VALTIOVARAINMINISTERIÖ Muistio Liite 1 Neuvotteleva virkamies 11.6.2015 VM/1402/00.01.01.00/2013 Anu Hernesmaa LAHDEN KAUPUNGIN JA NASTOLAN KUNNAN YHDISTYMINEN Yhdistymisesityksen vireillepanosta ja valmistelusta, kuntajaon muuttamisen edellytyksistä sekä kuntajaon muuttamisesta päättämisestä säädetään kuntarakennelaissa (1698/2009). Kuntien yhdistymisen vireillepano ja valmistelu Yhdistymisen vireillepano ja yhdistymisesityksen sisältö Kuntarakennelain 5 :n mukaan esityksen kuntien yhdistymisestä tekevät muutoksen kohteena olevien kuntien valtuustot yhdessä. Kuntien tekemä esitys on toimitettava ministeriölle. Ministeriö voi panna kuntien yhdistymisen vireille määräämällä toimitettavaksi lain 4 luvussa tarkoitetun erityisen kuntajakoselvityksen. Lahden kaupunginvaltuusto ja Nastolan kunnanvaltuusto ovat 26.1.2015 päättäneet hyväksyä yhdistymissopimuksen ja esityksen kuntien yhdistymiseksi. Yhdistymissopimuksessa esitetään kuntajaon muuttamista siten, että Lahden kaupunki ja Nastolan kunta lakkaavat ja ne yhdistetään perustamalla uusi kunta 1.1.2016 lukien. Yhdistymisen jälkeen uuden kunnan nimi on Lahti ja se ottaa käyttöönsä kaupunkinimityksen. Uuden kunnan vaakunan valitsee yhdistymishallitus. Valtiovarainministeriölle 18.2.2015 saapuneessa yhdistymisesityksessä on kuntarakennelain 6 :n mukaisesti perusteltu kuntajaon muuttamisen tarve ja selvitetty, miten kuntarakennelain 4 :ssä säädetyt kuntajaon muuttamisen edellytykset täyttyvät. Esitykseen on liitetty kuntien valtuustojen yhtäpitävät päätökset kuntien yhdistymisesityksestä niihin liittyvine asiakirjoineen sekä lain 8 :ssä tarkoitettu yhdistymissopimus. Yhdistymisselvityksen ja -esityksen valmistelu kunnissa Valtiovarainministeriö asetti 11.10.2013 päätöksellään kuntarakennelain 4 luvun mukaisen erityisen kuntajakoselvityksen Hollolan kunnan, Hämeenkosken kunnan, Iitin kunnan, Kärkölän kunnan, Lahden kaupungin ja Nastolan kunnan välille. Selvitystyö alkoi 1.11.2013 ja päättyi selvityksen valmistuttua ja toimikauden päätyttyä 30.9.2014. Kuntajakoselvittäjät esittivät 6.8.2014 Hollolan, Hämeenkosken, Iitin, Kärkölän ja Nastolan kuntien sekä Lahden kaupungin yhdistymistä 1.1.2017 alkaen. Selvityksessä mukana olleet kunnat tekivät selvittäjien ehdotusta koskevat päätöksensä 29.9.2014 valtuustoissaan. Hämeenkosken, Kärkölän ja Nastolan kunnat sekä Lahden kaupunki ovat valtuustojensa päätöksillä hyväksyneet kuntajakoselvittäjien esityksen. Hollolan ja Iitin kunnat ovat hylänneet kuutta kuntaa koskevan esityksen. Valtiovarainministeriö päätti 22.10.2014 kuntien päätösten ja lausuntojen pohjalta jatkaa Lahden seudun erityisen kuntajakoselvityksen toimikautta Hollolan, Hämeenkosken, Kärkölän ja Nastolan kuntien sekä Lahden kaupungin välillä 31.1.2015 saakka. Selvityksessä tuli ottaa huomioon kuntien 29.9.2014 päätökset ja asiaa koskevat lausunnot ja jatkaa kuntarakennevaihtoehtojen selvittämistä alueella.
2 Kuntajakoselvittäjä katsoi 15.12.2014 esityksessään kuntarakenteen muuttamisen tarpeelliseksi, ja että kuntarakennelain 2 :n mukaiset kuntajaon kehittämisen tavoitteet sekä 4 :n mukaiset kuntajaon muuttamisen edellytykset Lahden kaupungin ja Nastolan kunnan yhdistymiselle yhdeksi kunnaksi täyttyvät. Selvittäjä ehdotti kuntien valtuustoille, että Lahden kaupunki ja Nastolan kunta lakkaavat ja ne yhdistetään perustamalla uusi kunta 1.1.2016 lukien. Kuntarakennelain 4 b :n 4 momentin mukaisesti tehty selvitys sisälsi suunnitelman hallinnon ja palvelujen järjestämisestä sekä palvelujen tuottamisesta selvitysalueella, selvityksen yhdistymisen vaikutuksista kuntien yhteistoimintaan, selvityksen taloudellisesta tilanteesta, arvion asukkaiden osallistumis- ja vaikutusmahdollisuuksien sekä lähidemokratian toteutumisesta sekä yksityiskohtaisen arvion kuntien yhdistymisen eduista ja haitoista. Yhdistymisesityksen valmistelussa kunnat ovat huolehtineet kuntarakennelain 7 :n 1 momentin mukaisesti kuntien asukkaiden osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksista (kuntalain 410/2015 5 luku) sekä varanneet vaikuttamismahdollisuuden henkilöille, joiden elinympäristöön, työntekoon tai muihin oloihin kuntien yhdistymisellä voi olla huomattava vaikutus (hallintolain 434/2003 41 ). Lahden alueen jatkoselvityksen kuntalaiskuulemistilaisuudet järjestettiin Lahdessa 7.1.2015 ja Nastolassa 8.1.2015. Kuntajakoselvityksen valmistelumateriaali on ollut nähtävillä koko selvityksen ajan kuntajakoselvityksen verkkosivuilla. Lahden kaupunginhallitus ja Nastolan kunnanhallitus ovat kuntarakennelain 7 :n 2 momentin mukaisesti varanneet kuntiensa asukkaille ja muille, jotka katsovat asian koskevan itseään, tilaisuuden tehdä huomautuksen ehdotuksesta kuntien yhdistymisesitykseksi. Lahden ja Nastolan yhdistymissopimus liitteineen on ollut nähtävillä ko. kunnissa 15.12.2014-14.1.2015 välisenä aikana. Kuntalaisten huomautuksia jätettiin kuulemisaikana Lahden kaupunginhallitukselle 2 ja Nastolan kunnanhallitukselle 8. Jätetyt huomautukset on käsitelty kuntien hallituksissa ja saatettu valtuustojen tietoon. Valtuustojen 26.1.2015 päätökset kuntien yhdistymisestä ovat lainvoimaisia. Valtuutettujen määrä ja kunnallisvaalit Lahden kaupunki ja Nastolan kunta ovat yhdistymissopimuksessaan sopineet, että niiden valtuustot yhdistetään kuntarakennelain 24 :n 2 momentin mukaisesti uuden kunnan valtuustoksi kunnallisvaalikauden loppuun kestäväksi toimikaudeksi. Lahden kaupunki ja Nastolan kunta ovat sopineet yhdistymissopimuksessaan, että keväällä 2017 valittavan ensimmäisen täyden valtuustokauden ajan kaupunginvaltuuston koko on tuolloin voimassa olevan kuntalain edellyttämä valtuuston vähimmäiskoko. Kuntien yhdistymisen taloudellinen tuki Kuntien yhdistymisen taloudellisesta tuesta säädetään kuntarakennelain 9 luvussa. Lain 42 :n mukaan kuntien yhdistyessä syntyvälle uudelle kunnalle maksetaan yhdistymisavustusta. Yhdistymisavustuksen saamisen edellytyksenä on, että:
3 1) uusi kunta on lain 4 c 4 e :ssä säädettyjen selvitysperusteiden osoittaman selvitysalueen mukainen; 2) 4 d :n 3 momentissa tarkoitetulla alueella uuteen kuntaan sisältyy työssäkäyntialueen keskuskunta; 3) yhdistyminen toteutetaan 4 i :ssä tarkoitetun ministeriön päätöksen tai erityisen kuntajakoselvityksen perusteella; taikka 4) uuteen kuntaan sisältyy 4 f :n 1 kohdassa tarkoitettu erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa oleva kunta. Lisäksi edellytyksenä yhdistymisavustuksen maksamiselle on, että kuntien yhdistyminen tulee voimaan viimeistään vuonna 2017 ja kunnat ovat tehneet 6 :ssä tarkoitetun yhdistymisesityksen viimeistään 4 h :n 3 tai 4 momentissa tarkoitettuna ajankohtana. Lahden kaupungin ja Nastolan kunnan yhdistyminen täyttää lain 42 :n mukaiset edellytykset yhdistymisavustuksen maksamiselle, koska uuteen kuntaan sisältyy työssäkäyntialueen keskuskunta (42 :n 1 momentin kohta 2). Yhdistymisavustus muodostuu kuntarakennelain 42 a :n 1 momentin mukaan yhdistyvien kuntien lukumäärän ja asukasmäärän mukaan määräytyvästä perusosasta sekä lisäosasta. Lain 42 a :n 2 momentin mukaan yhdistymisavustus maksetaan kolmen vuoden aikana. Avustuksesta maksetaan 40 prosenttia vuonna, jona muutos tulee voimaan, ja 30 prosenttia molempina seuraavina kahtena vuotena. Lain 42 a :n 4 momentin mukaan jos yhdistymisavustuksen maksukauden aikana kuntajakoa muutetaan siten, että kunnat olisivat oikeutettuja uuteen avustukseen, avustus lasketaan sen mukaan kuin aiemmin toteutettu muutos olisi toteutettu yhtä aikaa viimeksi toteutetun muutoksen kanssa. Aiemmin toteutetun muutoksen perusteella maksetun avustuksen ja uudelleen lasketun avustuksen erotus maksetaan viimeksi toteutetun kuntajaon muutoksen voimaantulovuotena ja sitä seuraavana kahtena vuotena siten kuin 2 momentissa säädetään. Lahden kaupungin ja Nastolan kunnan yhteenlaskettu asukasmäärä 31.12.2014 oli 118 644 asukasta. Laskennallinen yhdistymisavustus on täten 4 000 000 euroa. Yhdistymisavustus tulee kuntarakennelain 42 a :n 3 momentin mukaan käyttää välttämättömiin kuntien yhdistymisen kustannuksiin, uuden kunnan palvelujärjestelmän kehittämiseen ja palvelujen tuottavuuden parantamiseen tai uuden kunnan talouden vahvistamiseen. Yhdistymisavustuksen viimeistä maksuvuotta seuraavan vuoden loppuun mennessä kunnan tulee toimittaa ministeriölle tilintarkastajan lausuman sisältävä selvitys yhdistymisavustuksen käytöstä. Yhdistymisavustuksen takaisinperintään sovelletaan valtionavustuslakia. Mahdolliset liitoksesta koituvat valtionosuusmenetykset korvataan yhdistymisen voimaantulovuotena ja sitä seuraavina vuosina vuoden 2019 loppuun saakka.
4 Päätöksessä sovellettava lainsäädäntö Kuntajaon kehittämisen tavoitteet Kuntarakennelain 2 :n mukaan kuntajaon kehittämisen tavoitteena on elinvoimainen, alueellisesti eheä ja yhdyskuntarakenteeltaan toimiva kuntarakenne, joka vahvistaa kunnan asukkaiden itsehallinnon edellytyksiä. Tavoitteena on myös, että kunta muodostuu työssäkäyntialueesta tai muusta toiminnallisesta kokonaisuudesta, jolla on taloudelliset ja henkilöstövoimavaroihin perustuvat edellytykset vastata kunnan asukkaiden palvelujen järjestämisestä ja rahoituksesta sekä riittävästä omasta palvelutuotannosta. Kuntajaon muuttamisen edellytykset Kuntarakennelain 4 :n mukaan kuntajakoa voidaan muuttaa, jos muutos edistää 2 :ssä tarkoitettuja kuntajaon kehittämisen tavoitteita sekä parantaa: 1) kunnan toiminnallisia ja taloudellisia edellytyksiä vastata palvelujen järjestämisestä ja tuottamisesta tai muuten edistää kunnan toimintakykyä; 2) alueen asukkaiden palveluja tai elinolosuhteita; 3) alueen elinkeinojen toimintamahdollisuuksia; tai 4) alueen yhdyskuntarakenteen toimivuutta. Kunnan on muodostuttava yhdestä alueesta, joka muodostaa toiminnallisen kokonaisuuden, jollei valtioneuvosto alueellisen eheyden osalta lain 4 luvussa tarkoitetun erityisen kuntajakoselvityksen perusteella toisin päätä. Erityisellä kuntajakoselvityksellä pyritään siihen, että kunta muodostuisi yhdestä alueesta. Edellä mainitulla alueella tarkoitetaan yhden tai useamman kunnan tai niiden osan muodostamaa aluetta, johon kuntajaon muutos vaikuttaa. Kuntajaon muuttamisen edellytyksiä arvioidaan myös alueen tulevan kehityksen kannalta. Kuntajakoa muutettaessa tulee pyrkiä kielellisesti yhteensopiviin alueisiin, joissa turvataan suomen- ja ruotsinkielisen väestön oikeudet saada palveluja omalla kielellään samanlaisten perusteiden mukaan. Kuntajakoa muutettaessa tulee ottaa huomioon saamelaisten kielelliset oikeudet sekä saamelaisten oikeus alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan sekä saamelaisten kieltä ja kulttuuria koskeva itsehallinto saamelaisten kotiseutualueella. Valtioneuvoston toimivalta Kuntarakennelain 21 :n mukaan valtioneuvosto päättää kuntajaon muuttamisesta tai sitä koskevan esityksen hylkäämisestä. Ministeriö voi päättää kunnan osan siirtämisestä toiseen kuntaan, jos muutoksen kohteena olevan kunnan valtuusto ei ole sitä vastustanut, tai hylätä esityksen kunnan osan siirtämisestä toiseen kuntaan, jos muutoksen kohteena olevan kunnan valtuusto on sitä vastustanut. Ratkaisun edellyttämä toimivalta kuuluu valtioneuvoston yleisistunnolle.
5 Päätöksenteon edellytykset kuntien yhdistyessä Kuntarakennelain 18 :ssä on säädetty päätöksenteon edellytyksistä kuntien yhdistyessä. Valtioneuvosto voi päättää kuntien yhdistymisestä yhdistyvien kuntien valtuustojen yhteisestä esityksestä. Kuntien esitys kuntien yhdistymisestä voidaan hylätä, jos kuntajaon muuttaminen olisi ilmeisesti vastoin 4 :ssä säädettyjä kuntajaon muuttamisen edellytyksiä. Oikeudellinen ja hallinnollinen jaotus Kuntien kielellinen asema Muutoksenhakukielto Kuntarakennelain 35 :n mukaan jos kunta tai kuntia yhdistyy olemassa olevaan kuntaan, kunnan alue jaetaan kahden tai useamman kunnan kesken tai kunnan osa siirretään toiseen kuntaan, aiheuttaa päätös kuntajaon muuttamisesta, jollei erikseen toisin päätetä, vastaavat muutokset oikeudellisessa ja hallinnollisessa jaotuksessa samasta ajankohdasta. Kuntien yhdistyessä perustamalla uusi kunta valtioneuvosto päättää, mihin tuomiopiireihin ja hallintoalueisiin uusi kunta kuuluu. Kuntarakennelain 20 :n mukaan ennen kuin kuntajaon muuttamisesta päätetään, ministeriön on selvitettävä, miten muutos vaikuttaa valtion alue- ja paikallishallintoon ja Euroopan unionin toiminnassa noudatettaviin aluejakoihin. Kielilain (423/2003) 5 :n 4 momentissa säädetään, että jos kuntajakoa muutetaan, on samalla päätettävä muutoksen vaikutuksesta kuntien kielelliseen asemaan. Kielilain 5 :n 2 momentin mukaan kunta on säädettävä kaksikieliseksi, jos kunnassa on sekä suomen- että ruotsinkielisiä asukkaita ja vähemmistö on vähintään kahdeksan prosenttia asukkaista tai vähintään 3 000 asukasta. Kaksikielinen kunta on säädettävä yksikieliseksi, jos vähemmistö on alle 3 000 asukasta ja sen osuus on laskenut alle kuuden prosentin. Kunnan valtuuston esityksestä valtioneuvoston asetuksella voidaan säätää kunta kaksikieliseksi, vaikka kunta muuten olisi yksikielinen. Jos kaksikielinen kunta tulee kuntajaon muutoksen johdosta osaksi sellaista uutta kuntaa, joka 2 momentin nojalla olisi säädettävä yksikieliseksi, on uusi kunta kuitenkin kaksikielinen. Tällaisen kunnan kielellistä asemaa ei voida muuttaa 1 momentin nojalla annetulla valtioneuvoston asetuksella. Lahden kaupunki ja Nastolan kunta ovat kielilain 5 :n perusteella suomenkielisiä kuntia. 31.12.2014 väestötietojen mukaan Lahden kaupungissa ruotsinkielisten asukkaiden osuus on 0,3 % ja Nastolan kunnassa 0,3 %. Kielilain raja-arvot kunnan kaksikielisyydelle eivät siten täyty. Kuntarakennelain 55 :n 1 momentin mukaan kuntien yhteisen esityksen mukaiseen valtioneuvoston päätökseen kuntien yhdistymisestä ei saa hakea muutosta.
6 Esittelijän esitys Esityksen perustelut Esitän kunnioittavasti valtioneuvostolle, että valtioneuvosto päättää lakkauttaa Lahden kaupungin ja Nastolan kunnan ja yhdistää ne perustamalla uusi Lahden kaupunki 1.1.2016 kuntien yhteisen yhdistymissopimuksen mukaisesti. Esitän kunnioittavasti valtioneuvostolle, että uusi Lahden kaupunki määrättäisiin suomenkieliseksi kunnaksi, ja että se kuuluisi valtion alue- ja paikallishallinnon sekä Euroopan unionin toiminnassa noudatettavien aluejakojen osalta samoihin alueisiin kuin nykyinen Lahden kaupunki. Lahden kaupungin ja Nastolan kunnan yhdistyminen parantaa kuntien toiminnallisia ja taloudellisia edellytyksiä vastata palvelujen järjestämisestä ja tuottamisesta ja edistää kuntien toimintakykyä. Uudessa kunnassa voidaan valita tehokkaan suuren kunnan ja tehokkaan keskisuuren kunnan palvelutavoista se, jolla palvelut hoidetaan tehokkaimmin. Lisäksi voidaan valita tapa ja järjestelmä, jolla hallitaan ja johdetaan palvelujen tuotantoa siten, että hallintoon ei kulu tarpeettomasti voimavaroja. Elinvoiman, kilpailukyvyn ja työllisyyden parantuminen lisää vero- ja maanmyyntituloja, joka lisää mahdollisuuksia panostaa palvelujen kehittämiseen. Kuntataloudellisin perustein arvioituna Lahden kaupungin ja Nastolan kunnan yhdistyminen on perusteltua. Uudella kunnalla on erillisiä kuntia paremmat mahdollisuudet vastata talouden yleiseen epävarmuuteen sekä lisätä verotuloja ja vähentää työttömyyttä. Lahden ja Nastolan yhdistyminen luo nykyistä kuntarakennetta paremmat mahdollisuudet huolehtia alueen asukkaiden toimeentulosta, elinympäristöstä sekä kuntien vastuulla olevista palveluista ja kehittää niitä. Kuntien yhdistymisellä voidaan parantaa alueen yhdyskuntarakenteen toimivuutta. Uuden Lahden kaupungin muodostaisi nykyinen tiivis kaupunkikeskusta ja sen lähiöt sekä hyviin liikenneyhteyksiin perustuva kasvukäytävä, jossa on palvelukykyiset osakeskukset sekä niiden välinen puutarhakaupunki sekä työpaikka- ja yritysalueet. Näiden ympärillä on laajat maaseutumaiset asuin-, virkistys- ja liikunta-alueet. Yhdyskuntarakenteen suunnittelun avulla voidaan vähentää infrastruktuurikustannuksia. Uuden Lahden mahdollisuudet tarjota elinkeinotoiminnalle ja asumiselle eri kehittämisvaihtoehtoja paranevat verrattuna Lahden ja erityisesti Nastolan nykytilanteeseen. Nykyisin Lahdessa rajoittavana tekijänä elinkeinopolitiikassa on maa-alueensa koko ja Nastolan kunnalla taas rajalliset voimavarat alueensa voimakkaaseen kehittämiseen, johon uudella Lahdella on mahdollisuus ja tarve. Lahden kaupungin ja Nastolan kunnan valtuustot ovat yhdessä esittäneet kuntajaon muutosta. Kuntarakennelain 4 :n mukaiset kuntajaon muuttamisen edellytykset täyttyvät Lahden kaupungin ja Nastolan kunnan yhdistyessä ja yhdistyminen edistää lain 2 :n mukaisia kuntajaon kehittämisen tavoitteita. Kokonaisarvion perusteella yhdistymisessä ei voida arvioida olevan sellaisia seikkoja, jotka olisivat ilmeisesti vastoin lain 4 :ssä säädettyjä kuntajaon muuttamisen edellytyksiä.