Kuntarakenne muutoksessa entä koulutuspalvelut?

ACTA 246 Jouko Mehtäläinen, Hannu Jokinen, Jouni Välijärvi Kuntarakenne muutoksessa entä koulutuspalvelut? Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 26

Jouko Mehtäläinen, Hannu Jokinen, Jouni Välijärvi Kuntarakenne muutoksessa entä koulutuspalvelut? JYVÄSKYLÄN YLIOPISTO SUOMEN KUNTALIITTO HELSINKI 213

KIRJOITTAJAT Jouko Mehtäläinen Hannu Jokinen Jouni Välijärvi 1. painos ISBN 978-952-293-2- (nid.) ISBN 978-952-293-21-7 (pdf) ISSN 1237-8569 Kirjoittajat ja Suomen Kuntaliitto Helsinki 213 Painopaikka: Staroffset Myynti: Suomen Kuntaliiton julkaisumyynti www.kunnat.net/kirjakauppa Tilausnumero 59432 Suomen Kuntaliitto Toinen linja 14 PL 2 11 Helsinki Puh. (9) 7711 Faksi (9) 771 2291 www.kunnat.net

3 Esipuhe Kunta- ja palvelurakenneuudistusta eli Paras-hanketta ohjaava puitelaki, laki kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta (169/27) tuli voimaan helmikuussa 27. Valtioneuvosto antoi selonteon kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta marraskuussa 29 (VNS 9/29 vp). Puitelain muodollinen voimassaoloaika päättyy vuoden 212 lopussa. Puitelain tarkoituksena on ollut luoda edellytykset kunta- ja palvelurakenneuudistukselle. Paras-uudistuksen tarkoituksena on lain (1 ) mukaan ollut kunnallisen kansanvallan lähtökohdista vahvistaa kunta- ja palvelurakennetta, kehittää palvelujen tuotantotapoja ja organisointia, uudistaa kuntien rahoitus- ja valtionosuusjärjestelmiä sekä tarkistaa kuntien ja valtion välistä tehtäväjakoa siten, että kuntien vastuulla olevien palvelujen järjestämiseen ja tuottamiseen sekä kuntien kehittämiseen on vahva rakenteellinen ja taloudellinen perusta. Puitelain mukaan tarkoituksena on myös parantaa tuottavuutta ja hillitä kuntien menojen kasvua sekä luoda edellytyksiä kuntien järjestämien palveluiden ohjauksen kehittämiselle. Paras-uudistuksen toteuttamisen keinoja ovat puitelain (4 ) mukaan olleet a) kuntaliitokset kuntarakenteen vahvistamiseksi, b) kuntien yhteistoiminnan lisääminen palvelurakenteiden vahvistamiseksi sekä c) toiminnan tuottavuuden parantaminen tehostamalla kuntien toimintaa palvelujen järjestämisessä ja tuottamisessa kuin myös vahvistamalla kaupunkiseutujen toimintaedellytyksiä. Paras-uudistuksen käynnistysvaiheessa oli selvää, että uudistuksesta ja etenemisestä tarvitaan seuranta- ja arviointitutkimusta. Kuntaliiton aloitteesta ja koordinoimana käynnistettiin vuonna 27 Paras-hanketta arvioiva laaja-alainen, viisivuotinen tutkimusohjelma, Paras-arviointitutkimusohjelma (ARTTU). Ohjelman varsinainen tutkimus- ja rahoituskausi on käsittänyt vuodet 28 212. Tutkimusohjelma valmisteltiin ja käynnistettiin yhteistyössä seitsemän ministeriön (LVM, MMM, OKM, STM, TEM, VM, YM), Kevan, seitsemän eri tutkimustahon (Aalto-, Helsingin, Itä-Suomen, Jyväskylän, Lapin ja Tampereen yliopistojen sekä Åbo Akademin) sekä tutkimusohjelmaan valittujen 4 tutkimuskunnan kanssa. Tutkimusohjelman rahoituksesta on vastannut Kuntaliitto yhdessä em. yhteistyökumppanien kanssa. ARTTU-ohjelmaan ovat sisältyneet seuraavat tutkimuskokonaisuudet: sosiaali- ja terveyspalvelut (Itä-Suomen yliopisto), koulutuspalvelut (Jyväskylän yliopisto), henkilöstö (Tampereen yliopisto), demokratia ja johtaminen (Åbo Akademi ja Suomen Kuntaliitto), talous (Tampereen yliopisto ja Helsingin kaupungin tietokeskus) sekä yhdyskuntarakenteen toimivuus kaupunkiseuduilla (Aalto-yliopisto). Tutkimusohjelmakokonaisuuteen kuuluvat lisäksi erillisrahoituksella toteutetut tutkimukset uudistuksen kielellisistä vaikutuksista (Helsingin yliopisto, Svenska social- och kom- Kuntarakenne muutoksessa entä koulutuspalvelut?

4 munalhögskolan), uudistuksen tasa-arvovaikutuksista (Åbo Akademi) sekä uudistuksen toimeenpanosta (Lapin yliopisto 27-29). Tutkimusohjelman käytännön toteutuksesta ovat vastanneet eri tutkijatahot yhdessä yhteisen ohjelman ohjausryhmän ja projektiryhmän kanssa. Kukin tutkijataho on vastannut omasta moduulikokonaisuudestaan. Kuntarakenne muuttuu entä koulutuspalvelut? on Jyväskylän yliopiston vastuulla olevan, koulutuspalveluja selvittävän tutkimusmodulin loppuraportti. ARTTU-ohjelman tarkoituksena on ollut paitsi välittää tutkimustietoa myös ylläpitää ja vahvistaa vuoropuhelua tutkijoiden ja käytännön, erityisesti poliittisten päätöksentekijöiden kanssa niin kunnissa kuin myös yleisemmällä tasolla. ARTTUtutkimusohjelman puitteissa on tuotettu ja tuotetaan kaikkiaan lähes 3 tutkimusraporttia. Raporttikokonaisuus koostuu modulikohtaisesti toteutetuista, kuntien lähtökohtatilannetta selvittävistä raporteista, väliraporteista sekä loppuraporteista. Näiden lisäksi julkaisusarjaan sisältyy eri tutkimusmodulien päätuloksia kokoavat nk. kokoomaraportit. *** Paras-uudistus on laaja-alainen uudistus, niin myös ARTTU-tutkimusohjelma. Alun perin ajatuksena oli selvittää Paras-hankkeen vaikutuksia kunta- ja palvelurakenteen kehittämisessä. Keskusteluissa kuitenkin pian havaittiin, ettei ARTTU-tutkimusohjelman puitteissa ei ole tarvetta eikä mahdollisuuttakaan pitäytyä tarkasti Paras-uudistuksen perusteella tapahtuneissa muutoksissa. Näin siksi, koska samanaikaisesti tapahtuu monenlaisia kuntien ja palvelurakenteiden uudistamiseen liittyviä asioita. ARTTUohjelman yleinen kysymyksenasettelu tiivistettiin siten seuraavaan neljään kysymykseen: 1) Millaisia päätöksiä ja toimenpiteitä kunnat ovat tehneet Paras-hankkeen aikana tai mitä kunnissa on tapahtunut? 2) Millaisia vaikutuksia kuntien toimenpiteillä ja tapahtumilla on eri tutkimusmodulien näkökulmista? 3) Mitkä tekijät ovat vaikuttaneet Paras-uudistuksen erilaiseen etenemiseen eri kunnissa? ja 4) Miten valtionohjaus on tukenut Paras-uudistuksen toimeenpanoa kunnissa? *** Kuntauudistus jatkuu hallituksen vaihtumisesta huolimatta. Kesällä 211 aloittanut pääministeri Jyrki Kataisen hallitus toteuttaa hallitusohjelmansa (22.6.211, luku 1) mukaan koko maan laajuisen kuntauudistuksen, jonka tavoitteena on vahvoihin peruskuntiin pohjautuva elinvoimainen kuntarakenne. Paras-uudistuksen aikana on opittu joukko asioita. Tutkijat toivovat, että ARTTUtutkimusohjelma voisi ko. uudistuksesta tekemien havaintojen myötä osaltaan edistää tietoon perustuvaa kunta- ja palvelurakenteen uudistamista. Helsingissä joulukuussa 212 Marianne Pekola-Sjöblom & Pentti Meklin ACTA

5 Sisältö Esipuhe 3 Tiivistelmä 7 Resumé 1 Abstract 13 1 Johdanto: Paras-uudistus ja ARTTU-arviointitutkimusohjelman tavoitteet 16 2 Koulutuspalvelujen kehittäminen ja ohjaus 18 3 Koulutuspalvelujen kehittäminen ja koulutuspalvelujen monitulkintainen luonne 21 4 Koulutuspalvelujen arviointi ARTTU-tutkimusohjelmassa 23 4.1 Koulutuspalvelujen rakenne 23 4.2 Koulutuspalvelujen saatavuus, saavutettavuus, taloudellisuus ja palvelutaso 24 5 Koulutuspalvelujen arviointitutkimuksen toteutus 27 5.1 Tavoitteet ja tutkimusongelmat 27 5.2 Tutkimusmenetelmät ja -aineistot 27 5.3 Tutkimuskunnat ja kuntaluokitukset 28 6 Koulutuspalvelujen järjestäminen, organisointi, tuottaminen ja koulutuspalvelustrategiat 31 6.1 Koulutuksen järjestäjä 31 6.2 Koulutuspalvelujen organisaatio 33 6.3 Koulutuspalvelujen tuottamistapa 38 6.4 Koulutuspalvelustrategiat 41 7 Koulutuspalvelujen saatavuus ja saavutettavuus 47 7.1 Esiopetus päivähoidon vai perusopetuksen yhteydessä? 47 7.2 Perusopetuksen saatavuus 49 7.2.1 Alakoulujen määrä, oppilasmäärä ja keskikoko 5 7.2.2 Yläkoulujen määrä, oppilasmäärä ja keskikoko 53 7.2.3 Yhtenäiskoulujen määrä, oppilasmäärä ja keskikoko 57 7.2.4 Perusasteen opetusta antavien erityiskoulujen määrä, oppilasmäärä ja keskikoko 61 Kuntarakenne muutoksessa entä koulutuspalvelut?

6 7.2.5 Kouluverkon muutos ja muuttuminen perusopetuksessa 65 7.3 Perusopetuksen saavutettavuus 71 7.3.1 Etäisyys koulusta 71 7.3.2 Koulukuljetukset 74 7.4 Toisen asteen koulutuksen saatavuus ja saavutettavuus 75 7.4.1 Lukiokoulutuksen saatavuus ja saavutettavuus 76 7.4.2 Ammatillisen koulutuksen saatavuus ja saavutettavuus 81 7.5 Koulutuspalvelujen saatavuus ja saavutettavuus: Yhteenveto 83 8 Koulutuspalvelujen taloudellisuus 85 8.1 Perusopetuksen käyttökustannukset 85 8.2 Lukiokoulutuksen käyttökustannukset 95 8.3 Koulutuspalvelujen taloudellisuus: Yhteenveto 12 9 Palvelutaso 14 9.1 Kuntalaisten arviot koulutuspalveluista 14 9.2 Kuntalaisten arviot erityisopetuksesta 11 9.3 Oppilashuollon toteutus ja kuntalaisten arviot oppilashuollosta 113 9.4 Esi- ja perusopetuksen ryhmäkoko 116 9.5 Opetustuntien määrä 119 9.5.1 Perusopetus 119 9.5.2 Lukiokoulutus 12 9.6 Perusopetuksesta toiselle asteelle 122 9.7 Palvelutaso: Yhteenveto 123 1 Koulutuspalvelujen lähitulevaisuus 124 11 Lopuksi: Keskeiset tulokset 127 Lähdeluettelo 129 Liitteet 131 Liite 1. ARTTU-kunnat erilaisin luokituksin 131 Liite 2. ARTTU-kuntien esi- ja perusopetuksen kouluverkkokuvaukseen liittyviä taulukoita ja kuvioita 133 Liite 3. ARTTU-kuntien toisen asteen koulutuksen kouluverkkokuvaukseen liittyviä kuvioita 15 Liite 4. ARTTU-kuntien koulutuspalvelujen taloudellisuuteen liittyviä kuvioita 156 Liite 5. ARTTU-kuntien koulutuspalvelujen palvelutasoon liittyviä kuvioita ja taulukoita 182 ACTA

7 Tiivistelmä Jouko Mehtäläinen, Hannu Jokinen ja Jouni Välijärvi (213): Kuntarakenne muutoksessa entä koulutuspalvelut? Loppuraportti. Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 26. Acta nro 246. Jyväskylän yliopisto ja Suomen Kuntaliitto. Helsinki. Kunta- ja palvelurakenneuudistuksen puitelain (169/27) tarkoituksena on ollut erilaisten rakenteellisten ratkaisujen ja uudistusten kautta taata laadukkaat, kattavat, taloudelliset ja asukkaiden saatavilla olevat palvelut. Paras-uudistuksen tavoitteena on ollut varmistaa koko maassa laadukkaat ja asukkaiden saatavilla olevat palvelut. Palvelurakenteen on oltava kattava ja taloudellinen ja sen on mahdollistettava voimavarojen tehokas käyttö. Paras-arviointitutkimusohjelman koulutuspalveluja koskevan arviointitutkimuksen tavoitteena on ollut arvioida, tapahtuuko kuntien koulutuspalveluissa palvelujen saatavuudessa, taloudellisuudessa ja palvelujen tasossa Paras-uudistuksen tavoitteiden mukaisia muutoksia vuosina 27 211 sekä sitä, miksi muutoksia on tapahtunut tai ei ehkä tapahdu. Tässä koulutuspalvelujen loppuraportissa tarkastellaan koulutuksen järjestämistä, koulutuspalvelujen saatavuutta ja saavutettavuutta, taloudellisuutta ja palvelutasoa 4 ARTTU-kunnassa vuosina 2 211. ARTTU-kunnat on jaettu Paras-uudistuksen keinojen mukaan kolmeen ryhmään: liitoskunnat, syvenevän yhteistyön kunnat ja muut kunnat -ryhmä. Aineistona on käytetty pääasiassa Tilastokeskuksen, opetusministeriön ja Opetushallituksen koulutustilastoja sekä ARTTU-ohjelmassa toteutettuja kyselyjä. Tilastoaineistoa ja kyselyjä on täydennetty koulutoimen johdon ja rehtorien haastatteluilla viidessä kunnassa. Ala- ja yläkoulujen määrä on vähentynyt, mutta koulutuspalvelujen saavutettavuus ei ole olennaisesti heikentynyt Syitä tähän ovat muun muassa oppilasikäluokkien pieneneminen ja perusopetuksen kouluverkossa tapahtunut huomattava rakenteellinen muutos. Erillisistä ala- ja yläkouluista on siirrytty ja siirrytään yhtenäiskouluihin, jolloin kouluyksiköiden määrä vähenee. Kunnittaisessa vertailussa on koulujen määrän väheneminen vahvimmin yhteydessä väestönmuutokseen. Mitä voimakkaammin on väestö vähentynyt, sitä enemmän on koulujen määrä kunnassa vähentynyt. Liitoskunnat eivät pidemmällä, kymmenen vuoden aikavälillä juuri poikkea muista ARTTU-kunnista. Viimeisen viiden vuoden aikana on koulujen määrä liitoskunnissa Kuntarakenne muutoksessa entä koulutuspalvelut?

8 vähentynyt suhteessa hieman enemmän kuin syvenevän yhteistyön kunnissa ja muut kunnat -ryhmässä. Kuntarajojen poisto on johtanut kouluverkon välittömämpään uudelleentarkastelemiseen ja etenkin alakoulujen määrän vähentämiseen. Koulutuspalvelujen saavutettavuus, lasten ja nuorten etäisyys koulusta, on kuitenkin viimeisen viiden vuoden aikana heikentynyt vain hieman enemmän kuin syvenevän yhteistyön kunnissa ja muut kunnat -ryhmässä. Koulutuspalvelujen saatavuutta, koulujen määrää, säätelee ensisijassa kunnan väestön ja väestörakenteen muutos sekä siihen liittyvä kunnan taloustilanne. Mitä voimakkaammin väestö vähenee, sitä enemmän vähenee myös koulujen määrä. Koulutuspalvelujen saavutettavuus on vahvimmin yhteydessä tilastolliseen kuntaryhmitykseen ja kunnan kokoon. Pienissä maaseutumaisissa kunnissa ovat etäisyydet koulusta pidemmät kuin suurissa kaupunkikunnissa. Lukioiden määrä on ARTTU-kunnissa vähentynyt hieman enemmän kuin koko maassa keskimäärin. Vähennystä on ollut suhteessa eniten stabiilin väestömäärän kunnissa, kasvukunnissa ja voimakkaan kasvun kunnissa. Vähenevän ja voimakkaasti vähenevän väestön kunnissa lukioiden määrä ei ole koko ajanjaksolla muuttunut. Ammatillisen koulutuksen saatavuus ja saavutettavuus eivät ARTTU-kunnissa ole juuri muuttuneet vuodesta 26 vuoteen 211. Koulutuspalvelujen taloudellisuudessa ei ole muutosta Perusopetuksen oppilaskohtaisissa käyttökustannuksissa ei yleisellä tasolla ole Parasluokituksen mukaan olennaista eroa. Vahvimmin kustannusten vaihteluun on yhteydessä tilastollinen kuntaryhmitys. Kustannukset ovat kaikkina tarkasteluvuosina olleet suurimmat maaseutumaisissa ja pienimmät kaupunkimaisissa kunnissa. Käyttökustannusten muutoksissa vuodesta 26 vuoteen 21 ei oppilasmäärän muutos vakioituna ole tilastollisesti merkitseviä eroja eri taustamuuttujien suhteen. Opetuksen suhteellinen osuus käyttökustannuksista on hieman pienentynyt vuodesta 26 vuoteen 21. Sisäisen hallinnon ja muun oppilashuollon suhteellinen osuus on puolestaan kasvanut. Lukiokoulutuksen opiskelijakohtaiset käyttökustannukset ovat olleet korkeimmat vähenevän väestön kunnissa, maaseutumaisissa ja pienissä kunnissa. Paras-luokituksen mukaan kustannukset ovat vuonna 26 olleet korkeimmat syvenevän yhteistyön kunnissa ja vuonna 21 liitoskunnissa. Erot eivät ole suuria. Käyttökustannusten muutosta vuodesta 26 vuoteen 21 selittää parhaiten opiskelijamäärän muutos. Mitä enemmän opiskelijamäärä on vähentynyt, sitä enemmän ovat kasvaneet opiskelijakohtaiset kustannukset. Vuodesta 26 vuoteen 21 on opetuksen suhteellinen osuus lukiokoulutuksen käyttökustannuksista pienentynyt ja sisäisen hallinnon kasvanut. Liitoskunnat eivät toistaiseksi ole koulutuspalvelujen tuottajina olleet muita kuntia taloudellisempia. Vaikuttavia tekijöitä ovat muun muassa henkilöstön irtisanomissuoja, palkkojen harmonisoinnit, laitekannan yhtenäistäminen sekä esimerkiksi koulujen saneeraukseen ja rakentamiseen liittyvät investoinnit. ACTA

9 Koulutuspalvelujen taso on hieman parantunut Kuntalaisten arvioima koulutuspalvelujen taso on kokonaisuutena tarkastellen liitoskunnissa hieman heikentynyt ja sekä syvenevän yhteistyön kunnissa että muut kunnat -ryhmässä hieman parantunut. Erot ovat vähäisiä. Perusopetuksen, lukiokoulutuksen ja ammatillisen koulutuksen sekä erityisopetuksen ja oppilashuollon hoito ja saavutettavuus ovat hieman parantuneet ja koulukuljetusten hoito heikentynyt. Paras-luokituksen mukaan tarkastellen ei suuria eroja ole. Opetusryhmien keskikoko on pienentynyt ja opetustuntien määrä oppilasta ja opiskelijaa kohden kasvanut lähes samassa suhteessa kaikissa Paras-luokissa. Koulutuspalvelujen lähitulevaisuutta määrittävät kuntien väestönmuutos, taloudellinen tilanne ja arvovalinnat Kuntien koulutuspalvelustrategioiden keskeinen tavoite on ollut kattavan kouluverkon ylläpitäminen kohtuullisin kustannuksin. Tämä on näkynyt myös toiminnan tasolla. Kouluverkkoja on karsittu maltillisesti ja kustannustasoa on pyritty pitämään kurissa myös hallinnon uudelleenorganisoinnilla. Väestönmuutosten ja kuntien talouden erilaisuudesta seuraa, että osassa kuntia on edelleen painetta kouluverkon tiivistämiseen ja osassa puolestaan paineita uusien koulujen rakentamiseen. Kouluverkon ja koulutuspalvelujen laadullisen muutoksen nopeus suuntaan tai toiseen riippuu paitsi kuntien väestönmuutoksesta ja taloudellisesta tilanteesta nyt ja lähitulevaisuudessa myös siitä, mikä on palvelujen asema suhteessa toisiinsa ja kunnan muihin toimintoihin, mihin halutaan panostaa tai mihin voidaan panostaa. Viime kädessä kysymys on arvovalinnoista ja yhdessä sopimisesta. Asiasanat: kunta- ja palvelurakenneuudistus, koulutuspalvelut, perusopetus, lukiokoulutus, ammatillinen koulutus, koulutuksen saatavuus, koulutuksen saavutettavuus, koulutuksen taloudellisuus, koulutuksen palvelutaso, koulutuspalvelustrategiat Kuntarakenne muutoksessa entä koulutuspalvelut?

1 Resumé Jouko Mehtäläinen, Hannu Jokinen och Jouni Välijärvi (213): Kuntarakenne muutoksessa entä koulutuspalvelut? (Kommunstrukturen i förvandling vad händer med utbildningstjänsterna?) Slutrapport. Undersökning nr 26 inom forskningsprogrammet för utvärdering av strukturreformen (ARTTU). Acta nr 246. Jyväskylä universitet och Finlands Kommunförbund. Helsingfors. Avsikten med ramlagen för kommun- och servicestrukturreformen (169/27) har varit att genom olika slags strukturella lösningar och reformer garantera högklassiga, täckande, ekonomiska och för invånarna tillgängliga tjänster. Strukturreformen har haft som mål att säkerställa högklassiga tjänster som är tillgängliga för invånarna i hela landet. Servicestrukturen ska vara heltäckande och ekonomisk och den ska möjliggöra en effektiv användning av resurserna. Målet för denna undersökning om kommunernas utbildningstjänster har varit att bedöma om det i tjänsterna tillgång, ekonomisk effektivitet och nivå skett förändringar under 27 211 som följer strukturreformens mål, varför förändringar skett eller varför förändringar eventuellt inte kommer att ske. I denna slutrapport om kommunernas utbildningstjänster granskas sättet att ordna utbildning, tillgången till tjänster, tjänsternas tillgänglighet, den ekonomiska effektiviteten och nivån på tjänsterna i 4 medverkande kommuner under 2 211. Enligt strukturreformens metoder är de medverkande kommunerna indelade i tre grupper: sammanslagna kommuner, kommuner med fördjupat samarbete och gruppen övriga kommuner. Undersökningsmaterialet består främst av utbildningsstatistik från Statistikcentralen, undervisningsministeriet och Utbildningsstyrelsen samt enkäter inom ARTTU-programmet. Som komplement till statistiken och enkäterna har intervjuer gjorts med ledningen för skolväsendet och rektorerna i fem av kommunerna. Antalet grundskolor har minskat, men trots det har utbildningstjänsterna inte blivit mindre tillgängliga i någon väsentlig mån Det har bland annat två orsaker, dels har årsklasserna blivit mindre, dels har skolnätet för den grundläggande utbildningen genomgått en gedigen strukturell förändring. De separata årskurserna 1 6 respektive 7 9 (de tidigare låg- och högstadierna) har ersatts och kommer att ersättas av enhetsskolor, vilket medför att antalet skolenheter minskar. Vid en jämförelse mellan kommunerna har det sjunkande antalet skolor främst att göra med den demografiska förändringen. Ju mer befolkningen minskar, desto fler ACTA

skolor dras det in i kommunen. På 1 års sikt avviker de sammanslagna kommunerna inte nämnvärt från de övriga medverkande kommunerna. Under de fem senaste åren har relativt sett något fler skolor dragits in i de sammanslagna kommunerna än i kommunerna med fördjupat samarbete och i gruppen övriga kommuner. Slopade kommungränser har lett till att skolnätet har setts över mera direkt och att i synnerhet antalet skolor med årskurs 1 6 har minskat. Under samma period har utbildningstjänsternas tillgänglighet (barns och ungdomars skolväg) blivit bara lite sämre jämfört med situationen i kommunerna med fördjupat samarbete och gruppen övriga kommuner. Tillgången till utbildningstjänster (antalet skolor) regleras i första hand av förändringar i befolkningsutvecklingen och befolkningsstrukturen i kommunen och av kommunens ekonomi i sammanhanget. Ju mer invånarantalet minskar, desto fler skolor dras det in. Utbildningstjänsternas tillgänglighet har främst att göra med den statistiska kommungrupperingen och kommunens storlek. I små landsbygdsdominerade kommuner är skolvägen längre än i stora stadskommuner. Antalet gymnasier har minskat något mer i de medverkande kommunerna än i hela landet i snitt. Minskningen har varit relativt sett störst i kommuner med stabilt invånarantal, tillväxtkommuner och kommuner med stark tillväxt. I kommuner med minskande och starkt minskande befolkning har antalet gymnasier varit konstant under hela undersökningsperioden. Tillgången till yrkesutbildning och yrkesutbildningens tillgänglighet i de medverkande kommunerna har knappast alls förändrats mellan 26 och 211. Den ekonomiska effektiviteten inom utbildningstjänsterna har inte förändrats Inom den grundläggande utbildningen uppvisar driftskostnaderna per elev inte några väsentliga skillnader rent allmänt enligt klassificeringen i strukturreformen. Variationerna i driftskostnaderna har mest att göra med den statistiska kommungrupperingen. Kostnaderna har under alla undersökningsår varit störst i landsbygdsdominerade kommuner och minst i urbana kommuner. Efter standardvägning av förändringarna i elevantalet finns det inte några statistiskt betydande skillnader i förändringarna i driftskostnaderna från 26 till 21 när det gäller bakgrundsvariablerna. Undervisningens relativa andel av driftskostnaderna minskade något från 26 till 21. Den interna förvaltningens och den övriga elevvårdens relativa andel ökade däremot. Inom gymnasieutbildningen har driftskostnaderna per studerande varit högst i kommuner med minskande befolkning, landsbygdsdominerade kommuner och små kommuner. Enligt klassificeringen i strukturreformen var kostnaderna högst år 26 i kommunerna med fördjupat samarbete och år 21 i de sammanslagna kommunerna. Skillnaderna är inte stora. Förändringarna i driftskostnaderna från 26 till 21 beror främst på förändringar i antalet studerande. Ju mer antalet studerande har minskat, desto mer har kostnaderna per studerande ökat. Mellan 26 och 21 minskade undervisningens relativa andel av driftskostnaderna och den interna förvaltningens andel ökade i fråga om gymnasieutbildningen. 11 Kuntarakenne muutoksessa entä koulutuspalvelut?

12 De sammanslagna kommunerna har tills vidare inte varit mera ekonomiskt effektiva än övriga kommuner när det gäller att producera utbildningstjänster. Bidragande faktorer är bland annat personalens uppsägningsskydd, harmoniseringen av lönerna, förenhetligandet av utrustningen samt investeringar i till exempel skolhussaneringar och skolhusbyggen. Nivån på utbildningstjänsterna har stigit något Kommuninvånarna bedömer att den övergripande nivån på utbildningstjänsterna har försämrats något i de sammanslagna kommunerna och förbättrats något i kommunerna med fördjupat samarbete och i gruppen övriga kommuner. Skillnaderna är ringa. Skötseln och tillgängligheten i fråga om den grundläggande utbildningen, gymnasieutbildningen och yrkesutbildningen samt specialundervisningen och elevvården har förbättrats något, medan skötseln av skoltransporterna har försämrats. Om man ser till klassificeringen i strukturreformen är skillnaderna inte stora. Undervisningsgruppernas medelstorlek har minskat och antalet undervisningstimmar per elev och studerande har ökat i nästan samma proportion i alla klasser i de medverkande kommunerna. Utbildningstjänsternas närmaste framtid bestäms av befolkningsutvecklingen, den ekonomiska situationen och valen av värderingar i kommunerna Det centrala målet i strategierna för kommunernas utbildningstjänster har varit att upprätthålla ett täckande skolnät till rimliga kostnader. Detta har synts också inom verksamheten. Skolnäten har gallrats måttligt och kostnadsnivån har man försökt hålla i schack också genom att omorganisera förvaltningen. Av de demografiska förändringarna och kommunernas varierande ekonomi följer att i en del av kommunerna finns det fortsättningsvis ett tryck på att koncentrera skolenheterna medan det i andra kommuner finns ett tryck på att bygga nya skolor. Hur snabbt skolnätet och nivån på utbildningstjänsterna förändras åt någotdera hållet beror på de demografiska förändringarna och den ekonomiska situationen i kommunerna nu och inom den närmaste framtiden och också på vilken ställning tjänsterna har i förhållande till varandra och till kommunens övriga funktioner. Frågan är vad man vill eller kan satsa på. I sista hand gäller det val av värderingar och gemensamma överenskommelser. Nyckelord: kommun- och servicestrukturreformen, utbildningstjänster, grundläggande utbildning, gymnasieutbildning, yrkesutbildning, tillgång till utbildning, utbildningens tillgänglighet, ekonomisk effektivitet inom utbildningen, servicenivån inom utbildningen, strategi för utbildningstjänster. ACTA

13 Abstract Jouko Mehtäläinen, Hannu Jokinen and Jouni Välijärvi (212): Kuntarakenne muutoksessa entä koulutuspalvelut? (Local government structure undergoing change are education services affected?) Final report. Evaluation Research Programme ARTTU Studies No. 26. Acta Publications No. 246. University of Jyväskylä and Association of Finnish Local and Regional Authorities. Helsinki. The objective of the framework act on restructuring local government and services (169/27) has been to safeguard comprehensive and economic high-quality services for local residents through various structural improvements and reforms. Another aim of the restructuring process has been to ensure that high-quality services are available to citizens throughout the country. The service structure must be comprehensive and economically efficient and must allow for cost-effective use of resources. The Evaluation Research Programme ARTTU aims at evaluating local government and service restructuring (PARAS reform) in Finland. The task of the research module on education services is to evaluate whether municipal education services are undergoing changes 27-211 in terms of availability, economy and quality of services in line with the objectives of the PARAS reform. We also seek to gain insight into the reasons why changes have taken place or may not take place. This final report on education services looks at the provision of education and the availability, accessibility, economy and quality of education services in the 4 municipalities that participated in the ARTTU programme between 2 and 211. The ARTTU municipalities have been divided into three categories based on the means of implementing the PARAS reform: merged municipalities, municipalities pursuing deepening cooperation and other municipalities. Our primary material for the research consists of education statistics of Statistics Finland, the Ministry of Education and the Finnish National Board of Education as well as surveys carried out within the ARTTU programme. The statistical data and surveys have been complemented by interviews of the management of education services and principals of five municipalities. The reduced number of primary and secondary schools has not significantly undermined the accessibility of education services This is partly due to the fact that student cohorts have become smaller and the network of schools providing basic education has undergone considerable restructuring. The shift from separate primary and secondary schools towards comprehensive schools leads to Kuntarakenne muutoksessa entä koulutuspalvelut?

14 a reduced number of educational units. A comparison between municipalities shows that the decrease in the number of schools is strongly related to demographic development. Thus, the number of schools has decreased at the same rate as the population. In a long-term perspective, over a 1-year period, merged municipalities do not significantly differ from other ARTTU municipalities. Over the last five years, the number of schools has, relatively speaking, decreased somewhat more in merged municipalities than in the other two categories (municipalities pursuing deepening cooperation and other municipalities). The abolishment of municipal boundaries has led to a more direct re-evaluation of the school network, and especially to a reduction of the number of primary schools. However, over the last five years, the accessibility of education services, that is the home-school distances for children and young people, has declined only slightly more in merged municipalities than in the other two categories (municipalities pursuing deepening cooperation and other municipalities). The availability of education services, that is the number of schools, is primarily determined by the demographic changes taking place in municipalities and the associated financial development. Thus, the number of schools decreases at the same rate as the population. The accessibility of education services is strongly related to the statistical grouping of municipalities and the size of the municipality. The home-school distances are longer in small semi-rural municipalities than in large urban municipalities. The number of general upper secondary schools in ARTTU municipalities has decreased slightly more than the national average. Relatively speaking, the highest decrease in the number of general upper secondary schools has taken place in municipalities with a stable population, in growing municipalities and in strongly growing municipalities. During the reference period, the numbers did not change in municipalities with a declining or a strongly declining population. There were virtually no changes in the availability and accessibility of vocational education in ARTTU municipalities between 26 and 211. No change in the cost-efficiency of education services At a general level, there are no major differences in the operating expenses per pupil in basic education in the three PARAS categories. The cost differences are primarily linked with the statistical grouping of municipalities. Over the entire period covered by the survey, costs have been highest in semi-rural and lowest in urban municipalities. With the change in the number of pupils standardised, there are no statistically significant differences in the changes in operating costs between 26 and 21 as regards background variables. The relative share of teaching of the operating costs decreased slightly from 26 to 21, whereas the relative share of internal administration and student welfare services increased. The operating costs per pupil in general upper secondary education have been at the highest level in municipalities with a declining population and in semi-rural and small municipalities. In the PARAS categories, costs were at their highest in municipalities pursuing deepening cooperation and in merged municipalities in 26 and 21 respectively. There are no major differences, however. The change in operating costs between 26 and 21 can best be explained by a change in the number of ACTA

students. The greater the decrease in the number of students, the higher the costs per student. Between 26 and 21, there was a decrease in the relative share of teaching of the operating expenses of general upper secondary education, whereas the share of internal administration increased. So far, merged municipalities have not proved to be any more efficient than other municipalities as far as the provision of services is concerned. This is due to factors such as employment security, harmonisation of pay, standardisation of equipment as well as investments (renovation and construction of schools). The level of education services has slightly improved According to municipal residents, the quality of education services has somewhat deteriorated as a whole in merged municipalities, while it has slightly improved in the two other categories (municipalities pursuing deepening cooperation and other municipalities). However, these differences are subtle. The provision and accessibility of basic education, general upper secondary education, vocational education as well as special education and student welfare services have slightly improved, while the provision of school transports has deteriorated. Examined in terms of PARAS categories, there are no major differences. The average class size has become smaller and the number of teaching lessons per pupil and student has increased proportionately in all the three PARAS categories. The outlook for education services in the next few years will be determined by municipalities demographic development, financial situation and value judgements A key objective of the municipal strategies related to education services has been the maintenance of an extensive network of schools at reasonable costs. This is evident also at the level of operations. The reduction of school networks has been moderate, and there have been efforts to keep costs in check also through reorganisation of the administration. As a result of the divergence in demographic development and economy, some municipalities are still under pressure to cut the network of schools while others face pressure to build new schools. How rapidly changes take place in the school network and the quality of education services not only depends on the financial situation now and in the near future, but also on the relation of services to each other and other functions to which municipalities wish or are able to allocate resources. Ultimately, it is a question of what value judgements municipalities make and whether they are willing to work together. Key words: local government and service restructuring, education services, basic education, general upper secondary education, vocational education, availability of education, accessibility of education, economic efficiency in education services, service quality in education, strategies of education services 15 Kuntarakenne muutoksessa entä koulutuspalvelut?

16 1 Johdanto: Paras-uudistus ja ARTTUarviointitutkimusohjelman tavoitteet Kunta- ja palvelurakenneuudistus eli Paras-hanke on ollut suurin ja laaja-alaisin maassamme käynnistetty kuntiin ja kuntarakenteeseen kohdistuva yhteiskunnallinen uudistushanke. Paras-uudistusta ohjaava puitelaki, laki kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta (169/27) astui voimaan 23.2.27. Paras-uudistuksen puitelain tarkoituksena on ensimmäisen pykälän mukaisesti ollut luoda edellytykset kunta- ja palvelurakenneuudistukselle. Uudistuksen tarkoituksena on kunnallisen kansanvallan lähtökohdista vahvistaa kunta- ja palvelurakennetta, kehittää palvelujen tuotantotapoja ja organisointia, uudistaa kuntien rahoitus- ja valtionosuusjärjestelmiä sekä tarkistaa kuntien ja valtion välistä tehtäväjakoa siten, että kuntien vastuulla olevien palvelujen järjestämiseen ja tuottamiseen sekä kuntien kehittämiseen on vahva rakenteellinen ja taloudellinen perusta. Tarkoituksena on parantaa tuottavuutta ja hillitä kuntien menojen kasvua sekä luoda edellytyksiä kuntien järjestämien palveluiden ohjauksen kehittämiselle. Edelleen puitelain ensimmäisessä pykälässä on todettu puitelain tarkoitukseksi seuraavaa: Puitelain tavoitteena on elinvoimainen ja toimintakykyinen sekä eheä kuntarakenne. Lisäksi lain tavoitteena on varmistaa koko maassa laadukkaat ja asukkaiden saatavilla olevat palvelut. Palvelurakenteen on oltava kattava ja taloudellinen ja sen on mahdollistettava voimavarojen tehokas käyttö. Paras-uudistuksen yleisinä toteuttamisen keinoina puitelaissa (4 ) on esitetty kuntaliitokset, joilla vahvistetaan kuntarakennetta kuntien yhteistoiminnan lisääminen, jolla vahvistetaan palvelurakenteita toiminnan tuottavuuden parantaminen tehostamalla kuntien toimintaa palvelujen järjestämisessä ja tuottamisessa sekä kaupunkiseutujen toimintaedellytyksinä. Puitelain tarkoitus ja keinot ovat koskeneet puitelain 2 :n mukaisesti maan kaikkia kuntia, siitäkin huolimatta, että kunnat ovat hyvin erilaisia. Toisaalta kuntien erilaisuuden takia käytännön ratkaisut ovat voineet kuitenkin olla erilaisia eri kunnissa. Vuonna 27 käynnistettiin Kuntaliiton aloitteesta ja koordinoimana Parashanketta arvioiva laaja-alainen, viisivuotinen Paras-arviointitutkimusohjelma (ART- ACTA

TU). Ohjelma on toteutettu yhteistyössä seitsemän ministeriön, Kevan, seitsemän eri tutkimustahon sekä tutkimusohjelmaan valittujen 4 tutkimuskunnan kanssa. Tutkimusohjelman rahoituksesta vastasivat Kuntaliitto yhdessä ministeriöiden, Kevan ja tutkimuskuntien kanssa. Tutkimusohjelma on koostunut viidestä osakokonaisuudesta, tutkimusmodulista: Henkilöstö (Tampereen yliopisto, Työelämän tutkimuskeskus), Demokratia ja johtaminen (Åbo Akademi ja Kuntaliitto), Talous (Tampereen yliopisto, Johtamiskorkeakoulu), Yhdyskuntarakenteen toimivuus (Aalto-yliopisto, maankäyttötieteiden laitos), Palvelut (Itä-Suomen yliopisto, Sosiaali- ja terveysjohtamisen laitos sekä Jyväskylän yliopisto, Koulutuksen tutkimuslaitos). ARTTU-tutkimusohjelmalla on yleisesti pyritty hakemaan vastausta ennen kaikkea seuraaviin kysymyksiin: 17 Millaisia päätöksiä ja toimenpiteitä kunnat ovat tehneet Paras-hankkeen aikana tai mitä kunnissa on tapahtunut? Millaisia vaikutuksia kuntien toimenpiteillä ja tapahtumilla on eri tutkimusmodulien näkökulmista? Mitkä tekijät ovat vaikuttaneet Paras-uudistuksen erilaiseen etenemiseen eri kunnissa? Miten valtionohjaus on tukenut Paras-uudistuksen toimeenpanoa kunnissa? Tämän käsillä olevan, Jyväskylän yliopiston Koulutuksen tutkimuksen tutkimuslaitoksen vastuulla olevan, koulutuspalveluja koskevan arviointitutkimuksen tavoitteena on ollut arvioida, tapahtuuko kuntien koulutuspalveluissa palvelujen saatavuudessa, laadussa ja taloudellisuudessa Paras-uudistuksen tavoitteiden mukaisia muutoksia sekä sitä, miksi muutoksia on tapahtunut tai ei ehkä tapahdu. Kuntarakenne muutoksessa entä koulutuspalvelut?

18 2 Koulutuspalvelujen kehittäminen ja ohjaus Julkisesti rahoitettujen koulutuspalvelujen kehittämisessä Paras -hanke edustaa uusinta vaihetta jo 8 -luvulla käynnistyneessä uudistusprosessissa. Koulutoimen alueella kunta-valtiosuhde ja päätöksenteon hajauttaminen ovat olleet sekä toiminnan sisällön että rahoituksen osalta pysyviä keskusteluteemoja jo pitkään. 198-luvulle koulun toimintaa ja taloutta ohjattiin lakiin kirjatuilla yksityiskohtaisilla ohjeilla (esimerkiksi opetusryhmien koosta ja jakamisesta, koulun minimioppilasmäärästä, kustannusperusteista), joiden toteutumista sekä läänien että valtion viranomaiset tiukasti valvoivat. Kädenvääntö peruskoulun rakenteesta, erityisesti tasokurssien poistamisesta, tuotti vuonna 1985 käyttöön otetun ns. tuntikehysjärjestelmän. Se oli ensimmäinen mittava askel kunnallisen itsehallinnon lisäämisen suuntaan keskusjohtoisesti toteutetun peruskoulu-uudistuksen jälkeen. Se merkitsi myös huomattavaa muutosta peruskoulun ohjausfilosofiaan ja -käytäntöön. Opetusryhmää ei pidetty enää hallinnollis-juridisena vaan pedagogisena määreenä. Opetuksen järjestämisen voimavaroja säädeltiin tuntikehyksellä, joka tarkoitti koulun käytettävissä olevaa oppituntien kokonaismäärää. Tuntikehys muodosti näin myös koulun toiminnan taloudellisen raamin, jota koulu ei voinut ilman ylläpitäjän lupaa ylittää. Toisaalta koulun omaan päätäntävaltaan jäi, miten ryhmitellä oppilaat pedagogisesti tarkoituksenmukaisesti eri aineissa ja opintojen eri vaiheissa. Esimerkiksi suurryhmät tulivat mahdollisiksi, ja niiden avulla säästyviä resursseja voitiin käyttää vaikkapa valinnaisuuden tai erityisopetuksen vahvistamiseen. Tuntikehysjärjestelmä myös avasi portteja koulujen erilaistumiselle, kun se painotti koulun omaa asiantuntemusta pedagogisesti mahdollisimman tarkoituksenmukaisessa voimavarojen käytössä. Eri kouluissa tarkoituksenmukaisuus saattoi tarkoittaa hyvinkin erilaisia asioita. Tuntijako kuitenkin säilyi edelleen melko tiukkana koulun toiminnan ohjaajana. Se määräsi, kuinka monta tuntia yksittäisen oppilaan tuli saada opetusta eri vuosiluokilla kussakin oppiaineessa. (Suortti, Nikkanen & Jokinen 1982; Nikkanen 1986; Nikkanen & Atjonen 1988.) Vuosille 1989-1992 ajoittunut vapaakuntakokeilu toi peruskoulun kehittämistä ja opetuksen tarkoituksenmukaista järjestämistä koskevat kysymykset laajempaan kunnallisen itsehallinnon kontekstiin. Kokeilun tavoitteena oli hallinnon rakenteiden uudistaminen ja kouluverkon rationalisointi kunnallisen itsehallinnon vahvistamiseksi ja palvelutason parantamiseksi. Kokeilussa selvitettiin myös mahdollisuuksia uudistaa valtionosuuksia ja -avustuksia koskevaa lainsäädäntöä (Nikkanen 1993, 2 4). Lisäksi vapaakuntakokeilussa kunnille tarjoutui joustavat mahdollisuudet järjestää opetustoimen hallinto haluamallaan tavalla. Muun muassa voimassa olleen kuntalain edellyttä- ACTA

mistä lautakunnista oli mahdollisuus poiketa. Kunnat käyttivätkin tätä mahdollisuutta varsin laajalti hyväkseen. Kuntien tehtävien rahoitusta säätelevä valtionosuusjärjestelmä uudistettiin kokonaisuudessaan vuonna 1993. Tällöin valtionosuudet muuttuivat laskennallisiksi. Valtion taloudelliseen tukeen oikeuttavien kustannuserien yksityiskohtaisesta sääntelystä luovuttiin, ja tuki määräytyi pääasiassa oppilasmäärien ja kunnan ylläpitämän kouluverkon ominaisuuksien mukaan. Uudistuksella on suuri merkitys kunnan päätösvallan kannalta. Vaikka valtionosuudet määräytyvätkin kunkin toimialan laskennallisten perusteiden mukaan, voivat kunnat käyttää muun muassa koulutoimeen saamiaan valtionosuuksia esimerkiksi sosiaalipalvelujen rahoittamiseen ja päinvastoin kulloisenkin tarpeen mukaisesti. 199-luvun alkupuolella uudistettiin peruskoulun ja lukion opetussuunnitelmien perusteet. Uudet perusteet korostivat aiempaa olennaisesti enemmän paikallisen tason kunnan ja koulun asiantuntemuksen merkitystä ja roolia opetussuunnitelmien laadinnassa ja opetustarjonnan kehittämisessä. Lukion osalta tätä oli edeltänyt valtioneuvoston päätös uudeksi tuntijaoksi, joka lisäsi opiskelijoiden valintamahdollisuuksia opintojen sisältöjen suhteen. Lukion opetussuunnitelman rakentuminen kurssimuotoiseksi ja vuosiluokkiin sitomattomaksi lisäsi osaltaan opintojen joustoa ja valintavaihtoehtoja, mikä teki pedagogisen suunnittelun erityisesti pienissä lukioissa haasteelliseksi. Samaan aikaan myös lukioiden ja ammatillisten oppilaitosten yhteisopintojen suosio alkoi kasvaa. Kaikki tämä lisäsivät voimakkaasti paikallistason pedagogisen ja sivistyshallinnollisen asiantuntemuksen tarvetta. Kuntien ja koulujen lisääntynyt päätäntävalta opetustoimen taloudellisissa ja pedagogisissa kysymyksissä osoittautui varsin joustavaksi järjestelmäksi myös jouduttaessa leikkaamaan koulutuksen resursseja taloudellisen laman aikana. Uudistuneen kuntalain säädökset mahdollistivat myös sen, että opetus- ja sivistystoimen hallintoa voitiin kunnissa leikata paikoin hyvinkin raskaalla kädellä. Perusopetusta ja lukiota ohjaavan lainsäädännön kokonaisvaltainen uudistaminen huipentui eduskunnan elokuussa 1998 hyväksymiin perusopetus- ja lukiolakeihin. Perusopetuksen järjestäjänä kunnan rooli säilyi keskeisenä. Kunnan saama valtionosuus määräytyi laskennallisesti lähinnä perusopetusikäisten oppilaiden määrän mukaan, joskin kouluverkon rakenne huomioitiin edelleen jossain määrin laskentaperusteena. Vanhempien oikeutta valita lapsensa koulu laajennettiin poistamalla piirijako. Tämä mahdollisti kilpailullisten elementtien vahvistumisen koulujen välillä, mikä monissa muissa maissa oli noussut keskeiseksi koulutusjärjestelmien kehittämisen välineeksi. (Hirvi 1996.) Lakiuudistuksen myötä koulujen tarkastusjärjestelmä jäi historiaan. Koulutuksen järjestäjien velvoitteita varmistaa kouluissaan tarjottavan opetuksen tarkoituksenmukaisuus ja laatu lisättiin. Uutena elementtinä koulutuksen ohjaukseen lainsäädäntö toi arvioinnin. Valtakunnallisen arvioinnin tehtävänä on kehittää ja ohjata koko koulutusjärjestelmän toimintaa ja sen uudistumista. Kunnilla puolestaan on velvoite seurata ja kehittää omien oppilaitostensa toimintaa arvioinnin avulla. Lukiokoulutuksen osalta laki velvoittaa myös yhteistyöhön muiden toisen asteen oppilaitosten kanssa. Kokonaisuutena vuosituhannen vaihteen lakiuudistus lisäsi paikallisen tason 19 Kuntarakenne muutoksessa entä koulutuspalvelut?

2 valtaa järjestää perusopetus ja lukiokoulutus. Kansainvälisesti tarkastellen koulujen keskinäisen kilpailun, vaihtoehtoisten koulumuotojen ja oppimistulosten ulkoisen arvioinnin toimintaa ohjaava vaikutus on jäänyt kuitenkin melko vähäiseksi. Esimerkiksi yksityisissä kouluissa opiskelee peruskoululaisista vain,7 % ja lukiolaisista 4,3 % (Opetushallitus 29). Suomessa arviointia ei ole ulotettu koskemaan yksittäisten koulujen vertailua, vaikka lukioiden osalta media tätä harrastaakin. Monissa muissa maissa, muut Pohjoismaat mukaan lukien, peruskouluja testataan massiivisilla kansallisilla ohjelmilla ja koulujen vertailut ovat suosittua iltapäivälehtien aineistoa. Suomessa paikallinen autonomia ja luottamus koulujen asiantuntemukseen opetuksen tarkoituksenmukaisena toteuttajana ovat säilyneet vahvana. Hyvä menestyminen kansainvälisissä oppimistulosten vertailuissa on epäilemättä auttanut tässä. Suomessa 199-luvulla toteutetun koulutuspalvelujen lainsäädännön kokonaisuudistuksen yksi keskeinen tavoite oli antaa koulutuksen järjestäjille pitkälle menevä itsenäisyys palvelujen paikallisessa organisoinnissa. Tämä on merkinnyt myös sitä, että koulutuksen järjestelyt ovat vaihdelleet kunnittain. Kuntien erilaisten ratkaisujen perustana ovat voineet olla paikalliset erityisolosuhteet, taloudellinen tilanne tai henkilöresurssit. Vuosituhannen vaihteen jälkeen kuntapoliittiset korostukset ovat muuttuneet. Puhutaan yhä painotetummin taloudesta, hyvinvointipalvelujen taloudellisesta järjestämisestä, tarpeiden ja voimavarojen suhteesta ja painotuksista kunnan eri hallintokuntien välillä. Lasten ja nuorten ikäluokkien pieneneminen (vuosina 1992 22 syntyneet) hillitsi koulutuskustannusten nousua, mutta toisaalta ikääntyvien suurten ikäluokkien osalta kustannukset kasvavat sosiaali- ja terveyspalveluissa. Tarpeiden ja voimavarojen välisen jännitteen kasvaminen on tuonut paineita uudelleen organisoida koulunpitoa kunnissa (Stenvall ym. 28). Vaateet koulutustarjonnan laadun ja monipuolisuuden turvaamiseksi kasvavat koko ajan erityisesti lukiokoulutuksen ja muun toisen asteen koulutuksen suhteen. Varhaiskasvatus on integroitumassa hallinnollisesti opetustoimeen. Samaan aikaan voimavarat ja hallinnollinen asiantuntemus opetustoimen järjestämiseksi on kunnissa kaventunut. On selkeästi nähtävissä, että laadukkaiden ja tasa-arvoisten koulutuspalvelujen turvaaminen koko ikäluokalle ei onnistu ilman voimavarojen tehokkaampaa käyttöä. (Juva ym. 29.) Paras-hanke on nostanut vahvasti esiin myös koulutuspalvelujen kasvaneen kohtaloyhteyden kunnan sosiaali- ja terveyspalveluihin. Kunnallisten palvelujen yksityiskohtaisesta lakiperustaisesta sääntelystä ja kustannusperustaisesta resursoinnista on kolmen vuosikymmenen aikana siirrytty asteittain varsin väljästi määriteltyihin tavoiteohjattuihin palvelukonsepteihin, joiden rahoitus perustuu lähinnä väestöä koskeviin laskennallisiin suureisiin. Palvelujen järjestämisen mallit ja kustannusten jakautuminen eri palvelujen kesken on yhä enemmän kunnallisen itsehallinnon päätäntävallassa. Kunnalliset päättäjät ovat siten yhä useammin arvovalintojen edessä ottamassa kantaa esimerkiksi siihen, mikä on oikeudenmukainen tapa jakaa voimavaroja alakouluikäisten lasten opetuksen, vanhuksista huolehtimisen ja mielenterveyspalvelujen kesken. ACTA

21 3 Koulutuspalvelujen kehittäminen ja koulutuspalvelujen monitulkintainen luonne Kunta- ja palvelurakenneuudistuksella pyrittiin tuottamaan erilaisia kehittämismahdollisuuksia, jotta muun muassa koulutuspalvelut voidaan järjestää kasvavien tarpeiden tyydyttämiseksi nyt ja lähitulevaisuudessa käytettävissä olevilla resursseilla mahdollisimman hyvin sekä kunnan että yksittäisen kuntalaisen kannalta katsoen. Keskeisiä tekijöitä ovat palvelujen saatavuus, taloudellisuus ja laadukkuus maan kaikissa osissa sekä perusoikeudet ja yhdenvertaisuus palvelujen saamisessa. Kehittämismahdollisuuksien lisääminen muun muassa purkamalla erilaisia rajoja ja hallinnollisia rajoituksia sekä esimerkiksi toimintayksiköitä suurentamalla ei välttämättä realisoidu vain parempina palveluina. Tuloksena voi olla sekä etuja että haittoja niin yksiköiden sisäiseen kuin ulkopuoliseenkin toimintaan. Esimerkiksi koulun koon suurentaminen kouluja yhdistämällä saattaa mahdollistaa aiempaa laajemman valinnaisuuden ja paremman koulun sisäisen toiminnan eriyttämisen, mutta saattaa samalla lisätä koulukuljetusten tarvetta sekä vaikeuttaa kouluyhteisön hallinnointia ja opetuksen organisointia. Työyhteisöillä ja organisaatioilla, niin kouluilla ja oppilaitoksillakin, on myös omat kulttuuriset piirteensä ja valtasuhteensa, jotka syntyvät ja muokkautuvat yhteisön jäsenten välisissä vuorovaikutussuhteissa. Pelkästään hallinnollisilla muutoksilla tai uudistuksilla ei välttämättä uudisteta jokapäiväistä koulutyötä, opettajien ja oppilaiden vuorovaikutusta. Kouluyhteisön kehittäminen voi tapahtua viime kädessä vain sisältäpäin, ei työyhteisön ulkopuolelta (Rajakaltio 24). Kehittämismahdollisuuksilla on rajansa. Aivan kaikki ei ole mahdollista, eikä aivan kaiken ole tarkoitettukaan olevan mahdollista. Kehittämismahdollisuuksien toteutuminen koulutuksen eri tasoilla riippuu myös muun muassa siitä, millä tavoin koulutuksen tavoitteet tulkitaan, miten niitä perustellaan, kuka perustelee ja kenelle. Koulutusta ei alkujaan ole pidetty palveluna tai hyödykkeenä. Se on ollut pikemminkin päämäärä sinänsä, eikä tulkinta taloudellisena hyödykkeenä ole vielä vakiintunut. Näkökulmia koulutuksen tarkoitukseen on ainakin seuraavat seitsemän (esimerkiksi Mitchell 1998; Boyd 1999; Gradstein, Justman & Meier 25): Koulutus kansalaisen oikeutena ja velvollisuutena. Koulutusta tarkastellaan kansallisena ja itseisarvoisena kysymyksenä. Koulutus palveluna, joka jaetaan kaikille. Koulutus tuotantona, joka tuottaa osaavaa työvoimaa. Koulutus osaamisen tunnistuksen edistäjänä, joka auttaa esimerkiksi työn- Kuntarakenne muutoksessa entä koulutuspalvelut?

22 antajia tunnistamaan osaamisen alan ja tason. Koulutus yhteisöarvona, joka mahdollistaa yksilöllistymisen ja yhteisön rakentamisen vertaistuotantona tukeutumaan toisiinsa ja rikastamaan toisiaan. Koulutus sosiaalisena investointina, joka mahdollistaa myöhemmin työn ja arjen sujuvuuden. Koulutus henkilökohtaisena investointina, joka palautuu korkojen kanssa uusina mahdollisuuksina myöhemmin elämässä. Koulutuksen järjestäjille on annettu vastuu huolehtia lasten ja nuorten tasa-arvoisista oppimisedellytyksistä, kouluverkosta, taloudellisesta resursoinnista ja opettajien ammattitaidon ylläpitämisestä. Kunnan taloudenpidossa koulutus on palvelu, joka on välttämätön, mutta josta aiheutuu myös kustannuksia. Yksittäinen kuntalainen puolestaan näkee koulutuksen useimmiten palveluna, joka on lasten ja nuorten subjektiivinen oikeus. Kansallisella tasolla koulutus ja kouluttautuminen on velvollisuus. Nykyisin kyseessä ei kuitenkaan enää ole niinkään perinteinen kansallinen sivistymisvelvoite, vaan osaavan työvoiman tuottaminen, jolloin yksittäinen koulutettava voidaan nähdä tuotannontekijänä. On tärkeää seurata sitä, millaiset tulkinnat koulutuspalvelujen perusluonteesta voimistuvat. Noilla tulkinnoilla on ainakin välillinen vaikutus siihen, mitkä koulutuskustannukset koetaan perustelluiksi ja oikeutetuiksi, ja onko koulutuksen taloudellisuudella, laadukkuudella, saatavuudella ja saavutettavuudella erilainen keskinäinen painoarvo. ACTA