Sisäministeriön pelastusosasto kirjaamo@intermin.fi cc: kristine.jousimaa@intermin.fi Lausuntopyyntönne 13.1.2016, SMDno-2015-1287 OHJELUONNOS ULKOISEN PELASTUSSUUNNITELMAN LAATIMISEKSI Suomen Palopäällystöliitto on vastaanottanut lausuntopyyntönne luonnoksesta ohjeeksi ulkoisen pelastussuunnitelman laatimiseksi ja siihen liittyvästä suunnitelmapohjasta. Suunnitelmapohjaa on lausuntopyynnön mukaan tarkoitus täydentää myöhemmin kuvilla. Ohjetta sovellettaisiin pelastuslain 48 :n ja erityistä vaaraa aiheuttavien kohteiden ulkoisesta pelastussuunnitelmasta annetun asetuksen (612/2015) edellyttämän ulkoisen pelastussuunnitelman laadintaan. Suomen Palopäällystöliitto on tutustunut ohjeluonnokseen sekä sen liitemateriaaleihin ja kiittää mahdollisuudesta päästä vaikuttamaan erityistä vaaraa aiheuttavien kohteiden pelastussuunnittelun ohjeistukseen ja lausuu ohjeluonnoksesta seuraavaa: Ohjeen kohdassa 8.3 todetaan, että suuronnettomuuden vaikutusalue kuvataan kunkin suuronnettomuusskenaarion yhteydessä seuraavia aluemäärittelyjä käyttäen, joita olisivat välittömän vaaran alue, evakuoitava alue, eristettävä alue sekä sirpalevaaran, painevaikutusten ja tulva-aallon vaara-alue. Näin muotoiltuna ohjeesta voi saada käsityksen, että mainittuja aluemäärittelyjä tulisi aina käyttää. Ohjeen sanamuotoja voisi tarkistaa siten, että vaikutusalue kuvataan vaaran kannalta tarkoituksenmukaisia aluemäärittelyitä käyttäen. Lisäksi ohjeen kohdassa 8.3 tulisi huomioida, että suuronnettomuusvaarallisten tuotantolaitoksen tulipalossa voi muodostua kemikaalien palamisen yhteydessä savukaasuja, jotka ovat koostumukseltaan tavanomaisessa tulipalossa muodostuvien savukaasujen koostumuksesta poikkeavia, esimerkiksi virtausdynaamisten tai poikkeuksellisen vakavaa terveysvaaraa aiheuttavien ominaisuuksien johdosta. Onnettomuusvaaran osalta tulisi tarvittaessa kuvata myös savunmuodostuksesta aiheutuvat vaaratekijät. Ohjeluonnoksen sisällysluettelo ei täysin vastaa ohjeen rakennetta. Esimerkiksi sisällysluettelon mukaan suunnitelmista tiedottaminen on ohjeen kohdassa 7 alkaen sivulta 20. Kuitenkin tiedottaminen on kohdassa 6 alkaen sivulta 17. Ohjeen kohdassa 6 olisi hyvä mainita, että kielilain vaatimus molempien kotimaisten kielten käyttämi- Suomen Palopäällystöliitto I Iso Roobertinkatu 7 A 5, 00120 Helsinki I puhelin (09) 2522 9200 I toimisto@sppl.fi I www.sppl.fi
2 (5) sestä koskee myös toiminnanharjoittajaa (kemikaaliturvallisuuslaki 31 2 momentti). Ohjeessa tulisi myös huomioida pelastustoiminnan päättämisen edellytyksiä ja tarvittavia toimenpiteitä ja dokumentointia siirrettäessä vastuuta toiminnanharjoittajalle, omistajalle ja muille tilanteesta riippuvaisille viranomaistahoille. Pelastustoiminnan alkamisessa ja lopettamisessa liikutaan osittain harmaalla alueella, jossa vastuutahot ovat epäselviä. Onko kyseessä ollenkaan pelastustoiminta vai jonkun muun vastuulla oleva toiminta? Pelastustoiminnan alkamiseksi epäselvissä tilanteissa tarvitaan erityinen päätös pelastustoiminnan aloittamisesta. Ohjeen eräitä termejä olisi syytä tarkistaa. Operatiivinen tulisi korvata pääsääntöisesti termillä pelastustoiminta (esim. sivu 10). Vastaavasti termi pelastustoimenpiteet tulisi korvata termillä pelastustoiminta ja vaste termillä hälytysohje (sivu 11). Sivulla 23 käytetään termiä salainen, joka tulisi korvata termillä salassa pidettävä. Ohjeen liitteeksi suunniteltu kirje Sisäministeriön pelastusosaston ja Turvallisuus- ja kemikaaliviraston (Tukes) kirje pelastuslaitoksille ja toiminnanharjoittajille koskien suuronnettomuusharjoitusten toteuttamista teollisuusalueella on jokseenkin epäselvä sen osalta, milloin harjoitus on syytä järjestää yhteisharjoituksena. Ohjeluonnoksessa on todettu, että kun samalla alueella toimii useampi toiminnanharjoittaja, on suuronnettomuusharjoitus syytä järjestää yhteisenä. Yhteisharjoituksen järjestämisen kriteerejä voisi tarkistaa esimerkiksi siten, että jos kohteille on laadittu yhteinen ulkoinen pelastussuunnitelma, suuronnettomuusharjoitus järjestetään pääsääntöisesti yhteisharjoituksena. Vastaavasti harjoitus voitaisiin järjestää yhteisharjoituksena myös esimerkiksi siitä syystä, että harjoituksen luonteeseen sopii laajamittaisen toiminnan harjoittelu tai harjoittelun yhteydessä olisi tarkoitus tarkastella, olisiko laitoksia koskevat ulkoiset pelastussuunnitelmat syytä yhdistää. Ohjeluonnoksen sivun 13 mukaan ulkoisen pelastussuunnitelman laatiminen tulee aloittaa ilman Turvallisuus- ja kemikaaliviraston turvallisuusselvityksestä antamia johtopäätöksiä. Ohjeen sivulla 13 todetaan, että johtopäätösten antaminen saattaa viipyä hyvinkin pitkään. Tukesin johtopäätöksiä pidetään ulkoisen pelastussuunnitelman laatimisen kannalta siinä määrin olennaisina, että sisäministeriön tulisi ryhtyä tarvittaviin toimenpiteisiin sen varmistamiseksi, että johtopäätökset saadaan Tukesilta mahdollisimman nopeasti. Suunnitelman laatimisen aloittaminen ilman mainittuja johtopäätöksiä on kuitenkin perusteltua suunnitelman laadinnalle asetettu aikataulu huomioon ottaen. Sivulla 11 on kappale, joka alkaa Alueesta laadittu turvallisuusselvitys. Kappaleen kaikki aluetta käsittelevät termit korvattava termillä kohteesta, ettei sitä sekoiteta esimerkiksi pelastusalueeseen/alueen pelastustoimeen. Sama alueesta-termi esiintyy myös seuraavassa kappaleessa, joten sekin on korvattava termillä kohteesta. Myös luvun 4 ensimmäinen sana Alueista on syytä korvata Kohteista-sanalla, vaikka samaa alue-termiä on käytetty myös pelastuslaissa. Tuleekin pohtia ko. termin vaihtoa myös pelastuslakiin. Luvussa neljä käytetään myöhemmin alue tai kohde termejä rintarinnan sekä termiä kohteen yksinään. Tosin
3 (5) on otettava huomioon, että on olemassa teollisuuskeskittymiä ja sellaisella yhteinen pelastusorganisaatio, jolloin voidaan puhua alueen, ei kohteen pelastusorganisaatiosta. Sivulla 11 todetaan, että yhteisessä pelastussuunnitelmassa tulee kuvata jokaiselle kohteelle yhteystiedot, ajo-ohjeet jne. Lauseessa olisi syytä käyttää sanaa tarvittaessa. Yhteystiedot saattavat olla esimerkiksi erillisellä liitteellä, jota toiminnanharjoittaja päivittää säännöllisesti. Vastaavasti tuotantolaitoksella saattaa olla siinä määrin paljon toiminnasta johtuvia muutoksia, että ajojärjestelyitä kohteessa muutetaan usein. Tällöin jo kohdetta lähestyttäessä toiminnanharjoittaja vastaa asianmukaisten opasteiden ylläpidosta tai hälytysajoneuvojen reitit saadaan muutoin tehokkaasti pelastuslaitoksen tietoon muutoin kuin kirjaamalla ne ulkoiseen pelastussuunnitelmaan. Myös ohjeluonnoksen sivulla 14 todetaan, että yhteistyötahojen tiedot tulisi olla kuvattuna pelastussuunnitelmassa. Pelastuslaitos ylläpitää yhteystietoja yleensä erillisissä (liite)asiakirjoissa, eikä esim. myrkytystietokeskuksen yhteystietojen kuvaaminen tuo näin ollen suunnitelmaan lisäarvoa, vaan voi aiheuttaa jopa vaaratilanteita, mikäli yhteystiedot muuttuvat ja ovat ristiriitaisia. Yhteystietojen kuvaaminen suunnitelmassa tulisi olla harkinnanvaraista. Sivulla 14 mainittu Liikenteen ohjauskeskus ja sen tulee korvata ilmaisulla Tieliikenteen ohjauskeskukset ja niiden, sillä maassamme on useita tieliikenteen ohjauskeskuksia (Helsinki, Tampere, Turku ja Oulu). Samalla sivulla oleva merivartiosto lienee syytä korvata Rajavartiolaitos. Ohjeluonnoksen sivulla 15 todetaan, että mikäli hyväksyttyyn suunnitelmaan tehdään muutoksia, tulee päivitetty suunnitelma toimittaa aluehallintovirastolle mahdollista uudelleen arviointia varten. Kohtaa voitaisiin tarkentaa siten, että tehdessä vähäisiä muutoksia, kuten yhteyshenkilötietojen päivityksiä, suunnitelmaa ei tarvitse toimittaa aluehallintovirastolle erikseen. Aluehallintovirasto saisi tarvittaessa ajantasaisen suunnitelman Tukesin KEMU-rekisteristä. Aluehallintovirastolle toimittamisen velvoite voitaisiin sitoa asetuksen 612/2015 4 :n tarkoittamaan oleelliseen muutokseen. Oleellisesta muutoksesta onkin maininta ohjeluonnoksen sivulla 15, mutta ohjeessa olisi hyvä täsmentää esimerkiksi sitä, minkälainen muutos pelastustoimintaan laukaisisi oleellisen muutoksen mukaiset toimenpiteet. Kiinnitämme huomiota sivun 17 ja sivun 19 aikavaatimusten ristiriitaan: Tiedottaminen tulee tehdä uudelleen, kun ulkoisiin pelastussuunnitelmiin tehdään oleellisia muutoksia, kuitenkin vähintään viiden vuoden välein. Tiedottamisesta säteilyvaaratilanteessa annetun sisäasiainministeriön asetuksen (774/2011) 4 :ssä säädetään kotimaisen ydinlaitosonnettomuuden seurauksena mahdollisesti altistuvalle väestölle vähintään kolmen vuoden välein jaettavista tiedoista. Ohjeluonnoksen sivulla 21 todetaan, että suuronnettomuusharjoituksen vaatimusta ei täytä pelkästään yhdellä pelastusyksiköllä hoidettavissa oleva skenaario. Kuitenkin edellä todetaan, että harjoitus voidaan toteuttaa esimerkiksi karttaharjoituksena tai johtamisharjoituksena Tästä on pääteltävissä, että harjoitukseen osallistuvia pelastusyksiköitä ei ehkä tarvittaisi lainkaan tai niiden määrä voisi olla todellista tarvetta varten suunniteltua pienempi. Lisäksi eräät suuronnettomuudet saattavat olla
4 (5) luonteeltaan sellaisia, että pelastusyksiköiden tarve itse kohteessa on vähäinen tai lähes olematon, ja sen sijaan pelastustoimen resurssit kohdennetaan esimerkiksi väestön varoittamiseen ja evakuointiin, joka on vaikeaa harjoitella todellisissa olosuhteissa. Oppaassa olevaa toteamusta yhden pelastusyksikön käytöstä ja sen riittämättömyydestä tulisi pehmentää. Ohjeluonnoksen sivulla 21 olisi hyvä tarkentaa sitä, mihin raportoidaan muiden kuin suuronnettomuusvaarallisten kohteiden onnettomuusharjoitukset tai onko niitä tarkoitettu raportoitavaksi ohjeen mukaisin menettelyin. Kyseessä voi olla esimerkiksi Tukesin lupaa edellyttävä ns. toimintaperiaateasiakirjalaitos, jossa on järjestetty asiaankuuluva onnettomuusharjoitus. Ohjeluonnokseen sivulla 24 kohdassa 8.1.3 todetaan, että suunnitelmassa tulisi olla päivämäärä, jona suunnitelma on lähetetty aluehallintovirastolle. Aluehallintovirastolle toimittamisajankohta on kuitenkin viranomaisten väliseen tiedonvaihtoon liittyvä toimenpide, joka ei ole olennainen ulkoisen pelastussuunnitelman kannalta. Siten aluehallintovirastolle toimittamisen ajankohtaa ei ole tarpeellista merkitä itse suunnitelmaan. Aluehallintovirasto merkitsee asiakirjan saapuneeksi oman arkistonmuodostussuunnitelmansa mukaisin toimenpitein. Sivulla 24 kohdassa 8.3, joka koskee onnettomuusvaarojen kuvaamista, todetaan että onnettomuudet esitetään skenaariokohtaisesti. Mikäli alueella on suuri määrä erilaisia onnettomuusskenaarioita, joiden vaikutukset ovat jokseenkin samankaltaisia, jokaisen onnettomuusskenaarion esittäminen erikseen saattaa heikentää merkittävästi suunnitelman luettavuutta. Siten olisi hyvä mainita, että skenaariokohtaisia vaikutuksia voidaan tarvittaessa yhdistää samankaltaisten skenaarioiden osalta suunnitelman luettavuuden parantamiseksi. Sivun 24 osalta toivomme selkeyttä termivalintaan pelastuspalvelupisteet ; mitä niillä tarkoitetaan? Ohjeluonnoksen sivulla 26 vaaditaan kuvaamaan eri onnettomuusskenaarioihin hälytettävät muodostelmat yksikön tarkkuudella. Tämä on käytännössä vaikeaa esimerkiksi seuraavista syistä: hälytettävä muodostelma vaihtelee sen perusteella, mitä resursseja on hälytyshetkellä käytettävissä, sekä hätäkeskustietojärjestelmän toimintaperiaate hälyttää resursseja läheisyysperiaatteen mukaisesti. Näin ollen muodostelmia ei ole käytännössä mahdollista kuvata yksikkötarkkuudella. Lisäksi tarvittavia lopullisia resursseja on yleensä erittäin vaikeaa arvioida ennalta pelkän onnettomuusskenaarion perusteella. Kyseisessä kohdassa riittäväksi tulisi arvioida se, että kuvataan suunnitellut tehtävät onnettomuusskenaarion perusteella ja tarvittavat resurssit yleisellä tasolla. Pelastustoiminnan johtaja on pelastustoimen toimintavalmiuden suunnitteluohjeen mukaisesti velvollinen arvioimaan hälytettyjen resurssien riittävyyttä ja tarvittaessa muuttamaan resursseja. Ehdotamme lisäksi, että termi hälytysvasteet muutetaan muotoon hälytysohjeet. Edelleen pelastustoimintaa helpottavien laitteiden lukumäärien, sijaintien jne. kuvaaminen ulkoisessa pelastussuunnitelmassa lienee tarpeetonta, koska niitä on lu-
5 (5) kumääräisesti useimmiten paljon ja ne on kuvattu yritysten sisäisissä pelastussuunnitelmissa Sivulla 27 kohdassa 8.7 vaadittavia asioita on yleensä kuvattu muissa pelastuslaitoksen asiakirjoissa, esimerkiksi viestintäohjeessa tai pelastustoiminnan johtamista käsittelevissä ohjeissa. Näihin tulisi tarpeen mukaan voida viitata suunnitelmassa sen sijaan, että ne liitetään itse suunnitelmaan. Mainittuja tietoja ovat esimerkiksi johtopaikkojen perustaminen ja miehittäminen, johtokeskustyöskentelyä kuvaavat ohjeet sekä Virve-verkon viestintäohjeet. Sivulla 28 kohdassa 8.9 tulisi olla kuvaus sisäministeriön roolista kansainvälisessä tiedottamisessa. Hyvänä käytäntönä voidaan mainita suuronnettomuuden vaaraa aiheuttavien kohteiden huomioon ottamisen paitsi pelastussuunnittelussa, myös pelastustoimen valvontatehtävässä ja tiedottamisessa. Käytännössä tämä voisi tarkoittaa esimerkiksi sitä, että erityistä vaaraa aiheuttavien kohteiden läheisyydessä olevien kohteiden pelastussuunnitelmissa on huomioitu mahdolliset suuronnettomuusskenaariot ja niihin varautuminen. Toiminnassa tulisi pyrkiä edesauttamaan tavoitetta, jonka mukaan suuronnettomuuksiin varautuminen ei ole pelkästään toiminnanharjoittajan ja pelastuslaitoksen vastuulla, vaan jokaisen tulisi tiedostaa omaan toimintaansa liittyvien sisäisten riskien lisäksi myös ulkoiset riskit. Erityisesti asia tulisi huomioida herkissä kohteissa kuten kouluissa, päiväkodeissa, hoitolaitoksissa jne. Sisäministeriö voisi harkita tavoitetta edistävän huomautuksen lisäämistä lausunnolla olevaan ohjeeseen. Lisätietoja Suomen Palopäällystöliiton lausunnosta antavat vanhempi palotarkastaja Kari Telaranta, kari.telaranta@vantaa.fi ja ari.keijonen@sppl.fi. Turvallisuusterveisin Suomen Palopäällystöliitto Finlands Brandbefälsförbund ry Jari Sainio puheenjohtaja Ari Keijonen toiminnanjohtaja