ACTA 242 Pentti Meklin, Marianne Pekola-Sjöblom (toim.) Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 23
Pentti Meklin ja Marianne Pekola-Sjöblom (toim.) Arviointia kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta ja kehittämispotentiaalista kunnissa ARTTU-ohjelman tutkimusten havaintojen pohjalta SUOMEN KUNTALIITTO HELSINKI 2012
TOIMITTAJAT Pentti Meklin, emeritusprofessori, Tampereen yliopisto, ARTTU-ohjelman tieteellinen johtaja Marianne Pekola-Sjöblom, tutkimuspäällikkö, Suomen Kuntaliitto, ARTTU-ohjelman projektipäällikkö Työryhmä ARTTU-tutkimusmodulien tutkimusvastaavat ja tutkijat: Demokratia ja johtaminen (Åbo Akademi ja Kuntaliitto): Siv Sandberg, Sari Pikkala ja Marianne Pekola-Sjöblom Yhdyskuntarakenteen toimivuus (Aalto-yliopisto): Raine Mäntysalo, Jonne Hytönen, Vesa Kanninen, Ilona Akkila ja Petteri Niemi Henkilöstö (Tampereen yliopisto): Tuula Heiskanen, Esa Jokinen ja Risto Nakari Talous (Tampereen yliopisto): Jarmo Vakkuri, Pentti Meklin, Olavi Kallio ja Jari Tammi Sosiaali- ja terveyspalvelut (Itä-Suomen yliopisto): Vuokko Niiranen, Juha Kinnunen, Alisa Puustinen ja Joakim Zitting Koulutuspalvelut (Jyväskylän yliopisto): Jouni Välijärvi, Jouko Mehtäläinen ja Hannu Jokinen Kielelliset vaikutukset (SpråKon) (Helsingin yliopisto ja Åbo Akademi): Stefan Sjöblom ja Siv Sandberg Tasa-arvovaikutukset (Terttu) (Åbo Akademi): Sari Pikkala 1. painos ISBN 978-952-213-988-7 (nid.) ISBN 978-952-213-989-4 (pdf) ISSN 1237-8569 Suomen Kuntaliitto Helsinki 2012 Painopaikka: Staroffset Oy Myynti: Suomen Kuntaliiton julkaisumyynti www.kunnat.net/kirjakauppa Tilausnumero 509426 Suomen Kuntaliitto Toinen linja 14 PL 200 00101 Helsinki Puh. (09) 7711 Faksi (09) 771 2291 www.kunnat.net
3 Esipuhe Vaikka ARTTU-matka sai virallisen alkunsa vuoden 2008 alussa, matkan suunnittelu aloitettiin jo hyvän aikaa sitä ennen. Valtioneuvosto käynnisti keväällä 2005 Paras-hankkeen valmistelun. Saman vuoden 2005 lopussa päättyi 10-vuotinen tutkimusohjelma KuntaSuomi 2004, jonka puitteissa saatiin koottua systemaattista tietoa erityyppisistä kunnista ja pitkältä ajanjaksolta. KuntaSuomi-ohjelman jälkeen, Parashankkeen puitelakia valmisteltaessa kypsyi Kuntaliitossa ajatus, että siihen tarvittaisiin rinnalle KuntaSuomen kaltaista laajempaa ja systemaattisempaa arviointitutkimusta. Otteessa ensimmäisestä Paras-arviointitutkimuksen ideointipaperista kesäkuulta 2006 todetaan seuraavaa: Kunta- ja palvelurakenneuudistus eli Paras-hanke on sitten vuonna 1989 käynnistetyn vapaakuntakokeilun suurin ja laaja-alaisin maassamme käynnistetty kunnallishallinnon uudistushanke. Vaikka tarkka lopputulema ei tämän paperin kirjoitushetkellä ole vielä tiedossa, on selvää, että uudistus tulee vaikuttamaan kuntien palvelujen järjestämiseen, kuntien väliseen yhteistyöhön ja kuntarakenteisiinkin. Hankkeen merkittävyyden ja laaja-alaisuuden takia on erittäin perusteltua ja välttämätöntä saada aikaan Paras-hankkeen edistymistä ja seurauksia arvioiva tutkimusohjelma. Kahdeksan vuotta tämän ideointipaperin kirjoittamisen jälkeen elämme tilanteessa, jossa kunta- ja palvelurakenneuudistus eli Paras-hanke on muodollisesti päättymässä 31.12.2012, samaten myös Paras-uudistusta arvioiva ARTTU-ohjelma. Kuntauudistus ja uudistustyö kunnissa jatkuu kuitenkin tämänkin jälkeen. Kesällä 2011 aloittanut pääministeri Jyrki Kataisen hallitusohjelmaan (22.6.2011, luku 10) on kirjattu, että hallitus toteuttaa koko maan laajuisen kuntauudistuksen, jonka tavoitteena on vahvoihin peruskuntiin pohjautuva elinvoimainen kuntarakenne. Tässä käsillä olevassa ARTTU-ohjelman päätösvaiheen kokoomaraportissa pyrimme tiivistetysti vastaamaan niihin tutkimuskysymyksiin, joita olemme ARTTUohjelmalle ja sen osatutkimuksille asettaneet. Toisin sanoen: 1) Millaisia päätöksiä ja toimenpiteitä kunnat ovat tehneet Paras-hankkeen aikana tai mitä kunnissa on tapahtunut? 2) Millaisia vaikutuksia kuntien toimenpiteillä ja tapahtumilla on eri tutkimusmodulien näkökulmista? 3) Mitkä tekijät ovat vaikuttaneet Paras-uudistuksen erilaiseen etenemiseen eri kunnissa? ja 4) Miten valtionohjaus on tukenut tai ylipäätään vaikuttanut Paras-uudistuksen toimeenpanoon kunnissa? Paras-uudistuksen aikana on opittu erinäisiä asioita jatkuvan kuntauudistuksen kannalta. Näitä oppeja tai keskeisiä havaintoja on koottu raportin viimeiseen lukuun.
4 Tämä kokoomaraportti on tuotettu yhteistyössä tutkimusohjelman modulien ja tutkijoiden kanssa. Tekstin muokkaamisesta, viimeistelystä ja toimittamisesta ovat vastanneet kokoomaraportin toimittajat. Lämmin kiitoksemme hyvästä yhteistyöstä kaikille ARTTU-ohjelmaan eri tavalla osallistuneille tahoille ja henkilöille: tutkimuskunnille, tutkimusta rahoittaneita ministeriöille, Kevalle, Kuntaliitolle sekä tutkijakollegoillemme. Toivomme, että ARTTUtutkimusohjelma ja sen laaja tutkimuskokonaisuus voisi ko. uudistuksesta tekemien havaintojen myötä osaltaan edistää tietoon perustuvaa kunta- ja palvelurakenteen uudistamista. Helsingissä ja Kurussa 10.12.2012 Pentti Meklin ja Marianne Pekola-Sjöblom
5 Sisältö Esipuhe 3 Luku 1. Johdanto 7 Luku 2. Millaisia päätöksiä ja toimenpiteitä kunnat ovat tehneet Paras-uudistuksen aikana tai mitä kunnissa on tapahtunut? 12 2.1 Kuntaliitoksia on tehty runsaasti osa suunnitelluista jäänyt toteuttamatta 13 2.2 Yhteistoiminta-alueita sosiaali- ja terveyspalveluihin sekä toisen asteen ammatilliseen koulutukseen 18 2.3 Kuntien johtamisjärjestelmiä ja toimintamalleja uudistettu vilkkaasti 22 2.4 Palvelurakenteita uudistettu sosiaali- ja terveyspalveluissa vähemmän koulutuspalveluissa 23 2.4.1 Sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämistavat ja johtamisjärjestelmät uudistuivat 23 2.4.2 Koulutuspalveluita määrittävät kuntien väestönmuutos, taloudellinen tilanne ja arvovalinnat 27 2.5 Kaupunkiseutujen yhteistyö etenee verkalleen 28 Luku 3. Millaisia vaikutuksia kuntien toimenpiteillä ja tapahtumilla on eri tutkimusmoduulien näkökulmista? 31 3.1 Vaikutukset kuntalaisten mielipiteisiin 31 3.2 Vaikutukset äänestyskäyttäytymiseen ja vaalituloksiin 35 3.3 Vaikutukset talouteen 40 3.4 Vaikutukset henkilöstöön 42 3.5 Vaikutukset kielelliseen tasa-arvoon 44 3.6 Vaikutukset sukupuolten väliseen tasa-arvoon 47 Luku 4. Mitkä tekijät ovat vaikuttaneet Paras-uudistuksen erilaiseen etenemiseen eri kunnissa? 50 1. Valtion tuki kuntaliitoksille porkkanarahat 51 2. Kuntien taloustilanne ja odotettavissa olevat hyödyt 51 3. Aiemmat kokemukset kuntien välisestä yhteistyöstä 51 4. Luottamus naapurikuntien päättäjiin 52 5. Kuntien erilaiset intressit 52 6. Oman vaikutusvallan väheneminen reuna-alueiden ääni ei kuulu 52
6 7. Kuntalaisten, viranhaltijoiden, paikallismedian ja elinkeinoelämän mielipiteet 52 8. Kunnan yleinen kehityssuunta miten edetään valinnan jälkeen 53 9. Johdon asenteet ja johtaminen ratkaisevat uudistuksen toimeenpanon 53 10. Kehittämiskonteksti ja toimintakulttuuri 53 11. Uudistusväsymys 54 Luku 5. Miten valtionohjaus on vaikuttanut Paras-uudistuksen toimeenpanoon kunnissa? 55 1. Uuden kuntauudistuksen aloittaminen vuonna 2011 55 2. Yhdistymisavustukset ovat kannustaneet kuntaliitoksiin 55 3. Valtion valtionosuuksia ja verotusta koskevat päätökset 55 4. Paras-uudistuksessa valuvikaa? 56 5. Ministeriöillä keskenään koordinoimatonta ohjausta 56 Luku 6. Summa summarum: Kaksikymmentä havaintoa siitä, mitä on opittu jatkuvan kuntauudistuksen kannalta 59 Liite 1. Arttu-tutkimusohjelman tutkijoiden ja tämän raportin työryhmän esittely 64 Liite 2. Raportin lähteinä käytetyt ARTTU-ohjelman raportit 67
7 Luku 1. Johdanto Paras-uudistusta ohjaava puitelaki, laki kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta (169/2007) vahvistettiin 9.2.2007 ja se astui voimaan 23.2.2007. Puitelain (1 ) tarkoituksena on luoda edellytykset kunta- ja palvelurakenneuudistukselle. Uudistuksen tarkoituksena on kunnallisen kansanvallan lähtökohdista vahvistaa kunta- ja palvelurakennetta, kehittää palvelujen tuotantotapoja ja organisointia, uudistaa kuntien rahoitus- ja valtionosuusjärjestelmiä sekä tarkistaa kuntien ja valtion välistä tehtäväjakoa siten, että kuntien vastuulla olevien palvelujen järjestämiseen ja tuottamiseen sekä kuntien kehittämiseen on vahva rakenteellinen ja taloudellinen perusta. Tarkoituksena on parantaa tuottavuutta ja hillitä kuntien menojen kasvua sekä luoda edellytyksiä kuntien järjestämien palveluiden ohjauksen kehittämiselle. Paras-uudistuksen toteuttamisen keinoja ovat puitelain mukaan kuntarakenteen vahvistaminen, palvelurakenteiden vahvistaminen sekä toiminnan tuottavuuden parantaminen. Näihin päästään puitelain neljännen pykälän mukaan a) yhdistämällä kuntia ja liittämällä osia kunnista toisiin kuntiin. b) kokoamalla kuntaa laajempaa väestöpohjaa edellyttäviä palveluja ja lisäämällä kuntien yhteistoimintaa. c) tehostamalla kuntien toimintaa palvelujen järjestämisessä ja tuottamisessa sekä vahvistamalla pääkaupunkiseudun ja muiden yhteiskuntarakenteellisesti ongelmallisten kaupunkiseutujen toimintaedellytyksiä. Puitelain viidennessä pykälässä todetaan kunnan ja yhteistoiminta-alueen muodostamisesta mm. seuraavaa: Kunnan tulee muodostua työssäkäyntialueesta tai muusta sellaisesta toiminnallisesta kokonaisuudesta, jolla on taloudelliset ja henkilöstövoimavaroihin perustuvat edellytykset vastata palveluiden järjestämisestä ja rahoituksesta. Puitelain viides pykälä sisältää kaksi asukasmäärään perustuvaa määräystä, joista ensimmäinen koskee perusterveydenhuoltoa ja toinen ammatillista koulutusta. Kunnassa tai yhteistoiminta-alueella, joka huolehtii perusterveydenhuollosta tai siihen kiinteästi liittyvistä sosiaalitoimen tehtävistä, on oltava vähintään noin 20 000 asukasta.
8 Kunnan tai yhteistoiminta-alueen, jolla on ammatillisesta koulutuksesta annetun lain mukainen peruskoulutuksen järjestämislupa, asukasmäärän on oltava vähintään noin 50 000. Puitelain muodollinen voimassaoloaika päättyy vuoden 2012 lopussa. Kunta- ja palvelurakenneuudistuksen etenemisen aikataulu käy ilmi kuviosta 1. Uudistuksen suunnitteluja lainsäädäntövaihe V/2005 - II/2007 Toimeenpanosuunnitelmien ja kaupunkiseutusuunnitelmien laatiminen II/2007 - VIII/2007 ja täytäntöönpanon valmistelu IX/2007 - XII/2008 Uudistuksen täytäntöönpanovaihe I/2009 - XII/2012 (1.1.2013) Uudistuksen suunnittelu Uudistuksen täytäntöönpanon valmistelu Uudistuksen täytäntöönpano Valtioneuvoston päätöksentekovaihe XI/2005-II/2007 Uudistukseen liittyvien lakien säätäminen ja hyväksyminen eduskunnassa Puitelain laatiminen ja hyväksyminen eduskunnassa Uudistuksen ohjaus ja arviointi (1) (2) (3) (4) (5) (1) Kuntien selvitysten ja toimeenpanosuunnitelmien jättäminen valtioneuvostolle 31.8.2007 mennessä (2) Kaupunkiseutusuunnitelmien jättäminen valtioneuvostolle 31.8.2007 mennessä (3) Valtioneuvosto arvioi kuntien antamien lisäselvitysten perusteella kesällä 2008 uudistuksen etenemistä (4) Valtioneuvosto antoi vuonna 2009 eduskunnalle selonteon kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta (5) Kysely kunnille päätöksenteon tilanteesta koskien kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain (169/2007) velvoitteiden täyttämistä. Kuvio 1. Kunta- ja palvelurakenneuudistuksen (Paras) etenemisen aikataulu (Lähde: Kuntaliitto) Paras-uudistuksen käynnistysvaiheessa oli selvää, että uudistuksesta ja etenemisestä tarvitaan seuranta- ja arviointitutkimusta. Kuntaliiton aloitteesta ja koordinoimana käynnistettiin vuonna 2007 Paras-hanketta arvioiva laaja-alainen, viisivuotinen tutkimusohjelma Paras-arviointitutkimusohjelma (ARTTU). Ohjelman varsinainen tutkimus- ja rahoituskausi käsitti vuodet 2008 2012. Kuntaliitto valmisteli ja käynnisti tutkimusohjelman yhteistyössä seitsemän ministeriön (liikenne- ja viestintä-, maa- ja metsätalous-, opetus- ja kulttuuri, sosiaali- ja terveys, työ- ja elinkeino-, valtiovarain- sekä ympäristöministeriöt), Kevan, seitsemän eri yliopiston (Aalto, Helsingin, Itä-Suomen, Jyväskylän, Lapin ja Tampereen yliopistot sekä Åbo Akademi) sekä tutkimusohjelmaan valittujen 40 tutkimuskunnan kanssa (kuvio 2). Tutkimusohjelma on rahoitettu yhdessä edellä lueteltujen yhteistyötahojen kanssa. Kuntaliitto on toiminut ohjelman koordinaattorina, osarahoittajana ja myös tutkimustyöhön osallistujana. Tutkimusohjelman tarkoituksena on ollut paitsi välittää tutkimustietoa myös ylläpitää ja vahvistaa vuoropuhelua tutkijoiden ja käytännön, erityisesti poliittisten päätöksentekijöiden ja ammattijohdon välillä sekä kunnissa että yleisemmällä tasolla.
Ohjelman tarkoituksena on tuottaa myös käytännön hyötyjä kunnille, erityisesti tutkimusohjelmaan osallistuville tutkimuskunnille. Tutkimuskunnat valittiin ja jaettiin ohjelman alussa puitelaissa mainittujen uudistuksen keinojen mukaisesti neljään ryhmään: 1) Kuntaliitoskunnat 2) Syvenevän yhteistyön kunnat (sosiaali- ja terveystoimen yhteistoimintaalueet, lyhennettynä YT-alueet) 3) Muut kunnat 4) Kaupunkiseutukunnat Paras-uudistuksen keinoja ovat puitelain (4 ) mukaan kuntaliitosten tekeminen ja yhteistoiminta-alueiden perustaminen sekä kaupunkiseutujen yhteistyö. Muut kunnat -ryhmä on tutkimuksessa mukana vertailuryhmänä, jossa Paras-uudistusta aloitettaessa ei ollut päätetty toteuttaa puitelain keinoja. Luokittelu ei ole ollut toisiaan poissulkeva, sillä jotkut kunnat ovat voineet jo alusta lähtien kuulua useampaan luokkaan. Kuntaryhmittely ei ole pysynyt muuttumattoman uudistuksen edetessä, sillä monet kunnat ovat lähteneet mukaan perustettuihin yhteistoiminta-alueisiin. Aineistojen tilastollisessa käsittelyssä kaupunkiseutujen kunnat on sijoitettu muihin ryhmiin. 9 Pello Sodankylä Pudasjärvi Haukipudas Oulu Kuusamo Kajaani Vöyri Halsua Mustasaari Vimpeli Juuka Vaasa Lapua Äänekoski Siilinjärvi Seinäjoki Kuopio Uurainen Mänttä-Vilppula Varkaus Jyväskylä Kitee Pori Hirvensalmi Lempäälä Harjavalta Hämeenlinna Lieto Hollola Lappeenranta Karkkila Turku Salo Hamina Sipoo Kotka Kemiönsaari Raasepori Kirkkonummi TUTKIMUSKUNNAT: 1. Halsua 2. Hamina 3. Harjavalta 4. Haukipudas 5. Hirvensalmi 6. Hollola 7. Hämeenlinna 8. Juuka 9. Jyväskylä 10. Kajaani 11. Karkkila 12. Kemiönsaari 13. Kirkkonummi 14. Kitee 15. Kotka 16. Kuopio 17. Kuusamo 18. Lappeenranta 19. Lapua 20. Lempäälä 21. Lieto 22. Mustasaari 23. Mänttä-Vilppula 24. Oulu 25. Pello 26. Pori 27. Pudasjärvi 28. Raasepori 29. Salo 30. Seinäjoki 31. Siilinjärvi 32. Sipoo 33. Sodankylä 34. Turku 35. Uurainen 36. Vaasa 37. Varkaus 38. Vimpeli 39. Vöyri-Maksamaa 40. Äänekoski kuntarajat: Tilastokeskus. Kuvio 2. ARTTU-tutkimuskunnat 2008 2012. (N = 40)
10 ARTTU-tutkimusohjelmassa on tarkasteltu Paras-hankkeen vaiheita ennen liitoksen tai yhteistoiminta-alueen toteutusta ja toteutumisen jälkeen. ARTTU-tutkimuskunnissa toteutuneista kuntaliitoksista suurin osa tapahtui vuoden 2009 alussa. Samana vuonna perustettiin myös merkittävä osa nykyisistä sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistoimintaalueista. Uudistustoimenpiteistä ei ole näin ollen vielä ARTTU-ohjelman päättyessä kulunut riittävän pitkä aika uudistuksen laajemmista vaikutuksista tehtävien, pidemmälle menevien päätelmien tekemiseksi. Tutkimusohjelman käytännön toteutus on tapahtunut eri tutkijatahoilla yhteisen ohjausryhmän ohjauksen alaisena. Kukin tutkijataho on vastannut omasta moduulikokonaisuudestaan. ARTTU-ohjelman rahoituksella toteutetut osaprojektit: Sosiaali- ja terveyspalvelut: Itä-Suomen yliopiston sosiaali- ja terveysjohtamisen laitos Koulutuspalvelut: Jyväskylän yliopiston koulutuksen tutkimuslaitos Demokratia ja johtaminen: Åbo Akademin valtiotieteiden laitos ja Kuntaliiton tutkimus- ja kehitysyksikkö Talous: Tampereen yliopiston johtamiskorkeakoulu ja Helsingin tietokeskus (2008 2009) Henkilöstö: Tampereen yliopiston työelämän tutkimuskeskus Yhdyskuntarakenteen toimivuus: Aalto-yliopiston maankäyttötieteiden laitos Erillisrahoituksella toteutetut osaprojektit: Uudistuksen kielelliset vaikutukset: Helsingin yliopiston Svenska social- och kommunalhögskolan ja Åbo Akademi Uudistuksen tasa-arvovaikutukset: Åbo Akademi Uudistuksen toimeenpanon arviointi: Lapin yliopisto (2007 2009) ARTTU-tutkimusohjelma on tuottanut tutkimuskauden aikana kaikkiaan runsaat 30 tutkimusraporttia, joista kaikki ilmestyvät verkkojulkaisuina ja noin puolet myös Suomen Kuntaliiton Acta-julkaisusarjassa. Tutkimusohjelman alussa tutkimusmoduulit tekivät alkuvaiheen kartoituksen, ohjelman edetessä on tuotettu väliraportteja ja ohjelman päättyessä moduulikohtaiset loppuraportit. Paras-uudistus on laaja-alainen uudistus ja niin on myös ARTTU-tutkimusohjelma. Tutkimushankkeen aikana useasti nousi keskusteluun tarve koota tutkimusohjelman keskeiset havainnot yhteen raporttiin. Alun perin ajatuksena oli selvittää Paras-hankkeen vaikutuksia kunta- ja palvelurakenteen kehittämisessä. Pian kuitenkin havaittiin, ettei ARTTU-ohjelmassa ole mahdollista pitäytyä tarkasti Paras-uudistuksen perusteella tapahtuneisiin muutoksiin, koska samanaikaisesti tapahtuu monenlaisia asioita, joilla on yhteys kuntien ja palvelurakenteiden uudistamiseen. ARTTU-ohjelman yleinen kysymyksenasettelu tiivistettiin siten seuraavaan neljään kysymykseen: 1) Millaisia päätöksiä ja toimenpiteitä kunnat ovat tehneet Paras-hankkeen aikana tai mitä kunnissa on tapahtunut?
11 2) Millaisia vaikutuksia kuntien toimenpiteillä ja tapahtumilla on eri tutkimusmoduulien näkökulmista? 3) Mitkä tekijät ovat vaikuttaneet Paras-uudistuksen erilaiseen etenemiseen eri kunnissa? 4) Miten valtionohjaus on tukenut tai ylipäätään vaikuttanut Paras-uudistuksen toimeenpanoon kunnissa? Vastauksia yllä esitettyihin on koottu käsillä olevaan kokoomaraporttiin Parasta Artun mitalla II, joka on tuotettu yhteistyössä tutkimusohjelman modulien ja tutkijoiden kanssa. Tekstin muokkaamisesta, viimeistelystä ja toimittamisesta ovat vastanneet kokoomaraportin toimittajat. *** Kuntauudistus jatkuu myös Paras-uudistuksen päättymisen jälkeen. Kesällä 2011 aloittanut pääministeri Jyrki Kataisen hallitus toteuttaa hallitusohjelmansa (22.6.2011, luku 10) mukaan koko maan laajuisen kuntauudistuksen, jonka tavoitteena on vahvoihin peruskuntiin pohjautuva elinvoimainen kuntarakenne. Tämä linjaus korosti valtiovetoisuutta kuntauudistuksen toteutuksessa. Paras-uudistuksen aikana on opittu joukko asioita. Tutkijat toivovat, että ARTTUtutkimusohjelma voisi tästä uudistuksesta tehtyjen havaintojen myötä osaltaan edistää tietoon perustuvaa kunta- ja palvelurakenteen uudistamista.
12 Luku 2. Millaisia päätöksiä ja toimenpiteitä kunnat ovat tehneet Parasuudistuksen aikana tai mitä kunnissa on tapahtunut? Kunnat ovat uudistaneet toimintojaan monella tavalla. Paras-puitelaissa mainitaan uudistamisen keinoina yhtäältä kuntaliitokset ja toisaalta yhteistyö sosiaali- ja terveyspalveluissa, ammatillisessa koulutuksessa sekä kaupunkiseutujen kehittämisessä. Kunnat voivat uudistaa toimintaansa myös oman kunnan sisällä, ilman kuntaliitoksia tai yhteistoimintaa muiden kuntien kanssa. Kuntaliitosten ja yhteistoiminta-alueiden toteuttaminen on monivaiheinen prosessi, jota havainnollistetaan kuviossa 3. Paras-uudistuksen tavoitteet ja keinot Tavoitteena on elinvoimainen kuntarakenne taloudellisesti tuotetut ja laadukkaat palvelut II vaiheen keinot Johtamisjärjestelmä johtaminen II vaiheen keinot (4 ) - Kuntaliitokset - Yhteistoiminnan lisääminen - yhteistoiminta-alueet Tarjoavat kehittämispotentiaalia Kunnan toiminta: 1. Palvelujen järjestäminen 2. Paikallisyhteisön kehittäminen Kuvio 3. Kuntauudistuksen vaiheet Kuntauudistuksen ensimmäiseen vaiheeseen lukeutuvat kuntaliitosten tekeminen, YTalueiden perustaminen sekä yhteistyöponnistukset kaupunkiseuduilla. Nämä tarjoavat kuitenkin vain kehittämispotentiaalia eli mahdollisuuksia kehittää kuntien toimintaa. Kuntaliitosten, YT-alueiden ja yhteistyön tuottamat hyödyt riippuvat ratkaisevasti siitä, miten uudet kunnat ja perustetut YT-alueet pystyvät toisessa vaiheessa ottamaan kehittämispotentiaalia käyttöön.
Myös kuntauudistuksen toinen vaihe voidaan jakaa kahteen pääosaan. Aluksi kunnat yleensä uudistavat johtamisjärjestelmiään eli uudistavat organisaatiorakenteitaan, ottavat käyttöön uudenlaisia toimintatapoja, esimerkiksi elämänvaihemalleja, prosessiorganisaatioita tai tilaaja-tuottajamalleja. Johtamisjärjestelmän uudistukset ovat kuitenkin vain välineitä niille uudistuksille, jotka tapahtuvat palvelujen tuottamisen ja paikallisyhteisön kehittämisen tasolla, toisin sanoen siellä missä kuntalainen kohtaa kuntaorganisaation. Paras-uudistuksen ensivaiheessa on tehty joukko kuntaliitoksia ja perustettu YTalueita. Jotkut kunnat ovat tehneet sekä kuntaliitoksia että olleet mukana perustamassa YT-alueita. 2.1 Kuntaliitoksia on tehty runsaasti osa suunnitelluista jäänyt toteuttamatta Suomessa on sotien jälkeisenä aikana toteutunut kaikkiaan 167 kuntaliitosta. Ne eivät jakaudu tasaisesti ajanjaksolle, vaan enemmistö ajoittuu kahteen selvästi erottuvaan liitosaaltoon. Vuosina 1967 1977 liitoksia oli 63 ja vuosina 2005 2013 peräti 78. Vuoden 2005 alussa toteutui kymmenen kuntaliitosta ja vuoden 2006 alussa yksi kuntaliitos. Näitä koskevat päätökset oli kuitenkin tehty jo ennen Paras-hankkeen käynnistymistä. Paras-hankkeen aikana, vuosina 2007 2013 toteutuneita kuntaliitoksia on yhteensä 67 ja niiden seurauksena Suomessa on 111 kuntaa vähemmän kuin vuonna 2006. Valtaosa vuosina 2007 2013 toteutuneista kuntaliitoksista on kahden kunnan liitoksia [Längelmäki (2009) on laskettu tähän ryhmään]. Monikuntaliitoksia on noin kolmannes (22 kpl). Erilliset yhdistysmissopimukset tehneet Jyväskylä-Korpilahti ja Jyväskylä-Jyväskylän maalaiskunta (2009) sekä Lohja-Karjalohja ja Lohja-Nummi- Pusula (2013) on laskettu tässä kohtaa monikuntaliitoksiksi. Yhdistyvien kuntien lukumäärän perusteella suurimpia monikuntaliitoksia ovat olleet Salon kymmenen kunnan liitos sekä Kouvolan kuuden kunnan ja Hämeenlinnan kuuden kunnan liitokset vuonna 2009. 13 Taulukko 1. Suomessa toteutuneet kuntaliitokset vuosina 2005 2013 Yhdistymisvuosi 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Kahden kunnan liitokset, lkm 8 1 13 1 16 3 6 0 6 Monikuntaliitokset, lkm 2 0 1 0 16 1 0 0 4 Kuntaliitokset yhteensä, lkm 10 1 14 1 32 4 6 0 10 Kuntien lkm yhteensä 432 431 416 415 348 342 336 336 320 Porkkanarahalla vauhtia yhdistymisille Kuntaliitoksia on Paras-hankkeen aikana pyritty vauhdittamaan yhdistymisavustuksilla. Vuosina 2008 2013 yhdistymisavustuksen suuruus on määräytynyt väkiluvun ja
14 liitokseen osallistuvien kuntien määrän mukaan: mitä suurempi uuden kunnan väkiluku, mitä suurempi muun kuin suurimman kunnan yhteenlaskettu väkiluku ja mitä useamman kunnan liitos, sitä suurempi yhdistysavustus. Vuoden 2007 alussa voimaan astuneen kuntajakolain perusteella maksettu yhdistymisavustus oli korkeimmillaan vuosina 2008 2009, jonka jälkeen se laski asteittain 2010 2011 ja 2012 2013. Investointi- ja kehittämisavustuksista kuntaliitosten yhteydessä luovuttiin vuoden 2007 lainsäädännöllä. Mahdolliset valtionosuuden menetykset on kuntajakolain mukaan korvattu täysimääräisesti viideltä vuodelta. Myös pääministeri Kataisen hallituksen kesällä 2011 käynnistämän kuntauudistuksen myötä tapahtuvia kuntaliitoksia tuetaan yhdistymisavustuksin. Tarkemmat linjaukset tukimuodoista sisältävät vuoden 2013 kuntarakennelakiin, jonka luonnos on lähtenyt lausuntokierrokselle marraskuussa 2012. Suurimman kunnan osuus uuden kunnan asukasluvusta Valtaosa vuosien 2007 2013 kuntaliitoksista on muodostunut asukasluvultaan suuren keskuskunnan ympärille. Yhteensä 67 liitoksesta kahdessakymmenessä keskuskunnan asukasluku on yli 90 prosenttia uuden kunnan asukasluvusta. Siikalatvan, Kouvolan, Kauhavan, Kemiönsaaren, Salon ja Loviisan liitoksissa suurimman kunnan alueella asui alle puolet uuden kunnan koko väestöstä ja Raaseporin liitoksessakin suurimman kunnan osuus oli vain niukasti 50 prosentin yläpuolella. Kaikki nämä ovat olleet monikuntaliitoksia. Muutamissa liitoskunnissa yhdistyvien kuntien kokoerot jäävät niin pieniksi, että itseoikeutettua keskuskuntaa ei ole. Kemiönsaaren kolmen kunnan liitoksen kaksi suurinta, Dragsfjärd ja Kemiö, olivat samaa kokoluokkaa. Siikalatvan neljän kunnan liitoksen suurimmassa kunnassa Rantsilassa asui alle kolmannes yhdistyvän kunnan väestöstä. Pulkkilassa ja Kestilässä molemmissa asui noin neljännes kunnan väestöstä. Mänttä-Vilppulan kahden kunnan liitoksessakaan kuntien kokoero ei ollut kovin merkittävä Mäntän osuus uuden kunnan väkiluvusta oli 54 prosenttia. Taulukko 2. Vuosina 2007 2013 yhdistyneiden 67 kunnan jakautuminen suurimman kunnan asukasluvun mukaan (%-osuus yhdistyvien kuntien asukasluvusta). Koko maata koskeva tarkastelu. Suurimman kunnan %-osuus Alle 50,0-60,0-70,0-80,0-90,0- asukasluvusta: 50 % 59,9 % 69,9 % 79,9 % 89,9 % 100 % Liitoskuntien lkm (N = 67) 6 3 9 20 9 20 Pienimpien liitoskumppanien osuus yhdistyvien kuntien asukasluvusta on useissa ta pauksissa huomattavan pieni. Kodisjoen (Rauma 2007), Särkisalon (Salo 2009), Velkuan (Naantali 2009), Iniön (Länsi-Turunmaa 2009) ja Suomenniemen (Mikkeli 2013) asukasluku oli yhdistymishetkellä alle kaksi prosenttia uuden kunnan asukaslu-
vusta. Ullavan (Kokkola 2009), Jaalan (Kouvola 2009), Tuuloksen (Hämeenlinna 2009) ja Yli-Iin (Oulu 2013) väestön osuus yhdistyvässä kunnassa jäi 2 3 prosentin välille. 15 Ketjutetut kuntaliitokset Merkittävä osa Paras-hankkeen aikana yhdistyneistä kunnista on ollut osallisena useissa kuntaliitoksissa. Peräkkäisiä, ns. ketjutettuja liitoksia vuoden 2000 jälkeen on toteutettu kaikkiaan 17 kunnassa. Näitä kuntia ovat Akaa (ent. Toijala) (2007, 2009), Joensuu (2005, 2009), Jämsä (2001, 2007, 2009), Kangasala (2005, 2011), Kuopio (2005, 2011, 2013), Lappeenranta (2009, 2010), Lohja (2009, 2013), Loimaa (2005, 2009), Mikkeli (2001, 2007, 2013), Oulu (2009, 2013), Pieksämäki (2004, 2007), Pöytyä (2005, 2009), Sastamala (ent. Vammala) (2009, 2013), Savonlinna (2009, 2013), Seinäjoki (2005, 2009), Vöyri (2007, 2011) ja Ylöjärvi (2007, 2009). Kuntaliitosta koskeva päätöksenteko Valtuustokausien 2005 2008 ja 2009 2012 aikana on järjestetty yhteensä 18 kuntaliitosta koskevaa kunnallista kansanäänestystä. Niistä kymmenessä äänestäneiden enemmistö kannatti kuntaliitosta ja liitos myös toteutettiin. Viidessä kunnassa äänestäjien enemmistön kanta oli kielteinen, mutta valtuusto teki siitä huolimatta päätöksen kuntaliitoksesta. Siuntiossa 2011 järjestetyssä äänestyksessä ei-äänet voittivat, mutta valtuusto päätti silti liittyä Lohjaan. Päätöstä ei kuitenkaan hallinto-oikeuden päätöksen vuoksi pantu täytäntöön. Muut kuntaliitokset ovat syntyneet valtuustojen päätöksellä ilman kansanäänestystä. Taulukko 3. Kuntaliitosta koskeneet kunnalliset kansanäänestykset Suomessa vuosina 2005 2012 (lkm) Vuosi 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Kunnallisten kansanäänestysten lkm (N = 18) 0 2 9 0 1 3 3 - Valtuustokauden aikana ja valtuustokausien vaihteessa toteutetut liitokset Paras-hankkeen käynnistyminen vuonna 2005 herätti epäilyksiä pienten kuntien yhdistysavustusten heikkenemisestä. Siksi monet pienet tai pienehköt kiirehtivät liitospäätöksiään ja vuoden 2007 alussa toteutuikin 14 kuntaliitosta. Pääosa liitoksista toteutuu kuitenkin valtuustokausien vaihtuessa. Mikäli kuntajaon muutos tulee voimaan uuden kunnallisvaalikauden alussa 1. tammikuuta, toimitetaan kunnallisvaalit uuden kuntajaon mukaisesti normaaliaikaan eli edeltävän vuoden lokakuussa. Vain runsas kolmannes Paras-hankkeen aikana tehdyistä kuntaliitoksista on ajoittunut valtuustokausien keskelle. Näistä vain kahdessa on toimitettu uudet vaalit
16 valtuustokauden aikana. Rovaniemellä järjestettiin uudet kunnallisvaalit vuonna 2005 Rovaniemen kaupungin ja maalaiskunnan yhdistyessä. Loviisassa järjestettiin uudet vaalit vuonna 2009. Vuosina 2007 2008 yhdistyneissä kunnissa (15 kpl) valtuustot yhdistettiin ja supervaltuusto jatkoi valtuustokauden loppuun saakka. Uusien kuntarajojen mukaiset vaalit järjestettiin vasta normaaliin aikaan lokakuussa 2008. Kuntajakolain muutos vuonna 2010 mahdollisti sen, että kesken vaalikauden yhdistyvien kuntien valtuustot yhdistyvät vain osittain. Vuosina 2010 2011 yhdistyneistä kunnista neljässä valtuustot yhdistettiin osittain ja viidessä kokonaan. Loviisassa järjestettiin aiemmin todetun mukaisesti uudet vaalit vuonna 2009. Kuntaliitoksia on siis tapahtunut melkoisesti. Paras-uudistuksen aikana kuntien määrä on vähentynyt 111:lla, mikä on noin neljäsosa uudistusta edeltäneestä kuntamäärästä. Kuntaliitosten myötä keskimääräinen kuntakoko on kasvanut viime vuosina. Vuonna 2000 kunnissa oli keskimäärin 11 500 ja vuonna 2012 jo noin 16 000 asukasta. Kuntien mediaanikoko on vastaavasti kasvanut noin tuhannella, ja on noin 6000 asukasta vuonna 2012. Kaikki kuntaliitosselvitykset eivät ole johtaneet kuntaliitoksiin. Vuosina 2004 2011 tehdyistä vajaasta 144 selvityksestä kariutui hieman enemmän (77 kpl) kuin päätyi yhdistymiseen (67 kpl). Viime vuosina liitosselvitysten kariutumisriski näyttää kasvaneen: vuosina 2009 2011 kariutuneita oli 21 ja yhdistymiseen päätyneitä selvityksiä 13. Yleistettynä voidaankin todeta, että vajaa puolet (47 %) selvityksistä on päätynyt kaudella 2004 2011 yhdistymisiin. Vuosina 2009 2011 tuo prosenttiosuus oli noin 38 % eli hieman yli kolmannes liitosselvityksistä. Kuntarakenteen muutokset ARTTU-tutkimuskunnissa ARTTU-ohjelmaan valittiin vuoden 2007 lopussa tutkimuskuntien joukko, joka vuoden 2009 alussa toteutuvien liitosten voimaantullessa muodostaisi 40 tutkimuskunnan kokonaisuuden. Valituista kunnista yhdeksässä liitos tuli voimaan 2009: Hämeenlinnassa, Jyväskylässä, Kemiönsaarella, Lappeenrannassa, Mänttä-Vilppulassa, Oulussa, Raaseporissa ja Seinäjoella. Suurimmat liitokset tehtiin Salon ja Hämeenlinnan seuduilla. Kahden kunnan liitos tehtiin vain Lappeenrannassa, Mänttä-Vilppulassa ja Oulussa. ARTTU-ohjelman lähtökohtatilanteessa vuosina 2007 2008 tutkimuskuntajoukko koostui näin ollen vielä 65 kunnasta. Tämä kuntajoukko oli tutkimuskohteena muun muassa syksyllä 2008 toteutetussa kuntalaiskyselyssä. Vuoden 2007 alussa kuntaliitokset tehtiin kolmessa tutkimuskunnassa: Kajaani-Vuolijoki, Vöyri-Maksamaa sekä Äänekoski-Suolahti-Sumiainen. Näistä Kajaani on tutkimuskuntien joukossa sikäli poikkeava kunta, että se oli mukana Kainuun hallintokokeilussa (2006 2012), ja siten osittain Paras-puitelain soveltamisen alainen (ks. puitelain 2 ).
17 2000-2002: 73 kuntaa 2003-2004: 72 kuntaa Liitos 2003: Hamina + Vehkalahti 2005-2006: 69 kuntaa Liitokset 2005: Kuopio + Vehmersalmi, Seinäjoki + Peräseinäjoki, Varkaus + Kangaslampi 2007-2008: 65 kuntaa Liitokset 2007: Kajaani + Vuolijoki, Vöyri + Maksamaa, Äänekoski + Suolahti + Sumiainen 2009: 40 kuntaa Liitokset 2009 (9kpl): Hämeenlinna (+5), Jyväskylä (+2), Kemiönsaari (3), Lappeenranta (+1), Mänttä- Vilppula (2), Oulu (+1), Raasepori (3), Salo (+9), Seinäjoki (+2) 2010 2012 liitokset: 2010: Lappeenranta + Ylämaa, Pori + Noormarkku 2011: Kuopio + Karttula, Vöyri-Maksamaa + Oravainen 2013: Oulu + Haukipudas +Kiiminki +Oulunsalo+ Yli-Ii Kitee Kesälahti Kuopio Nilsiä Vaasa - Vähäkyrö Kuvio 4. Kuntaliitokset ARTTU-tutkimuskunnissa vuosina 2000 2013 Ennen varsinaista Paras-uudistusta, vuosina 2000 2006, ARTTU-tutkimuskunnat olivat mukana neljässä liitoksessa: vuonna 2003 Hamina-Vehkalahti, vuonna 2005 Kuopio-Vehmersalmi, Seinäjoki-Peräseinäjoki sekä Varkaus-Kangaslampi. Näin ollen nykyiset 40 ARTTU-tutkimuskuntaa muodostui vielä 2000-luvun alussa 73 kunnasta. Kuntarakenneuudistukset jatkuvat Paras-puitelain voimassaolon jälkeenkin, ja vuoden 2013 alussa toteutuu ARTTU-kunnissa neljä kuntaliitosta. Tutkimuskunnat Oulu ja Haukipudas yhdessä Kiimingin, Oulunsalon ja Yli-Iin kanssa muodostavat 1.1.2013 uuden Oulun. Tämän lisäksi tulevat voimaan seuraavat kolme liitosta: Kitee- Kesälahti, Kuopio-Nilsiä ja Vaasa-Vähäkyrö. ARTTU-kunnista viisi on mukana ns. ketjutetuissa kuntaliitoksissa (ks. taulukko 4).
18 Taulukko 4. ARTTU-tutkimuskunnissa tapahtuneet ja tapahtuvat kuntaliitokset vuosina 2000-2013. Kunnat liitoksen mukaisessa aikajärjestyksessä. Yhdistymisvuosi/ Kunta (2012) -vuodet Liitoskunnat Hamina 2003 Hamina Vehkalahti Kuopio 2005, Kuopio Vehmersalmi; 2011, Kuopio Karttula; 2013 Kuopio Nilsiä Seinäjoki 2005, Seinäjoki Peräseinäjoki; 2009 Seinäjoki Nurmo Ylistaro Varkaus 2006 Varkaus Kangaslampi Vöyri* 2007, Vöyri Maksamaa; 2011 Vöyri-Maksamaa Oravainen Kajaani 2007 Kajaani Vuolijoki Äänekoski 2007 Äänekoski Sumiainen Suolahti Hämeenlinna 2009 Hämeenlinna Hauho Kalvola Lammi Renko Tuulos Jyväskylä 2009 Jyväskylä Jyväskylän maalaiskunta Korpilahti Kemiönsaari* 2009 Kemiö Dragsfjärd Västanfjärd Lappeenranta 2009, Lappeenranta Joutseno; 2010 Lappeenranta Ylämaa Mänttä-Vilppula* 2009 Mänttä Vilppula Oulu 2009, Oulu - Ylikiiminki; 2013 Oulu Haukipudas Kiiminki Oulunsalo Yli-Ii Raasepori* 2009 Karjaa Pohja Tammisaari Salo 2009 Salo Halikko Kiikala Kisko Kuusjoki Muurla Perniö Pertteli Suomusjärvi Särkisalo Pori 2010 Pori Noormarkku Haukipudas 2013 ks. Oulu Kitee 2013 Kitee Kesälahti Vaasa 2013 Vaasa Vähäkyrö Kuntaliitoksissa mukana olleista ARTTU-tutkimuskunnista neljässä on uuden kunnan perustamisen myötä otettu käyttöön uusi kunnan nimi. Kemiön, Dragsfjärdin ja Västanfjärdin kuntaliitoksessa 2009 kunnan uudeksi nimeksi tuli Kemiönsaari, samana vuonna toteutuneen Karjaan, Pohjan ja Tammisaaren liitoksen tuloksena perustettiin Raaseporin kaupunki sekä Mäntän ja Vilppulan yhdistyessä vuonna 2009 perustettiin Mänttä-Vilppulan kaupunki. Vöyrin ja Maksamaan liittyessä yhteen vuonna 2007 perustettiin Vöyri-Maksamaan kunta, kun taas myöhemmin, Oravaisten liittyessä ko. kuntaan 2011, valittiin uuden kunnan nimeksi Vöyri. 2.2 Yhteistoiminta-alueita sosiaali- ja terveyspalveluihin sekä toisen asteen ammatilliseen koulutukseen Paras-puitelain neljännen pykälän toisen momentin mukaan palvelurakenteita vahvistetaan kokoamalla kuntaa laajempaa väestöpohjaa edellyttäviä palveluja ja lisäämällä
kuntien yhteistoimintaa. Puitelain vaatimuksena on sen viidennen pykälän mukaisesti, että kunnan on oltava riittävän suuri kyetäkseen järjestämään palvelut. Kuntien yhteistoiminnan vahvistamiseksi kunnat voivat perustaa yhteistoiminta-alueen. Kunnassa tai yhteistoiminta-alueella, joka huolehtii perusterveydenhuollosta ja siihen kiinteästi liittyvistä sosiaalitoimen tehtävistä, on oltava vähintään noin 20 000 asukasta. Vastaavasti kunnan tai yhteistoiminta-alueen, jolla on ammatillisesta koulutuksesta annetun lain (630/1998) mukainen ammatillisen peruskoulutuksen järjestämislupa, asukasmäärän on oltava vähintään noin 50 000. Puitelaissa todetaan lisäksi, että kunnat voivat sopia, että yhteistoiminta-alueen tehtävät annetaan alueen yhden kunnan hoidettavaksi (vastuukunta-/isäntäkuntamalli) tai että yhteistoiminta-alueen tehtävät hoitaa kuntayhtymä. 19 Sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistoiminta-alueet Manner-Suomen kunnissa Paras-puitelain voimaantulon jälkeen kunnat lähtivät vilkkaasti perustamaan yhteistoiminta-alueita vastaamaan terveydenhuollosta ja siihen kiinteästi liittyvistä sosiaalitoimen tehtävistä. Sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistoimintaratkaisuihin päätyneet kunnat ovat olleet sijainniltaan, kooltaan sekä väestö- ja elinkeinorakenteeltaan hyvin erityyppisiä. YT-alueita ovat perustaneet yhtäältä asukasluvultaan pienet kunnat ja toisaalta myös pienemmät kunnat yhdessä asukasluvultaan suurempien kuntien kanssa. YT-alueita on perustettu myös kaupunkiseutujen keskuskuntien ympärille. Tällaisissa tapauksissa ne tyypillisesti toimivat vastuukuntaperiaatteella siten, että keskuskunta toimii vastuukuntana (isäntäkuntana). Sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistoimintaalueita ovat toisaalta perustaneet myös keskuskaupunkien ympärillä sijaitsevat kunnat ilman, että keskuskunta olisi niissä mukana. Kuntien ensimmäisten suunnitelmien mukaan yhteistoiminta-alueita olisi valtakunnallisesti muodostunut noin 60 ja niissä olisi mukana noin 270 kuntaa (vuoden 2007 kuntarakenteella). Enimmillään suunnitteilla oli 66 yhteistoiminta-aluetta, joihin olisi kuulunut noin 260 kuntaa (vuoden 2009 kuntarakenteella). Nämä lukumäärät on kirjattuna myös marraskuussa 2009 annettuun Paras-selontekoon. Marraskuussa 2012 toiminnassa on ollut yhteensä 54 yhteistoiminta-aluetta, joihin kuuluu kaikkiaan 210 kuntaa. Nykyisistä yhteistoiminta-alueista 35 eli lähes kaksi kolmesta käynnistyi viimeistään vuonna 2009. Yhteistoiminta-alueista seitsemän muodostettiin jo ennen vuotta 2007 toimineen yhteistyön pohjalle, viisi YT-aluetta käynnistyi vuosina 2007 2008 ja 23 YT-aluetta vuonna 2009. Edellä mainittujen lisäksi mukaan voidaan lukea myös ne yhdeksän, jo ennen Paras-hanketta toiminutta kansanterveystyön kuntayhtymää, joihin ei vielä ole siirretty (tai tehty päätöstä siirrosta) sosiaalitoimen tehtäviä. Näitä kuntayhtymiä ei aina lasketa mukaan Paras-hankkeen mukaisiin yhteistoiminta-alueisiin. Kuviossa 5 on mukana 54 + 9 yhteistoimintaaluetta.
20 Kunta järjestää Kuntayhtymä järjestää Vastuukunta järjestää Karttapohja: Tilastokeskus 2011-2012 9.10.2012 Kuvio 5. Sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistoiminta-alueet Manner-Suomessa 1.1.2012. Lähde Kuntaliitto. Loppuvuonna 2012 toiminnassa olleista yhteistoiminta-alueista vastuukuntamallin (isäntäkuntamallin) mukaisia alueita on 33 ja kuntayhtymiä 21. Yhteistoiminta-alueet vaihtelevat väestöpohjaltaan noin 12 500 asukkaasta 150 000 asukkaaseen ja niihin kuuluvien kuntien määrä kahdesta kahdeksaan. Vuonna 2013 yhteistoiminta-alueita on nykyisen tiedon mukaan toiminnassa 55 ja niihin kuuluu 199 kuntaa. Yhteistoiminta-alueita on paitsi perustettu myös purettu Paras-hankkeen aikana. Nykyisin toimivista yhteistoiminta-alueista neljä purkautunee ja saman verran uusia alueita aloittaa toimintansa vuoden 2013 alussa. Yhteistoiminnan purkautumisen syynä ovat monesti olleet jonkin jäsenkunnan aloittamat kuntaliitosneuvottelut. Toisena syynä on ollut tyytymättömyys yhteistoiminnan tuloksellisuuteen, jolloin sosiaali- ja terveydenhuollon palveluja on siirretty takaisin kunnan omaksi toiminnaksi tai lähdetty muodostamaan uutta yhteistoiminta-aluetta uusien kumppaneiden kanssa. Sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistoimintaratkaisujen osittain hyvinkin lyhyet elinkaaret saattavat olla esimerkki organisaatiouudistusten mukanaan tuomista ennakoimattomista tuloksista tai uudistusten talous- ja toimintavaikutuksiin kohdistetuista ylisuurista odotuksista. Myös kuntauudistuksen käynnistymisen jälkeen muuttunut valtionohjaus on osaltaan edistänyt joidenkin yhteistoiminta-alueiden purkautumista.
21 Sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistoiminta-alueet ARTTU-tutkimuskunnissa Koko maan tapaan myös ARTTU-tutkimuskunnissa on Paras-hankkeen myötä paitsi toteutettu kuntaliitoksia myös perustettu sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistoimintaalueita. Vuonna 2008 kaikkiaan 14 tutkimuskuntaa tuotti terveyspalveluita tai sekä sosiaali- että terveyspalveluita yhteistoiminta-alueen kautta ja 26 kuntaa omana tuotantona. Vuonna 2012 sote-palveluja yhteistoiminnassa tuottavien kuntien määrä oli noussut 18:aan ja omana tuotantona tuottavien määrä laskenut 22:een. Omana tuotantona sote-palvelujaan järjestävistä kunnista Kuopio ja Seinäjoki ovat osallisena myös sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistoiminnassa. Todettakoon, että ARTTUkuntien yhteistoiminta-alueilla on jäsenkuntia myös muista kuin ARTTU-kunnista. Taulukko 5. Sosiaali- ja terveyspalvelujen tuotantotavat ARTTU-tutkimuskunnissa vuosina 2008 ja 2012. (kuntien lkm:t vuoden 2009 kuntajaon mukaisesti, N = 40) Sosiaali- ja terveyspalvelut Omana tuotantona Yhteistoiminnassa 2008 26 14 2012 22 18 ARTTU-kuntien kuulumista yhteistoiminta-alueista Helli (Kitee), Karviainen (Karkkila) ja Siiliset (Siilinjärvi) ovat purkautumassa vuoden 2013 alusta. Myös Mänttä- Vilppula on moninaisten vaiheiden jälkeen päättänyt irtautua yt-alueratkaisuista ja siirtää sosiaali- ja terveyspalvelut omaksi toiminnaksi. Yhteistoiminta-alueet ammatillisessa koulutuksessa Puitelain ammatillista koulutusta koskevien 50 000 asukkaan väestöpohjavaatimusten rinnalla on vaikuttanut opetus- ja kulttuuriministeriön vuonna 2006 käynnistämä ammatillisen koulutuksen ns. vauhtihanke eli ministeriön ja koulutuksen järjestäjien yhteinen hanke riittävän vahvan rakenteellisen ja taloudellisen perustan muodostamiseen ammatillisen koulutuksen järjestämiselle. Paras-hankkeen alkuvaiheessa, vuonna 2007 ammatillisen koulutuksen 23 kunnallisesta järjestäjästä 15 kuntaa ja 53 kuntayhtymäjärjestäjästä 15 kuntayhtymää ei täyttänyt puitelain edellyttämää väestöpohjavaatimusta. Syksyllä 2009 tiedossa olevien suunnitelmien sekä jo toteutuneiden fuusioiden pohjalta vain muutama kuntajärjestäjä ja kuntayhtymä eivät täytä väestöpohjavaatimusta vielä 2010. Ammatillisen koulutuksen osalta järjestäjäverkon kokoaminen näyttäisi siten edenneen tavoitteiden mukaisesti.
22 Taulukko 6. Ammatillisen perusopetuksen järjestäjätahot vuosina 2009 ja 2012 (lkm:t) Ammatillisen peruskoulutuksen järjestäjätahot (lkm) 2009 2012 - kuntia 18 11 - kuntayhtymiä 46 38 - yksityisiä 89 87 - valtio 1 1 Yhteensä 154 137 2.3 Kuntien johtamisjärjestelmiä ja toimintamalleja uudistettu vilkkaasti Johtamisjärjestelmällä tarkoitetaan kunnan palvelutoiminnan ja paikallisyhteisön kehittämisen organisointia, hallinnointia. Johtamisjärjestelmään laajassa merkityksessä kuuluvat ne toiminnat, joilla pyritään varmistamaan kuntien perustehtävien toteutuminen: palvelujen järjestäminen, paikallisyhteisön ja alueen kehittäminen sekä edellytykset demokratian toteutumiselle. Joskus puhutaan tässä yhteydessä toimintamallista tai toimintatavasta. Konkreettisia elementtejä johtamisjärjestelmässä ovat organisaatiorakenne ja organisaatioyksiköt, vallan- ja vastuunjako luottamus- ja viranhaltijoiden välillä, toimijoiden roolit sekä johtamisen prosessit. Näillä luodaan ne puitteet, joissa perustehtävien suorittamista ohjataan. Kuntaliitosten lisäksi myös YT-alueiden perustamiset pakottavat johtamisjärjestelmän jonkinlaiseen uudistamiseen. Vaikka täsmällistä tietoa ei ole saatavilla, voidaan olettaa, että suuri osa kunnista on uudistanut jollain tavalla johtamisjärjestelmiään. ARTTU-tutkimuskunnista noin kaksi kolmasosaa on kunnille vuonna 2011 tehdyn kyselyn mukaan uudistanut johtamisjärjestelmiään ainakin osittain tutkimuskauden aikana. Muutokset johtamisjärjestelmissä on tehty joko kuntaliitoksen takia (11 kuntaa), yhteistoiminta-aluejärjestelyn takia (10 kuntaa), toiminnan kehittämisen takia (10 kuntaa) tai muusta syystä (2 kuntaa). Johtamisjärjestelmän uudistamisessa voidaan havaita muutamia yleisiä piirteitä. Kunnan toiminnan johtamisessa kuntakonsernin rooli on korostunut. Kunnan toimintaa on jäsennetty kuvaamalla sisäinen konserni, ulkoinen juridinen konserni sekä kuntakonserniin kuulumattomat kunnan palveluja tuottavat yhteisöt. Mitä rakenteissa sitten on tapahtunut? Kuntakonsernit ovat Paras-hankkeen aikana hajauttaneet toimintaansa liikelaitostamalla ja yhtiöittämällä. Toisaalta on keskitetty yhdistämällä konsernin sisällä palveluyksiköitä. Tämä on johtunut siitä, että johtamisjärjestelmiä on hiottu. Osa kunnista ilmoittaa siirtyneensä elämänkaarimallin mukaiseen toimintaan. Myös prosessijohtamisen sovelluksia on käytössä. Erityisen paljon sisäisen toiminnan muutosta on aiheuttanut tilaaja-tuottajatoimintatavan käyttöönotto. Tämä ratkaisu on käytössä jossakin muodossa tutkimuskunnista lähes puolessa. Tilaamisen johtaminen on luonut suurehkoissa kunnissa organisaatioiden sisälle uuden ammattikunnan: tilaajapäälliköt. Pienemmissä
kunnissa palveluyksikön johto on velvoitettu toimimaan tilaajavastaavana, jolloin heidän johtamistyönsä on merkittävästi uudistunut. Sisäinen toiminta on pilkottu ja se on muuttanut luonnettaan: kustannustietoisuus, laskentainformaation hankinnan välttämättömyys, hinnoitteluosaaminen, lainsäädännön tuntemus ja valvontamekanismien hallinta muodostavat keskeinen osa johtamista. Konsernihallintoa varten on myös muodostettu kuntiin kokonaan omia budjettiyksiköitä, joiden tehtävänä on huolehtia hallinnon tukipalveluista. Osa kunnista on siirtynyt keskitettyihin palveluihin toisella tavalla. Ne ostavat palvelut kokonaan erikseen tätä tarkoitusta varten perustetulta ulkopuoliselta, usein kuntien omistamalta yksiköltä. Keskitettyjä palveluja ovat juuri tukipalvelut, tietohallinto, palkanlaskenta, tila- ja ateriapalvelut. Kuntien yhteistoiminta on tältä osin lisääntynyt. Poliittis-hallinnollista johtamisjärjestelmää on uudistettu maltillisemmin kuin konsernirakennetta. Jotkut muutokset palvelutuotannon järjestelyissä heijastuvat myös lautakuntaorganisaatioon, esimerkiksi siirtyminen elämänkaarimallin mukaiseen organisaatioon (perinteinen politiikan sektorijako hajoaa), tilaaja-tuottajatoimintatavan käyttöönotto (luottamushenkilöjohdon tilaajarooli korostuu) ja yhteistoiminta-alueen muodostaminen. Kokonaisuuden hallinnan näkökulmasta johtoryhmän tärkeä rooli korostuu. Merkittävät muutokset poliittis-hallinnollisessa organisaatiossa keskittyvät kuitenkin muutamaan isohkoon kuntaan. Useassa kunnassa kuntaliitos tai yhteistoiminta-alueratkaisu ei ole tuonut mukanaan merkittäviä muutoksia esimerkiksi lautakuntarakenteessa tai politiikan ja hallinnon välisessä työnjaossa. Vuosia 2008 2012 voidaan varsinkin kuntaliitoskunnissa luonnehtia siirtymävaiheeksi, jolloin uuden kunnan organisaatiota on rakennettu maltillisesti kuntaliitossopimuksen perusteella. Vuoden 2013 alusta voimaan tulevissa hallintosäännöissä poliittisen johtamisen resursointi nousee tärkeäksi teemaksi. 2.4 Palvelurakenteita uudistettu sosiaali- ja terveyspalveluissa vähemmän koulutuspalveluissa Toimialojen johtamisjärjestelmiä on uudistettu osana koko kunnan johtamisjärjestelmien uudistamisen. Uudistusten pitäisi kuitenkin koskettaa erityisesti sitä toimintaa ja niitä palveluyksikköjä, joissa kuntalainen ja kuntaorganisaatio kohtaavat ja joissa tuotetaan palvelut kuntalaisille. Palveluorganisaatioiden tasolla on aivan ratkaiseva merkitys toiminnan tuloksellisuuden kannalta; millainen on palvelujen vaikuttavuus, toteuttavatko palvelut sitä tarkoitusta, jota varten niitä tuotetaan ja ovatko palvelut taloudellisesti (kustannustehokkaasti) tuotettuja. 2.4.1 Sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämistavat ja johtamisjärjestelmät uudistuivat Kuntaliitoksen tekemisen tai YT-alueen perustamisen seurauksena useimmat kunnat ovat joutuneet uudistamaan perusteellisesti palvelujen järjestämistapojaan ja johtamisjärjestelmiään. Taulukossa 7 on tiivistetty vuosien 2008 ja 2012 välillä ARTTU-tutkimuskunnissa tapahtuneet muutokset sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämistavoissa. Vuoden 2012 lopussa kunnat voidaan jakaa kolmeen pääryhmään. Ensimmäiseen 23
24 ryhmään kuuluvat ne 22 tutkimuskuntaa, jotka ovat säilyttäneet sosiaali- ja terveyspalvelut kunnan omana tuotantona. Tähän ryhmään kuuluneet kunnat ovat tehneet kuntaliitoksia sekä juuri ennen Paras-uudistuksen alkua että sen kuluessa. Näistä kunnista kolme on mukana myös sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistoiminnassa. Toisen ryhmän, 16 kuntaa, muodostavat ne tutkimuskunnat, joissa sosiaali- ja terveyspalvelut olivat vielä vuoden 2008 alussa kunnan omana tuotantona tai sosiaalipalvelut kunnan omana tuotantona ja terveyspalvelut kuntayhtymän kautta, mutta joissa on kunta- ja palvelurakenneuudistuksen aikana siirrytty kuntien väliseen yhteistoimintaan. Tämän ryhmän sisällä on eniten vaihtelua siinä, millaisia uudistuksia on toteutettu. Kolmannen ryhmän muodostavat kaksi toimintatavaltaan erilaista ARTTU-tutkimuskuntaa. Hollola on koko tutkimusjakson ajan tuottanut sosiaali- ja terveyspalvelut yhteistoiminta-alueena. Kajaani on kuulunut Kainuun maakuntayhtymään, jonka toiminta päättyy vuoden 2012 lopussa ja tilalle muodostetaan Kainuun sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymä. Silmiinpistävää sosiaali- ja terveyspalvelujen johtamisjärjestelmien uudistuksessa on vaihtoehtojen runsaus. Yhteistoiminta-alueiden muodostamisen myötä peruskuntien omat sosiaali- ja terveys- tai perusturvalautakunnat on pääosin lakkautettu. Palvelujärjestelmän organisointimallista riippuen poliittinen päätöksenteko on siirtynyt joko vastuukunnan lautakunnan alaisuuteen tai kuntayhtymän valtuuston tai lautakunnan alaisuuteen. Tämä on osaltaan sekä monimutkaistanut päätöksentekorakenteita että etäännyttänyt peruskunnan ja yhteistoiminta-alueen päätöksentekoa toisistaan. Sosiaali- ja terveydenhuollon integraatio on edennyt erittäin selvästi ja samalla se on eheyttänyt palveluja toimialan sisällä. Tämän kehityksen seurauksena jotkut sosiaalija terveydenhuollon uudet ratkaisut saattavat myös eriyttää sosiaali- ja terveyspalveluja muista kunnan palveluista. Toisaalta osassa kuntia on siirrytty elämänvaihemallin mukaiseen palveluorganisaatioon, ja nämä uudistukset ovat tuoneet mukanaan muutoksia myös päätöksentekojärjestelmiin. Paras-uudistus on monimuotoisuudestaan huolimatta eheyttänyt sosiaali- ja terveydenhuollon omia palvelu- ja tuotantorakenteita. Sosiaali- ja terveydenhuollon integraatio samoihin organisatorisiin rakenteisiin on tutkimuskunnissa lähes täydellinen. Poikkeuksen muodostavat kolme kuntaa, Hämeenlinna, Kuopio ja Kuusamo. Nämä kunnat ovat Paras-hankkeen aikana ottaneet käyttöön uusia palvelualuemalleja, joissa sosiaali- ja terveyspalveluja on integroitu osaksi muitakin kunnallisia toimialoja. Tämä sekä yhtenäistää koko kunnallisten palvelujen kenttää että hajauttaa sosiaali- ja terveyspalvelujen sisäistä integraatiota. Toiminnallisella tasolla ei vielä suuria muutoksia ARTTU-ohjelman sosiaali- ja terveyspalvelut-moduulissa tarkasteltiin sosiaali- ja terveyspalveluiden toiminnallisella tasolla erikseen vanhuspalveluita, lasten ja perheiden palveluita sekä perusterveydenhuollon lääkäripalveluita. Tällä tasolla kuntalainen kohtaa kunnan järjestämän palvelun.
25 Taulukko 7. Sosiaali- ja terveyspalvelurakenteiden kehittyminen Paras-hankkeen aikana vuosina 2008 2012. (Lähde: Niiranen, Puustinen, Zitting ja Kinnunen 2012.) 2008: Kunnat 2012: Kunnat Erityispiirteitä Sosiaali- ja terveyspalvelut Hamina, Haukipudas, Juuka, Sosiaali- ja terveyspalvelut Hamina, Haukipudas, Hämeenlinna, Kuntaliitokset: Kemiönsaari kunnan omana tuotantona Kemiönsaari, Kirkkonummi, kunnan omana tuotantona Juuka, Kemiönsaari, Kirkkonummi, (2009), Raasepori (2009), Kotka,Kuopio, Kuusamo, Lapua, Kotka, Kuopio, Kuusamo, Lapua, Äänekoski (2007). Lempäälä, Oulu, Pello, Raasepori, Lempäälä, Oulu, Pello, Raasepori, Sipoo, Sodankylä, Turku, Vaasa, Salo, Sipoo, Seinäjoki, Sodankylä, Kuntaliitoksia tulossa 2013: Varkaus ja Äänekoski. Turku, Vaasa, Varkaus ja Äänekoski. Oulu-Haukipudas-Kiiminki- (19 kuntaa) (yht. 22 kuntaa) Oulunsalo-Yli-II; Kuopio ja Seinäjoki ovat osallisena Vaasa-Vähäkyrö; Sosiaalipalvelut kunnan omana Hämeenlinna, Salo, Seinäjoki myös sosiaali- ja terveydenhuollon Kuopio-Nilsiä. tuotantona ja terveyspalvelut yhteistoiminnassa. terveydenhuollon kuntayhtymän kautta (3 kuntaa) Sosiaali- ja terveyspalvelut Karkkila, Lappeenranta, Musta- Sosiaali- ja terveyspalvelut Halsua, Harjavalta, Hirvensalmi, Yhteistoiminta-alueista kunnan omana tuotantona saari, Pori, Pudasjärvi, Siilinjärvi, kuntien välisessä Jyväskylä, Karkkila, Kitee, Lappeen- purkautumassa 2013 alkaen: Uurainen. yhteistoiminnassa ranta, Lieto, Mustasaari, Mänttä- Helli (Kitee), Karviainen (Karkkila) (7 kuntaa) Vilppula, Pori, Pudasjärvi, Siilinjärvi, sekä Siiliset (Siilinjärvi). Uurainen, Vimpeli ja Vöyri. Sosiaalipalvelut kunnan omana Halsua, Harjavalta, Hirven- (yht. 16 kuntaa) Mänttä-Vilppula tehnyt ensin tuotantona ja terveyspalvelut salmi*, Jyväskylä, Kitee, Lieto, Jyväskylä, Lappeenranta, Mänttä- kuntaliitoksen 2009, jonka jälkeen terveydenhuollon kuntayhtymän Mänttä-Vilppula, Vimpeli, Vöyri Vilppula, Pori ja Vöyri ovat tehneet lisäksi yhteistoiminta-aluemenetkautta (9 kuntaa) myös kuntaliitoksen. tely (alue purkautumassa (*ostopalvelut Mikkelin kaupunki) Kuntaliitos Kitee-Kesälahti tulee 1.1.2013). voimaan 1.1.2013. Sosiaali- ja terveydenhuollon Hollola Sosiaali- ja terveydenhuollon Hollola yhteistoiminta-alue yhteistoiminta-alue Maakuntakuntayhtymä Kajaani toimintasopimus astumassa Maakuntakuntayhtymä Kajaani Uusi perussopimus ja yhteistoimintasopimus voimaan 1.1.2013 (pois lukien Vaalan kunta).