1 Kunnanjohtajien erorahat ja johtajasopimukset - Tuuli Tarukannel ja Mika Paavilainen 23.2.2010 Johtajasopimus Kunnan ja kunnanjohtajan väliset johtajasopimukset ovat yleistyneet kunnissa. Kuntaliitto on suositellut kuntia tekemään kunnanjohtajan kanssa tällaisen sopimuksen, jossa sovitaan kunnan poliittisen johdon ja kunnanjohtajan kesken yhteisistä pelisäännöistä. Kunnanjohtajan roolin muuttuessa yhä enemmän kunnan toimitusjohtajaksi, on perusteltua ottaa myös johtajasopimus entistä laajemmin käyttöön. Vaikka sopimuksen sitovuus ei oikeudellisesti kaikin puolin olisikaan kiistaton, osapuolten tulisi suhtautua siihen vakavasti ja sitoutua sen noudattamiseen, sekä sisäistää sopimuksen tarkoitus. Kun sopimus on tehty ja siihen on sitouduttu molemmin puolin, on ristiriitatilanteidenkin selvittäminen helpompaa. Johtajasopimuksen tarkoituksena on selkeyttää luottamushenkilöiden ja kunnanjohtajan välistä työnjakoa. Sopimukseen kirjataan yleensä tehtävän hoitamisen edellytyksiin, työn arviointiin ja mahdollisten ongelmatilanteiden ratkaisemiseen liittyviä asioita. Sopimuksessa on mahdollista määrätä myös erokorvauksen myöntämisessä noudatettavasta menettelystä. Tässä yhteydessä voidaan sopia mm. siitä, kenen välillä käydään neuvottelut kunnanjohtajan mahdollisesta vapaaehtoisesta irtisanoutumisesta korvausta vastaan ja ottaa kantaa erokorvauksen määrään tai sen määräytymisperusteeseen. Selvyyden vuoksi on syytä mainita siitä, että erokorvauksesta päättäminen kuuluu valtuustolle. Kunnan ja kunnanjohtajan kannalta on tärkeä sopia mahdollisten ristiriitatilanteiden hoitamisesta jo etukäteen johtajasopimuksessa. Jos ristiriitatilanteiden hoitamisesta ei ole sovittu tai mikäli sopimukset ovat epäselviä, voidaan joutua pitkään ja hankalaan erottamisprosessiin, joka on ikävä ja kallis sekä kunnalle että kunnanjohtajalle itselleen, ja joka pahimmillaan kiinnittää huomion henkilökysymyksiin ja pois kunnan johtamisen kannalta keskeisistä asioista. Irtisanomismenettelyn lopputulos voi myös olla epäselvä, joten yhteistyön edellytysten lakattua voi olla sekä hallinnollisesti ja oikeudellisesti yksinkertaisempaa että taloudellisesti ja poliittisesti edullisempaa, että tähän prosessiin ei jouduta. Johtajasopimuksessa on syytä sopia niistä edellytyksistä, joilla kunnanjohtaja irtisanoutuu epäluottamustilanteissa itse erokorvausta vastaan. Sopimuksessa on perusteltua määrätä myös siitä, miten sopimuksen soveltamiseen liittyvät riitatilanteet ratkaistaan. Lisäksi on syytä ottaa huomioon tilanne, jolloin kunnanjohtaja ei sovitusta huolimatta epäluottamuksen synnyttyä eroakaan. Sopimuksessa on selvyyden vuoksi aiheellista mainita, että hän ei tällaisessa tapauksessa ole oikeutettu erokorvaukseenkaan. Johtajasopimukset voivat olla eri kunnissa erilaisia. Jokaisen kunnan tulisi pohtia johtajasopimuksen sisältöä, ylimmän johdon keskinäisiä suhteita ja mahdollisia erokorvauksia omista lähtökohdistaan käsin. Pienissä kunnissa tarpeet voivat olla hyvinkin erilaiset kuin suurissa kunnissa. Myös kuntien poliittisella kentällä voi olla vaikutusta siihen millaista johtajasopimusta tarvitaan. Sopimuksen laatimisvaiheessa tulee huolehtia siitä, että kaikki osapuolet ymmärtävät johtajasopimuksen sisällön samalla tavoin. Sopimusta tulkitaan sen sanamuodon mukaisesti ja ottaen huomioon sopijapuolten tarkoitus, mikäli se on selvitettävissä. Sisältö tulee mahdollisuuksien mukaan pitää niin selkeänä ja yksinkertaisena, ettei tulkintaongelmia tule. Vaikka johtajasopimuksen sitovuus on luonteeltaan poliittista eikä oikeudellista, osapuolten tulisi suhtautua siihen vakavasti ja sitoutua sen noudattamiseen. Oikeudellisesti sitovan päätöksen tekeminen kunnanjohtajan vapaaehtoiseen irtisanoutumiseen liittyvästä erokorvauksesta kuuluu luontevimmin valtuustolle, joka päättää esimerkiksi kunnanjohtajan valinnasta ja erottamisesta.
2 Kunnanjohtajan asema Yksityisellä sektorilla johtajasopimukset ja niihin liittyvät erorahat ovat arkipäivää. Kunnanjohtajien ja yksityisen sektorin johtajien johtajasopimukset eivät kuitenkaan ole suoraan verrattavissa toisiinsa. Osakeyhtiön toimitusjohtaja on yhtiön toimielin, jolla ei ole normaalia työ- tai virkasuhteiselle henkilöstölle kuuluvaa palvelussuhdeturvaa. Kunnanjohtaja on tästä poiketen kunnan viranhaltija, jonka irtisanomisesta epäluottamuksen perusteella on säädetty erikseen. Kunnanjohtajan rooli on muuttunut entistä enemmän verkostoissa toimimiseksi ja koko kuntakonsernin johtamiseksi. Tässä mielessä kunnanjohtajan tehtävät ja asema ovat kehittyneet aikaisempaa enemmän yksityisen sektorin johtajien tehtävien kaltaisiksi. Kunnanjohtajan työ on tasapainottelua luottamushenkilöiden ja viranhaltijoiden välissä sekä julkisuudessa. Kunnanjohtajan asemaa voidaan pitää suhteellisen pysyvänä verrattuna johtavien luottamushenkilöiden, kuten valtuuston ja hallituksen puheenjohtajien asemaan. Kunnan johtamisessa kunnanjohtajamallin kanssa vaihtoehtoinen pormestarimalli muodostaa poikkeuksen tähän sääntöön. Pormestari on kokopäiväinen luottamushenkilö, joka toimii hallituksen puheenjohtajana. Pormestari rinnastuu monessa suhteessa asemaltaan ja tehtäviltään kunnanjohtajaan, mutta hänet valitaan tehtäväänsä enintään valtuuston toimikauden ajaksi. Kunnanjohtaja on kunnan ylin viranhaltija, jonka kunnanvaltuusto valitsee toistaiseksi tai määräajaksi. Kunnanjohtaja johtaa kuntaa kunnanhallituksen alaisuudessa. Kunnanjohtaja toimii kunnanhallituksen esittelijänä ja johtaa asioiden valmistelua. Kunnanjohtajan osallistuminen poliittiseen johtamiseen sekä kunnanjohtajan ja varsinaisen poliittisen johdon työnjako vaihtelevat kunnittain. Nämä voivat riippua myös kunnanjohtajan ja kunnallispoliitikkojen henkilökohtaisista ominaisuuksista. Kunnanjohtaja voidaan irtisanoa ilman viranhaltijalain mukaista irtisanomisperustetta epäluottamuksen perusteella. Kunnanjohtajan virkasuhteen ehdot määrätään kunnan yksipuolisella päätöksellä, jonka reunaehdot on asetettu laissa ja kunnallisessa virka- ja työehtosopimuksessa. Niistä ei siis sovita. Erillisen johtajasopimuksen tarkoituksena on muun ohessa selkeyttää luottamushenkilöiden ja kunnanjohtajan välistä työnjakoa. Kunnanjohtajaan kohdistuvien odotusten ja toimintaan liittyvien tulostavoitteiden täsmentäminen on erityisen tärkeää nyt, kun kunnanjohtajilta edellytetään vahvaa johtamista muuttuvan toimintaympäristön ja heikon taloudellisen tilanteen johtamisessa. Kunnissa joudutaan tekemään vaikeita päätöksiä. Muutostilanteissa tarvitaan vahvaa johtajuutta ja toimivaa johtamisjärjestelmää. Kunnanjohtajan tehtäviin on viime vuosina tullut entistä vähemmän hakijoita. Johtajasopimus voi auttaa osaltaan parantamaan myös osaavien kunnanjohtajien saatavuutta. Johtajasopimus voi olla kunnalle kilpailuvaltti ja toisaalta tuki ja turva kunnanjohtajalle, joka joutuu tekemään töitä hankalissakin olosuhteissa ja kohtaamaan vaikeita tilanteita. Johtamisen ristiriitatilanteet ja kunnanjohtajan virkasuhteen päättyminen Kunnanjohtajan irtisanomisperusteista säädetään kuntalaissa ja kunnallisesta viranhaltijasta annetussa laissa (viranhaltijalaissa). Kaikkiin viranhaltijoihin sovellettavien henkilöön liittyvien perusteiden lisäksi kunnanjohtaja voidaan irtisanoa, mikäli hän ei nauti valtuuston luottamusta. Kuntalaki edellyttää, että irtisanominen johtuu luottamuksen menettämisestä, ja siihen pitää aina liittyä kunnanjohtajalle ilmoitettava riittävä syy. Syyn tulee objektiivisesti olla sellainen, että irtisanomista voidaan pitää oikeutettuna. Epäluottamuksen syntymisen perusteina voivat olla esim. ongelmat kunnan johtamisessa ja suhteessa luottamushenkilöjohtoon.
3 Kunnanjohtajan irtisanominen luottamuksen menettämisen johdosta tulee vireille jos vähintään neljäsosa varsinaisista valtuutetuista on tehnyt sitä koskevan aloitteen tai kunnanhallituksen esityksestä. Kunnanjohtajan irtisanomisasian tultua vireille valtuusto päättää, asettaako se keskuudestaan tilapäisen valiokunnan valmistelemaan asiaa. Valtuusto voi jättää valiokunnan asettamatta, jos se voi kunnanhallituksen valmistelun perusteella todeta, ettei esitys tai aloite annan aihetta enempiin toimenpiteisiin. Muutoin valtuusto päättää valiokunnan asettamisesta. Asiaa valmisteltaessa tilapäisen valiokunnan on ilmoitettava kunnanjohtajalle, mihin luottamuksen menetys perustuu, ja varattava hänelle tilaisuus tulla kuulluksi. Lisäksi valiokunnan on pyydettävä asiasta kunnanhallituksen lausunto ennen kuin tilapäisen valiokunnan esitystä käsitellään valtuustossa. Valiokunnan esityksen pohjalta valtuusto päättää siitä, nauttiiko kunnanjohtaja valtuuston luottamusta. Kunnanjohtajan irtisanominen epäluottamuksen perusteella edellyttää sitä, että irtisanomista kannattaa kaksi kolmasosaa kaikista valtuutetuista. Määräenemmistö lasketaan siis kaikkien valtuutettujen, eikä kokouksessa läsnä olevien lukumäärästä. Määräenemmistövaatimus asettaa suhteellisen korkean kynnyksen kunnanjohtajan irtisanomiselle. Päätös kunnanjohtajan irtisanomisesta voidaan panna heti täytäntöön. Samalla kunnanjohtaja voidaan vapauttaa tehtäviensä hoidosta. Mikäli kunnassa on tehty johtajasopimus ja sen noudattamiseen on sitouduttu molemmin puolin, on ristiriitatilanteidenkin selvittäminen helpompaa. Tällöin on selvää, mitä vaihtoehtoja ongelmatilanteissa on käytettävissä. Johtajasopimusta tehtäessä on mahdollista varautua mm. kunnanjohtajan vapaaehtoiseen irtisanoutumiseen silloin, kun välit kunnan luottamushenkilöjohtoon viilenevät epäluottamukseen saakka. Niin sanottu jatkuvuusperiaate koskee ainoastaan tilanteita, joissa kunnan tekemä irtisanomispäätös kumotaan. Laittomasti irtisanotulla viranhaltijalla on oikeus palata virkaansa. Korvausta vastaan eronneella kunnanjohtajalla ei sen sijaan ole oikeutta palata hoitamaan virkaansa, vaikka erokorvausta koskeva päätös myöhemmin kumottaisiin muutoksenhaun johdosta. Koska hän tällöin luopuu pysyvästi virastaan, voidaan jonkinlaisen korvauksen suorittamista pitää tällaisissakin tapauksissa kohtuullisena hyvityksenä palvelussuhteen päättymisestä. Erokorvauksen myöntäminen kunnanjohtajalle Vapaaehtoiseen irtisanoutumiseen liittyvän erokorvauksen myöntämisestä kunnanjohtajalle sen enempää kuin muillekaan kunnan palveluksessa oleville ei säädetä laissa. Kunta voi kuitenkin päättää asiasta. Erokorvauksesta päättämisen on katsottava kuuluvan luontevasti valtuustolle, joka valitsee ja erottaa kunnanjohtajan. Valtuuston päätös erokorvauksesta on yksipuolinen hallintopäätös, eikä asiasta siis sovita. Käytännössä erotilanteissa kuitenkin käydään neuvotteluita esimerkiksi kunnanhallituksen edustajien ja kunnanjohtajan välillä ennen kuin asia viedään hallituksen esityksestä valtuuston ratkaistavaksi. Jos vapaaehtoisesti korvausta vastaan irtisanoutunut kunnanjohtaja on menettänyt tai ainakin ollut menettämässä valtuuston luottamuksen, erokorvauksen myöntäminen voi tietyillä edellytyksillä kuulua kunnan toimialaan. Toimialanmukaisuuden arvioinnissa otetaan huomioon mm. eroon johtaneet syyt, korvauksen määrä ja sen myöntämisen vaihtoehdot. Kunnan on syytä huolehtia siitä, että vaihtoehtojen selvittämiseen liittyvät keskeiset seikat tulevat kirjatuksi asiakirjoihin. Tämä on tärkeää siksi, että mikäli asiassa haetaan muutosta, hallintotuomioistuimissa asiat käsitellään ja ratkaistaan pitkälti kirjallisen todistelun perusteella. Kunnan pitäisi pystyä osoittamaan, että kunnanjohtajan vapaaehtoinen irtisanoutuminen on kunnalle edullisempi vaihtoehto kuin hänen irtisanomisensa epäluottamuksen perusteella tilapäisen valiokunnan valmistelun jälkeen. Ottaen huomioon valmistelun julkisuus, erottamiseen
4 vaadittava määräenemmistö, muutoksenhakuriski ja jatkuvuusperiaate, kunnalle saattaa joissakin tilanteissa olla edullisinta maksaa kunnanjohtajalle erokorvaus, jotta hän irtisanoutuu vapaaehtoisesti. Erokorvauksen laillisuutta on käsitelty mm. korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa KHO:2006:34, jossa erokorvausta koskeva päätös kumottiin toimivallan ylityksen perusteella, koska KHO:n käsityksen mukaan asiassa ei sitä kokonaisuutena arvioiden ollut osoitettu olleen sellaisia kaupungin hallinnon järjestämiseen liittyviä seikkoja, joiden perusteella olisi voitu päättää maksaa kaupunginjohtajalle rahallista korvausta irtisanoutumisesta. Voidaan miettiä, olisiko ratkaisu ollut toinen, mikäli kunta olisi erokorvauksesta sopimalla esimerkiksi voinut välttyä pitkältä ja kalliilta oikeudenkäynniltä tai muuten pystynyt esittämään painavia argumentteja korvauksen myöntämisen perusteeksi. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perusteluista on luettavissa, että tämäntyyppisillä seikoilla olisi voinut olla merkitystä menettelyn toimialanmukaisuuden arvioinnissa. Korkein hallinto-oikeus on kunnanjohtajan irtisanomista koskevassa ratkaisussa KHO: 16.4.2009 T:924 katsonut mm., että epäluottamustilanne voi kehittyä useamman valtuustokauden kuluessa. Tämä tarkoittaa käytännössä sitä, että kunta voi päätöksensä perusteluna vedota aikaisemmasta valtuustokaudesta alkaen kehittyneeseen epäluottamukseen, vaikka epäluottamuslauseen antamisen aikaan huomattava osa valtuutetuista olisi vaihtunut. Epäluottamuksen arviointia ei siten ole sidottu tietyn valtuuston kokoonpanoon. Kohtuullisen erokorvauksen määrän osalta on vaikea esittää yleispätevää mittapuuta. Oikeuskäytännössä esillä olleissa tapauksissa korvaukset ovat vaihdelleet noin puolen vuoden palkkaa vastaavasta korvauksesta suunnilleen kahden vuoden palkkaa vastaavaan hyvitykseen. Korvausta koskevan valtuuston päätöksen täytäntöönpanon osalta on lähinnä kaksi vaihtoehtoa. On mahdollista menetellä siten, että korvaus maksetaan, kun päätös on lainvoimainen. Lainvoimaisuuden asettaminen korvauksen maksamisen ehdoksi merkitsee käytännössä sitä, että jos korvauksen myöntämistä koskevasta päätöksestä valitetaan, korvauksen maksaminen viivästyy pahimmillaan vuosikausia. Niinpä toimintatapaa ei voida pitää kovin edullisena eroavan kunnanjohtajan kannalta. Toisaalta menettely on kunnan kannalta turvallinen, koska näin vältetään mahdollisesti jo myönnetyn korvauksen takaisin vaatimiseen liittyvät ongelmat siinä tapauksessa, että tuomioistuin kumoaisi päätöksen, jolla korvaus on myönnetty. Toinen mahdollisuus on toimia niin, että korvaus suoritetaan, kun päätös on syntynyt (kun valtuuston pöytäkirja on pykälän osalta tarkastettu ja allekirjoitettu) ja kun kunnanhallitus on arvioinut valtuuston päätöksen täytäntöönpanokelpoisuuden kuntalain 56 :n mukaisesti. Tällöin päätöksen lainvoimaisuutta ei jäädä odottamaan, mikäli hallitus katsoo valtuuston päätöksen täytäntöönpanokelpoiseksi. Jos päätös on tarkoitus panna täytäntöön jo ennen kuin se saavuttaa lainvoiman, erokorvausta koskevaan päätökseen on syytä ottaa maksetun erokorvauksen palauttamista koskeva ehto siltä varalta, että tuomioistuin kumoaa päätöksen valituksen johdosta. Jos kunnanjohtaja on itse irtisanoutunut, viran täyttämisen valmistelu voidaan aloittaa heti irtisanoutumisen jälkeen. Tällöinhän on jo selvillä, milloin kunnanjohtajan virka tulee avoimeksi (kun tiedetään irtisanomisajan päättymispäivä ja kun kunnanjohtaja ei voi enää yksipuolisesti peruuttaa irtisanoutumistaan sen jälkeen, kun se on tullut työnantajan tietoon). Julkisuus ja tiedottaminen Kunnanjohtajan johtajasopimus ja erokorvauksen myöntämistä koskeva päätös ovat viranomaisen asiakirjoja, jotka tulevat julkiseksi siten, kuin julkisuuslaissa (L viranomaisten toiminnan julkisuudesta) säädetään. Kunnan toimielimen pöytäkirja tulee julkiseksi sen jälkeen kun
5 se on allekirjoitettu ja tarkastettu. Pöytäkirjaan kuuluvat myös esityslista ja sen liitteet. Johtajasopimus hyväksytään kunnan toimielimen, mieluiten valtuuston, päätöksellä. Johtajasopimus tulee siis esityslistan liitteenä julkiseksi, kun kokouksen pöytäkirja on allekirjoitettu ja tarkastettu. Erokorvauksen myöntämistä koskeva kunnan viranomaisen päätös tulee vastaavalla tavoin julkiseksi. Salassa pidettävät asiakirjat ja tiedot eivät tule julkisiksi. Kunnalla ei ole oikeutta itse päättää, että jokin asiakirja on salainen tai ei-julkinen, sillä salassapitoon pitää olla laissa säädetty peruste. Johtajasopimuksen tai erokorvauksen myöntämistä koskevan päätöksen salassapitoon kokonaisuudessaan ei ole lain mukaista perustetta. Esimerkiksi tieto siitä, että kunnanjohtajalle on päätetty myöntää erokorvaus, ei ole salassa pidettävä. Sama koskee myönnetyn erokorvauksen määrää. Johtajasopimus voi poikkeustapauksissa sisältää yksittäisiä salassa pidettäviä asioita. Erokorvauksen myöntämistä koskevaan päätökseen saattaa sisältyä esimerkiksi terveydentilatietoja tai yksityiselämää koskevia tietoja, jotka ovat lain nojalla salassa pidettäviä. Muilta osin asiakirjat tulevat julkisiksi edellä mainitulla tavalla. Kunnanvaltuuston kokoukset ovat yleensä julkisia, joten myös kunnanjohtajan eroa tai erottamista ja tähän liittyviä esimerkiksi kunnanjohtajan henkilöön liittyviä seikkoja käsitellään yleensä julkisesti. Asia saa usein valmisteluvaiheesta saakka laajasti julkisuutta. Jos kokouksessa käsitellään lain nojalla salassa pidettäviä tietoja, kuten kunnanjohtajan yksityiselämään tai terveydentilaan liittyviä seikkoja, kokous on tältä osin pidettävä suljetuin ovin. Johtajasopimuksen hyväksymisestä ja erokorvauksesta on syytä tiedottaa yleisellä tasolla myös kunnan asukkaille. Tiedottamalla kunnan asioista asukkaille luodaan edellytyksiä vaikuttaa yhteisten asioiden hoitoon ja tuetaan asukkaiden osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksia. Asukkaille on tiedotettava, miten asioita on käsitelty, minkälaisia päätöksiä on tehty ja minkälaisia vaikutuksia niillä on asukkaiden jokapäiväiseen elämään. Tiedottamisen laajuus ja tavat ovat kunnan harkinnassa. Kunta voi harkintansa mukaan tiedottaa vireillä olevista asioista jo ennen niiden julkiseksi tuloa. Erokorvauksen suhde verotukseen ja eläkkeisiin Erokorvaus katsotaan palkaksi tai siihen rinnastettavaksi etuudeksi riippumatta siitä, miltä aikaväliltä erokorvaus on kertynyt ja maksetaanko se kertasuorituksena vai jaksotetaanko sen maksu useampaan eri ajankohtana suoritettavaan erään. Tämä merkitsee samalla sitä, että kyse on veroalaisesta ansiotulosta, josta kunta on velvollinen toimittamaan ennakonpidätyksen korvauksen maksamisen yhteydessä. Kunnanjohtaja ei siis saa erorahaa puhtaana käteen. Erokorvausta koskevan päätöksen sisällöstä riippuu, katsotaanko erokorvaus korvaukseksi työstä. Mikäli se katsotaan korvaukseksi työstä, erokorvaus kartuttaa eläkettä ja siitä maksetaan eläkemaksut. Jos erokorvaus tulkitaan korvaukseksi palvelussuhteen päättymisestä, se ei kartuta eläkettä, eikä eläkemaksujakaan suoriteta. Erokorvauksen palauttaminen Mikäli jo maksettua erokorvausta koskevaan päätökseen haetaan muutosta ja päätös lopulta kumotaan, joudutaan pohtimaan sitä, onko entinen kunnanjohtaja velvollinen palauttamaan saamansa erokorvauksen kunnalle. Pelkkä hallintopäätöksen kumoaminen ei riitä perusteluksi sille, että kunnalla olisi saatava ex-kunnanjohtajalta. Vaikka katsottaisiinkin, että kunnalla olisi saatava, joudutaan pohtimaan sen vanhentumiseen liittyviä kysymyksiä. Kysymyksessä olisi julkisoikeudelliseen oikeussuhteeseen (virkasuhteeseen) liittyvä saatava, jonka vanhentumisaika on kolme vuotta. Jos kunta haluaa säilyttää mahdollisuutensa korvauksen vaatimiseen takaisin, sen on katkaistava vanhentuminen ennen vanhentumisajan päättymistä, mikäli oikeudenkäynti asiassa pitkittyy.
Mahdollisesti takaisin maksettavaksi tuleva korvaus ei ole määrältään samansuuruinen kuin kunnan bruttona maksama erokorvaus. Tämä johtuu siitä, että erokorvauksesta on suoritettu ennakonpidätys, kun se on aikoinaan maksettu. Kunta on siis mutkan kautta saanut osan bruttosummasta takaisin tuloverojen kautta. Näin ollen erokorvauksen bruttosumma ei siis myöskään suoraan kuvaa erokorvauksen maksaneelle kunnalle asiassa koituneita kuluja. 6