Arviointimuistio Vantaan kaupunki ympäristövastuiden toteuttajana lentokentän läheisyydessä sijaitsevien vesistöjen osalta.

Arviointimuistio Vantaan kaupunki ympäristövastuiden toteuttajana lentokentän läheisyydessä sijaitsevien vesistöjen osalta. 3.8.2011 Ulkoinen tarkastus Ville Voima Lyhennelmä arviointimuistiosta sivut 2 9 Koko arviointimuistio sivut 10 43

Lyhennelmä Arviointimuistio Vantaan kaupunki ympäristövastuiden toteuttajana lentokentän läheisyydessä sijaitsevien vesistöjen osalta

5.5 Vantaan kaupunki ympäristövastuiden toteuttajana lentokentän läheisyydessä sijaitsevien vesistöjen osalta 1. JOHDANTO Hulevesien ohjausjärjestelmä on nykyisellään järjestetty Helsinki-Vantaan lentokentällä siten, että suhteessa muodostuvaan kokonaismäärän vain pieniä määriä glykoli/ jäänestonestepitoisia vesiä pääsee kulkeutumaan vesistöihin. Hulevesien ohjaus- ja käsittelymenetelmien tehostamis- ja parannustoimenpiteisiin on investoitu miljoonia euroja ja kehittäminen on ollut jatkuvaa (esim. viemäröintien laajennuksia, etäjäänpoistopaikka, imuautoja). 2 Nämä toimenpiteet eivät kuitenkaan poista niitä haittavaikutuksia joita on ympäristössä ehtinyt tapahtua. Glykolia on käytetty jäänestoaineena lentokoneissa jo 50 vuotta ja sitä on kerääntynyt suuria määriä maaperään ja lentokenttää ympäröiviin vesistöihin. Helsinki- Vantaa lentokenttää ympäröivistä vesistöistä/vesistön osista kuormittunein lienee Kylmäojan läntinen haara. Vantaan Kylmäojan ekologisesta tilasta valmistui pro gradu tutkielma vuonna 2008, jossa todettiin ojan läntisen haaran sedimentin olevan orgaanisesti saastunut mitä ilmeisimmin Helsinki-Vantaan lentokentältä puroon tulevan kuormituksen vuoksi 3. Syy-yhteyttä Kylmäojan läntisen haaran kelvottoman kunnon ja lentokentältä tulleen kuormituksen välillä voidaan pitää ilmeisenä. Tässä työssä tarkastellaan ja arvioidaan, pääosin lainopillisin keinoin, lentokentältä muodostuvien glykoli ja liukkaudentorjunta-ainepitoisten vesien ympäristövaikutuksiin liittyviä julkisoikeudellisia ympäristövastuukysymyksiä. Esityksen ollessa 1 Tutkimus kokonaisuudessaan sekä sen lyhennelmä juridisine päättelyineen ja lainkohtineen ilmenevät tarkastuslautakunnan nettisivuilta. 2 Finavia 2008 3 Tiensuu 2008 s,32 julkisoikeudellinen, ovat siviilioikeudelliset ja rikosoikeudelliset kysymykset rajattu tämän aihepiirin ulkopuolelle. Julkisoikeudelliseksi työn tekee se, että työssä tarkastellaan vastuita ja velvollisuuksia, jotka konkretisoituvat julkishallinnollisessa hallintomenettelyssä. Työn päätavoitteena on tuottaa ympäristöoikeudellinen selvitys lentokentän läheisyydessä sijaitsevien vesistöjen nykyiseen tilaan johtaneiden syiden/toimenpiteiden juridisista puitteista ja niistä oikeudellisista lähtökohdista minkä rajoissa on Helsinki-Vantaalla vesistöjen suhteen voitu toimia. Tämän lisäksi esityksessä oikeudellisesti arvioidaan, minkä säädöskokonaisuuden kautta ja missä laajuudessa julkisoikeudellinen vastuu vesistöjen tilasta voisi toteutua. Työn kautta arvioidaan Vantaan kaupungin toimivallan ja aseman kannalta, missä määrin Vantaan kaupungilla on ollut mahdollisuuksia toimia ympäristövastuiden toteuttajana tässä asiassa. Edellä mainittujen oikeudellisten kysymysten ohessa eräänlaisena sivutuotteena on työstä kehkeytynyt esimerkinomainen kuvaus niistä ongelmista, joita vesiensuojelusääntelyssämme on todettavissa, erityisesti ympäristön itseisarvon kannalta. Työssä on hyödynnetty aiheeseen liittyviä KHO:n ratkaisuja, joiden käyttöarvo ei niinkään ole argumentoinnissa, vaan ne toimivat lähinnä esimerkkeinä ko. pykälien soveltamiskäytännöistä. Lentokentän hulevesipäästöjen aiheuttamista ympäristövaikutuksista ja lentokentän lähiympäristössä sijaitsevien vesistöjen ekologiasta on tietoa saatu Vantaan vesistöselvityksistä, lupalausunnoista ja aluehallintoviraston lupa-asiakirjoista. Vantaan kaupungin ympäristökeskus on tukenut tämän selvityksen tekoa haastatteluin ja toimittamalla aineistoa. Todettakoon vielä, että selvitys tarkastelee ennen uutta ympäristölupaa vallinnutta oikeustilaa. Tarkemmin määriteltynä, vuonna 1993 myönnetyn vesilain mukaisen luvan ja 4.8.2010 myönnetyn ympäristönsuojelulain mukaisen ympäristöluvan välistä aikaa. Vesilaki Ympäristöoikeudessa on vanhastaan esiintynyt erilaisia yleiskieltoja eli säännöksiä, joilla rajoitetaan tietynlaisia ympäristövaikutuksia aiheuttavaa toimintaa tai suorastaan kielletään se. Niillä on kuitenkin ollut varsin toisistaan poikkeavia funktioita: osin ne ovat ehdottomia (pohjaveden pilaamiskielto), osin sellaisia, että niistä on voitu poiketa viranomaisen luvalla (esim. vesistön pilaamiskielto). 4 4 Hollo 2001,s.145

Tähän tapaukseen liittyvässä säännöskokonaisuudessa ei ole yksiselitteisesti kielletty haitallisia vaikutuksia, vaan vain asetettu haittavaikutuksia aiheuttavalle toiminnalle velvollisuus hakea lupa toimia. Asiassa on kysymys ympäristön pilaantumisen ehkäisemistä ja torjuntaa koskevan erityslain eli ympäristönsuojelulain (YSL,86/2000) voimaan tuloa edeltäneen aikakauden vesilain(vl, 264/1961) mukaisesta jätevesien johtamislupaasiasta. Ennen vuonna 2000 ympäristönsuojelulainsäädännön uudistusta edeltävä vesilaki oli vesiensuojelua ja vesitaloushankkeita sääntelevä laki. YSL:n voimaantulon (1.3.2000) seurauksena jätevesien johtamisluvan lupaharkinnan keskiössä ollut vesistöjen pilaamiskieltoa koskeva VL 1:19 kumottiin ja siirrettiin osaksi ympäristönsuojelulakia. Tärkeää on huomata, että nyttemmin kumottua vesilain jätevesien johtamisen sääntelykokonaisuutta asiallisesti vastaava YSL28.2 on nykyiseltään vanhaa VL sääntelyä ehdottomammassa muodossa. Käänteisesti tämä tarkoittaa sitä, että vuonna 1993 myönnetyn luvan oikeudelliset myöntämisedellytykset ovat olleet nykyistä oikeustilaa lievemmät. Lievennys silloisen VL:n ja nykyisen YSL:n välillä johtui pääosin asiassa sovelletun vesilain 10. lukuun sisältyneestä intressivertailusta, jota sovellettiin viittauksien kautta yhdessä 1:19 kanssa. Intressivertailussa tuli huomioida ympäristövaikutusten ohella myös yleiset intressit. Tämä toimi eräänlaisena vastapainona VL:n ympäristövaikutusperusteiselle sääntelylle. Varsinaista intressivertailua sen varsinaisessa ja konkreettisessa merkityksessä ei sisällytetty YSL:iin, sillä YSL:n lähtökohdat ja tavoitteet olivat puhtaasti ympäristöllisiä. Pohdintaa edellisestä johtuen Muistiosta ilmenevistä vesilain oikeudellisista lähtökohdista on silloinen Vesioikeus vuonna 1993 myöntänyt ilmailulaitokselle vesioikeudellisen luvan johtaa glykolipitoiset vedet lentokenttää ympäröiviin vesistöihin. Vuonna 1993 myönnettyä lupaa on sittemmin tarkistettu ja muutettu eräiltä osin vuosina 1994 ja 1998. Tähän asiakokonaisuuteen liittyy myös vuonna 1998 myönnetty kiitotie kolmea koskeva lupa johtaa liukkaudentorjunta ja glykolipitoiset valumavedet vesistöön. Ennen kuin asia saatettiin vesioikeuden tutkittavaksi, tuli pohdittavaksi, voidaanko ylipäätänsä sanoa, että glykolilla ja kiitoteiden liukkaudentorjunnassa käytetyillä urealla ja formiaateilla on ympäristölle haitallisia vaikutuksia. Asiaa on pidettävä tulkinnanvaraisena sillä tutkimusten mukaan nämä aineet ovat todettu melko myrkyttömiksi vesieliöstölle. Niiden nopea biohajoaminen kuitenkin vapauttaa suurina pitoisuuksina suhteellisen myrkyllisiä rinnakkaistuotteita, jotka aiheuttavat vesiluonnossa hapettomuutta. Urean kohdalla hapenkulutus oli edellä mainittuja kemikaaleja huomattavasti voimakkaampaa ja tästä syystä urean käytöstä luovuttiin vuonna 1996. Koska tiedetään, että glykoli ja liukkauden torjuntaainepitoiset vedet mitä ilmeisimmin kuitenkin aiheuttavat haitallisia vesistövaikutuksia, ja kyseessä on lähtökohtaisesti VL10:n mukainen jäteveden johtamista koskeva asia, voidaan jätevesien johtaminen vesistöön katsoa luvanvaraiseksi toiminnaksi kumotun VL 1:19 ja kumotun VL 10 luvun 23 pohjalta. Varsinaisen lupamenettelyn osalta lupaharkintaan on ensinnäkin vaikuttanut se tosiasia, että talvisissa olosuhteissa lentokentän kiitoratojen kunnossapidossa ja lentokoneiden jäänesto- ja poistokäsittelyssä käytetyt kemikaalit ovat välttämättömiä lentoturvallisuuden vuoksi. Tästä johtuen on kiistatonta, että lentoturvallisuuden hyväksi suoritetut toimenpiteet ovat yleisen edun kannalta välttämättömiä ja taas glykolin - formaattien ja vielä 1993 käytössä olleen urean käytöstä aiheutuvat välilliset ja välittömät haitat ovat etuun nähden hyvin marginaalisia. Lupaharkinnassa tuli myös harkittavaksi, olisiko valumavesien poistaminen tahi vesistöön pääsyn estäminen kohtuullisin kustannuksin muulla tavoin ollut mahdollista toteuttaa. Käsittelyvaihtoehtoja olisivat olleet joko liukkaudentorjunta-ainepitoisten vesien johtaminen yleiseen viemäriin tai glykolipitoisten valumavesien käsittely omalla puhdistamolla. Edellisestä vaihtoehdosta on todettu, että valumavedet ovat niin laimeita, ettei niiden johtaminen yleiseen viemäriin ole mielekästä. Toimenpiteestä jäävä hyöty jäisi kustannuksiin verrattuna hyvin pieneksi, koska vesien keräily ja johtaminen olisi hyvin kallista. Vesien käsittely omalla puhdistamolla olisi edellyttänyt purovesien kokoamista ja johtamista yhteen paikkaan. Käsittelyn jälkeen vedet jouduttaisiin johtamaan takaisin puroihin, jotta ne eivät kuivuisi. Johtaminen olisi ollut vaikeasti toteutettavissa ja kustannuksiltaan hyvin kallista. Valumavesien määrä- ja laatuvaihtelujen tasaamiseksi tarvittaisiin suuri useamman vuorokauden viipymän tasausallas, jotta puhdistusprosessilla olisi edellytykset toimia. Valumavesien määrän vaihtelut ovat niin suuria, että puhdistamoa on käytännössä vaikea mitoittaa oikein. Lisäksi puhdistamon käyttö olisi ongelmallista, koska suuret määrä ja tasausvaihtelut sekä veden kylmyys tekisivät puhdistusprosessin ohjauksen äärimmäisen vaikeaksi. Talvella olisi erittäin pahoja jäätymisongelmia, koska pakkaskausina vettä ei juoksisi laitoksen

läpi juuri ollenkaan. 5 Täten voidaan perustellusti todeta, etteivät valumavedet olleet johdettavissa tai käsiteltävissä kohtuullisin kustannuksin muilla tarkoituksenmukaisilla tavoilla tai menetelmillä kuin johtamalla vedet vesistöihin. Lopuksi on tullut huomioiduksi, etteivät glykolin vesistövaikutukset ole haittavaikutuksistaan huolimatta niin mittavia, että toiminta vaarantaisi yleistä terveyden tilaa, aiheuttaisi huomattavia ja laajalle ulottuvia vahingollisia muutoksia ympäristön luonnonsuhteissa taikka suuresti huonontaisi paikkakunnan asutustai elinkeino-eloja. Vuonna1993 ja 1998 myönnetyt luvat ovat edelleen voimassa siihen saakka kunnes käsiteltävänä oleva YSL mukainen ympäristölupa on saatettu voimaan. Julkisoikeudellinen vastuu Oikeudellinen vastuu ympäristöstä perustuu lainsäädäntöön tai sopimuksiin sisältyviin velvollisuuksiin menetellä tietyllä tavalla ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavaa toimintaa harjoitettaessa. Pilaantuneen ympäristön osalta oikeudellinen vastuu jakautuu lähtökohtaisesti yksityisoikeudelliseen ja julkisoikeudelliseen. Kolmas vastuujärjestelmä perustuu rikosoikeudelliseen sääntelyyn. Siinä missä yksityisoikeudellinen vastuu painottuu yksityisten välisiin korvausoikeudellisiin vastuukysymyksiin, julkisoikeudellisessa sääntelyssä on kysymyksessä yleinen etu, jonka perusteella on toiminnanharjoittajalla tai alueen haltijalla velvollisuus olla selvillä toimintansa ympäristövaikutuksista ja myös ylläpitää alueen siisteyttä. Yksityisoikeudellisessa vastuussa on kyse pilaantumisesta aiheutuvan yksityisen vahingon tai siihen liittyvien kustannusten korvaaminen vahingon kärsijälle, kun taas julkisoikeudellisessa järjestelmässä vastuun sisältönä on ympäristön tilan selvittäminen sekä lisäksi tarvittavien toimenpiteiden suorittaminen tai kustantaminen yleisen edun vuosi 6.Yleisesti on katsottu, ettei julkisoikeudellisen mpäristövastuun toteutumisen kannalta merkitystä ole sillä, että pilaamisvaikutuksia aiheuttavaan toimintaan on myönnetty lupa toimia, sillä luvallinenkaan toiminta ei poista vastuuta niistä seurauksista, joita toiminta on aiheuttanut. Edellä lausuttu edustaa julkisoikeudellisen ympäristövastuun pääsääntöä, jonka ei voida kuitenkaan katsoa toteutuvan aivan aukottomasti. Näin on erityisesti vesiensuojelusääntelyn kohdalla. Mainittakoon vielä, että vuonna 1993 ratkaistu lupa-asia koski jätevesien johtamista suoraan vesistöön, mikä ainakin Kylmäojan läntisen haaran osalta on johtanut siihen, että ojan pohjasedimentti on pi- 5 Länsi-Suomen vesioikeuden päätös numero 97/1998/3-98/1998/3 s 9-10 6 Hollo 2004,s.56-57 laantunut. Niissä tilanteissa jossa jätevesipäästöjä ohjataan suoraan vesistöön niin, että haittavaikutukset ilmenevät vain itse vesistössä ja mahdollisesti myös sen sedimentissä, ulottumatta kuitenkaan maa-alueelle, sovelletaan vastuuperussääntelyn osalta eri periaatteita kuin vastaavasti maaperän tai pohjaveden vastuiden sääntelyssä. Vesien- ja ympäristösuojelulainsäädännössämme pilaantuneen pohjaveden ja maaperän vastuusääntely on vanhastaan perustunut ensisijaisesti ympäristön ennallistamisperiaatteeseen. Ennallistamissääntelyn lähtökohtana on ollut pilaantuneen alueen puhdistaminen aiheuttajan toimesta. Lainsäätäjä on näiden tilanteiden kohdalla katsonut että pilaantunutta maaperää tai pohjavettä ei voi jättää hallitsemattomaan tilaan sillä seuraukset voivat olla arvaamattomia ja vieläkin voimakkaampia ja laajamittaisempia kuin ne alun perin olivat 7. Huolimatta siitä, että arvaamattomia ympäristövaikutuksia voi seurata myös vesistöjen välityksellä, ei luvallisesti johdettujen kemikaalien pilaamien pintavesien ja pohjasedimenttien kunnostamis- tai puhdistamisvastuusta ole merkittäviä pilaantumistilanteita lukuun ottamatta säännöksiä vesilainsäädännössä tai YSL:ssä. Kun Kylmäojan kohdalla pohjasedimentin pilaantuminen on tapahtunut luvalla ja siten ettei pilaantumista voida kokonaisvaikutuksiltaan määritellä merkittäväksi, konkretisoituvat julkisoikeudelliset vastuuperusteet pilaantumisen aiheuttamisesta tällöin joko vesilain tai YSL menettely ja ympäristövahinkolain (YVL,737/1994) korvaussäännösten perusteella. Ennallistamisvastuiden uupuminen pintavesivastuusääntelystä on pintavesien suojelun kannalta ongelmallista, koska pelkästään korvauksien kautta toteutuvat vastuut eivät poista vahinkoa eikä korvaa vaurioitunutta ympäristöä 8. Viranomaisvalvonta Ympäristönsuojelulainsäädännön kehityksestä ilmenee, että kumottujen säädösten puitteissa annettujen lupapäätösten noudattamista valvotaan nykyisin YSL säädösten kautta. YSL:n 13 luvussa ja myös YSA 6 luvussa säädetään lupavalvonnasta. Valvontaviranomaisen on suoritettava luvan saaneen toiminnan tarkastus riittävän usein toiminnan seuraamiseksi. Lupavalvontaa toteutetaan ensisijaisesti tarkastusmenettelyin. Tarkastuksen suorittaa ensisijaisesti se valvontaviranomainen, jonka toimivaltaan kuuluu lupaviranomaisena toiminnan lupa-asian käsittely. Jos luvan on myöntänyt aluehallintovi- 7 Vaasan HAO 15.6.2007 07/0204/01 8 Hollo,Vihervuori 1995 s 190

rasto, tarkastuksen suorittaa kuitenkin ensisijaisesti elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus. Tähän liittyen YSA 33 a säädetään, että lupa- ja valvontaviranomaisten on oltava keskenään riittävässä yhteistyössä. Silloisen vesilain mukaisen jätevedenjohtamisluvan on myöntänyt Vesioikeus, jonka toimivaltaan kuuluvia tehtäviä suorittaa nykyisin aluehallintovirasto. Kun lupaviranomaisen ominaisuudessa toimii nykyisin Etelä-Suomen aluehallintovirasto, on tällöin luvan valvojana ensisijaisesti Uudenmaan ELY-keskus, joka toimii yhteistyössä Vantaan ympäristökeskuksen kanssa. Ympäristönsuojelulain 13 luvussa säädetään lain valvonnan lisäksi hallintopakon käytöstä. Hallintopakkomenettelyssä ympäristönsuojelulain tai sen nojalla annetun säännöksen tai määräyksen vastaisesti toiminut voidaan määrätä oikaisemaan rikkomuksensa tai laiminlyöntinsä. Viranomainen voi myös määrätä toiminnanharjoittajan palauttamaan ympäristön ennalleen tai poistamaan rikkomuksesta ympäristölle aiheutuvan haitan. YSL 84 perusteella, valvontaviranomainen(elykeskus) voi muun muassa määrätä ympäristönsuojelulain tai sen nojalla annettua säännöstä tai määräystä rikkoneen toiminnanharjoittajan palauttamaan ympäristö ennalleen tai poistamaan rikkomuksesta ympäristölle aiheutuneen haitan. YSL 84 mukaista kieltämistä tai määräystä voidaan tehostaa hallintopakolla eli uhkasakolla tai uhalla, että tekemättä jätetty toimenpide teetetään laiminlyöjän kustannuksella tai toiminta keskeytetään. Hallintopakkomenettelyn voi saattaa vireille valvontaviranomaisen lisäksi myös sijaintikunta, haittaa kärsinyt asianosainen tai rekisteröity ympäristön- tai luonnonsuojelujärjestö toimialueellaan. 84 a:ssa säädetään määräyksestä vesistön merkittävän pilaantumisen ja luontovahingon korjaamiseksi. 84 a 1 momentissa säädettyjen vesistöön kohdistuvien vahinkotilanteiden osalta korjaamisvastuun syntyminen edellyttää, että toiminnanharjoittaja on rikkonut toimintaa koskevaa lakia, lain nojalla annettua asetusta tai viranomaisen antamaa määräystä. Kyse voi olla esimerkiksi lupamääräysten rikkomisesta tai viranomaisen asettamien muiden velvoitteiden laiminlyönnistä. Kun hallintopakkomenettelyn vireille panon edellytyksenä on toiminnan lainvastaisuus, vastuuta ei voi yleensä syntyä tilanteessa, jossa toiminnanharjoittaja on toiminut täysin lain mukaan ja esimerkiksi lupaehtojaan noudattaen. Kuten edellä on jo mainittu, Finavian toiminta on perustunut lupaan ja lupamääräyksiä ei ole myöskään rikottu ja tällöin YSL 84a 1momenttia ei voitaisi soveltaa tässä yhteydessä. Lainrikkomusperusteiseen vastuuseen on tehty kuitenkin yksi poikkeus. Ympäristönsuojelulain 84 a :n 2 momentissa on säädetty, että myös onnettomuuden tai muun ennakoimattoman syyn aiheuttaessa vahingon,toimivaltainen viranomainen antaisi hallintopakkomenettelyssä tarvittavat määräykset vahingon korjaamiseksi, vaikka toiminnanharjoittaja ei olisikaan rikkonut lakia. Jos YSL 84a :n 2mom mukaan vesistön merkittävä pilaantuminen tai luontovahinko on aiheutunut onnettomuuden tai muun ennakoimattoman syyn seurauksena, on elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen määrättävä vahingon aiheuttanut toiminnanharjoittaja eräiden ympäristölle aiheutuneiden vahinkojen korjaamisesta annetussa laissa tarkoitettuihin korjaaviin toimenpiteisiin. Poikkeuksen ottamista 84 :n yhteyteen perusteltiin kyseisen lainkohdan perusteluissa sillä, että on mahdollista, ettei lupamenettelyn aikana ole voitu etukäteen arvioida toiminnasta aiheutuvia kaikkia vaikutuksia ja näin ollen toiminnasta voi joskus aiheutua ennakoimatonta pilaantumista 9. YSL 84 a :n 2 mom ei sovelleta vahinkoon, joka on aiheutunut ennen lain voimaantuloa, eli ennen 1.7.2009. Tällöin on selvää, ettei pykälää voitaisi soveltaa ainakaan sellaisten vahinkojen osalta jossa toiminta päästöineen on loppunut ennen kyseistä ajankohtaa. Kylmäojan tapaus eroaa edellä esitetystä tilanteesta siinä, että vaikkakin Kylmäojan pilaantuminen on vanhaa perua, lentokentältä peräisin oleva kuormitus jatkuu edelleen. Pykälän ajallisen soveltamisrajauksen kannalta Kylmäojan tilanne on siksi hyvin tulkinnanvarainen. Ajallista soveltamisrajausta tarkasteltaessa katson tarpeelliseksi eriyttää tavanomaisen pilaamiskynnyksen ylityksen merkittävän pilaamiskynnyksen ylityksestä. Väitänkin, että vaikka tavanomainen pilaamiskynnys olisikin ylitetty ennen YSL 84 :n 2 mom voimaantuloa, toiminnan jatkuessa merkittäväksi muodostunut vesistön saastuneisuus voitaisiin katsoa YSL 84 :n 2 mom nojalla korjattavaksi. Perustelen väittämääni asioiden luonteella. Mikäli kaikki toimintaansa jatkavat tavanomaisen pilaamiskynnyksen luvallisesti ennen vuotta 2010 ylittäneet, vesistöjä myöhemmässä vaiheessa merkittävässä määrin kuormittavat hankkeet voisivat jatkaa saastuttamista ilman vastuuta, olisi tällainen laintulkinta ristiriidassa yleisten ympäristöoikeudellisten periaatteiden 9 HE 228/2008 s 43

kanssa. Ympäristöoikeudelliset periaatteet ovat yleisluonteeltaan tavoitteellisia, mutta ohjaavat lain tulkintaa. Merkittävyyden arviointi Tiensuun 10 tutkimustuloksiin viitaten voisivat tulokset indikoida merkittävän pilaamiskynnyksen ylitystä Kylmäojan osalta. Tosin kaiken kaikkiaan, huomattavasti todennäköisempää lienee se, ettei lentokenttää ympäröivistä puroista yksikään saastuneisuudestaan huolimatta ylitä merkittäväksi määriteltyä kynnystä. Ympäristölle aiheutuvien vahinkojen korjaamista koskevan lain tarkoituksena oli saattaa ympäristövastuudirektiivissä asetetut toimenpiteet voimaan kansallisella tasolla. Lain esitöissä on ympäristövaliokunta lakia koskevassa kannanotossaan lausunut seuraavaa: jotta direktiivin tarkoittamasta vahingosta voisi olla kyse, tulee kyseessä olla aina merkittävä vahinko. Vahinkokynnys on direktiivissä asetettu korkealle, ja näin ollen vahinkotilanteet ovat todennäköisesti harvinaisia kattaen myös onnettomuustilanteet ja muut ennakoimattomat syyt. Esityksen valmistelussa on arvioitu, että direktiivin tarkoittamia merkittävyyskynnyksen ylittäviä vahinkoja tapahtuu Suomessa harvoin. Tämän lisäksi ympäristövaliokunta korostaa, että uusi ympäristövastuusääntely muodostaa kokonaisuutena omanlaatuisensa täydennyksen jo voimassa olevaan lainsäädäntöömme nähden. Se voi tulla sovellettavaksi harvoin, poikkeuksellisen suuren vahingon yhteydessä, jolloin se merkitsee laajempaa korjausvastuuta. Valiokunnan kannanoton perusteella näyttäisikin siltä, että merkittävyyden kynnys on tarkoitettu asetettavaksi hyvin korkealle ja siksi lienee epätodennäköistä, että Kylmäoja vähäisen pinta-alansa ja vesitaloudellisen merkityksensä vuoksi katsottaisiin merkittävässä määrin pilaantuneeksi. Merkittävyyskynnys on jäänyt lainsäädännössämme häilyväksi, sillä oikeuskäytäntöä 84 b soveltamisesta ei ole kertynyt. Vantaan kaupunki asianosaisena Asianosaisen ominaisuudessa Vantaan kaupunki toimii sellaisissa tilanteissa joiden vaikutukset ulottuvat kaupungin etuihin oikeuksiin ja velvollisuuksiin. Vesilain 1:9 ja 10 :n mukaan tiettyä maa- tai vesialuetta koskevat oikeudet ja velvollisuudet mukaan luettuna oikeus korvausvaatimusten esittämiseen kuuluvat alueen omistajalle tai pysyvälle haltijalle. Tämä tarkoittaa sitä, että kor- 10 ks. muistio vaukset voivat kohdistua vain niihin kiinteistöihin joihin kaupungilla on omistus/hallintaoikeus ja käänteisesti luonnollisesti sitä, ettei kaupungilla ole asianosaisen asemaa niillä alueilla jotka eivät ole kaupungin omistuksessa tai hallinnassa. Ympäristövastuiden toteutumisen kannalta asian tekeekin ongelmalliseksi se, että pahiten saastuneiden vesistöjen osat ovat Finavian omistuksen piirissä. Nämä kyseiset osat rajautuvat tällöin kaupungin asianosaisuuden/omistusoikeuden ulkopuolelle johtaen ympäristövastuut näiden alueiden osalta julkisoikeudellisesta näkökulmasta katsottuna ympäristövastuuoikeudelliseen tyhjiöön. On myös selvää, etteivät korvausten kautta konkretisoituvat ympäristövastuut vaikuta itse pilaantuneen ympäristön ekologiseen tilaan, edes toteutuessaan täysimääräisesti. Kiinteistönomistajana olisi tästä huolimatta Vantaan kaupungin kannalta ollut tarkoituksenmukaista selvittää mahdollisuudet saada korvauksia omistamillaan kiinteistöillä ilmenneistä saastuneiden pienten vesistöjen aiheuttamista haitoista. Korvauksien hakeminen mainituista haitoista edellä esitettyä julkisoikeudellista tietä olisi ollut konkreettinen ja vaivaton keino toteuttaa ympäristövastuita tässä asiassa, esim. vaihtoehtoiseen yksityisoikeudelliseen vahingonkorvauskanteeseen verrattuna. Lentokentän merkittävin vesistövaikutus aiheutuu jäätymisenestoon ja liukkauden torjuntaan käytettävien aineiden aiheuttamasta hapenkulutuksesta ja niiden hajoamistuotteiden epämiellyttävästä hajusta. Hapetonta sedimenttiä kulkeutuu virtauksen mukana pääuomaa pitkin Ristipurolle saakka aiheuttaen haittaa myös päästön välittömän vaikutusalueen ulkopuolella 11. Niiltä korvausedellytyksiltä osin, joissa ympäristövahingolta vaaditaan aineellisia menetyksiä, on hieman tulkinnanvaraista mitä korvausedellytyksiin liittyviä vaikutuksia voisi yksinomaan hajuimmissiolla olla. Oikeuskäytännössä on tullut kuitenkin tavaksi määrätä hajua ja muita sellaisia immissioita koskeva korvaus, kun kysymys on luvallistettavasta toiminnasta 12. Myös virkistysarvot voisivat Kylmäojan tilanteessa tulla tarkastelun alle sillä vesistö kulkee kaupungin omistamien puistoalueiden läpi. Puistoalueiden käyttötarkoitus huomioon ottaen voitaisiin kaupungin katsoa kärsineen haittaa vesien likaantumisen ja myös tämän aiheuttaman hajun myötä omistamiensa puistoalueiden virkistysarvojen vähentymisestä. Hajuhaittojen lisäksi myös pilaantu- 11 Vantaan kaupungin ympäristölautakunnan lausunto Länsisuomen ympäristölupavirastolle ympäristölupahakemuksessa/helsinki-vantaa lentoaseman toimintaa Dnro LSY-2007-y- 414 12 He 165/1992vp s 11

neen vesistön virkistyskäytölle aiheutuneet haitat ovat tulleet oikeuskäytännössä huomioiduksi. KHO 7.4.2006 T 864: Länsi-Suomen ympäristölupavirasto oli päätöksellään 29.11.2004 n:o 64/2004/1 määrännyt AOyj:n maksamaan Hämeenkyrön kunnassa sijaitsevalta paperi- ja kartonkitehtaalta 1.1.2002 30.6.2004 vesistöön johdettujen, lupamääräysten mukaista suurempien jätevesipäästöjen vuoksi muun ohella Pappilanjoen ja Kirkkojärven rantakiinteistöjen omistajille vesistön virkistyskäytön vaikeutumisesta päätöksen liitteen 1 mukaiset kertakaikkiset korvaukset.a Oyj:n on määrätty maksamaan X omistamalle Hämeenkyrön kunnan Kalkunmäen kylässä Kirkkojärven länsirannalla sijaitsevalla tilalle X, RN:o 11:73 rantakiinteistön virkistyskäyttövahingosta kertakaikkisena korvauksena 1 230 euroa. Korvausasiaa ympäristölupavirastossa käsiteltäessä X on muistutuksessaan ilmoittanut käyttävänsä tilaa elinkeinon harjoittamiseen ja menettäneensä vesien likaantumisen seurauksena vuokratuloja. X on osoittanut todennäköiseksi vuokratulojen menetyksen. Tarkemman selvityksen puuttuessa korvattava määrä on tullut arvioida. Päätöksestä tehdyn valituksen johdosta Hallinto-oikeus totesi korvauksesta, ettei arvioitua määrää ole osoitettu liialliseksi. Ratkaisusta tehdyn jatkovalituksen tiimoilta, KHO pysytti HAO päätöksen. Vantaan kaupungin kuntatekniikkakeskuksen mukaan Kirkonkylänojan latvaosissa Veromiehenkylän kaupunginosassa ojaa on jouduttu toistuvasti perkaamaan. Ojaan kertyy haisevaa, mustaa lietettä virtauksen mukana yläjuoksulta, mikä haittaa veden virtausta. 13 Mainitunlaisista välttämättömistä perkaamistoimenpiteistä koituvat kustannukset, jotka ovat todennäköisessä syy-yhteydessä Helsinki-Vantaalla peräisin olevaan kuormitukseen, olisivat voineet tulla korvattavaksi YVL 6 perusteella, jos korvauksia olisi haettu. Näistä mainituista syistä ja edellä lausutuin perustein, on Vantaan kaupunki voinut hakea korvauksia vahingosta ainakin niiltä osin kun omistamillaan kiinteistöillä on ilmennyt saastuneiden pienten vesistöjen aikaansaamia aiheuttamia vaikutuksia. Yleisesti ottaen merkitystä ei ole sillä katsotaanko pilaantuminen vanhemmaksi VL 11 korvaus-säännöstön kautta sovellettavaksi tapahtumaksi vai tuoreemmaksi ympäristövahinkojen korvaamisesta annetun lain perusteella sovelletta- 13 Vantaan kaupungin ympäristölautakunnan lausunto Länsisuomen ympäristölupavirastolle ympäristölupahakemuksessa/helsinki-vantaa lentoaseman toimintaa Dnro LSY-2007-y- 414 vaksi tilanteeksi. Kummassakin tapauksessa on korvauksia ennakoimattomasta vahingosta voitu hakea julkisoikeudellista tietä. Myös omatoimisista ennallistamistoimenpiteistä aiheutuneet kulut olisivat voineet tulla korvattavaksi niiltä osin kun syy-yhteyttä voidaan pitää todennäköisenä. Korvauksia jäteveden johtamisesta aiheutuvista haitoista olisi voitu hakea ennakoimattomista vahingoista vuonna 1993 myönnetyn jäteveden johtamisluvan myöntämisen jälkeen tai nyt vireillä olevan YSL ympäristöluvan yhteydessä (VL 1:9 ). Mikäli Vantaan kaupunki olisi hakenut korvauksia tämän selvityksen laadinnan aikana vireillä olevan YSL lupaprosessin aikana, olisi vaatimus korvaushakemuksen huomioon ottamisesta perustunut seuraavaan YSL 71 lain kohtaan: Ympäristönsuojelulain 71 :n mukaan ympäristölupavirasto voi vesistön pilaantumista koskevan lupa-asian yhteydessä käsitellä myös vaatimuksen, joka koskee hakemuksessa tarkoitetusta toiminnasta ennen lupa-asian ratkaisemista aiheutuneen vahingon korvaamista, jollei siitä aiheudu olennaista viivästystä. Korvauksia Vantaan kaupunki ei ole kuitenkaan hakenut. Asia ei ole ollut kuitenkaan pelkästään asianomaisen korvaushakukompetenssin varassa, vaan myös viranomaisen vastuulla, on ollut ottaa mahdollisiin korvauksiin kantaa. Vuosina 1993 ja 2008-2011 vesilain ja YSL mukaisissa lupamenettelyissä on tullut muun ohella viranomaisen ratkaistavaksi aiheutuuko toimenpiteestä ennalta arvioitavissa olevaa vesilain tai ympäristövahinkolain mukaan korvattavaa vahinkoa haittaa tai muuta edunmenetystä, siitä huolimatta ettei varsinaista korvauslupahakemusta ole asianomistajan toimesta laitettu vireille. Kuten on tullutkin jo esille, Kylmäojan tilasta vuonna 2008 valmistuneen gradun tuloksissa todetaan läntisen haaran olevan pilaantunut todennäköisesti lentokentältä tulevan jätevesikuormituksen seurauksena. Vaikkakin vesistöjen kuormitus ja vesistöjen veden laatu on tullut vuonna1993 lupamenettelyssä tutkittavaksi, tarkempia ja laajempia vesistöekologiaa käsitteleviä tutkimuksia (esim. pohjasedimentin tilasta) ei ole lupamenettelyiden puitteissa katsottu tarkoituksenmukaiseksi suorittaa. Tutkimusten laajuuteen on todennäköisesti vaikuttanut ensinnäkin se seikka, ettei vielä vuonna 1993 tehdyssä lupapäätöksessä ole ilmeisestikään mielletty yksittäisiä ojia ja puroja VL mukaisiksi vesistöiksi, vaan lähinnä purkuojiksi. Tämä on johtanut siihen, että vesien tarkkailun painopiste on painottunut mitä ilmeisimmin Vantaan ja Kera-

van jokien tarkkailuun ja pienet vedet eli ojat ja purot on jätetty toissijaiseksi. 14 On myös mahdollista että purojen vähäisen kalataloudellisen merkityksen vuoksi on katsottu tarpeettomaksi tutkia vesistöjä sen tarkemmin. Näistä syistä johtuen on todennäköistä että purojen/ojien pohjasedimentissä mahdollisesti esiintyvät saastuneet ainekset ovat jääneet niin sanotusti "piileviksi" haitoiksi joita lupamenettelyn yhteydessä ei ole voitu huomioida. Ainakin vuoden 1993 lupapäätöksen osalta on vesioikeus päätynyt siihen lopputulokseen, ettei ennalta arvioitavissa olevaa korvattavaa vahinkoa ole odotettavissa. Tämä ratkaisu ei kuitenkaan poista niitä vastuita, jotka perustuvat sellaisiin vahinkoihin, joita lupamenettelyn aikana ei ole voitu ennakoida. YHTEENVETO Pintavesiin liittyviin oikeudellisiin vastuisiin ei liity lainsäädännössämme aiheuttamisperiaatteen mukaista ennallistamissääntelyä mikäli pilaantuminen on aiheutettu luvallisesti ja mikäli pilaantuminen ei ole todettu merkittäväksi. Sellaiset vesistön pilaantumista aiheuttavat päästöt, jotka ovat luvallisesti johdettu vesistöön siten, ettei luvan ehtoja ole rikottu ovat niin sanottuja laillisia vahinkoja joihin on mahdotonta puuttua rikosoikeudellisin keinoin ja hallintopakkotoimin, mikäli jo kertaalleen mainittu merkittävyys kynnys ei ylity. Edellä esitetyistä seikoista johtuen, olisivat uutta ympäristölupaa edeltäneen oikeustilan aikana vallinneet julkisoikeudelliset vastuuperusteet pilaantumisen aiheuttamisesta voineet toteutua ainoastaan korvaussäännösten kautta. On siis yksiselitteisesti selvää ettei Kylmäojan ekologiseen tilaan ole kyetty puuttumaan hallinnollisin keinoin ja myöskin tästä syystä johtuen voi asiasta tietämättömälle jäädä sellainen käsitys, että valvontaviranomaiset ELY ja Vantaan kaupunki olisivat laiminlyöneet tämän asian tiimoilta yleisen ympäristöedun valvontaa. Näinhän ei ole asian laita. laantuneisuuden arviointi perustuu tällöin täydellisesti oikeudellisesti velvoittamattomien soft law aineistojen (ohjeet, tutkimukset, selvitykset, oppaat) pohjalta tehtyyn kokonaisarvioon maaperän ja pohjaveden pilaantuneisuuden arvioinnin ollessa lain tasoisesti säädeltyä, velvoittavaa oikeutta. Soft law lähteiden käyttöä oikeudellisessa ratkaisutoiminnassa kuvaa hyvin seuraava oikeuskäytännössä vakiintunut lausuma kyseisten lähteiden käytöstä: lähteet perustuvat tutkittuun tietoon ja voidaan ottaa muiden lähteiden ohella kokonaisarviossa huomioon mutta oikeudellisesti ne eivät ole sitovia. Lain tasoisten pohjasedimenttiä koskevien raja-arvojen uupuminen vesisuojelusääntelystä myös osaltaan vaikuttaa siihen, miksi luvallisen toiminnan kautta saastuneet vesistöt ovat oikeudellisessa mielessä niin sanotulla harmaalle alueelle. Lain säätäjän aikaansaamaa oikeudellista tyhjiötä voi osaltaan selittää se, että yleisesti ottaen pilaantuneiden sedimenttien aiheuttamaa ympäristöhaittaa on vaikea todistaa aukottomasti 15, sillä eritoten virtaavien vesien kohdalla vesien oma luonnollinen puhdistautumiskyky on hyvä, mikäli vesistölle annetaan mahdollisuus puhdistautua ilman jatkuvaa kuormitusta. Toisekseen, pilaantuneen sedimentin välityksellä ei välttämättä aiheudu veden kemiallisessa tilassa muutoksia, mikäli siihen ei kajota ja mikäli kuormitus on saatu päättymään. 16 Vantaan ympäristökeskus on toiminut monelta osin aktiivisesti Helsinki-Vantaan jäteveden johtamislupaa koskevissa asioissa. Jätevedenjohtamislupa-asioiden tullessa vireille vuosina 1993, 1998 ja vuonna 2008 on Vantaan kaupungin ympäristökeskus ottanut aktiivisesti kantaa luvan sisältämiin lupaehtoihin ja esittänyt/vaatinut tarkennuksia ja tiukennuksia näihin. Kylmäojan tilasta on tehty graduselvitys vuonna 2008, jossa kaupungin ympäristökeskus toimi ohjausryhmän ominaisuudessa. Kaupunki on myös tilannut pienvesistöselvityksen samana vuonna, jonka tavoitteena oli kartoittaa pienvedet ja inventoida vesistä olemassa oleva tieto. Mainittakoon vielä, että pohjaveden ja maaperän kohdalla on asetuksin määritelty raja-arvoja jotka toimivat eräänlaisina pilaamiskynnyksen määreinä/mittareina joidenka kautta voidaan hyvin tarkkarajaisesti määritellä koska maaperä tai pohjavesi on haitallisesti pilaantunut, niin että se tulisi puhdistaa. Pohjasedimentin osalta vastaavanlaisia raja-arvoja ei ole säädetty. Pohjasedimentin pi- 14 Vantaan kaupungin ympäristölautakunnan lausunto Länsisuomen ympäristölupavirastolle ympäristölupahakemuksessa/helsinki-vantaa lentoaseman toimintaa Dnro LSY-2007-y- 414 15 http://www.mutku.fi/files/sedimentti/ Tyoryhmatkokoomamuistio.pdf 16 Jaakko Mannio SYKE 2011 haastattelu.

Arviointimuistio Vantaan kaupunki ympäristövastuiden toteuttajana lentokentän läheisyydessä sijaitsevien vesistöjen osalta. 3.8.2011 Ulkoinen tarkastus Ville Voima

Lähteet Kirjallisuus Hollo, Erkki J.: Ympäristönsuojeluoikeus, Tummavuoren Kirjapaino Oy, Vantaa 2001 Hollo, Erkki J.: Ympäristönsuojelu- ja luonnonsuojeluoikeus. Talentum. Helsinki 2004. Hollo, Erkki, J. - Vihervuori, Pekka: Ympäristövahinkolaki. Lakimiesliiton kustannus, Helsinki 1995. Kumpula, Anne: Ympäristönsuojelu.Teoksessa Kuusiniemi,Kari Ekroos,Ari Kumpula,Anne Vihervuori,Pekka:Ympäristöoikeus 2001 Pietilä, Jorma, Vesioikeus. Suomen lakimiesliiton kirjasarja n:o 37. Suomen lakimiesliiton kustannus. Helsinki 1979 Tiensuu, Maria. Vantaan ekologinen tila pohjaeläimistön perusteella arvioituna. Progradu/bio-ja ympäristötieteiden laitos. Julkaisu cf:2008 2008 gradu Virallislähteet HE 64/1959 Hallituksen esitys n:o 64 vesilainsäädännön uudistamiseksi HE 84/1999 Hallituksen esitys Eduskunnalle ympäristönsuojelu- ja vesilainsäädännön uudistamiseksi. HE 165/1992 vp Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi ympäristövahinkojen korvaamisesta ja laeiksi eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta YmVM 3/2009 vp Ympäristövaliokunnan kannanotto hallituksen esitykseen eduskunnalle laiksi ympäristövahinkojen korvaamisesta ja laeiksi eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta Lupa-asiakirjat Länsi-Suomen vesioikeuden päätös numero 97/1998/3-98/1998/3 Länsi-Suomen vesioikeuden päätös 84/1993/1 2

Oikeustapaukset KHO:1980-A-II-83 KHO 8.1.1970 T 15 KHO:1992-A-94 KHO:1994-A-35 KHO:2005-T-2684 KHO 7.4.2006 T 864 Lyhenteet KHO: korkein hallinto-oikeus SYKE :Suomen Ympäristökeskus VoimaanPL: Laki Ympäristönsuojelulain voimaanpanosta (113/2000) VL: vesilaki (264/1961) YVL: Ympäristövahinkolaki (737/1994) YSA: ympäristönsuojeluasetus (169/2000) YSL: ympäristönsuojelulaki (86/2000) 3

Sisällysluettelo Lähteet 1 Sisällysluettelo 3 JOHDANTO 5 Vesilaki 7 Vesilupa 8 Johtopäätökset 12 Julkisoikeudellinen vastuu 14 Vesilain korvausedellytykset 17 YVL 21 Viranomaisvalvonta 22 Vantaan kaupunki asianosaisena 29 YHTEENVETO 33 4

JOHDANTO Hulevesien ohjausjärjestelmä on nykyisellään järjestetty Helsinki-Vantaan lentokentällä siten, että suhteessa muodostuvaan kokonaismäärän vain pieniä määriä glykoli/ jäänestonestepitoisia vesiä pääsee kulkeutumaan vesistöihin 1. Hulevesien ohjaus- ja käsittelymenetelmien tehostamis- ja parannustoimenpiteisiin on investoitu miljoonia euroja ja kehittäminen on ollut jatkuvaa (esim. viemäröintien laajennuksia, etäjäänpoistopaikka, imuautoja). Nämä toimenpiteet eivät kuitenkaan poista niitä haittavaikutuksia joita on ympäristössä ehtinyt aikojen saatossa tapahtua. Glykolia on käytetty jäänestoaineena lentokoneissa jo 50 vuotta ja sitä on kerääntynyt hyvinkin suuria määriä maaperään ja lentokenttää ympäröiviin vesistöihin. Helsinki-Vantaa lentokenttää ympäröivistä vesistöistä/vesistön osista kuormittunein lienee Kylmäojan läntinen haara. Vantaan Kylmäojan ekologisesta tilasta valmistui 1 Finavia 2008 5

pro gradu tutkielma vuonna 2008, jossa todettiin ojan läntisen haaran sedimentin olevan orgaanisesti saastunut mitä ilmeisimmin Helsinki-Vantaan lentokentältä puroon tulevan kuormituksen vuoksi 2. Syy-yhteyttä Kylmäojan läntisen haaran kelvottoman kunnon ja lentokentältä tulleen kuormituksen välillä voidaan pitää tämän tutkielman pohjalta siis ilmeisenä. Tässä työssä tarkastellaan ja arvioidaan, pääosin lainopillisin keinoin, lentokentältä muodostuvien glykoli ja liukkaudentorjunta-ainepitoisten vesien ympäristövaikutuksiin liittyviä julkisoikeudellisia ympäristövastuukysymyksiä. Esityksen ollessa julkisoikeudellinen, ovat siviilioikeudelliset ja rikosoikeudelliset kysymykset luonnollisesti rajattu tämän aihepiirin ulkopuolelle. Julkisoikeudelliseksi työn tekee se, että työssä tarkastellaan vastuita ja velvollisuuksia, jotka konkretisoituvat julkishallinnollisessa hallintomenettelyssä. Työn päätavoitteena on tuottaa ympäristöoikeudellinen selvitys lentokentän läheisyydessä sijaitsevien vesistöjen nykyiseen tilaan johtaneiden syiden/toimenpiteiden juridisista puitteista ja niistä oikeudellisista lähtökohdista minkä rajoissa on Helsinki-Vantaalla vesistöjen suhteen voitu toimia. Tämän lisäksi esityksessä oikeudellisesti arvioidaan, minkä säädöskokonaisuuden kautta ja missä laajuudessa julkisoikeudellinen vastuu vesistöjen tilasta voisi toteutua. Työn kautta myös arvioidaan Vantaan kaupungin toimivallan ja aseman kannalta missä määrin Vantaan kaupungilla on ollut mahdollisuuksia toimia ympäristövastuiden toteuttajana tässä asiassa. Edellä mainittujen oikeudellisten kysymysten ohessa eräänlaisena sivutuotteena on työstä kehkeytynyt esimerkinomainen kuvaus niistä ongelmista, joita vesiensuojelusääntelyssämme on todettavissa, erityisesti ympäristön itseisarvon kannalta. Työssä on hyödynnetty aiheeseen liittyviä KHO:n julkaistuja ja julkaisemattomia ratkaisuja, joiden käyttöarvo ei niinkään ole argumentoinnissa, vaan ne toimivat lähinnä esimerkkeinä ko. pykälien soveltamiskäytännöistä. Lentokentän hulevesipäästöjen aiheuttamista ympäristövaikutuksista ja lentokentän lähiympäristössä sijaitsevien vesistöjen ekologiasta on tietoa saatu Vantaan vesistöselvityksistä, lupalausunnoista ja aluehallintoviraston lupa-asiakirjoista. Vantaan kaupungin ympäristökeskus on tukenut tämän selvityksen tekoa haastatteluin ja toimittamalla aineistoa allekirjoittaneelle. Todettakoon vielä, että selvitys tarkastelee ennen uutta ympäristölupaa vallinnutta oikeustilaa. Tarkemmin määriteltynä, vuonna 1993 myönnetyn vesilain mukaisen luvan ja 4.8.2011 myönnetyn ympäristönsuojelulain mukaisen ympäristöluvan välistä aikaa. 2 Tiensuu 2008 s,32 6

Vesilaki Ympäristöoikeudessa on vanhastaan esiintynyt erilaisia yleiskieltoja eli säännöksiä, joilla rajoitetaan tietynlaisia ympäristövaikutuksia aiheuttavaa toimintaa tai suorastaan kielletään se. Niillä on kuitenkin ollut varsin toisistaan poikkeavia funktioita: osin ne ovat ehdottomia (pohjaveden pilaamiskielto), osin sellaisia, että niistä on voitu poiketa viranomaisen luvalla (esim. vesistön pilaamiskielto). 3 Tähän tapaukseen liittyvässä säännöskokonaisuudessa ei ole yksiselitteisesti kielletty haitallisia vaikutuksia, vaan vain asetettu haittavaikutuksia aiheuttavalle toiminnalle velvollisuus hakea lupa toimia. Asiassa on kysymys ympäristön pilaantumisen ehkäisemistä ja torjuntaa koskevan erityslain eli ympäristönsuojelulain (YSL,86/2000) voimaan tuloa edeltäneen aikakauden vesilain(vl, 264/1961) mukaisesta jätevesien johtamislupa-asiasta. Ennen vuonna 2000 ympäristönsuojelulainsäädännön uudistusta edeltävä vesilaki oli vesiensuojelua ja vesitaloushankkeita sääntelevä laki. YSL:n voimaantulon (1.3.2000) seurauksena jätevesien johtamisluvan lupaharkinnan keskiössä ollut vesistöjen pilaamiskieltoa koskeva VL 1:19 kumottiin ja siirrettiin osaksi ympäristönsuojelulakia. Tässä yhteydessä on tärkeä huomata, että nyttemmin kumottua vesilain jätevesien johtamisen sääntelykokonaisuutta asiallisesti vastaava YSL28.2 on nykyiseltään vanhaa VL sääntelyä ehdottomammassa muodossa. Käänteisesti tämä tarkoittaa luonnollisesti sitä, että vuonna 1993 myönnetyn luvan oikeudelliset myöntämisedellytykset ovat olleet nykyistä oikeustilaa jossain määrin lievemmät. Lievennys silloisen VL:n ja nykyisen YSL:n välillä johtui pääosin asiassa sovelletun vesilain 10. lukuun sisältyneestä intressi/etuvertailusta, jota sovellettiin viittauksien kautta yhdessä 1:19 kanssa. Intressivertailussa tuli huomioida ympäristövaikutusten ohella myös yleiset intressit. Tämä toimi eräänlaisena vastapainona VL:n ympäristövaikutusperusteiselle sääntelylle. Varsinaista etu/intressivertailua sen varsinaisessa ja konkreettisessa merkityksessä ei sisällytetty YSL:iin, sillä YSL:n lähtökohdat ja tavoitteet olivat puhtaasti ympäristöllisiä. Edellä 3 Hollo 2001,s.145 7

mainitut Kylmäojaan liittyvät luvan myöntämisedellytykset perustuivat seuraaviin oikeudellisiin seikkoihin. Vesilupa Silloin voimassa olleen vesilain 10. luvun 1 :ssä yksilöitiin jäteveden määritelmä. Siinä käsite määriteltiin seuraavasti: Jätevedellä tarkoitetaan nesteenä käytettyä, käytöstä poistettavaa vettä. Jätevedeksi luetaan muukin neste, joka poistetaan käytöstä, sekä niin ikään hautausmaalla, varastopaikalta tai muulta tällaiselta alueelta tuleva vesi, jos siinä on haitallisessa määrin vieraita aineita. Näin ollen lentokentän alueella syntyviä hulevesiä voitiin tämän määritelmän mukaisesti pitää VL:n mukaisina jätevesinä. Kumotun VL 1:19 :ssä säädettiin seuraavasti: Jollei jäljempänä olevista säännöksistä muuta johdu, ei ilman vesioikeuden lupaa saa ryhtyä toimenpiteeseen, joka aiheuttaa vesistön pilaantumista (vesistön pilaamiskielto). Tällaiseksi toimenpiteeksi katsotaan kiinteän, nestemäisen tai kaasumaisen aineen taikka energian johtaminen tai päästäminen vesistöön siten, että siitä joko välittömästi tai sen jatkuessa saattaa johtua sellainen vesistön tai pohjan laadun muutos joka: 1) ilmenee vesistön haitallisena madaltumisena 2) aiheuttaa vesiluonnon ja sen toiminnan vahingollista muuttumista tai ilmeistä vahinkoa kalakannalle 3) aiheuttaa vaaraa terveydelle 4) aiheuttaa ympäristön viihtyisyyden tai kulttuuriarvojen tahi veden hankintaan tai virkistyskäyttöön soveltuvuuden melkoista vähentymistä taikka 5) voi aiheuttaa muun edellä mainittuihin rinnastettavan yleisen tai yksityisen edun loukkauksen VL:ssä vesistöllä viitataan VL1:2 mainittuun vesistön määritelmään. Vesistöjä ovat avopintaiset sisävesialueet luonnollisine ja keinotekoisine osineen niitä vesiä lukuun ottamatta, jotka tämän luvun 2 :ssä mainitaan. Vesistönä tai sen osana ei pidetä tietyin edellytyksin 1:2 :ssä mainittuja pieniä vesiä: ojaa, noroa ja sellaista vesiuomaa, jossa ei jatkuvasti virtaa vettä eikä runsasvetisimpänäkään aikana ole riittävästi vettä veneellä kulkua tai uiton toimittamista varten ja jota kalakaan ei voi sanottavassa määrässä kulkea 8

Vesilupa-asiakirjan ratkaisuselosteen mukaan vuonna 1993 lupamenettelyssä tuli ratkaistavaksi asia, joka koski valumavesien johtamista Helsinki Vantaalta Kylmäojaan ja muihin Keravan jokeen ja Vantaan jokeen laskeviin puroihin ja ojiin Vantaan kaupungissa (Kylmäojan, Kirkonkylän, Veromiehenkylän ja Viinikan metsän kautta Vantaan ja Keravanjokeen laskevat purot). Taas lupaasiaa kuvaava asiakohta on määritelty lupa-asiakirjassa seuraavasti: Urea ja glykolipitoisten valumavesien johtaminen Helsinki-Vantaan lentoasemalta vesistöön". Ottaen huomioon ratkaisuselosteessa käytetty määritelmä siitä mitä lupa-asiassa tuli ratkaistavaksi on lupaasiakohdassa kirjattu ilmaisu johtaminen vesistöön tässä mielessä hyvin harhaan johtava ja ristiriitainen, VL vesistömääritelmän kannalta. Kuten edellä esitetystä luparatkaisuasiaa koskevasta lausumasta voi päätellä, jätevesien johtamisen oikeudelliset edellytykset on ratkaistu kaikkien purojen/ojien sekä vesistöjen osalta samassa lupamenettelyssä. Tämä lienee viittaavan siihen että lupaharkinnassa on huomioitu Kylmäoja ikään kuin osana vesistökokonaisuutta mutta kuitenkin mitä ilmeisimmin toisarvoisena vesistöihin verrattuna. Onkin todennäköistä ettei Kylmäojaa ole v1993 lupamenettelyssä pidetty VL mukaisena vesistönä vaan lähinnä purkuojana. Tämä on oikeudellisessa mielessä ongelmallista, koska tällöin lupaharkinnan painopiste on painottunut lähinnä vain vesistöjen eli Vantaan ja Keravan jokien tarkkailuun, Kylmäojan jäädessä kyseisten vesistöjen varjoon. Kylmäojan osalta erityisesti mainittakoon, että luvan myöntämisen jälkeen vuonna1995 silloisen Ympäristökeskuksen lausunnossa (nykyinen ely-keskus) kuitenkin katsottiin Kylmäoja VL:n määritelmän mukaiseksi vesistöksi. VL 1.19 säädettiin, että vesistön pilaamista aiheuttavan toiminnan oikeudelliset edellytykset ratkaistaan Vesioikeudessa. Vesioikeudellisen luvan tarve määräytyi "pilaamiskynnyksen" perusteella, mikä tarkoittaa sitä, että lupaa vaaditaan sellaiselle toiminnalle, jonka voidaan arvioida ylittävän sanotun "pilaamiskynnyksen". Pilaamiskynnystä ei ollut laissa määritelty sen tarkemmin. Pilaamiskynnyksen määrittely perustui tapauskohtaiseen arvioon siitä miten tietty toiminta tiettyjen luonnonolosuhteiden vallitessa vaikuttaa 1:19 mainittuihin edellytyksiin. Luvantarvetta tuli siten arvioida todennäköisyyksien perusteella; eli toiminnasta vesistöön todennäköisesti ulottuvien haitallisten vaikutusten perusteella. 4 Esimerkiksi KHO:1992-A-94 Turvetuotantoalueelta tulevaa kuivatusvettä ei voitu pitää jätevetenä vesilain 10 luvun 1 :n päämääritelmän mukaan, mutta sen sijaan sanotun lainkohdan lisämääritelmän mukaan. Vaikka turvetuotantoalueelta tuleva vesi oli luonnon suovettä, se tullessaan vastaanottavaan vesistöön sisälsi mukanaan kulkeutuvaa maa- ja humusainetta ja tätä ainetta oli 4 Kumpula 2001,s.1172 9

pidettävä vastaanottavan vesistön kannalta lain tarkoittamana vieraana aineena, jota siinä oli haitallisessa määrin. Turvetuotannossa syntyvää pölyä joutui ilmaan ja sitä kautta vesistöön kuivaturpeen irrottamisessa ja sen käsittelyssä. Näiden tuotannon prosessivaiheiden ja menetelmien osalta turvetuotannon harjoittaja oli vesilain 1 luvun 19 :n nojalla vesioikeudellisen luvan tarpeessa. Myös D:3659/4/90 Asia jäi käytännössä yrityksen toimeenpanijan ja osaltaan myös valvovana viranomaisena toimivan kunnan vesilautakunnan arvioitavaksi aiheuttiko toiminta vesistön pilaamiskiellon vastaisia seurauksia 5. Kuten esitetystä kumotun VL 1:19 lainkohdasta käy ilmi, säännös ei kieltänyt vesistön pilaamista vaan vain asetti pilaamiskynnykseksi määritellyn rajan ylittävän toiminnan luvanvaraiseksi 6. Kun lainkohtaa vertaa YSL 28.2 vesistöä koskevaan yleiseen luvanvaraisuus edellytykseen,on ero vanhemman ja uudemman lain sanamuotojen välillä hieman erilainen. YSL 28.2 mukaan ympäristölupa on oltava toimintaan, josta saattaa aiheutua vesistön pilaantumista. Tämäkään nykyisin voimassa oleva VL:ää 1:19 asiallisesti vastaava YSL:n säännös ei yksiselitteisesti kiellä haitallisia vaikutuksia, vaan VL 1:19 tavoin vain asettaa pilaantumisen vaaraa aiheuttavan toiminnan luvanvaraiseksi. Kyseisiä lainkohtia, sekä vanhempaa että uudempaa pykälää voisi siksi luonnehtia ehdollisesti luvanvaraiseksi poikkeamiseksi "yleisistä pilaamiskielloista". Vesilain 1:19 yleistä vesistön pilaamiskieltoa täydensi 10. luvun 23, jossa säädettiin jäteveden johtamisen luvanvaraisuudesta. 10:23 mukaan sellaiseen jäteveden johtamiseen tai muuhun toimenpiteeseen, joka 1 luvun 19 mukaan ilman lupaa on kielletty, on haettava lupa Vesioikeudelta. Vesilain systematiikassa jäteveden johtamista ympäristöön säädeltiin 2. luvun vesirakentamista sääntelevän luvun yhteydessä ja myös 10. luvussa, jossa käsiteltiin jätevesiä ja muita vesistöä pilaavia aineita. Lain 2. luvun 1 :n 3. momentissa määriteltiin vesirakentamisen käsite seuraavasti: Rakentamiseen, joka tarkoittaa vesivoiman käyttöön ottamista, kulkuväylän tekemistä, vesistön kuntoon panemista uittoa varten, vesistön järjestelyä tai säännöstelyä, veden johtamista nesteenä käytettäväksi sekä jäteveden johtamista vesistöön, sovelletaan tämän luvun säännöksiä siltä osin, kuin jäljempänä asianomaisessa luvussa säädetään. Toisen luvun säännökset koskivat välittömästi sellaista rakentamista, joka ei sisältynyt minkään edellä erikseen mainitun toimenpiteen puitteisiin ja ne toiminnot, joista oli erikseen maininta säännöksessä (esim. säännöstely tai jäteveden johtaminen vesistöön) sovellettiin 2. lukua siltä osin kuin asianomaisissa luvuissa säädettiin. Näin ollen jäteveden johtamisen ollessa erikseen säännelty 5 Pietilä 1979,s. 70 6 Kumpula 2001,s. 1172 10

10. luvussa sovellettiin 2. lukua vain siltä osin kuin 10. luvussa on viittauksin esitetty. Toiminnan sääntelyn jaottelua erillisiin lukuihin perusteltiin vesilain perusteluissa rakentamiskäsitteen laajuudella 7. 10. luvun 24 :ssä säädettiin, että silloinen Vesioikeus sai hakemuksesta myöntää luvan sellaiseen jäteveden johtamiseen tai muuhun toimenpiteeseen, joka 1 luvun 19 ja 20 mukaan oli kielletty. Luvan myöntäminen ensinnäkin edellytti, että toimenpiteestä aiheutuva haitta on katsottava saatavaan etuun nähden verrattuna suhteellisen vähäiseksi 1. Esimerkiksi KHO:1994-A-35 Ottaen huomioon yhtiön turvetuotantoalueelta tulevien jätevesien puhdistusmenetelmistä ja turpeen tuotantotekniikasta saadun selvityksen sekä hakemuksessa tarkoitetun toiminnan ja siitä aiheutuvan haitan merkityksen yleiseltä kannalta, KHO katsoi, että hakemuksessa tarkoitusta turvetuotannosta aiheutuvat haitta ei ollut siitä saatavaan etuun nähden suhteellisen vähäinen. Vesioikeuden ja vesiylioikeuden hylättyä hakemuksen KHO lausui, ettei ole syytä muuttaa vesiylioikeuden päätöksen lopputulosta. Tämä lisäksi samaisessa lainkohdassa vaadittiin, että jäteveden tai muun vesistöä pilaavan aineen poistaminen tahi aineiden vesistöön pääsyn estäminen ole kohtuullisin kustannuksin muulla tavoin mahdollista. Esimerkiksi KHO:1980-A-II-83: Kunnanhallitus pyysi vesioikeudelta lupaa saada johtaa Koskenpään taajaman jätevedet Pettämäjärveen. Katselmustoimituksen yhteydessä esitettiin vaihtoehtoisia purkupaikkoja, muun muassa Kalmaveden Verkkalanlahti, joka jos jätevedet johdettiin siihen noin 600 metrin päähän rannasta, olisi kustannuksiltaan halvempi vaihtoehto kuin Pettämäjärveen johtaminen sekä perusteltavissa myös vesiensuojelullisilla syillä. Vesioikeus myönsi luvan jätevesien johtamiseen Pettämäjärveen. KHO totesi, että kyseessä olevien jätevesien johtamisesta vesistöön oli asian käsittelyn aikana tuotu esiin useita vaihtoehtoja. Niiden selvitysten perusteella, jotka oli esitetty Pettämäjärven veden tilasta ja vaihtuvuudesta, esimerkiksi Kalmaveden virtaussuhteista sekä kummankin järven rantojen käytöstä ja eri vaihtoehtojen kustannuksista KHO katsoi, että jäteveden poistaminen muulla, vesistöä vähemmän kuormittavalla tavalla kuin johtamalla se Pettämäjärveen oli kohtuullisin kustannuksin mahdollista. Lupaa jäteveden johtamiseen Pettämäjärveen ei vesilain 10 luvun 24 :n 1 momentin mukaan näin ollen voitu kunnalle myöntää. KHO kumosi vesioikeuden päätöksen ja hylkäsi hakemuksen. Tämän pykälän yhteydessä säädettiin mainittujen viittaussäännöksien kautta, että lupaa ei saanut myöntää jos toimenpiteestä aiheutuisi 2. luvun 5 tarkoitettu seuraus. 7 HE 64/1959,s.7 1 VL 24.1 11