahdollisimman konkreettisesti esillä sekä tavoitteissa että itse linjauksissa. Linjauksia tulisi myös pystyä perustelemaan vaikutustiedolla, esimerkiksi kevyen liikenteen ympäristövaikutuksilla, terveyshyödyillä ja sosiaalisilla tekijöillä. Liikennepoliittiset linjaukset ( KÄKLI, parlamentaariset liikennekomiteat jne.) Aikajänne Pohjautuu Antaa lähtökohtia Tarkkuustaso Suhde rahoitukseen 15-20 vuotta yhteiskunnan muutostekijöihin valtakunnalliselle liikennejärjestelmäsuunnitelmalle ja toimenpideohjelmille, väylälaitosten toimintalinjoille ja -periaatteille, liikenneministeriön ja väylälaitosten TTS:lle, hallitusohjelmalle päämääriä, painopistealueita, toiminnan haluttu suunta ei esillä Toteutumisen seuranta tapahtuu eri yhteyksissä (valtion talousarvio, liikenneministeriön ja väylälaitosten toimintakertomukset, väylälaitosten sisäiset seurantajärjestelmät) Väyläpolitiikat (peruspalvelutaso, vähäliikenteiset väylät, runkoverkko jne.) Aikajänne 10-20 vuotta Pohjautuu liikennepolitiikan toimintalinjoihin (hallitusohjelmaan) Antaa lähtökohtia valtakunnallisille toimenpideohjelmille, väylälaitosten toimintalinjoille ja - periaatteille, liikenneministeriön ja väylälaitosten TTS:lle, Tarkkuustaso toimintaperiaatteita ja painopistealueita, merkittävien hankkeiden tärkeysjärjestys Suhde rahoitukseen arvioi toimenpiteisiin tarvittavan rahoituksen ja sen, mitä nykytasolla jatkuvalla rahoituksella voidaan saavuttaa ja mitä ei Toteutumisen seuranta tapahtuu eri yhteyksissä (valtion talousarvio, liikenneministeriön ja väylälaitosten toimintakertomukset, väylälaitosten sisäiset seurantajärjestelmät)
17 Valtakunnalliset toimenpideohjelmat ja toimintalinjaukset ovat yksityiskohtaisempia suunnitelmia toimenpiteistä tietyllä painopistealueella. Ne kattavat paljon muutakin kuin väylälaitosten toiminnan, kuten lainsäädännön muutokset. Osa niistä on selkeämmin muutaman vuoden aikatähtäimellä asioita tarkastelevia toimenpideohjelmia, osa myös pitemmän tähtäimen linjauksia sisältäviä suunnitelmia. Toimenpideohjelmissa määritetään yksittäisten toimenpiteiden vastuutahot ja mahdollisuuksien mukaan myös aikataulu. Monissa toimenpideohjelmissa myös muissa kuin varsinaisissa kevyen liikenteen toimenpideohjelmissa käsitellään kävelyn ja pyöräilyn kannalta tärkeitä toimenpiteitä ja toimintalinjauksia. Osa ohjelmista on vailla lopullista virallista hyväksyntää, mutta ohjaa silti ainakin jossain määrin ministeriön hallinnonalan toimintaa. Kevyen liikenteen kannalta tärkeimpiä esimerkkejä tästä ovat ehdotukset kävelyja pyöräilypoliittisiksi ohjelmiksi. Osa suunnitelmista hyväksytään ja ne allekirjoittaa liikenne- ja viestintäministeri. Kevyen liikenteen kannalta tärkeitä esimerkkejä tästä ovat liikenne- ja viestintäministeriön esteettömyysstrategia ja Liikenteen toimintalinjat ympäristökysymyksissä Osa suunnitelmista etenee valtioneuvoston käsittelyyn ja niistä muokataan valtioneuvoston periaatepäätöksiä. Kevyen liikenteen kannalta ehkä tällä hetkellä tärkein esimerkki tästä on vuonna 2000 valmistunut liikenneturvallisuussuunnitelma vuosille 2001-2005, joka oli pohjana valtioneuvoston periaatepäätökselle tieliikenteen turvallisuuden parantamiseksi 18.1.2001. Koko liikennesektoria koskevat valtakunnalliset toimenpideohjelmat ja toimintalinjaukset Aikajänne 4-20 vuotta Pohjautuu liikennepolitiikan toimintalinjoihin, hallitusohjelmaan, valtakunnalliseen liikennejärjestelmäsuunnitelmaan Antaa lähtökohtia TTS:lle, väylälaitosten toimintalinjoille ja -periaatteille Tarkkuustaso yksittäisiä toimenpiteitä vastuutahoineen ja aikatauluineen Suhde rahoitukseen arvioi toimenpiteisiin tarvittavan rahoituksen Toteutumisen seuranta todennäköisesti yksityiskohtainen seuranta ohjelman toteutumisesta Valtioneuvosto Kunkin hallituksen hallitusohjelmaan sisältyy yleensä liikennepolitiikka käsittelevä osuus. Siinä määritetään ne periaatteet, jotka ohjaavat hallituksen toimintaa liikenneasioiden suhteen ja toimenpiteet, jotka hallitus haluaa panna toimeen valtakautenaan. Hallitusohjelma on poliittinen kannanotto siitä, mille pitkän aikavälin tavoitteille ja toimenpiteille aiotaan antaa erityinen paino seuraavan neljän vuoden aikana. Nykyisen hallitusohjelman mukaan olemassa olevien liikenneverkkojen kunto ja pääoma-arvo pyritään
18 ylläpitämään sekä turvaamaan tiestön, rataverkon ja yksityisteiden peruspalvelutaso vähintään nykytasoisena. Hallitusohjelman liikennepoliittiset linjaukset Aikajänne Pohjautuu Antaa lähtökohtia Tarkkuustaso Suhde rahoitukseen Toteutumisen seuranta 4 vuotta hallitusohjelman muihin painotuksiin, liikennepolitiikan toimintalinjoihin, hallitusohjelmaan, valtakunnalliseen liikennejärjestelmäsuunnitelmaan ja toimenpideohjelmiin TTS:lle noudatettavan liikennepolitiikan periaatteet, joitakin tarkkoja tavoitteita ja yksittäisiä hankkeita voi mainita lisääntyvän rahoitustarpeen jonkun yksittäisen asian suhteen tapahtuu hallituksen toimesta Lisäksi hallitusohjelman mukaisesti vuoden 2003 aikana valmistellaan monivuotinen, kaikki liikennemuodot kattavan liikenneinvestointiohjelma. Ohjelmaa ja siihen sisällytettävä hankkeita ja teemapaketteja valmistelevat LVM ja väylälaitokset ja se käsitellään tätä varten perustetussa ministerityöryhmässä. Ohjelman rahoitus ja mahdolliset uudet rahoitusratkaisut selvitetään ja sovitaan erikseen. Kevyen liikenteen kannalta tärkeitä valmistelun alla olevia teemapaketteja ovat ainakin Koulumatkojen olosuhteiden parantaminen maaseututaajamissa sekä kävelyn, pyöräilyn ja joukkoliikenteen matkaketjuja ajatellen teemapaketit Joukkoliikenteen edistäminen pääkaupunkiseudun säteittäisillä pääväylillä ja rautatieasemia koskeva Henkilöliikenteen matkaketjujen ja terminaaliliikenteen sujuvuuden parantaminen. Väylälaitokset (Tiehallinto, Ratahallintokeskus, Merenkulkulaitos) Väylälaitosten omat pitkän aikavälin ohjelmat yhdistelevät edellä mainitut tavoitteistot, suunnitelmat ja ohjelmat ottaen huomioon kunkin väylälaitoksen lakisääteisen tehtävän ja toiminta-ajatuksen. Ohjelmissa määritetään väylien hoidon periaatteita, väylänpidon keskinäisiä painotuksia ja yksittäisiä hankkeita, joiden avulla väylälaitos voi toteuttaa toiminta-ajatustaan ja valtakunnallisia toimintalinjoja, suunnitelmia ja toimenpideohjelmia. Ohjelmissa arvioidaan, kuinka paljon rahoitusta valtakunnallisten tavoitteiden saavuttaminen edellyttäisi. Toisaalta suunnitelmassa arvioidaan, missä määrin tavoitteita voidaan saavuttaa erilaisilla rahoituskehyksillä. Väylälaitosten omat toimintalinjat ja periaatteet Aikajänne Pohjautuu Antaa lähtökohtia Tarkkuustaso 10-20 vuotta väylälaitoksen toiminta-ajatukseen, liikennepolitiikan toimintalinjoihin väylälaitoksen ja liikenneministeriön TTS:lle toimintaperiaatteiden kuvaus, toiminnan painopistealueiden määrittäminen, merkittävimmät hankkeet
19 Suhde rahoitukseen Toteutumisen seuranta esittää arvion tarvittavasta rahoituksesta; ottaa kantaa nähtävissä olevaan rahoituskehykseen toimintalinjat ja -periaatteet vaikuttavat väylälaitosten kaikessa toiminnassa Tiehallinnon PTS-suunnitelmat Pitkän aikavälin toimintasuunnitelmat (PTS) ovat tienpitoa pitkällä tähtäimellä ohjaavia strategisia suunnitelmia. PTS-suunnitelmia laativat sekä Tiehallinnon keskushallinto että tiepiirit. Viimeisin keskushallinnon PTS-suunnitelma on "Tienpidon linjaukset 2015 julkaisu vuodelta 2000. Siinä esitettyjen valtakunnan tason linjausten pohjalta myös kukin tiepiiri on laatinut oman PTS-suunnitelmansa. "Tienpidon linjaukset 2015 suunnitelman lähtökohdat on muodostettu toimintaympäristön muutoksista, ylemmistä liikennejärjestelmän kehittämisen tavoitteista ja eri tahojen odotuksista. Suunnitelman vaikutusten arviointi on toteutettu arvioimalla tavoitteiden toteutumista karkealla viisiportaisella asteikolla ja kuvaamalla, miltä osin tavoitteet saavutetaan ja miltä osin ne jäävät saavuttamatta. Itse tavoitteiden tärkeys on myös priorisoitu kolmiportaisella asteikolla. Menetelmällä on aikaansaatu karkea arvio vaikutusten suunnasta, voimakkuudesta ja merkityksestä. (Goebel 2002). Lisäksi on esitetty arvio linjausten hyödyistä ja haitoista sekä niiden kohdentumisesta erityyppisille alueille ja eri tienkäyttäjäryhmiin. Tuloksena on kuvaus eri tienkäyttäjäryhmien liikkumisolosuhteista nykytilanteeseen verrattuna erikseen pääkaupunkiseudulla, suurilla kaupunkiseuduilla, kaupungeissa ja taajamissa sekä haja-asutusalueilla. Näin vaikutusten arvioinnissa on tavoitteiden toteutumisen ohella painotettu tienkäyttäjäasiakkaiden tarpeita ja analysoitu mahdollisuuksia vastata niihin. (Goebel 2002). Kävelyn ja pyöräilyn kannalta on merkittävää se, että kevyt liikenne on mukana yhtenä tienkäyttäjäryhmänä neljästä tienkäyttäjäryhmästä (henkilöautoliikenne, tavaraliikenne, joukkoliikenne, kevyt liikenne) ja sen olosuhteiden muuttumista on kuvattu erikseen erityyppisillä alueilla. Luonnollisesti tärkeää on myös se, että kevyen liikenteen edistäminen esiintyy suunnitelman tavoitteissa. Tiepiirien PTS-suunnitelmat on laadittu vastaavalla periaatteella kuin keskushallinnon suunnitelmakin. Lähtökohtina ovat olleet koko Tiehallinnon päälinjaukset (tieverkon kunnon heikkeneminen pysäytetään, hoito säilyy vähintään nykytasolla, liikenneturvallisuuteen panostetaan) sekä kohtuullisen realistiseksi arvioitu rahoitustaso, joiden puitteissa tienpitoa on pyritty linjaamaan kunkin alueen erityispiirteet huomioon ottaen. Kevyen liikenteen kannalta tiepiirien PTS-suunnitelmissa on tavoitteiden ohella keskeistä linjaukset tulevien vuosien rahankäytöstä erityisesti kevyen liikenteen väylien, taajamajärjestelyjen ja pienten liikenneturvallisuustoimenpiteiden painotus investointien rahoituksessa. Tienpidon toimintalinjat Tiehallinnossa (keskushallinnossa ja tiepiireissä) laaditaan toimintaa ohjaamaan erilaisia toimintalinjoja: - tienpidon tuotteisiin ja tuoteryhmiin kohdistuvat toimintalinjat, esimerkkinä Talvihoidon toimintalinjat,
20 - tieverkon eri osiin kohdistuvat toimintalinjat, esimerkkinä Pääteiden toimintalinjat, - eri liikennemuotoihin kohdistuvat toimintalinjat, esimerkkinä Joukkoliikenteen toimintalinjat, sekä - tienpidon vaikutusalueisiin kohdistuvat toimintalinjat, esimerkkinä Tienpidon toimintalinjat ympäristöasioissa. Kevyen liikenteen kannalta nykyisistä toimintalinjoista keskeisimpiä on Talvihoidon toimintalinjat, jossa määritetään kevyen liikenteen väylien talvihoidon taso (hoitoluokkien laatuvaatimukset) ja linjataan niiden käyttöä (2 hoitoluokkaa sekä mahdollinen täsmähoito). Tärkeitä linjauksia on myös mm. Joukkoliikenteen toimintalinjoissa (yhteydet ja olosuhteet pysäkeillä). Myös tiepiireissä laaditaan toimintalinjoja, joissa joko tarkennetaan koko Tiehallinnon toimintalinjoja tai käsitellään asioita, joista ei ole valtakunnan tason linjauksia. Ainakin periaatteessa kevyen liikenteen kannalta merkittäviä esimerkkejä tiepiirien mahdollisista toimintalinjoista ovat mm. tiemerkintöjä, tievalaistusta ja nopeusrajoituksia koskevat toimintalinjat. Tärkeä tiepiirissä tehtävä päätös, vaikkakaan ei varsinainen toimintalinjaus, on koko maata koskevan talvihoidon toimintalinjojen jalkauttaminen piirin tie- ja kevyen liikenteen verkolle, eli kevyen liikenteen väylien osalta sen määrittäminen, mitkä väylät kuuluvat hoitoluokkaan I ja mitkä hoitoluokkaan II. Ratahallintokeskuksen pitkän tähtäimen suunnitelmat Tiehallinnon tavoin myös Ratahallintokeskus laatii radanpitoa pitkällä tähtäimellä ohjaavia strategisia suunnitelmia. Viimeksi radanpidon pitkän tähtäimen tavoitteet ja toimenpiteet niiden saavuttamiseksi on linjattu Ratahallintokeskuksen julkaisussa Rataverkko 2020. Suunnitelma keskittyy itse rataverkon ja junaliikenteen tarkasteluun ja käsittelee kevyen liikenteen kannalta keskeisiä aiheita, liityntäliikennettä ja asemien olosuhteita, hyvin lyhyesti. ja yleisellä tasolla. Erikseen kevyttä liikennettä ei käsitellä lainkaan. Toiminta- ja taloussuunnitelmat (TTS) Liikenne- ja viestintäministeriö Liikenne- ja viestintäministeriön toiminta- ja taloussuunnitelma (TTS) kattaa koko hallinnonalan. Suunnitelman taloudellinen osuus sisältää suunnitelman seuraavien neljän vuoden budjettirahoitukseksi. Toiminnallinen osuus määrittää liikenne-, viestintä- ja omistajapolitiikan tavoitteet seuraaville neljälle vuodelle. Suunnitelma sisältää myös listan valtion budjetissa erikseen nimettyinä kehittämishankkeina toteutettaviksi ehdotetuista investointihankkeista ja teemapaketeista. Ministeriön TTS:n lähtökohtina ovat liikennepolitiikan linjaukset (toimintalinjat), valtakunnalliset suunnitelmat ja toimenpideohjelmat sekä hallitusohjelma. TTS:ssa määritetään, mitkä osat pitkän aikavälin suunnitelmista toteutetaan seuraavan neljän vuoden aikana. Nähtävissä oleva rahoituskehys otetaan huomioon tässä määrityksessä.
21 Kevyen liikenteen kannalta tärkeitä asioita ovat mm. se, että liikennepolitiikan toimenpiteiden määrittely sisältää riittävästi ja riittävän konkreettisia toimenpiteitä kevyen liikenteen edistämiseksi (esim. TTS 2004-2007:ssä liikennejärjestelmäsuunnitelmien aiesopimuskäytännön kehittäminen, investointihankkeiden yhteiskuntataloudellisen arvioinnin kehittäminen paremmin joukko- ja kevyen liikenteen arviointiin soveltuvaksi, automaattivalvonnan lisääminen taajamissa ja koulumatkareittien turvaaminen) sekä se, onko budjetissa erikseen rahoitettaviksi ehdotettujen teemapakettien joukossa kevyttä liikennettä edistäviä teemoja (TTS 2004-2007 ei sisällä). Liikenne- ja viestintäministeriön toiminta- ja taloussuunnitelma Aikajänne Pohjautuu Antaa lähtökohtia Tarkkuustaso Suhde rahoitukseen Toteutumisen seuranta 4 vuotta liikennepolitiikan toimintalinjoihin, hallitusohjelmaan, valtakunnalliseen liikennejärjestelmäsuunnitelmaan ja toimenpideohjelmiin, valtiontalouden ennusteisiin väylälaitoksen TTS:lle, väylälaitoksille asetettaville tulostavoitteille noudatettavan liikennepolitiikan periaatteet, rahoituskehys, joitakin tarkkoja tavoitteita ja yksittäisiä hankkeita suunnittelee koko hallinnonalan rahoituksen käytettyä rahoitusta ja vuosittaisten tulostavoitteiden saavuttamista seurataan Väylälaitokset Väylälaitosten toiminta- ja taloussuunnitelmissa yhdistetään liikennepolitiikan toimintalinjojen, valtakunnallisten suunnitelmien ja toimenpideohjelmien tavoitteet vesiväylien pidon, radanpidon ja tienpidon osalta. Ministeriön TTS:n rahoituskehys jaetaan edelleen toimenpideryhmittäin ja alueittain (piireittäin). Tulostavoitteet otetaan huomioon. TTS:ssa arvioidaan, missä määrin tavoitteita voidaan saavuttaa nähtävissä olevalla rahoituskehyksellä. Toisaalta suunnitelmassa arvioidaan, kuinka paljon lisärahoitusta tarvittaisiin, jotta väylälaitos oman näkemyksensä mukaan voisi täyttää sille asetetut velvoitteet ja tavoitteet. Väylälaitosten toiminta- ja taloussuunnitelmat Aikajänne Pohjautuu Antaa lähtökohtia Tarkkuustaso 4 vuotta väylälaitoksen toimintalinjoihin, liikenneministeriön TTS:aan väylälaitoksen toiminnan yksityiskohtaiselle suunnittelulle (hankkeet), väylälaitoksen aluehallinnon TTS:lle toimintaperiaatteet, rahoitus toimenpideryhmittäin, merkittävimmät hankkeet Suhde rahoitukseen arvioi, missä määrin tavoitteet saavutetaan käytettävissä olevalla rahoituksella ja paljonko rahoitusta tarvittaisiin tavoitteiden täysimittaiseen saavuttamiseen Toteutumisen seuranta käytettyä rahoitusta seurataan; seurantaan liittyy rahoituksen riittävyyden arviointi
22 Tiehallinto Tiehallinnon ja tiepiirien toiminta- ja taloussuunnitelmat (TTS) ovat keskipitkän aikavälin suunnitelmia, jotka sisältävät arvion neljän seuraavan vuoden rahoituskehyksistä ja sen perusteella laaditun suunnitelman rahoituksen jakautumisesta tuoteryhmittäin ja tuotteittain. Keskushallinnon TTS sisältää nimettyinä hankkeina nelivuotiskaudelle ehdotetut kehittämishankkeet sekä teemapaketit, joiden sisältämät hankkeet voivat myös olla jo valmiiksi nimettyjä. Keskushallinnon TTS:ssa on rahoituksen osalta esitetty ns. perussuunnitelma ja kehittämisvaihtoehto. Perussuunnitelma on laadittu liikenne- ja viestintäministeriön ohjeen mukaisesti ministeriön alustavan kannanoton mukaiseen rahoitustasoon. Kehittämissuunnitelma taas on laadittu tätä korkeammalle rahoitustasolle ja sen perusteena on peruslaskelmatason riittämättömyys tienpidolle asetettujen tavoitteiden toteuttamiseen. (Goebel 2002) Tiepiirien TTS:ssä investoinnit on esitetty hankkeen tarkkuudella aivan pienimpiä hankkeita lukuun ottamatta (esimerkiksi pienet liikenneturvallisuustoimenpiteet). Kevyen liikenteen investointihankkeiden kannalta tiepiirin TTS onkin keskeisen tärkeä suunnitelma, koska siinä pitkälti sovitaan seuraavan neljän vuoden investointiohjelma. TTS:n kautta konkretisoituvat PTS-suunnitelmissa ja muissa strategisissa suunnitelmissa tehdyt linjaukset tienpidon painopisteistä. TTS:n ulkopuoliset hankkeet harvoin pääsevät toteutukseen TTS:ssä ohjelmoitujen hankkeiden ohi, ennemminkin TTS:ssä jo olevia hankkeita joudutaan siirtämään pitemmälle tulevaisuuteen. Myös jo hankkeiden suunnitteluvalmius asettaa omat rajoituksensa aikaistaa niiden toteuttamista, sillä tie- ja rakennussuunnitelmien laatimista varastoon pyritään välttämään. Investointihankkeiden lisäksi, tai oikeammin niitä ennen, tiepiirin TTS määrittää tiestön myös kevyen liikenteen väylästön hoitoon ja ylläpitoon käytettävän rahoituksen. Hoidon ja ylläpidon tasoa koskevat linjaukset ja sen kautta niiden edellyttämä rahoitus ovat kuitenkin pitkälti valtakunnan tasolla päätettyjä asioita. Linjausten jalkauttaminen tiepiirin väyläverkolle, esimerkiksi päätökset siitä, mitä hoitotasoa milläkin väylällä ja väylän osalla noudatetaan tai millä väylillä kunakin vuonna päällystystöitä tehdään, tehdään puolestaan muualla kuin TTS:ssä (ks. kohta Tienpidon toimintalinjat edellä). Tiepiirien TTS:issa vaikutusten arvioinnin asiallinen sisältö ja arvioinnin dokumentointi on ollut niukkaa. Vaikutusten arvioinnissa on keskitytty toteamaan tien fyysisten ja toiminnallisten ominaisuuksien sekä tien lähiympäristön tilan muutokset (esim. kevyen liikenteen väylästön pituuden muutos ja melulta suojattavien ihmisten määrä). Tienkäyttäjiin ja muuhun yhteiskuntaa kohdistuvia hyvinvointimuutoksia (esim. ajokustannuksia) ei juurikaan ole arvioitu. (Goebel 2002). Liikenneturvallisuuden osalta suunnitelmissa on esitetty suunnitelmakauden investointihankkeiden laskennallinen onnettomuusvähenemä (TARVA-laskelma), mikä on aikaisemmin ollut yksi tärkeä peruste kevyen liikenteen väylien ja alikulkujen rakentamiselle. Nykyisin kevyen liikenteen väylien tuottamat onnettomuusvähenemät ovat pienempiä, koska väylät on jo rakennettu pahimpiin paikkoihin.
23 Ratahallintokeskus Myös Ratahallintokeskus laatii vuosittain seuraavan neljän vuoden radanpitoa ohjaavan toiminta- ja taloussuunnitelman, jossa rahoituksen osalta esitetään ministeriön alustavan kannanoton mukaiseen rahoitustasoon laadittu ns. kehyssuunnitelma sekä kustannuksiltaan suurempi ns. kehittämissuunnitelma (peruspalveluntason turvaava suunnitelma). PTS-suunnitelman tavoin toiminta- ja taloussuunnitelma keskittyy itse rataverkon ja junaliikenteen tarkasteluun ja käsittelee kevyen liikenteen kannalta keskeisiä aiheita, liityntäliikennettä ja asemien olosuhteita, hyvin lyhyesti ja yleisellä tasolla. Erikseen kevyttä liikennettä ei käsitellä lainkaan. Vuosittaiset talousarviot ja tulossuunnitelmat Perustienpidon vuotuisen rahoituksen kohdentaminen Kunkin vuoden perustienpidon ja perusradanpidon rahoituksen tasosta päättää eduskunta hyväksyessään valtion talousarvion. Perustienpidon ja perusradanpidon rahoituksen kohdentamisesta vastaavat Tiehallinto ja Ratahallintokeskus valtion talousarviossa esitettyjen periaatteiden sekä liikenne- ja viestintäministeriön asettamien tulostavoitteiden mukaisesti. Tiehallinnossa perustienpidon määrärahan kohdentamisperiaatteet tiepiireille on vahvistettu Tiehallinnon johtokunnassa. Perustienpidon määräraha jaetaan ensin eri toimenpideryhmille (tienpidon tuoteryhmille): tiestön hoitoon, ylläpitoon, korvausinvestointeihin, liikenteen hallintaan sekä laajennus- ja uusinvestointeihin. Tämän jälkeen kunkin toimenpideryhmän rahat jaetaan tiepiirien kesken. Tuoteryhmittäinen rahanjako ei kuitenkaan sido tiepiirejä, vaan kyse on rahanjakoperusteita. Tiepiirit päättävät itsenäisesti rahoituksen lopullisesta kohdentamisesta eri toimenpideryhmiin, tieverkon eri osille ja eri hankkeisiin saamansa rahoituskehyksen puitteissa alueen omien tarpeiden mukaisesti, kuitenkin vahvasti tulostavoitteiden ja ylemmän tason linjausten ohjaamana. Kunkin vuoden investointihankkeiden lähtökohtana on TTS:n ensimmäisen vuoden hankejoukko, joka sovitetaan tiepiirin saamaan rahoitusraamiin. Usein joitakin hankkeita joudutaan siirtämään seuraavalle vuodelle. Toisaalta esimerkiksi valtion lisäbudjetissa perustienpitoon osoitettu lisärahoitus merkitsee sitä, että hankkeita käynnistetään alun perin suunniteltua enemmän. Väylälaitosten tulostavoitteet Liikenneministeriö asettaa väylälaitoksille tulostavoitteet vuosittain. Tulostavoitteet liittyvät yhtäältä liikennepolitiikan toimintalinjojen tavoitealueisiin ja toisaalta väylänpidon taloudellisuuden parantamiseen. Tulostavoitteista neuvotellaan vuosittain väylälaitoksen ja liikenne- ja viestintäministeriön välillä. Valtion talousarviossa väylälaitosten tulostavoitteet kertovat hallitukselle ja eduskunnalle, mitä tietyn vuoden budjettirahoituksella aiotaan saada aikaan.
24 Liikenneministeriön väylälaitoksille asettamat tulostavoitteet Aikajänne 1 vuosi Pohjautuu Valtion talousarvioon, valtion tulosohjauksen yleisiin tavoitteisiin, liikenneministeriön TTS:aan Antaa lähtökohtia väylälaitosten omille tulostavoitteille ja toiminnan suunnitteluun Tarkkuustaso yksityiskohtaiset tavoitteet, jotka käsittelevät lähinnä väylälaitosten toimintaa (ei toiminnan vaikutuksia) Suhde rahoitukseen Toteutumisen seuranta käytettävä rahoitus on tiedossa; tavoitteiden taso määritetään sen mukaan seurataan vuoden aikana ja jälkikäteen Esimerkiksi Tiehallinnon vuoden 2003 tulostavoitteissa on kolme kevyen liikenteen kannalta merkittävää tulostavoitetta, joista kaksi koskee liikenneturvallisuutta ja yksi suoraan kevyttä liikennettä: Tienpidon toimenpiteillä vähennetään 47 laskennallista henkilövahinkoonnettomuutta, jotka vastaavat yhteensä 4,7 liikennekuoleman vähentämistä. Tiehallinto toteuttaa valtioneuvoston (liikenneturvallisuutta koskevaan) periaatepäätökseen perustuvan tehostettujen toimenpiteiden ohjelman vuotta 2003 koskevan osuuden. Tiehallinto edistää eri toimijoiden välistä yhteistyötä ja vuorovaikutusta varmistamalla omalta osaltaan toiminnan säännönmukaisuuden ja seurannan. Joukko- ja kevyen liikenteen toimivuutta parannetaan yhteistyössä muiden toimijoiden kanssa. Väylälaitos voi jakaa sille asetettujen tulostavoitteiden saavuttamisen vastuun keskushallinnon ja aluehallinnon (tai eri yksiköiden) välille. Väylälaitosten omissa tulostavoitteissa voi olla myös muita kuin liikenneministeriön asettamia tavoitteita. Esimerkiksi tiepiirit valmistelevat keskushallinnon ohjeiden ja alustavien tulostavoitteiden perusteella tulossopimusehdotukset, jotka sisältävät mm. tuoteryhmittäisen rahoitusjakauman, lyhyen selostuksen tiepiirin seuraavan vuoden toiminnan painotuksista sekä tavoitekortit, joissa arvioidaan suunnitteluvuodelle alustavasti asetettujen tavoitteiden toteuttamista. Ehdotuksen perusteella tiepiiri ja keskushallinto käyvät neuvottelut, jossa sovitaan tiepiirin lopulliset tulostavoitteet. Väylälaitosten sisäiset tulostavoitteet Aikajänne 1 vuosi Pohjautuu liikenneministeriön asettamiin tulostavoitteisiin, väylälaitoksen toimintalinjoihin ja TTS:aan Antaa lähtökohtia väylälaitoksen keskushallinnon ja piirihallinnon käytännön toiminnalle Tarkkuustaso yksityiskohtaiset tavoitteet, jotka käsittelevät lähinnä väylälaitosten toimintaa (ei toiminnan vaikutuksia) Suhde rahoitukseen käytettävä rahoitus on tiedossa; tavoitteiden taso määritetään sen mukaan Toteutumisen seuranta seurataan vuoden aikana ja jälkikäteen
25 2.2.2 Toimenpiteiden suunnittelu Tarveselvitykset ja erilaiset toimenpideohjelmat Tarveselvityksiksi kutsutaan suunnitelmia, joissa selvitetään tarpeet jonkin tyyppisen tienpidon toimenpiteen tekemiseen. Tarveselvityksen avulla kootaan toimenpidejoukko, josta voidaan nostaa toimenpiteitä jatkosuunnitteluun sekä arvioida kyseisen tarpeen poistamiseen tarvittavan rahoituksen suuruutta. Tyypillisiä esimerkkejä ovat mm. tiepiirien kevyen liikenteen väylien tarveselvitykset. Tarveselvitys voi myös sisältyä jonkin muun suunnitelman osaksi, jossa kootaan tarkasteltava toimenpidejoukko. Useimmiten tarveselvityksessä pyritään jollain keinolle priorisoimaan esiin noussut toimenpidejoukko toimenpideohjelman laatimiseksi. Periaatteessa priorisoinnin tulisi perustua toimenpiteiden vaikutuksiin. Käytännössä on yleensä kyse suuresta määrästä kohteita ja alustavista toimenpiteistä, joiden sisältö ja sen myötä vaikutukset eivät ole kovin tarkasti määritettyjä. Toimenpiteen tärkeyttä kuvaamaan käytetäänkin yleisesti varsinaisten vaikutuksia kuvaavien tekijöiden ohella ja sijasta lähtötietoindikaattoreita, joiden voidaan ajatella korreloivan hankkeen vaikutuksen kanssa. Esimerkiksi kevyen liikenteen väylän tarvetta turvallisuusvaikutuksen näkökulmasta kuvaavina indikaattoreita käytettään mm. autoliikenteen määrää ja nopeutta tiellä, jolla ei ole väylää. Toimenpiteen turvallisuusvaikutus henkilövahinko-onnettomuuksien vähenemänä ilmaistuna on monien toimenpidejoukkojen kohdalla lähestulkoon ainoa vaikutus, joka on tällä hetkellä mahdollista arvioida määrällisesti kohtuullisella työllä ja tarkkuudella TARVA-ohjelmiston avulla. Priorisoitua tai muuten toteutettavaksi valittua toimenpidejoukkoa voidaan kutsua yleisnimellä toimenpideohjelma (tai toteuttamisohjelma). Luonteeltaan toimenpideohjelmia ovat monet muutkin kuin nimessään toimenpideohjelma-sanan sisältävät suunnitelmat, kuten erilaiset teema- ja investointiohjelmat, priorisoinnin sisältävät tarveselvitykset ja erilaiset priorisoidut hankekorit. Niitä laaditaan sekä valtakunnan tasolla että tiepiireissä. Toimenpideohjelmia sisältyy myös moniin muihin tässä käsiteltyihin suunnitelmiin, kuten liikennejärjestelmäsuunnitelmiin, liikenneturvallisuussuunnitelmiin ja toiminta- ja taloussuunnitelmiin. Toimenpideohjelma on jo suunnitelma, jonka (kokonais)vaikutukset voidaan arvioida, koska se käsittää joukon toteutettavaksi aiottuja toimenpiteitä. Tarveselvityksen yhteydessä kokonaisvaikutusten arviointi edellyttää, että selvitys sisältää jonkun toteutettavaksi oletetun toimenpidejoukon (eli toimenpideohjelman). Toimenpideohjelman vaikutus voidaan osin arvioida toimenpiteiden vaikutusten summana (esimerkiksi eri alueille kohdistuvien investointihankkeiden onnettomuusvähenemä), osin toimenpiteiden yhteisvaikutus on arvioitava erikseen (esimerkiksi kevyen liikenteen olosuhteiden parantamisen vaikutus kulkutapajakaumaan).
26 Yksittäisen tieinvestointihankkeen suunnittelu- ja päätöksentekopolku Lähde: Tiesuunnittelun kulku, Tiehallinto 2002 Tiehankkeiden suunnittelu on vaiheittain tarkentuva prosessi, jossa on neljä vaihetta: esi-, yleis-, tie- ja rakennussuunnittelu. Vaiheistetussa suunnitteluprosessissa vaihtoehtojen määrä vähenee suunnittelun tarkentuessa. Prosessin edetessä suunnittelu voidaan kohdistaa yhä rajatumpaan kokonaisuuteen. Pienissä ja vaikutuksiltaan suppeissa tiehankkeissa suunnittelu- ja päätöksentekovaiheita voidaan yhdistää. (Tiesuunnittelun kulku, Tiehallinto 2002) Kuva 2. Tiehankkeen suunnittelun kulku. Esisuunnitelmia on eri nimisiä ja sisällöltään erilaisia, sillä esisuunnittelua tarvitaan eri tarkoituksiin. Yleisimpiä hankekohtaisia esisuunnitelmia ovat kehittämisselvitys tai suunnitelma, ideasuunnitelma, tilavaraussuunnitelma ja toimenpideselvitys. Niitä edeltävät useimmiten useita hankkeita sisältävät esisuunnitteluvaiheet, kuten tarveselvitys tai liikennejärjestelmäsuunnitelma. Esisuunnittelussa selvitetään liikkumistarpeissa ja liikenneoloissa tapahtuneet muutokset ja selvitetään ja suunnitellaan ne toimenpiteet, joilla voidaan vastata liikenneolojen kehittämiselle asetettuihin tavoitteisiin. Suunnittelun tuloksena hahmottuu hanke tai useita hankkeita, joille on alustavasti selvitetty mahdollisia vaihtoehtoisia toimenpiteitä vaikutuksineen ja kustannuksineen. Esisuunnittelun tuloksia ovat tavoitteet, vaihtoehdot, likimääräiset toimenpiteet, alustavat vaikutusarvioinnit ja kustannusennusteet.
27 Esisuunnitelmien perusteella voidaan päättää jatkosuunnittelusta. Päätökset ovat Tiehallinnon kannanottoja kehittämistoimenpiteiden tarpeellisuuteen, ajoitukseen ja jatkosuunnitteluun. Tarpeellisiksi katsottavat toimenpiteet etenevät jatkosuunnitteluun ja toteutukseen rahoituksen sallimalla aikataululla. Yleissuunnitelmassa selvitetään tien likimääräinen sijainti, tien kytkennät nykyiseen sekä tulevaan tiestöön ja maankäyttöön, tekniset ja liikenteelliset perusratkaisut sekä ympäristöhaittojen torjumisen periaatteet. Suunnittelutarkkuus sovitetaan siten, että suunnitelman tekninen, taloudellinen ja ympäristöllinen toteuttamiskelpoisuus tulee varmistetuksi. Yleissuunnitelma sisältää myös vaikutusten arvioinnin, kustannusarvion sekä rakentamisvaiheet tavoitteellisine ajoituksineen. Yleissuunnitelmasta tehdään hyväksymispäätös, jonka jälkeen hanke voidaan sisällyttää Tiehallinnon lähivuosien toteuttamisohjelmiin (TTS). Koska yleissuunnitelmassa määräytyvät tien sijainti ja laatu sekä tien vaikutukset ihmisten elinolosuhteisiin ja ympäristöön, on yleissuunnittelu tiehankkeeseen vaikuttamisen kannalta tärkein suunnitteluvaihe. Myös toimivien kevyen liikenteen järjestelyjen kannalta yleissuunnitelma on yleensä ratkaiseva suunnitelmavaihe. Hyväksytty yleissuunnitelma voi rajoittaa muuta rakentamista ja synnyttää tienpitäjälle myös velvollisuuden lunastaa alueita. Yleissuunnitelmassa hyväksyttyjä periaatteellisia asioita ei tiesuunnitelmavaiheessa enää yleensä käsitellä. Mahdollinen lain mukainen ympäristövaikutusten arviointi (YVA) sisältyy yleensä yleissuunnitteluvaiheeseen. Se voidaan kuitenkin tehdä myös erikseen. Kehittämishanke-ehdokkaista ja joistakin muista suurista hankkeista laaditaan hankkeesta tehtävien päätöksien tueksi erillinen hankearviointi joko jonkin muun suunnitteluvaiheen, yleensä yleissuunnitelman, yhteydessä tai erillisenä tehtävänä. Tiesuunnitelmassa määritetään tien tarkka sijainti, tietä varten tarvittavat alueet, yleisten ja yksityisten teiden liittymät sekä muut tiejärjestelyt, kevyen liikenteen ja joukkoliikenteen järjestelyt sekä muut yksityiskohtaiset ratkaisut kuten mm. liikenteen haittojen torjumiseksi tarvittavat toimenpiteet. Tiesuunnitelmasta tehdään hyväksymispäätös, joka antaa tienpitäjälle oikeuden tietä varten tarvittavan alueen haltuun ottamiseen. Tien tekeminen voidaan aloittaa tiesuunnitelman hyväksymispäätöksen ja rahoituksen varmistumisen jälkeen. Rakennussuunnittelu kuuluu tien rakentamisvaiheeseen ja kattaa rakentamisessa tarvittavien asiakirjojen laatimisen. Pienehköissä hankkeissa tie- ja rakennussuunnitteluvaiheet voidaan yhdistää. 2.2.3 Tiehallinnon kevyen liikenteen investointirahoituksen kehitys Valtion kevyen liikenteen väyläinvestointeihin käyttämän rahoituksen kehityksestä antaa käsityksen kuvassa 4 esitetty yleisten teiden kevyen liikenteen väylien pituuden kehitys sekä kuvassa 5 esitetty erillisten kevyen liikenteen järjestelyjen kustannusosuus Tie- ja vesirakennushallituksen toimenpideohjelmissa. Kevyen liikenteen todellista osuutta liikenneinvestoinneista on kuitenkin vaikea arvioida, koska kevyen liikenteen järjestelyjä tehdään myös muiden hankkeiden yhteydessä, esimerkiksi taajamatiehankkeissa sekä uusia teitä rakennettaessa ja nykyisiä parannettaessa. (Kallioinen 2002.)
28 km 14 000 12 000 10 000 8 000 6 000 4 000 2 000 yleisten teiden varsilla Suomessa yhteensä 0 1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000 Kuva 3. Kevyen liikenteen väylien määrän kehitys Suomessa 1974 2000, lähteenä TVH 1975; TVH 1976; LM 1981; 1987; 1996; 1998; Suomen Polkupyöräteollisuusyhdistys 1999; Tiehallinto 2001; Block 2001. (Kallioinen 2002) 16 % 14 % 12 % 10 % 8 % 6 % 4 % 2 % 0 % 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 Tummat pylväät kuvaavat toteutuneista menoista laskettuja osuuksia. Vaaleat pylväät ovat suunnitelluista kustannuksista laskettuja osuuksia. Vuonna 1974 kaikki toteutuneet investoinnit olivat yhteensä 964 Mmk, josta kevyen liikenteen osuus oli 34 Mmk (3,5 %) (vuoden 1974 rahanarvo). Vuonna 1990 kaikki suunnitellut investoinnit olivat yhteensä 1 930 Mmk, josta kevyen liikenteen osuus oli 175 Mmk (9,1 %) (vuoden 1989 rahanarvo). Kuva 4. Kevyen liikenteen määrärahojen osuudet Tie- ja vesirakennushallituksen toimenpide- tai investointiohjelmissa 1970 1980-luvulla, lähteenä THV 1975b; 1976; 1983; 1985; 1986; 1987; 1988; 198). Tielaitos ei 1990- luvulta eteenpäin ole erotellut kevyen liikenteen osuutta toimenpideohjelmissaan, kuten ei myöskään Tiehallinto nykyään. (Kallioinen 2002.)
29 2.3 Liikennejärjestelmäsuunnitelmat ja muita kuntien ja valtionhallinnon yhteisiä suunnitelmia 2.3.1 Liikennejärjestelmäsuunnitelmat Liikennejärjestelmäsuunnittelu on pitkän aikavälin strategista suunnittelua, jossa tarkastellaan liikkumista ja kuljetuksia koskevaa järjestelmää kokonaisuutena: kaikkia liikennemuotoja ja myös liikennejärjestelmän suhdetta maankäyttöön. Liikennejärjestelmäsuunnittelu tuottaa liikennepoliittisia päämääriä ja tavoitteita, eri liikennemuotojen verkkosuunnitelmia, järjestelmän toteuttamisstrategioita ja toimenpideohjelmia sekä arvioita järjestelmän vaikutuksista. Kevyen liikenteen, joukkoliikenteen, pysäköinnin yms. tarkentavia suunnitelmia tehdään tarpeen mukaan. (Tiesuunnittelun kulku, Tiehallinto 2002). Kevyen liikenteen edistämisen kannalta on tärkeää, että kävely ja pyöräily näkyvät paitsi liikennejärjestelmäsuunnitelmien tavoitteissa myös toimenpideohjelmissa ja rahoituksen painopisteitä suunnattaessa. Jotta pyöräily ja erityisesti kävely saisivat suunnittelussa riittävän painoarvon, niiden asema kulkutapoina sekä niiden suosion kasvun hyödyt tulisi pystyä arvioimaan ja kuvaamaan riittävän selkeästi ja konkreettisesti ko. alueen näkökulmasta. Liikennejärjestelmäsuunnitelmista on viimeisen kymmenen vuoden aikana muodostunut vakiintunut suunnittelumuoto kaupunkiseuduille. Suunnittelun kohdealueena voi myös olla yksi tai useampi kunta, esimerkiksi seutukunta. Myös useimpiin maakuntiin on laadittu tai ollaan laatimassa liikennejärjestelmäsuunnitelmaa. Maakuntatasolla tarkastelutaso on luonnollisesti kaupunkiseutua karkeampaa ja keskittyy enemmän pitkämatkaiseen liikenteeseen ja sitä palveleviin liikenneverkkoihin. Erityisen tärkeää on, että kävely ja pyöräily nostetaan selkeästi muiden liikennemuotojen rinnalle kaupunkiseutu- ja kuntatason liikennejärjestelmäsuunnitelmissa. Liikennejärjestelmäsuunnitelman tavoitteena on vuorovaikutteisuus maankäytön suunnittelun kanssa. Yhteistyö tapahtuu lähinnä maakunta- ja yleiskaavatasolla. Optimaalista on, jos liikennejärjestelmäsuunnitelman ja kaavan laadintaprosessit on sovitettu myös aikataulujensa puolesta yhteen, mutta liikennejärjestelmäsuunnitelma voidaan laatia myös erillään kaavaprosessista. Tällöinkin arvioidaan erilaisten maankäytön kehittämistapojen vaikutusta liikennejärjestelmän eri osa-alueisiin. (Liikennejärjestelmäsuunnitelma, Tielaitos 1996) Kytkentä maankäytön suunnitteluun on erityisen tärkeää kevyen liikenteen edistämisen kannalta, koska maankäytöllä on ratkaiseva vaikutus kävelyn ja pyöräilyn toimintaedellytyksiin. Liikennejärjestelmäsuunnitelman laativat yhteistyössä suunnittelualueen kunnat, maakuntaliitto, lääninhallitus, tiepiiri sekä alueesta riippuen muut väylälaitokset (RHK, Merenkulkulaitos, Ilmailulaitos). Suurimmilla kaupunkiseuduilla myös liikenne- ja viestintäministeriö osallistuu suunnitelman laatimiseen. Suunnitelman aikana vuoropuheluun otetaan mukaan myös muut sidosryhmät, kuten asukkaiden, elinkeinoelämän ja liikenteen hoidosta vastaavien tahojen edustajat. Liikennejärjestelmäsuunnitelma ei ole lainsäädännössä määritelty suunnitelmamuoto eikä sillä ole virallista hyväksymismenettelyä. Yleensä suunnitelmasta pyydetään lausunnot ja niiden jälkeen suunnitelman laatija-