Rio+20 -kokouksen arvio SLL:n hanke: Kestävän kehityksen tiekartta Rio:n kokouksen jälkeen 1 Antto Vihma 2, tutkija Johdanto Kesäkuun 22. päivänä 2012 YK:n kestävän kehityksen kokous (UNCSD tai Rio+20) hyväksyi päätöslauselman nimeltä The Future We Want. Loppupuheenvuorossaan isäntämaa Brasilian presidentti sekä kokouksen puheenjohtaja Dilma Rousseff kiitteli kokouksen näyttäneen että monenkeskisyys on toimiva tapa rakentaa ratkaisuja globaaleihin ongelmiin. 3 Sekä kokouksen valmistelu, varsinainen prosessi Riossa että lopputulokset osoittivat kuitenkin monia globaalin ympäristöpolitiikan kipupisteitä. Vuoden 1992 Rion kokouksen moraalinen eetos, poliittisen kiireellisyyden tuntu, sekä tieteeseen pohjaavan ympäristöpolitiikan idea olivat kaikki aistittavissa alkuperäisestä heikentyneinä versioina. Kahdenkymmenen neuvottelujen täyteisen vuoden sekä kahden Rion suurkokouksen jälkeen on syytä pysähtyä pohtimaan taustalla olevaa kysymystä: mitä kansainvälinen ympäristöpolitiikka voi saavuttaa ja miten? 4 Rion suurkokoukseen osallistui edustajia 191 maasta. Viralliseen kokoukseen ja sen ympärillä järjestettyihin lukuisiin oheistapahtumiin jaettiin 44 000 kulkulupaa. Globaali media raportoi viikon ajan kokouksen edistymisestä sekä oheistapahtumien keskusteluista, 5 joskin mielenkiinto oli laimeampaa kuin alkuperäisen Rion tai kymmenen vuoden takaisen Johannesburgin kokouksen aikaan. Vuonna 2012 Rioon saapui 79 valtionpäämiestä, joukossa esimerkiksi Intian pääministeri Manmohan Singh, sekä useita raskaimman sarjan kansainvälisen politiikan vaikuttajia, kuten Kiinan pääministeri Wen Jiabao ja Yhdysvaltojen ulkoministeri Hillary Clinton. Merkittävin poisjäänti oli luonnollisesti presidentti Barack Obama, joka ei katsonut Rion odotetun laimean lopputuloksen kattavan ympäristö- ja kehityskysymyksiin panostamisen aiheuttamia sisäpoliittisia riskejä. Euroopan talouskriisin varjolla pois jäivät myös Saksan liittokansleri Angela Merkel sekä Iso-Britannian pääministeri James Cameron. Lienee selvää, että mikäli odotukset olisivat olleet korkeammalla, olisivat molemmat Euroopan johtajat löytäneet aikataulustaan tilaa Rio+20 -kokoukselle. Rio+20 oli ensimmäinen YK:n kestävän kehityksen huippukokous, jonka järjestämisen aloite tuli kehitysmaaryhmästä. Kokouksen pääteemat olivat Vihreä talous sekä kansainväliset kestävän kehityksen instituutiot. Edistykselliset maat sekä useat kansalaisjärjestöt olivat toivoneet Riosta päätöksiä, jotka olisivat merkittävästi muuttaneet kansainvälistä kestävän kehityksen hallintaa sekä tunnustaneet viimeisen 20 vuoden aikana tehtyjen toimien selkeän riittämättömyyden. Ennen kokousta myös YK:n pääsihteerin korkean 1 Tämä raportti on osa Suomen luonnonsuojeluliiton "Kestävän kehityksen tiekartta" -hanketta, jolle on saatu tukea ulkoministeriön kansalaisjärjestöille suunnatuista viestintä- ja kehityskasvatusrahoista. Raportti kirjoitettiin syyskuussa 2013. 2 Valt.tri Antto Vihma toimii tutkijana Ulkopoliittisessa instituutissa. 3 Rio+20 kokouksen päätöspuheenvuorot, saatavana: http://webtv.un.org/watch/president-dilma-rousseff-brazil-closure-of-theconference-6th-plenary-meeting-rio20/1702869222001. 4 Tämä lyhyt essee käsittelee Rio+20 -kokouksen tuloksia nimenomaan ympäristöpolitiikan kannalta. Paperi on kirjoitettu osana Suomen Luonnonsuojeluliiton projektia Kestävän kehityksen tiekartta Rion jälkeen, jossa käsitellään myös Rion kokouksen merkitys kehityspoliittisesta katsantokannasta. 5 Earth Negotiations Bulletin, Vol. 27 No. 51, sivu 2. 1
tason paneeli korosti raportissaan ympäristön tilan sekä monenkeskisten neuvotteluprosessien välille avautunutta railoa. Itse Rion päätöslauselma valtuuttaa YK:n yleiskokouksen (UNGA) tekemään useita päätöksiä seuraavissa kokoontumisissaan. Yleiskokouksen harteilla on nyt muun muassa ryhmän nimittäminen kestävän kulutuksen ja tuotannon 10-vuotissuunnitelman toteuttamista pohtimaan, kolmannen pienten kehittyvien saarivaltioiden konferenssin järjestelyistä päättäminen, uuden korkean tason foorumin organisoiminen kestävän kehityksen komission (CSD) tilalle, YK:n ympäristöohjelma UNEP:n vahvistaminen, työryhmän nimeäminen kestävän kehityksen mittareille (SDGs), kestävän kehitysyhteistyörahoituksen strategiatyön valmistelun aloittaminen (!), sekä YK:n pääsihteerin puhtaan teknologian siirron mekanismeja käsittelevien suosituksien hyväksyminen. Lisäksi yleiskokous valtuutettiin käynnistämään neuvottelut valtamerien biodiversiteetin suojelusopimuksesta seuraavan kahden vuoden aikana. 6 Rion kokoukseen laajemmin liittyen monet maat sekä kansainväliset toimijat tekivät myös vapaaehtoisia rahoituslupauksia. Eräs huomattavimmista oli kahdeksan suuren kehityspankin tekemä 175 miljardin dollarin lupaus edistää julkisen liikenteen investointeja. Nämä vapaaehtoiset aloitteet tehtiin kuitenkin kansainvälisen sopimusprosessin ulkopuolella, joten niitä ei varsinaisesti voida lukea kokouksen tuloksiin. Laajempi keskustelun ja kiinnostuksen herättäminen on epäilemättä eräs Rion tapaisen kokouksen tavoitteita, mutta muodollisen prosessin ulkopuolisiin lupauksiin liittyy usein kysymyksiä aloitteiden lisäisyydestä (onko sama luvattu ennenkin?), muotoilusta (onko lupaus sitova vai tavoitteellinen?) sekä seurannasta (kuka arvioi toteutumisen ja milloin?). Sopimusten merkitys ja rajoitteet Kansainvälisten sopimusten positiiviset vaikutusmekanismit voidaan yksinkertaistaen tyypitellä kolmeen ryhmään. Nämä ovat i) rationalistiset vaikutukset, ii) konstruktivistiset vaikutukset, sekä iii) epäsuorat vaikutukset. 7 Ensimmäiseen rationalistiseen ryhmään kuuluvat kepit ja porkkanat, esimerkiksi erilaiset velvoitteet, jotka muuttavat maan strategista toimintaympäristöä. Velvoitteen rikkomisesta saattaa seurata sopimukseen liittyviä sanktioita, muiden maiden vastatoimia, maineen menettämiseen liittyviä kustannuksia ja niin edespäin. Myös kasvaneet tai vähentyneet mahdollisuudet kansainvälisen rahoitukseen kuuluvat tähän rationaalististen kannustimien joukkoon. Nämä mekanismit voivat parhaassa tapauksessa ohjata toimijoiden käytöstä melko lyhyellä aikajänteellä. Toiseksi kansainvälisen politiikan tutkimus on tunnistanut niin sanottuja konstruktivistisia vaikutuksia. Näitä ovat sosiaalinen oppiminen, normien diffuusio, ja tätä kautta tapahtuva kansainvälisen toimijan identiteetin muutos. Tämänsuuntaisia vaikutuksia voidaan tunnistaa pitkällä aikajänteellä, esimerkiksi nopeasti kehittyvän kehitysmaan ottaessa lisää kansainvälistä vastuuta. Kolmanneksi kansainvälisillä sopimuksilla on epäsuoria vaikutuksia ne voimauttavat erilaisia toimijoita jäsenmaiden kotimaisessa politiikassa. Esimerkiksi ympäristöjärjestöt käyttävät kansainvälisiä sopimustekstejä kansallisessa tai paikallisessa kampanjoinnissaan. Lisäksi edistykselliset toimijat hyötyvät 6 The Future We Want, saatavana: http://www.uncsd2012.org/content/documents/727the%20future%20we%20want %2019%20June%201230pm.pdf. 7 Tarkemmin Karlsson-Vinkhuyzen & Vihma (2009) Comparing the Legitimacy and Effectiveness of Global Hard and Soft Law: An Analytical Framework, Regulation & Governance 3, 400-420. 2
usein kansainvälisten sopimusten puitteissa tuotetusta tiedosta, esimerkiksi maiden ja politiikkatoimien vertailuista. Jotta Rio+20 -kokouksen tuloksia voidaan mielekkäästi arvioida, on otettava huomioon taloudelliset ja geopoliittiset rajoitteet, jotka rajaavat kansainvälisten sopimusten mahdollisuudet. Sitovia velvoitteita on kestävän kehityksen alueella tällä hetkellä erittäin vaikea saada aikaan. 8 Kestävän kehityksen politiikkatoimet kytkeytyvät suoraan energiapolitiikkaan ja maankäyttöön, jotka ovat perinteisesti kansallisen itsemääräämisoikeuden ytimessä. Kiinnostus suvereniteetin jakamiseen näillä politiikka-alueilla ei ole edes 1990-luvulla ulottunut kauas Euroopan ulkopuolelle. Näin jo ympäristöongelmien rakenne kaventaa kansainvälisten sopimuksien mahdollisuuksia monin tavoin. Toiseksi oikeudellisesti sitova kansainvälinen sopimus joutuu Yhdysvalloissa senaatin käsittelyyn ja vaatii siellä kahden kolmasosan määräenemmistön. Senaatti sen paremmin kuin Yhdysvaltojen yleinen mielipidekään eivät hyväksy ympäristöpoliittisia velvoitteita, mikäli oikeudelliselta muodoltaan samat vaatimukset eivät koske myös Kiinaa ja muita nousevia talouksia. Ne puolestaan vastustavat tiukasti itseään koskevaa, velvoittavaa kansainvälistä säätelyä. YK:n ympäristösopimusten tuloksekkuus riippuu niiden suhteesta näiden suurten jäsenmaiden kansalliseen politiikkaan, mihin kansainvälisellä yhteisöllä on varsin rajallisesti vaikutusvaltaa. Velvoittavien ja oikeudellisesti sitovien ympäristösopimusten vaikeuksien ohella kansainvälinen, moninapainen kilpailu näyttää lisääntyvän myös talouden ja turvallisuuspolitiikan alueella. 9 Lisäksi finanssikriisien sarja on vähentänyt ilmastonmuutoksen ja muiden ympäristöongelmien painoarvoa kansainvälisellä asialistalla ja lisännyt eri toimijoiden pelkoa kestävän kehityksen politiikkatoimien mahdollisista makrotaloudellisista rasitteista. Rio+20 -kokous sattui euroalueen kriisiytymisen kannalta erinomaisen vaikealle hetkelle. Ajoitus osui murheellisesti myös Yhdysvaltojen presidentinvaalisyklin loppusuoralle. Yhdysvallat myös teki selväksi jo varhaisessa vaiheessa, ettei uutta rahoitusta ole luvassa kehitysmaiden kestävän kehityksen politiikkatoimille. 10 Ellei maailmanpolitiikan järjestystä ravistella lähivuosina perustuksia myöten, näyttää kansainvälisen politiikan trendi siirtyvän yhä selvemmin kohti kansallisia, maakohtaisesti päätettyjä ja tältä pohjalta räätälöityjä ympäristöpoliittisia toimia. Tähän ajankuvaan sopivat poliittiset julistukset ja laajat teemat, jotka kuitenkin ovat vaikutuksiltaan epäselviä. Miten esimerkiksi planetaaristen rajojen mainitseminen tai mainitsematta jättäminen heijastuu kansainväliseen tai kansalliseen politiikkaan kokouksen jälkeen? Miksi juuri YK:n pitäisi kehittää ja ylläpitää kestävän kehityksen mittareita? Miksi ne etenisivät nopeammin kuin viimeisen 20 vuoden keskustelut? Miten kansainvälinen julistus tai sopimus voi konkreettisesti edistää vihreää taloutta, jota koskevat päätökset tehdään pääosin kansallisessa politiikassa? Rion tuloksista 8 Katso Vihma & Van Asselt (2012) Great Expectations: Understanding why the UN climate talks seem to fail. FIIA Briefing Paper 109. 9 Katso esimerkiksi Layne, C. (2011) The Unipolar Exit: Beyond the Pax Americana, Cambridge Review of International Affairs 24 (2), 149-164. 10 Earth Negotiations Bulletin, Vol. 27 No. 51, sivu 2. 3
Konstruktivistisesta näkökulmasta Rio+20 -kokouksen tuloksia voidaan arvioida vasta myöhemmin. Presidentti Rouseff huomautti päätöskokouksessa, että Rio on aloituspiste, ei lopputulos. 11 Näkemyksestä herää kuitenkin ilmeinen kysymys kuinka monta kertaa saman prosessin voi aloittaa? Rion prosessi on ollut jo käynnissä jo 20 tai 40 vuotta, laskutavasta riippuen. Lisäksi on syytä suhtautua varauksella esimerkiksi siihen, että Riossa huomiota saanut vihreä talous leviäisi merkittäväksi uudeksi paradigmaksi globaalissa ympäristöpolitiikassa. Riossa vihreä talous ei lyönyt itseään läpi maailmaa yhdistävänä kattokäsitteenä useat kehitysmaat suhtautuivat siihen selvästi epäilevästi, jopa vihamielisesti. Kehitysmaaryhmän ydinsanoman mukaan yhtä kehitys- ja talousmallia minkä tahansa väristä ei tule hahmotella kansainvälisesti, vaan kaikilla on oltava jakamaton oikeus oman mallin rakentamiseen. Koko Rion loppulausuman valmisteluprosessia varjosti keskustelu, jossa korostettiin kehitysmaiden ja teollisuusmaiden eroja 1970-lukulaisin sanakääntein. 12 YK:n ilmastoregiimiä parjataan usein hitaaksi ja kankeaksi, mutta suhteessa kestävän kehityksen ja vihreän talouden ympärillä käytyyn keskusteluun ilmastodiskurssi näytti hetken suorastaan ajanmukaiselta ja edistykselliseltä. Rio-prosessin diskurssissa näkyi vanha perinne, jossa ympäristönsuojelu on aina pohjoisen agenda, ja sen eräs piilomerkitys on pitää Etelän kasvu kurissa, säilyttää dominoiva asema maailmanpolitiikassa, sekä kolonialismin hengessä pitää kehitysmaat jonkinlaisessa (taloudellisessa) siirtomaasuhteessa. 13 Näissä puheenvuoroissa ei juuri näy nykytodellisuus, jossa Yhdysvaltojen sotilaallinen, taloudellinen ja normatiivinen vaikutusvalta jatkuvasti heikkenee, Kiina on globaali taloudellinen suurvalta, ja Brasilia ja Intia ovat nousevia alueellisia voimatekijöitä. Parhaillaan eletään jälkiamerikkalaista maailmanjärjestystä, 14 jossa valtionkapitalismi on Kiinan johdolla noussut uudeksi taloudellis-poliittiseksi malliksi, josta otetaan vaikutteita ympäri kehittyvää maailmaa. Nousevat taloudet ovat kasvattaneet valtaansa epävirallisilla foorumeilla ja bilateraalisuhteissa, sekä myös neuvotelleet itselleen suuremman osan äänimäärästä sekä IMF:n että Maailmanpankin päätöselimissä. On selvää että on tapahtunut mittava muutos siitä ajasta jolloin suuri osa maailmaa vannoi niin sanottuun Washingtonin konsensuksen nimiin. Rion tulokset ovat suureksi osaksi prosessipäätöksiä. Näiden kohdalla tulee muistaa esittää kysymys: Miksei itse päätöstä tehty nyt, tässä ja heti? Takana oli kahden vuoden valmistelutyö ja koolla oli laaja, varmasti päätösvaltainen ja korkea-arvoisesti edustettu joukko maita. Uuden valmisteluprosessin aloittaminen on perusteltua, kun tarvitaan erillinen pieni työryhmä, lisää virkamiestyötä, neuvotteluaikaa ja teknistä tietoa. Luonnollisesti prosessipäätöksiä on myös erilaisia ne saattavat parhaimmillaan sisältää tarkan mandaatin sekä aikataulun. Mutta usein prosessipäätökset näyttäytyvät asioiden lykkäämisenä, ei-päätöksinä, jotka eivät suinkaan anna takeita jatkossa saatavasta tuloksesta. Valtamerien suojelusopimuksen mandaatissa edistyttiin jonkin verran, mutta itse neuvotteluiden aloituspäätöstä ei tehty, mikä on tulkittava selväksi pettymykseksi. Tällä politiikka-alueella ei myöskään ole 11 Rio+20 kokouksen päätöspuheenvuorot, saatavana: http://webtv.un.org/watch/president-dilma-rousseff-brazil-closure-of-theconference-6th-plenary-meeting-rio20/1702869222001. 12 Kehitysmaiden tuntoja (radikaaleja näkemyksiä painottaen) referoi esimerkiksi Third World Network. Otteita vihreä talouden keskustelusta esimerkiksi toukokuun valmistelukokouksesta, http://www.twnside.org.sg/title2/sdc2012/sdc2012.120501.htm. 13 Katso myös Vihma, A.,Mulugetta, Y. & Karlsson-Vinkhuyzen, S. Negotiating Solidarity? The G77 through the Prism of Climate Change Negotiations, Global Change, Peace & Security 23 (3), 2011, pp. 315 334. 14 Katso esimerkiksi Wigell, M. Maailma vailla johtajaa, Kanava 3/2012. 4
käynnissä muita YK:n alaisia neuvotteluja. Lisäksi valtamerialueiden hallinta ja pelisäännöt on konkreettinen, kansainvälisen oikeuden ydinalueisiin liittyvä tehtävä. Lopullinen päätös kuitenkin kaatui Riossa Yhdysvaltojen, Venäjän, Kanadan ja Venezuelan vastustukseen. Suojelusopimusneuvotteluiden aloittaminen delegoitiin yleiskokoukselle, ja erittäin optimistisen tulkinnan mukaan on mahdollista, että mandaatti saadaan läpi vähemmän heikentyneessä muodossa yleiskokouksessa, jossa äänestäminen on mahdollista. Silti valtameret olisi ollut varsin selkeä tulos Rion kaltaiselle kokoukselle, ja nyt mandaatin toteutuminen jäi vielä spekulaatioiden varaan. Eräs toinen merkittävimmistä Rio:n institutionaalisista asioista oli YK:n ympäristöohjelma UNEP:in vahvistaminen, fraasin strenghtening and upgrading tulkinta. Tässä kysymyksessä saavutettiin odotettu pettymys. UNEP:in johtoryhmä muutettiin universaaliksi, ra hoitusta luvattiin lisätä, ja asiaa käsitellään tarkemmin yleiskokouksen seuraavalla kierroksella. UNEP:in aseman selkeä vahvistaminen eli itsenäisen organisaation luominen (UNEO) kaatui jälleen kerran Yhdysvaltojen sekä suurien kehitysmaiden vastustukseen, ja tähän ei ole luvassa muutosta yleiskokouksessakaan. Kestävän kehityksen komitean (CSD) rooli puolestaan on ollut hukassa koko 20 vuoden ajan. Jalo tarkoitus koordinoida (ja alun perin myös rahoittaa) kestävän kehityksen kansainvälistä politiikkaa osoittautui erittäin vaikeaksi tehtäväksi ja siihen varatut resurssit varsin rajallisiksi. Monikaan maa tai maaryhmä ei ole ollut CSD:n tuloksiin tyytyväinen. Vaikka CSD:n pehmeä mandaatti suosituksineen olisi voinut vapauttaa keskustelua sitovien velvoitteiden paineista, olivat esimerkiksi CSD:n energiakeskustelut vuonna 2007 niin taantumuksellisia, että EU harvinaislaatuisesti hylkäsi niiden loppupäätelmät. 15 CSD:n korvaaminen jollakin vähemmän resursseja syövällä ja byrokraattisella elimellä on siis perusteltua. Kuitenkin tämän korkean tason foorumin perustaminen lykättiin yleiskokouksen asialistalle. Foorumin perustaminen, jos ja kun se joskus tapahtuu, on myös merkitykseltään hieman epäselvä (ks. yllä). Mikä voi olla YK:n tosiasiallinen rooli näin yleisessä keskustelussa? Kehitysmaat toivoivat Riosta uutta ja lisäistä rahoitusta, teknologiansiirron käsittelemistä yleiskokouksen alla, sekä löysempää aineettomien oikeuksien (IPR) säätelyä. Yhdysvaltojen linja näihin kaikkiin oli kategorisen kielteinen. Lopputulos kohdassa means of implementation muistuttaa kymmenen vuoden takaista Johannesburgin tekstiä, 16 varsin epämääräisellä strategiaa koskevalla prosessipäätöksellä vahvistettuna. Odotetusti myöskään kauppapolitiikan alaa Rion päätös ei kyennyt kattamaan. Rion kokouksen prosessi: Anti-Kööpenhamina Ennen kokouksen varsinaista alkua muistutti Rio monella tavalla Kööpenhaminan vuoden 2009 suurta ilmastokokousta. 17 Valtion päämiestason osallistujia ei ollut aivan yhtä montaa, mutta erittäin merkittävä määrä yhtäkaikki. Noin kahden vuoden valmisteluprosessi oli johtanut reilun 200 sivun taustapaperiin, jonka 15 Katso http://www.eu-un.europa.eu/articles/en/article_7041_en.htm, tai laajemmin Karlsson-Vinkhuyzen, S. I. (2010), The United Nations and Global Energy Governance: Past Challenges, Future Choices, Global Change, Peace and Security 22 (2), 177-197. 16 Johannesburg Plan of Action, 2012, luku X, saatavana: http://www.un.org/esa/sustdev/documents/wssd_poi_pd/english/poitoc.htm. 17 UNFCCC, COP 15/ COP-MOP 5, Kööpenhamina, 7-18 tammikuuta 2009. Kokouksesta on kirjoitettu paljon, esimekiksi Purvis, N. & Stevenson, A. (2010) Rethinking Climate Diplomacy: New Ideas for Transatlantic Cooperation on Climate, The German Marshall Fund Paper Series. 5
pohjalta odotettiin kiihkeää neuvottelemista, pitkiä öitä, jopa draamaa ja kiristämisen tunnelmia seuraavan 10 päivän ajalle. Vain noin puolet pohjatekstistä oli hyväksytty ennen itse kokouksen alkua. 18 Kööpenhaminassa äärimmäinen poliittinen paine johti esimerkiksi Kiinan ja Yhdysvaltain koviin neuvotteluotteisiin, sekä loppujen lopuksi kaoottiseen päätöskokoukseen ja diplomaattiseen selkkaukseen, jonka syitä ja seurauksia setvittiin vielä pitkään. Oppikirjamaisen peruskäsityksen mukaan poliittiset johtajat saapuvat kokouspaikalle viimeisinä päivinä ja valitsevat muutamasta ammattineuvottelijoiden valmiiksi hiomasta vaihtoehdosta sopivasti painotetun poliittisen kompromissin. Tästä Kööpenhaminan kokous poikkesi radikaalisti, hyvässä ja pahassa. Valtioiden johtajat joutuivat itse osallistumaan oikeisiin, kiihkeisiin ympäristöneuvotteluihin ja muotoilemaan kompromissitekstiä. Kööpenhaminan kiihkeys ja traumat olivat vielä tuoreessa muistissa vuoden 2012 Riossa ja vastaava näytelmä haluttiin välttää. Tämä oli oletettavasti maailman johtajien yhteinen, julkilausumaton toive ja ainakin isäntämaa Brasilian vankkumaton tahto. Riossa Brasilia vastaanotti puheenjohtajuuden kokouksen valmisteluista vastanneilta työryhmiltä ja kirjoitti konsultaatioiden pohjalta uuden päätöslauselmaluonnoksen. Tämän paperin (ja sittemmin konferenssin lopputuleman) tarkoitus oli välttää kaikki punaiset viivat, eli asiakohdat, joiden hyväksymiseen maiden pääkaupungeista saatu mandaatti ei riitä. Näin ollen hankalat kysymykset poistettiin tekstistä tai delegoitiin enemmän tai vähemmän epämääräisesti tuleville YK:n yleiskokouskierroksille. Brasilia uskoi (oikein) kunnianhimoisimpien osapuolien EU:n ja pienten saarivaltioiden (AOSIS) nielevän melko sisällöttömän tekstin, 19 jossa oli mukana erittäin vähän näiden tavoitteita. Ympäristödiplomatian suurvalta, erittäin kyvykäs Brasilia pelasi varmanpäälle ja vihelsi pelin ajoissa poikki: tässä on valmis neuvotteluteksti, ottakaa tai jättäkää. Viimeisinä öinä puhelinlinjat eivät käyneet kuumina pääkaupunkien ja Rion välillä. Myös kahden suunnan vuorovaikutus virkamiesten ja johtajien välillä jäi pois kokonaisuudessaan. Kyseessä oli tavallaan toinen ääripää Kööpenhaminaan verrattuna, tilanne jossa kokoukseen saapuneet poliittiset päättäjät eivät neuvotelleet lainkaan, ainoastaan allekirjoittivat valmiin tekstin. Brasilian diplomaattista taitoa voi varauksetta ihailla. 20 Poliittisille johtajille järjestely oli pääosin mukava ja saattoi auttaa Kööpenhaminan traumojen jälkihoidossa. Kuitenkin korkeimman tason neuvottelujen puuttuminen johti Riossa myös sisällön sekä kunnianhimon puuttumiseen. Useiden arvioiden mukaan puheenjohtaja olisi voinut lisätä painetta vastahankaajille ja saavuttaa kunnianhimoisemman lopputuloksen. 21 Lisäksi järjestely herättää ilmeisen kritiikin: mihin johtajia itse asiassa tarvittiin? Pitkä diplomaattinen valmisteluprosessi joka ei tuottanut tulosta paitsi kenties epäsuorasti Brasilian työtä helpottamalla heikensi entisestään luottamusta siihen, että nykyinen moninapainen ja kiristyvään kilpailuun suuntaava maailmanjärjestys voisi toimia tuloksekkaasti kestävän kehityksen laajoissa kysymyksissä. Tie eteenpäin 18 Earth Negotiations Bulletin, Vol. 27 No. 51. 19 Ainakin EU oletettavasti harkitsi pikaisesti loppulauselman hylkäämistä. 20 Brazil the land of olympian diplomats, katso Earth Negotiations Bulletin, Vol. 27 No. 51, sivu 22. 21 Esimerkiksi Think Progress:in arvio, katso http://thinkprogress.org/climate/2012/06/22/504929/how-the-rio20-text-could-havebeen-stronger/. 6
Vaikka Rion sopimusteksti The Future We Want huomioi ( acknowledges, joskus myös underlines, underscores tai stresses ) kestävän kehityksen ja ilmastopolitiikan kiireellisyyden, sieltä puuttuvat tarkemmat tavoitteet, aikataulut ja politiikkatoimet. Näin yleisellä sopimustekstillä on rajallisesti käyttöarvoa. Vaikka sen pohjalta tullaan käymään uusia neuvotteluja, pääosin YK:n yleiskokouksessa, Rion tuloksien tarkkuuden ja tahtotilan puute vähentää toiveita kokouksen jälkeen saavutettavista läpimurroista. Varsinkin Euroopassa saattaa Rion kokouksen jälkeen voimistua käsitys, jonka mukaan suurkokouksien järjestämisen hyödyt eivät vastaa niiden kustannuksia. Suomelle ja EU:lle Rion laihat tulokset tarkoittavat paljolti jo olemassa olevan käsityksen vahvistumista. Näihin viimevuosien monenkeskisen ympäristödiplomatiaan tarjoamiin opetuksiin kuuluu, inter alia, seuraavia painotuksia: i) Diplomaattisia ja taloudellisia voimavaroja on käytettävä monilla rintamilla samanaikaisesti, myös YK:n ulkopuolisilla foorumeilla sekä bilateraalisuhteissa. Unilateraali kauppapolitiikan keinoja käyttävä toiminta on perusteltua - tälle linjalle onkin jo lähdetty lentoliikenteen ja EU:n päästökaupan tapauksessa. Unilateraalit toimet voivat tuoda uutta puhtia monenkeskiseen sopimiseen ja ne voidaan toteuttaa kansainvälisen oikeuden puitteissa. 22 Monenkeskinen sopiminen puolestaan näyttää esimerkiksi ilmastosopimuksen alla toimivan tehokkaimmin rajattujen osallistujien ja rajattujen asiakokonaisuuksien voimin. 23 Suuret kokoukset ja laajat agendat eivät energisoi kansainvälisen sopimuksien päätöksentekoa toivotulla tavalla. ii) Globaali konsensus on monin tavoin ongelmallinen vaatimus päätöksenteossa ja siitä tulee pyrkiä pitkällä aikavälillä eroon formaalien sääntöjen ja äänestämisen avulla. 24 iii) Kahdenkeskisissä suhteissa tulee painottaa sillanrakennustyötä maltillisten kehitysmaiden kanssa ja näin päästä lähemmäs Durbanin ilmastokokouksen poliittista asetelmaa, jossa EU, LDC:t sekä useimmat Afrikan ja Etelä-Amerikan maat painostivat Kiinaa, Yhdysvaltoja ja Intiaa. Jos asetelma puolestaan lukkiutuu perinteiseksi kehitysmaat vs. teollisuusmaat keskusteluksi, on edistyksellisen kompromissin löytyminen mahdotonta. iv) EU:n ja Suomen tulee myös paremmin kommunikoida monenkeskisen päätöksenteon mahdollisuudet ja rajoitteet. Yhtäältä monenkeskiset neuvottelut ovat saavuttaneet konkreettisia tuloksia: esimerkiksi YK:n ilmastoprosessilla on edelleen merkitystä globaalin poliittisen vision rakentajana (joka tuottaa kahden asteen tavoitteen kaltaisia referenssipisteitä ja ymmärrystä maiden kansallisista ilmastopoliittisista kyvyistä ja mahdollisuuksista), kansainvälisen läpinäkyvyyden parantajana ja kansallisten ilmastotoimien mahdollistajana. Toisaalta ei ole 22 Loppuvuodesta 2011 European Court of Justice (ECJ) hylkäsi lentoyhtiöiden kanteen päästökauppalakia vastaan, katso päätös: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf? text=&docid=117193&pageindex=0&doclang=en&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=354105. 23 Limited membership bodies, katso Vihma, A. & Kulovesi, K (2012) Strenghtening Global Climate Negotiations, Nordic Council of Ministers Working Paper, http://www.norden.org/da/publikationer/publikationer/2012-902. 24 Ibid. 7
rakentavaa toivoa jokaisesta suuresta kokouksesta kansainvälistä läpimurtoa, mikäli poliittiset mahdollisuudet tällaisen saavuttamiseen ovat olemattomat. Ei esimerkiksi ole rakentavaa vuosittain odottaa ylhäältäpäin tulevaa kansainvälistä ilmastosopua, joka nostaisi maiden kansalliset päästötavoitteet tieteen vaatimalle tasolle. Näin YK:n sopimusjärjestelmät näyttäytyvät edistysaskelistaan huolimatta pelkkänä jatkuvana pettymysten sarjana. 25 v) EU:n ja Suomen on myös kotimaisissa politiikkatoimissa näytettävä kunnianhimoa ja elettävä sen viljelemän kansainvälisen liturgian mukaan, sillä muuten aloitteet ja puheet eivät näytä uskottavilta. 25 Vihma, A. & Van Asselt, H. (2012) Great Expectations: Understanding why UN climate talks seem to fail, FIIA Briefing Paper 109, saatavana: http://www.fiia.fi/en/publication/270/great_expectations/. 8